魏加寧:日本的中央與地方關(guān)系
發(fā)布時(shí)間:2020-06-02 來源: 人生感悟 點(diǎn)擊:
日本雖然是單一制國家,但是實(shí)行地方自治,有一個(gè)情況就是地方政府或者叫地方公共團(tuán)體,作為獨(dú)立法人與中央政府保持相對獨(dú)立。這跟我們一般理解的政府之間的關(guān)系不太一樣。在這種情況下,日本的中央政府如何協(xié)調(diào)、如何處置中央與地方關(guān)系?去年我們組織去日本考察,我這里主要從機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員交流、司法行政干預(yù)等方面來進(jìn)行探討。
第一個(gè)方面,日本的中央與地方關(guān)系中,在機(jī)構(gòu)設(shè)置上有幾個(gè)很有意思的機(jī)制。
首先它是一個(gè)中央財(cái)政與地方財(cái)政分管機(jī)制。中央財(cái)政是由財(cái)務(wù)省也就是財(cái)政部管理,地方財(cái)政是另外一個(gè)中央部委來管理,現(xiàn)在是總務(wù)省管理。這個(gè)機(jī)制的好處是,中央政府在做任何決策的時(shí)候,都可以有一個(gè)部門能夠把地方的財(cái)政狀況說清楚,而且要替地方政府反映情況,能夠事先平衡中央與地方的關(guān)系,并且制訂地方財(cái)政計(jì)劃,管理地方財(cái)政。我們知道中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下主要是管地方的項(xiàng)目,市場經(jīng)濟(jì)下中央政府主要是管地方的財(cái)政。這是一個(gè)比較有意思的、我們比較感興趣的差異。
再有一個(gè)是中央政府相關(guān)部門設(shè)置派出機(jī)構(gòu)。與我們各省市到北京搞駐京辦事處不同,現(xiàn)在駐京辦事處包括一些地級市甚至一些縣,據(jù)說已經(jīng)上千家,有的說是上五千家,搞得北京交通都受到嚴(yán)重的影響,這是“跑部錢進(jìn)”的影響。日本與我們不一樣,很多部門按照經(jīng)濟(jì)區(qū)劃和職能需要來設(shè)置派出機(jī)構(gòu),就不會(huì)出現(xiàn)一些“跑部錢進(jìn)”的情況,很多的事在當(dāng)?shù)鼐徒鉀Q了,不必跑到首都。
第三個(gè)我們比較感興趣的機(jī)構(gòu)設(shè)置,是在中央政府設(shè)立了一個(gè)中央與地方糾紛處置委員會(huì)。在總務(wù)省下面設(shè)置的中央與地方糾紛處置委員會(huì),專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)地方政府與中央部門之間的糾紛,如果地方政府和中央政府的某個(gè)部門有了矛盾,可以先到這里來打內(nèi)部官司,由中央與地方糾紛處置委員會(huì)來進(jìn)行獨(dú)立的、中立的、公平的調(diào)查和仲裁。
第二個(gè)方面,中央與地方的人員交流。
大家都知道,和我們不太一樣,日本的公務(wù)員區(qū)分為國家公務(wù)員和地方公務(wù)員,是不同的公務(wù)員,分別考試錄用,服務(wù)的對象不一樣,工資待遇也不一樣。公務(wù)員的種類也有區(qū)別,國家公務(wù)員又分特別職和一般職,地方公務(wù)員也分特別職和一般職。
在這種情況下,中央政府怎么對地方政府進(jìn)行控制和影響呢?一個(gè)是地方的首長是選舉產(chǎn)生的,國家公務(wù)員退職以后可以成為政治家,可以參加各地方公共團(tuán)體首長的選舉,相當(dāng)一部分都道府縣的知事曾經(jīng)就是中央政府的官員或者國會(huì)議員;
而在他當(dāng)選了地方首長以后,也和中央政府有著千絲萬縷的聯(lián)系。某些地方政府的官員,說是地方政府的官員,但是身份是定位為國家公務(wù)員,比如說日本的警察事權(quán),戰(zhàn)后初期是由省町村等基層地方政府負(fù)責(zé),后上收到都道府縣,是作為國家職的一般公務(wù)員,任免權(quán)是在國家公安委員會(huì)。再有一個(gè),就是定向掛職,地方公共團(tuán)體里的副職,以及一些特定的重要職位,往往是由特定的部門派遣掛職,比如說由總務(wù)省派到地方的某一個(gè)總務(wù)部,等等。
第三個(gè)方面,中央對地方的行政干預(yù)。主要有三種形式。一個(gè)是立法機(jī)關(guān)干預(yù),在不違反《憲法》規(guī)定的地方自治宗旨范圍內(nèi)可以干預(yù)。第二是司法機(jī)關(guān)的干預(yù),以地方公共團(tuán)體為當(dāng)事人的有關(guān)訴訟,都必須服從司法機(jī)關(guān)的判決。日本的司法機(jī)關(guān)是獨(dú)立于地方政府的垂直體系,是中央集權(quán)的一個(gè)支柱。第三種干預(yù)是行政機(jī)關(guān)干預(yù),這是中央政府對地方公共團(tuán)體實(shí)施干預(yù)的最一般、最常見的形式,包括準(zhǔn)立法性干預(yù)、準(zhǔn)司法干預(yù),最主要的還是行政性的干預(yù)。行政性的干預(yù)包括非權(quán)力性的干預(yù)(建議、勸告、申報(bào)等等)和權(quán)力性的干預(yù)(審批、指示等)。但是這些都需要有法律依據(jù)或者是依法制訂的政令依據(jù)。地方政府對中央政府的干預(yù)不服時(shí),可以要求中央與地方糾紛處置委員會(huì)進(jìn)行獨(dú)立、中立、公正的審查和仲裁。
第四個(gè)方面,就是財(cái)力配置。從稅源的分配來看,國稅與地稅的比例大概是3:2,然后經(jīng)過一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,從支出的結(jié)果來看,中央與地方支出比例大概是2:3。
第五個(gè)方面,關(guān)于事權(quán)配置。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,日本政府的行政事務(wù)及權(quán)限主要可以分為外交、安全、治安、國土、土地利用、交通、社會(huì)資本、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、勞動(dòng)、福利、保健、環(huán)境以及教育、文化體育等方面,如何將這些事權(quán)在各級政府間進(jìn)行配置,不僅關(guān)系到社會(huì)公平的問題,同時(shí)也關(guān)系到行政效率的問題。
在國家、都道府縣、市村町三級的權(quán)限分配中,有一項(xiàng)“非自治事務(wù)”也叫做“機(jī)關(guān)委任事務(wù)”,也就是說這些事務(wù)本來屬于國家的工作,應(yīng)由中央政府來負(fù)責(zé)實(shí)施,但是考慮到這類事務(wù)與居民的生活直接相關(guān),如果委托給地方來做的話,效率會(huì)更高,于是通過法律法規(guī)的形式來委托地方管理。這是地方公共團(tuán)體的分類。由地方公共團(tuán)體的首長,根據(jù)法律代替中央政府或其他地方公共團(tuán)體,管理或執(zhí)行的所謂“機(jī)關(guān)委任事務(wù)”,曾經(jīng)被視為日本中央集權(quán)型行政體系的核心部分。需要說明的是,根據(jù)1999年7月制定的《地方分權(quán)一覽法》,日本對《地方自治法》進(jìn)行了修訂,修訂后廢止了“機(jī)關(guān)委任事務(wù)”,并對中央政府與地方公共團(tuán)體的作用和分工重新做出了明確的規(guī)定。廢除了“機(jī)關(guān)委任事務(wù)”制度以后,地方公共團(tuán)體的行政事務(wù)被調(diào)整為自治事務(wù)和法定委任事務(wù)。制度、政策、發(fā)展。
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