黃德寬:對政府與大學(xué)法律關(guān)系定位的思考
發(fā)布時(shí)間:2020-06-02 來源: 人生感悟 點(diǎn)擊:
深化我國大學(xué)制度改革,科學(xué)界定政府與大學(xué)之間的法律關(guān)系,并保證政府在管理大學(xué)的過程中依法行政,是一個(gè)不容回避的重要問題。本文從大學(xué)制度改革決策的法律化和大學(xué)與政府關(guān)系的法律化方面,對這個(gè)問題談一點(diǎn)粗淺看法。
一、大學(xué)制度改革決策的法律化
20世紀(jì)80年代以來的高等教育改革,已經(jīng)給我國的大學(xué)制度帶來了深刻的變化。在現(xiàn)代大學(xué)制度的改革與發(fā)展過程中,政府的決策發(fā)揮著重要的指導(dǎo)性甚至是決定性作用。由于政府的決策與政策之于大學(xué)制度改革的重要性,在強(qiáng)調(diào)全面推行依法行政的今天,探討政府重大政策的法律化也必然成為研究政府在高等教育領(lǐng)域管理行為法治化問題的起點(diǎn)。
在現(xiàn)代社會中,以法律形式來表現(xiàn)政府關(guān)于大學(xué)的重大決策、通過法律程序制定政策、實(shí)現(xiàn)重大政策的法律化,是發(fā)達(dá)國家的政府科學(xué)決策,保障政策出臺與實(shí)施的合法性和合理性的必由之路和突出特征。比如,英國高等教育史上的“一元化”結(jié)構(gòu)改革,就是以《教育改革法》(1988年)和《繼續(xù)教育與高等教育法》(1992年)為政策基礎(chǔ)的。英國這場大學(xué)制度改革的基本特征就是,以法律作為政府政策的載體去指導(dǎo)改革進(jìn)程。20世紀(jì)90年代后期開始的日本“國立大學(xué)法人化”的大學(xué)制度改革,同樣體現(xiàn)了以法律引導(dǎo)改革實(shí)施的過程。這場改革在日本全國范圍內(nèi)經(jīng)歷4年的爭論之后,國會最終于2003年7月通過了《國立大學(xué)法人法》法案。根據(jù)法律的規(guī)定,2004年3月日本各國立大學(xué)建立起日本近代大學(xué)誕生以來從未有過的國立大學(xué)法人制度?梢姡梅傻男问襟w現(xiàn)政府的重大政策,這是現(xiàn)代法治社會的主要特征之一。因?yàn)榉刹粌H是法治社會調(diào)節(jié)各種社會關(guān)系的基本依據(jù),而且科學(xué)、民主、公開的法律制定程序,也是減少甚或避免政府政策失誤的制度保障。
我國高等教育管理是集權(quán)體制,中央或地方政府的政策在高等教育的發(fā)展與大學(xué)制度的改革中起著決定性的作用。在這種體制下,政策失誤對大學(xué)可能產(chǎn)生的影響將更為嚴(yán)重。因此,政策制定過程的科學(xué)、民主、公開,重大政策的法律化就顯得尤為必要。由于以法律形式制定重大政策的機(jī)制在我國尚未確立,在近年來的大學(xué)制度改革中,政府政策的隨意性或政策失誤造成不良影響與后果的情況是時(shí)有發(fā)生的。
政策的法律化不僅包含用法律形式體現(xiàn)政府的重大政策,而且還指政府的重大決策應(yīng)具有法律根據(jù)。20世紀(jì)90年代以來,我國的大學(xué)制度在許多方面發(fā)生了帶有根本性質(zhì)的變化,如高校收費(fèi)制度的建立、以部分高校隸屬關(guān)系改變?yōu)樘卣鞯母叩冉逃芾眢w制改革、以合并為主題的院校調(diào)整、高校人事與分配制度改革,等等。這些改革雖然有的已經(jīng)或正在成為歷史,但是改革的政策是否具有法律根據(jù)、是否需要法律根據(jù)、有法律依據(jù)而沒有依法決策等問題仍然是值得探討和反思的。對于今后可能發(fā)生的重大改革,其改革政策的法律化就更需要認(rèn)真研究。即使是一般性的管理和改革措施,也應(yīng)當(dāng)遵循依法行政與依法定程序決策的法治精神和原則,否則,以“人治”為特征的決策將嚴(yán)重影響大學(xué)管理秩序的穩(wěn)定性和政府的公信力,進(jìn)而甚至影響社會與公眾對政府執(zhí)政能力和大學(xué)管理水平的不良評價(jià)。如2004年對高校學(xué)生校外租房的“禁租令”,就是一個(gè)典型的決策法律依據(jù)不足的實(shí)例,由于執(zhí)行效果不佳,2005年不得不“解租”。
二、大學(xué)與政府關(guān)系的法律化
我國要建立真正意義上的現(xiàn)代大學(xué)制度,大學(xué)是基礎(chǔ),政府是關(guān)鍵,法治是根本。因此,對大學(xué)與政府關(guān)系必須予以準(zhǔn)確的法律定位,要明確大學(xué)的法律地位,使大學(xué)與政府的關(guān)系構(gòu)筑在法律的基礎(chǔ)之上,這是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的前提。
隨著大學(xué)在現(xiàn)代社會的地位和作用的日益增強(qiáng),大學(xué)與政府的關(guān)系日顯重要。在大學(xué)制度的改革與發(fā)展過程中如何依法調(diào)整大學(xué)與政府的關(guān)系、如何在大學(xué)與政府的關(guān)系間保持一種必要的張力,成為許多國家的政府與大學(xué)需要面對和處理的課題。在西方國家的大學(xué)制度中,大學(xué)與政府關(guān)系法律化的核心則是從法律上確立大學(xué)的自治地位。如德國1975年頒布的《聯(lián)邦大學(xué)大綱法》規(guī)定:“大學(xué)既是公法上的社團(tuán),同時(shí)又為國家機(jī)構(gòu)。在法律規(guī)定的范圍內(nèi),大學(xué)享有自治權(quán)!痹谖覈,1998年的《高等教育法》雖然首次賦予了高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán),其外延可概括招生權(quán)、專業(yè)設(shè)置權(quán)、科學(xué)研究權(quán)、教學(xué)權(quán)、校內(nèi)人事權(quán)、資產(chǎn)權(quán)和對外交往權(quán)等,但這些法定的高校辦學(xué)自主權(quán)在實(shí)踐中并沒有完全真正地得到落實(shí)。我國大學(xué)與政府的關(guān)系雖具有法律文本意義上的界定,但現(xiàn)實(shí)中其行政色彩仍然占主要方面。長期以來形成的大學(xué)與政府間的行政關(guān)系仍然沒有發(fā)生什么實(shí)質(zhì)性的改變。例如,近年來部分大學(xué)“行政級別”的提升從一定意義上強(qiáng)化了大學(xué)與政府之間的行政色彩。
我國政府與大學(xué)的行政關(guān)系突出表現(xiàn)為大學(xué)無論在形式上還是實(shí)質(zhì)上仍然是政府的隸屬機(jī)構(gòu),大學(xué)的辦學(xué)在很大程度上仍然是執(zhí)行政府的行政指令。這種行政關(guān)系的存在甚至強(qiáng)化,無疑將會對大學(xué)在市場經(jīng)濟(jì)體制下面向社會依法獨(dú)立自主辦學(xué)產(chǎn)生直接或間接的影響,有時(shí)有可能與《高等教育法》中高校辦學(xué)自主權(quán)的規(guī)定發(fā)生矛盾。比如,最近教育部決定2007年碩士研究生招生考試將試行歷史學(xué)、教育學(xué)和醫(yī)學(xué)三個(gè)學(xué)科門類的專業(yè)基礎(chǔ)課統(tǒng)考,這種將碩士研究生招考專業(yè)初試權(quán)上收的做法,不僅有決策形成機(jī)制的法律問題,又有政府與大學(xué)在研究生教育的事權(quán)劃分方面的法律問題;
既觸及落實(shí)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)法律實(shí)施問題,又涉及高等教育改革背后的政府與大學(xué)之間深層次的利益機(jī)制問題。因此,淡化大學(xué)與政府間的行政關(guān)系,將大學(xué)與政府的關(guān)系置于法律的基礎(chǔ)之上,實(shí)現(xiàn)大學(xué)與政府關(guān)系的法律化,這是我國大學(xué)制度改革和政府在高等教育領(lǐng)域依法行政所必須解決的又一重要課題。
我們認(rèn)為,問題的關(guān)鍵是政府真正切實(shí)地依法治教,尊重和保障大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)。法治理論要求政府是有限政府,由此應(yīng)當(dāng)將政府的權(quán)責(zé)法定化,明確政府的角色定位:政府在高等教育管理中的角色不是高等教育的直接行政領(lǐng)導(dǎo)者,而應(yīng)是高等教育事業(yè)的規(guī)劃者和協(xié)調(diào)者;
政府對高等教育的管理方式,應(yīng)由過去以行政手段直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐蚤g接管理為主,通過法律來規(guī)范教育行為和活動;
政府對高校的管理關(guān)系也應(yīng)由過去的行政關(guān)系轉(zhuǎn)向法律關(guān)系和服務(wù)關(guān)系。
重視高等教育法治以保障和推動高等教育事業(yè)的發(fā)展,是戰(zhàn)后發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)。世紀(jì)之交我國高等教育雖然實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展,但是高等教育領(lǐng)域的法治化程度并不高,尚不能適應(yīng)高等教育改革和發(fā)展的需要。在我國走向依法治國的背景下,高等教育改革與發(fā)展過程中政府管理出現(xiàn)的一些問題,已經(jīng)到了必須提到法律層面上來研討和規(guī)范的時(shí)候了,這也是對政府提高執(zhí)政能力和堅(jiān)持依法行政提出的新要求。
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