近幾年來，隨著城市化進程的加快，城市建設與發(fā)展的速度和程度日新月異，作為城市化過程中的城市建設、改造、擴展為基本前題的城市房屋拆遷規(guī)模也日益擴大，但由此帶來的城市弱勢群體的合法權益經(jīng)常受到侵害，有些制度性措施加深了城市弱勢群體弱勢化等問題已阻礙了城市化進程和社會的和諧發(fā)展。如何在城市建設與發(fā)展中進一步轉變政府職能，保護弱勢群體合法權益，正確處理和解決城市發(fā)展與廣大群眾利益之間的關系，已成為我們進行社會主義和諧社會建設面臨的著一個現(xiàn)實而又十分重要的課題。

　　一、城市弱勢群體的界定及基礎特征

　　目前，學術界對于弱勢群體這一概念根據(jù)自己的研究領域，從不同的角度進行了各自的界定，可謂是仁者見仁，智者見智。社會學者從社會視角出發(fā)，認為弱勢群體是在遇到社會問題的沖擊時自身缺乏應變能力而易于遭受挫折社會群體；
經(jīng)濟學者從經(jīng)濟視角出發(fā)，認為弱勢群體是由于各種內在和外在原因，在生產(chǎn)和生活上有困難的社會群體；
政治學、法學者則從政治和法律視角出發(fā)，認為弱勢群體是在具有可比性的前提下，在政治、經(jīng)濟、文化、體能、智能、處境等方面處于一種相對不利地位，在人權保障和法治的公正性方面而不能予以公平對待的群體。筆者認為，弱勢群體是指在權力和權利方面、發(fā)展的機遇方面、生產(chǎn)生活的物質條件方面處于弱勢地位的社會群體。按照學者們的一致看法，當前在我國最大的弱勢群體應該是農民，而本文所要探討的則是城市弱勢群體，屬其中的一個部分也就是說我們將弱勢群體的研究范圍僅限于城市。從當前我國改革的現(xiàn)實來看，城市弱勢群體的生存狀況已成為我們應十分關注的問題，城市弱勢群體在規(guī)模、貧困程度和潛在影響力等諸多方面都已變的令人擔擾。有專家警告，城市弱勢群體問題已與三農問題同樣重要，已經(jīng)引起中央政府的高度重視。

　　城市弱勢群體是一個內涵豐富的概念，從它外在表現(xiàn)來看，城市弱勢群體是指城市人口中在經(jīng)濟收入、政治權力、社會生活的方面處于貧困狀態(tài)的人群，從外延上看，城市弱勢群體既可以指實際生活狀態(tài)意義上的城市中的弱勢群體，也可以指戶籍意義上的城市弱勢群體，我們這里所要研究的弱勢群體界定在戶籍意義上，主要包括城市失業(yè)和下崗人員、以退休職工為主體的老年群體、在業(yè)低收入群體。

　　城市弱勢群體的基本特征，綜合來看，主要表現(xiàn)在以下四個方面。

　　首先，利益表達與實際上的邊緣性。與我國社會強勢群體所具有的、較高的政治參與度和政治影響力不同，弱勢群體在社會分層體系中處于底層，他們的政治參與機會少，對于政治生活的影響力低。政治生活的產(chǎn)品是公共政策，而公共政策是政府對整個社會的價值作權威性的分配。顯然，強勢群體在公共政策的制定過程中具有更重要影響力。他們可以通過自己的影響力和游說活動，使得公共政策的制定有利于自己的利益需求，或者至少不影響自己的既得利益。而弱勢群體由于“遠離社會權力中心”，較少參與社會政治活動，難以影響公共政策的制定。同時，這也意味著弱勢群體僅僅依靠自身的力量很難或者很難迅速擺脫自身的困境，解決自己的問題。弱勢群體問題的解決必須依靠社會的力量，制定更加公正的社會政策，建立社會保障體系，從各個方面為弱勢群體提供社會支持，保護弱勢群體的權利，維護弱勢群體的利益。

　　其次，經(jīng)濟上的低收入性。社會弱勢群體通常都是經(jīng)濟上的低收入者，其經(jīng)濟收入低于社會人均收入水平，甚至徘徊于貧困線邊緣。造成一部分社會成員在經(jīng)濟上的低收入性的原因是多方面的。其中，既有自身的原因，也有社會的原因，如：在市場競爭中失敗、下崗失業(yè)、身體殘疾、年老退休等等，都會造成經(jīng)濟上的低收入。經(jīng)濟上的低收入也造成了弱勢群體的生活脆弱性，一旦遭遇疾病或遇到其他災害，他們很難具有足夠的承受能力。

　　第三，生活上的貧困性。經(jīng)濟上的低收入性決定了城市弱勢群體在社會生活中的貧困性，既表現(xiàn)為生活水平的數(shù)量低下，也表現(xiàn)為生活質量的低層次性。在其消費結構中，經(jīng)濟收入的絕大部分或全部的收入用于食品，即恩格爾系數(shù)高達80—100%，入不敷出；
日常生活中使用廉價商品、穿破舊衣服、沒有文化、娛樂消費，并有失學等后果。在住房條件上，尤其是在老城區(qū)、多數(shù)是無房戶、住房擁擠或居住危房，屬于棚戶區(qū)者居多，還有一部分是居住原國企福利分房，因企業(yè)改制、改革等因素，企業(yè)已不再管理，所居住房屋長年失修，多數(shù)已是舊房、危房。他們根本沒有經(jīng)濟能力和條件自身去改善居住條件。

　　第四、心理承受能力上的脆弱性，由于城市弱勢群體處于表層社會經(jīng)濟地位，生活的艱辛使得他們隨的心理壓力高于其他社會群體。他們的職業(yè)技能缺乏市場競爭力，或者已經(jīng)失去年齡優(yōu)勢，因而沒有職業(yè)安全感，收入較低且不穩(wěn)定，對生活前途悲觀，心理壓力巨大。同時，由于弱勢群體在政治上的低影響力、在利益表達與實現(xiàn)上的邊緣性，也使得難以依靠自身的力量改變目前的處境。這些都造成了弱勢群體在心理上的高度敏感性，使他們覺得自己在市場競爭中的失敗者，或者感到自己被社會所拋棄。他們有比較嚴重的相對剝奪感和較為強烈的受挫情緒。在社會生活中缺乏社會支持感。在心理上容易產(chǎn)生不滿、苦悶、焦慮、急躁情緒，難以自我調適，進而容易對生活失去信心。

　　二、城市拆遷中弱勢群體面臨的困境和問題

　　1、城市拆遷與弱勢群體加深弱勢化的問題

　　城市拆遷是個系統(tǒng)工程，它涉及的不僅僅是拆遷，還有拆房戶的過渡、購房、就業(yè)、入托上學、城市低保、交通、老人瞻養(yǎng)等諸多問題，對于城市弱勢群體來講，如果這些問題解決不好，社會進一步加劇其弱勢化的程度。

　　西方國家許多城市二戰(zhàn)后也曾進行過大規(guī)模的城市拆遷建設改造，同樣引發(fā)大量社會問題。但它們后來發(fā)現(xiàn)，這樣的改造方式并沒有消滅“貧民窟”，只不過是把貧民窟從城市中心搬到了郊區(qū)，由此產(chǎn)生的社會矛盾更加嚴重，并導致城市中心區(qū)因人口減少而衰敗，被西方稱為二戰(zhàn)之后的第二次對城市的破壞，直到上世紀六十年代開始，他們開始關注城市弱勢群體的貧困問題，調整了發(fā)展思路，推行廉租房住房制度和社區(qū)住宅合作運動，緩解了城市弱勢群體的住房困難，同時他們還鼓勵居民對住房的修繕，也不再強調用房地產(chǎn)開發(fā)方式進行完全的拆遷與重建，尊重了城市原有的社會結構，保護了城市生活的多樣性和歷史文化風貌，得到了市民的支持。目前，我國的城市拆遷中，被拆遷群體基本上都是城市市中心區(qū)域居住的老居民，他們又往往都是低收入的，絕大多數(shù)屬社會勢弱群體。也就是說，拆遷戶中的絕大多數(shù)為城市困難企業(yè)職工和下崗失業(yè)人員，還有部分返城知青、殘疾人等城市貧困無業(yè)人員。他們大量存在著家庭生活困難、收入低、住房面積小等。由于市中心區(qū)有許多簡單勞動的就業(yè)機會，成為不少居民賴以生存的環(huán)境，而在城市拆遷改造中簡單地外遷居民，將使許多低收入家庭的生活難以為繼。

　　如武漢市漢陽區(qū)自2004年至今已拆遷160萬平方米，預計今明兩年至少還要拆220萬平方米，根據(jù)武漢新區(qū)規(guī)劃，漢陽區(qū)近三分之一的住房將被拆除，涉及中心城區(qū)居民4萬戶，僅月湖片就拆遷居民8000戶。在這些被拆遷的居民中，絕大多數(shù)屬城市弱勢群體，居住面積不到50平方米的住戶幾乎占一半。如即將啟動的舊城風貌區(qū)項目，擬拆遷居民1301戶，其中住房面積在30平方米以下的拆遷戶就占總量的30%。根據(jù)現(xiàn)行拆遷政策，按30平方米保底，一戶最多只能補償7—8萬，也就是說僅僅依靠廉租住房、房屋租金補貼、房屋租金核成等手段已無法滿足拆遷群眾住房要求，更無法購買到合適的住房，拆遷之后難以安身。按照國務院《城市房屋拆遷管理條例》第二十三條規(guī)定，拆遷補償方式可以實行貨幣補償，也可以實行產(chǎn)權調換。被拆遷人可以選擇拆遷補償方式，但在實際操作中，尤其是商業(yè)開發(fā)項目中，開發(fā)商往往是采取統(tǒng)一貨幣補償方式，拆遷安置問題及由此帶來的工作生活困難等由被拆遷戶自己解決，即便是政府主導拆遷項目，如舊城危房改造，拓寬或新建道路等，也大多采取貨幣補償方式，政府主導建設經(jīng)濟適用房小區(qū)和還建房大部分也都建在原市中心區(qū)。但由于被拆遷人大多數(shù)屬收入水平低，下崗失業(yè)等弱勢群體，他們原來的居住面積大都較少，拿到補償數(shù)也少，加之近幾年各城市房價的居高不等。他們拿到這些錢在中心城區(qū)很難買到稱心的住房。他們只能遠離城區(qū)，到郊區(qū)去住。這樣就給他們帶來工作、就業(yè)、就醫(yī)、入托上學、交通支出增加和日常生活成本增加等一系列問題。如果得不到政府救濟和權益保護，就會進一步加劇他們的弱勢化程度。

　　2、城市拆遷中弱勢體的合法權益受到侵害問題

　　在城市房屋拆遷中，弱勢群體不僅始終處于弱勢地位，而且他們的合法權益也常常受到侵犯。從目前我國的現(xiàn)實拆遷情況來看，一是立法層面，目前我國尚缺《房屋拆遷法》來規(guī)范企業(yè)拆遷行為和公益性拆遷行為。二是弱勢群體的知情權、話語權、生存權和選擇權得不到尊重，往往被侵害。以拆遷公告代替拆遷前聽證的做法，實際上是剝奪了被拆遷人的知情權和話語權。作為被拆遷方的弱勢群體與拆遷方不能處于對等的主體地位，更有甚者，有些地方不能依法辦事，強行拆除房屋，嚴重侵犯公民的人身權、居住權等憲法予以確認和保障的權利的事件屢屢發(fā)生。三是拆遷補償標準不合理。從理論上講，公正補償?shù)臄?shù)額應該能夠抵消被拆遷人因房屋被拆被迫搬遷而負擔的一切損失。這種損失不僅包括被拆遷人因房屋拆遷所付出的直接損失，也包括確實因新居住地離中心城區(qū)過遠，未來生活成本提高而帶來的附帶損失，沒有達到通過拆遷解決城市弱勢群體工作生活、就醫(yī)、入學、住房困難的問題，實現(xiàn)各方利益群體的共贏的目的。現(xiàn)實的操作中，往往是拆遷方與被拆遷方的利益博棄，缺乏被拆遷方與拆遷方的利益談判。協(xié)商機制和政府對城市弱勢群體拆遷利益的切實有效保護措施。現(xiàn)行的拆遷辦法沒有完全做到“公開、公平、公正”，沒有真正實現(xiàn)依法、依規(guī)動遷。普遍存在著拆遷補償標準偏低，補償數(shù)額不能保證及時到位，補償額總體上不能抵消被拆遷人所受的損失等，侵害了弱勢群體的合法權益。根據(jù)《武房指數(shù)》統(tǒng)計，2006年第一季度漢陽區(qū)商品住宅平均價格為3364.64元，與上年同期相比上漲了677.46元，漲幅為25.2%。二手房交易平均價格為2229.51元；
被拆遷戶得到的拆遷補償平均為2060元。加上重置價500元，也與市場上房價差額較大，城市居民，尤其是弱勢群體根本無法買到市中心城區(qū)的住房，由此帶來的經(jīng)濟權益的損失無法彌補形成經(jīng)濟上的巨大壓力。

　　3、政府角色錯位，職能轉變滯后

　　在市場經(jīng)濟體制中，政府的重要職能就是為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務，彌補市場經(jīng)濟在住房問題失靈和缺陷。從目前城市拆遷中弱勢群體出現(xiàn)的困難和問題來分析，一個重要方面是政府在行使職能過程中一定程度地存在著錯位的問題。在西方國家中，由勞方、資方和政府構成的合作主義體制將政府置于一種超脫、超越的位置上，政府主要是為社會中利益主體的表達制定游戲規(guī)則和程序，是以公正的裁判者介入并對其中的分岐進行裁決。而在我國，一些地方政府恰恰是放棄了這樣的超越地位，直接下場踢球，即當運動員又是裁判員，尤其是在城市房屋拆遷中存在的政府職能和角色不清或者政府有意越界，導致政府在拆遷問題上陷入利益沖突之中，而進退失據(jù)。無法對有關房屋拆遷糾紛作出公正、公平的裁決，往往會自覺或不自覺地站到了利益沖突的另一方。使弱勢群體的合法權益受到侵害。這里尤其值得深思的一個問題是，我們的城市拆遷無論是危房舊房的改造還是新城區(qū)的建設，都是符合城市設計化建設與發(fā)展的，是公共利益的拆遷，具有正當性。但問題的核心是一些地方政府往往借經(jīng)營城市的理念擅自擴大動遷范圍，調整拆遷分類，用行政拆遷取代商業(yè)拆遷，憑政府權力把原先就在高級差地租地段上生活的原住民動遷掉賺取中心城區(qū)的級差地租，然后將高級差地租土地出讓給房地產(chǎn)開發(fā)商，讓其去賺地段差價，由此才出現(xiàn)了房屋規(guī)劃使用年限大幅度降低，一些大城市才造了十幾年的房子就被稱為淘汰的“老房型”，納入拆遷改造范圍，造成了極大的浪費。實際上政府經(jīng)營城市所賺取的級差地租和房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)所交納的稅費是遠遠不能彌補給弱勢群體造成的住房困難和損失，只能造成房價上漲過快，中低收入家庭買不起住房。政府要為此付出成本的代價是沉重的，也違背了政府進行舊城改造，改善老百姓住房條件，進行城市化建的初衷。因此，政府必須轉變職能，調整發(fā)展思路，正確定位，弄清自己的角色——作公民自由權利的守護者，而不是膨脹的利維坦。

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　　三、對策與思考

　　1、建立健全利益表達機制。所謂利益表達機制就是使不同的社會利益群體有表達自己利益訴求的正常渠道。讓各個層次不同社會利益群體通過正常渠道表達自己的利益訴求。在現(xiàn)代利益多元化社會，公平的利益表達是社會公正的體現(xiàn)，它不僅僅是公民的憲法權利，也是政府制度得以有效運作的重要條件。如果一個社會的政治制度無法給公眾提供平等的利益表達的渠道，隨著社會利益分化帶來的貧富差距的增長，弱勢群體的政治行為就有可能沖破社會秩序，給社會帶來不穩(wěn)定。因此，一個公正的政治制度設計必須安排一定的利益表達渠道并以兼顧社會各方面的利益為基本前提。從現(xiàn)實的情況看，我國無論是觀念還是制度運行中，利益表達行為的正當性沒有獲得肯定。在政治框架中缺少利益代表，公民尤其是弱勢群體缺少國際上通行的利益表達的制度化方式，由于歷史和制度上的原因，我國的利益表達機制并未實現(xiàn)良性運作，尤其是弱勢群體的利益表達沒有得到重視，其權益缺乏法律的充分確認和有效調整。同時由于法律所確定的利益表達制度存在大量缺陷，導致表達渠道不暢，以至于部分弱勢人群不得不選擇制度外的利益表達方式，更使利益表達呈現(xiàn)出無序狀態(tài)。使弱勢群體在追逐自己的利益上顯然處于無力的狀態(tài)。所以，盡快建立健全利益表達機制是我們當前扶持城市弱勢群體，維護社會公正的重要舉措，也是建構和諧社會的重要環(huán)節(jié)。政府作為全民利益和社會公正秩序的體現(xiàn)者，應當為利益表達作出相應的制度安排，為公民尤其是弱勢群體提供利益訴求的制度性平臺，使利益多元化社會中的各個層次不同社會利益群體的合理利益訴求通過正當規(guī)范的渠道納入公共決策過程中，供決策者調控、整合、吸取，從而制定出獲得社會普遍認可的公共政策。當前，我們建立和健全利益表達機制，主要從如下幾個方面入手：一是進一步完善信訪制度，這是我國利益表達的一個比較直接而且獨特渠道，公民通過來信來訪對政府進行監(jiān)督，促使政府和執(zhí)政黨完善政策改進工作，更好地掌握民情民意。從理論上講，信訪制度較多通過黨政系統(tǒng)若干層次的中間環(huán)節(jié)進行利益表達和綜合的方式，更能有效地反映公眾的原始愿望和要求，更有效的解決弱勢群體權益保障問題。二是強化立法聽證制度。這是公民有效的參與機制，它通過邀請與立法有直接利害關系的人和相關專家參與立法，讓不同的利益主體參與到立法中來，使立法者充分聽取利害相關人的意見，使立法聽證成為擴大公民參政，增強弱勢群體在法規(guī)制定過程和執(zhí)行過程中參與能力，平衡各方利益，實現(xiàn)社會的公平與正義，三是培育弱勢群體利益表達團體。當前，要充分發(fā)揮已有社團的利益表達作用，保障其所代表的罕階層的利益。同時，要逐步建立弱勢群體的其他社團，國家要提供自由潔社的法律保障，對現(xiàn)有的社團組織，逐步提高其在政治上和經(jīng)濟上的獨立性，消除其在維權過程中受到來自行政機關或其他組織的影響，使其能夠真正為其所代表社會階層或者團體謀正當利益，幫助政府解決和協(xié)調一些容易被忽視的社會問題。推動社會廣泛關注和幫助在經(jīng)濟和社會發(fā)展中城市弱勢群體。四是改革選舉制度。適當提高人大代表直接選舉的層級加強人民代表與選民的直接聯(lián)系，疏通弱勢群體利益表達的根本制度化途徑。同時，在人大和政協(xié)中增加弱勢群體的代表數(shù)量，給他們提供更多的利益表達空間。

　　2、逐步建立和完善規(guī)范的住房保障制度

　　溫家寶總理在今年兩會期間明確提出要建立健全廉租房制度和住房租賃制度，國務院已將完善公共住房保障制度納入地方政績考核體系，要求建立和完善以廉租房為核心的住房保障制度，讓政府承擔起應有的住房保障責任，這是一種保障生存和適度發(fā)展的需要，帶有救濟性和適度改善性質，解決城市弱勢群體住房難，參與社會利益再分配，享受經(jīng)濟增長帶來的福利和成果，具有中國特色的住房保障制度，符合世界各國住房保障發(fā)展從實物保障向貨幣保障的發(fā)展趨勢。它對于穩(wěn)定社會秩序，縮小貧富差距，體現(xiàn)社會公平具有十分重要的意義，其具體推進措施：一是加大廉租房制度建設力度。這可有效平衡和解決城市弱勢群體的住房問題，能夠大大減少政府和財政負擔，符合效益法則，這對政府來講，主要是制定廉租住房保障中長期規(guī)劃和年度計劃擴大其覆蓋面。調整財政支出結構，將公共財政使用的重點向民生方向轉移，把住房保障資金納入財政預算的科目中。同時，國家應出臺相應政策措施，在財政、稅收、土地和金融政府方面給予政策配套，擴大廉租房的申請范圍，不能把其限定在享受城市低保的貧困人群，而是要覆蓋到全部城市弱勢群體。二是進一步擴大經(jīng)濟適用房的供應量，政府應盡快制定具體的銷售規(guī)定，對符合條件的拆遷戶，主要是城市弱勢群體，使其在拆遷時采取對接的方式，即可辦理經(jīng)濟適用房手續(xù)，簡化登記資格審查手續(xù)等，政府對經(jīng)濟適用房建設應在減免部分稅費等方面給予支持。降低成本限定其成本價銷售。對雙低家庭（無房家庭或家庭現(xiàn)有住房人均面積低于本地區(qū)城區(qū)居民人均住房面積；
家庭人均年收入低于本地區(qū)城市居民可支配收入），調高保底補償，按經(jīng)濟適用房最小戶型（45平方米）所需金額進行保底或提供安置用房。三是貫徹落實國務院“新六條”，積極引導房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)重點發(fā)展中低價位，中小套型普遍商品住房，增加50—70平方米適合安置被拆遷群體的小戶型房源建設，更好地滿足拆遷戶主要是弱勢群體的需求。四是搭建不同層次的二手房交易信息平臺，針對被拆遷戶的需求及時組織二手房予以對接安置。

　　3、完善城市弱勢群體法律保護

　　社會主義和諧社會，是以民主法治為首要特征的法治社會，而法治社會宗旨就是用一系列程序來保障人民的基本權利，并通過法律來規(guī)范政府官員的行為，整合多種利益訴求，維護公平價值，促進社會正義，實現(xiàn)社會和諧。目前，我國對弱勢群體法律保護主要集中在立法層面上，從系統(tǒng)性、整休性和實際性來看，由于法制的不完備相關法治理念的缺失和對法律責任追究制度規(guī)定不明確，我國立法和司法對弱勢群體的憲法權利的保護還存在著諸多不足。如由于憲法權利保護適用的對象非常狹窄，對于弱勢群體的政策保護較強而法律保護較弱，有些具體規(guī)定和措施過于籠統(tǒng)，可操作性不強，對城市弱勢群體權益保障力度不夠，規(guī)定不足，住房保障制度的框架雖已確立，但覆蓋面窄，層次單一嚴重制度了其功能發(fā)揮等。針對上述不足，我們對完善城市弱勢群體法律保護體系的重點應放在：首先是建立健全以解決城市弱勢群體住房難為目標的健全的覆蓋面廣的住房保障體系。建立一個覆蓋城市弱勢群體，襄括城市所有中低收入家庭，城市農民工家庭和其它貧困群體的廉價租房保障制度。其次是完善司法救濟程序和健全法律授助制度，在簡化程序，便利訴訟和減少訴訟成本方面進行探索，使其發(fā)揮更大作用。同時要盡快完善法律援助制度，加大政府的資金投入和法律援助人力資源開發(fā)，逐步擴大援助的范圍，適應群眾的需求。第三繼續(xù)完善針對特定弱勢群體的專門保護法律。在完善現(xiàn)有的專門立法的同時，應加強對在城市拆遷中弱勢群體專門保護的立法。如正在提交全國人大審議的《物權法》草案和有關專家、代表提出的制訂《城市拆遷法》等。同時，由于弱勢群體的多樣性和變動性，對某一弱勢群體的保護，不是某一部法律、法規(guī)就可以完全覆蓋，可以解決的。而是需要全國人大和各部門法的綜合協(xié)調，系統(tǒng)考慮，以便制定統(tǒng)一的弱勢群體權益保障法�？傊�，只要我們社會各個方面、各個部門都來關心、重視和保護弱勢群體，建立健全和完善對弱勢群體的法律保護體系。才能真正保護弱勢群體的合法權益，實現(xiàn)構建和諧社會的目標。

　　梁鐵中：武漢市漢陽區(qū)人民政府副區(qū)長，華中師范大學政治學研究院政治學理論專業(yè)2005級博士生。

　　來源：中國農村研究網(wǎng)

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