�。壅�要］本文運(yùn)用凱頓的預(yù)算模式理論研究了中國公共預(yù)算改革的目標(biāo)選擇主要結(jié)論是，中國現(xiàn)階段仍然應(yīng)該以建立一種“控制取向”的現(xiàn)代公共預(yù)算體制為目標(biāo)，中國預(yù)算改革的當(dāng)務(wù)之急是將政治控制與行政控制納入預(yù)算過程。最后，雖然新績效預(yù)算是一種非常理想的預(yù)算模式，但是，中國目前并不具備實(shí)行的條件。即使對(duì)于實(shí)行新績效預(yù)算來說，先實(shí)行一種“控制取向”的預(yù)算體制也是有幫助的。

　�。坳P(guān)鍵詞］預(yù)算改革/目標(biāo)選擇/政治控制/行政控制

　　1999年，中國啟動(dòng)了預(yù)算改革，將財(cái)政改革的重點(diǎn)從收入轉(zhuǎn)移到支出管理，重構(gòu)預(yù)算編制與執(zhí)行過程。從長遠(yuǎn)來看，如果這一改革成功，它將對(duì)中國政治與政府管理帶來意義深遠(yuǎn)的影響。但是，有一個(gè)非常重要的問題：對(duì)于中國目前正在進(jìn)行的預(yù)算改革來說，它的近期目標(biāo)是什么？遠(yuǎn)期目標(biāo)又是什么？運(yùn)用凱頓的預(yù)算模式理論并結(jié)合筆者最近兩年在地方預(yù)算方面的調(diào)研，本文準(zhǔn)備對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行回答。

　　一、預(yù)算時(shí)代的劃分：一個(gè)理解的框架

　　一個(gè)國家的預(yù)算改革應(yīng)該如何確定改革的重點(diǎn)首先要考慮自己所處的預(yù)算發(fā)展階段。在不同的發(fā)展階段，預(yù)算體系最迫切需要解決的問題是不同的。對(duì)于中國預(yù)算改革來說也是如此。本文運(yùn)用著名公共預(yù)算專家凱頓（Caiden，1978）的預(yù)算模式理論來分析中國公共預(yù)算改革的目標(biāo)選擇。凱頓運(yùn)用三個(gè)變量將預(yù)算史劃分為前預(yù)算時(shí)代、預(yù)算時(shí)代和超預(yù)算時(shí)代：（1）收入汲取，即一個(gè)預(yù)算體制從社會(huì)中汲取資源的能力；
（2）公共責(zé)任，即一個(gè)預(yù)算體制對(duì)社會(huì)公眾是否承擔(dān)一種政治責(zé)任；
（3）行政控制，即在政府內(nèi)部是否有嚴(yán)格的財(cái)政控制�！扒邦A(yù)算時(shí)代”主要是指專制君主制時(shí)期（介于中世紀(jì)后期和19世紀(jì)初以前）。盡管這一時(shí)期的預(yù)算模式相對(duì)成功地汲取了大量的收入，其付出的代價(jià)則是非常低的公共責(zé)任和行政控制。在19世紀(jì)以來，隨著西方國家紛紛建立現(xiàn)代公共預(yù)算體制，政府預(yù)算進(jìn)入“預(yù)算時(shí)代”�，F(xiàn)代公共預(yù)算體制是一種“控制取向”的預(yù)算模式。它是設(shè)計(jì)出來解決“前預(yù)算時(shí)代”的政府預(yù)算存在的問題，將政治上的公共責(zé)任和有效的行政控制引入政府預(yù)算。19世紀(jì)形成的各種經(jīng)典預(yù)算原則最鮮明地反映了現(xiàn)代公共預(yù)算體制的“控制取向”。年度性原則意味著政府每年都要到議會(huì)去爭取政治支持，從而為議會(huì)控制政府預(yù)算創(chuàng)造了條件。在政府內(nèi)部，年度性原則意味著各個(gè)機(jī)構(gòu)每年都必須接受預(yù)算機(jī)構(gòu)的審查，從而加強(qiáng)了政府內(nèi)部的預(yù)算控制。但是，僅僅年度性原則并不能保證議會(huì)能夠有效地控制政府預(yù)算，也不能保證預(yù)算機(jī)構(gòu)能有效地控制各個(gè)機(jī)構(gòu)的預(yù)算。如果政府或各個(gè)機(jī)構(gòu)擁有獨(dú)立的不受議會(huì)或財(cái)政部門監(jiān)督的預(yù)算外資金，那么，議會(huì)對(duì)政府的預(yù)算控制和財(cái)政部門對(duì)各個(gè)政府機(jī)構(gòu)的預(yù)算控制就會(huì)形同虛設(shè)。所以，全面性原則要求所有的政府收支都必須放進(jìn)預(yù)算內(nèi)，受預(yù)算過程約束。同樣地，一致性原則也是以預(yù)算控制為目的的。因?yàn)�，如果預(yù)算體系內(nèi)有某些收入或支出是按某種不同于其它收入和支出的方式來處理的，那么，即使它們已經(jīng)被放進(jìn)預(yù)算內(nèi)，對(duì)它們的預(yù)算控制也會(huì)弱化。最后，嚴(yán)格性原則要求預(yù)算一經(jīng)同意必須嚴(yán)格執(zhí)行。它的主要目的是增加預(yù)算承諾的可靠性，約束政府或支出機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì)主義行為。在現(xiàn)代公共預(yù)算體制中，嚴(yán)格性原則通常是通過在政府內(nèi)部建立“外部控制”體制來實(shí)施的，即在預(yù)算執(zhí)行中由財(cái)政部門從外部對(duì)各個(gè)支出部門的支出決策進(jìn)行事前審計(jì)（�？�，2000，第114頁）。19世紀(jì)形成的經(jīng)典預(yù)算原則在20世紀(jì)70年代逐漸受到挑戰(zhàn)，19世紀(jì)所強(qiáng)調(diào)的行政控制逐漸弱化，出現(xiàn)了一些預(yù)算過程難以控制的支出，例如各種賦權(quán)型預(yù)算和預(yù)算外財(cái)政。在這種情況下，各國預(yù)算開始出現(xiàn)一些新的特征：“預(yù)算的非彈性”、“預(yù)算的不可預(yù)測(cè)性”、“預(yù)算的零碎化”、“預(yù)算的私有化”。凱頓將這一時(shí)期概括為“超預(yù)算時(shí)代”（Caiden，1978，1988）。

　　二、改革前的中國預(yù)算體制：“前預(yù)算時(shí)代”

　　從1949年建國到1978年經(jīng)濟(jì)改革是中央計(jì)劃占統(tǒng)治地位的時(shí)期。在這一時(shí)期，資源配置是由中央計(jì)劃決定的，預(yù)算只不過是計(jì)劃的反映，計(jì)劃委員會(huì)才是真正的“核心預(yù)算機(jī)構(gòu)”。

　　而且，預(yù)算格式主要是一種功能預(yù)算，即將支出按照它們?cè)诮?jīng)濟(jì)建設(shè)中所起的功能進(jìn)行組織，同時(shí)將收入按照經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類。1978年啟動(dòng)的市場(chǎng)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革逐漸瓦解了計(jì)劃體制在資源配置方面的支配性地位。從1978年到1999年預(yù)算改革的這一時(shí)期，雖然傳統(tǒng)的以計(jì)劃為主導(dǎo)的財(cái)政資金配置體制已經(jīng)開始衰落，但是，由于這一時(shí)期財(cái)政改革的重點(diǎn)是在財(cái)政收入方面，中國未能建立一個(gè)有效的預(yù)算體制來填補(bǔ)計(jì)劃體制衰落后留下的預(yù)算管理真空。所以，原來由計(jì)劃委員會(huì)集中的資金分配權(quán)逐漸碎片化。

　　在預(yù)算執(zhí)行中，這一時(shí)期繼續(xù)沿用計(jì)劃體制時(shí)期形成的分散型財(cái)政管理體制。該模式的主要特征有：（1）現(xiàn)金余額分散，即沒有一個(gè)單一帳戶，各個(gè)部門都在商業(yè)銀行開設(shè)帳戶，現(xiàn)金余額被分散在這些帳戶。（2）付款分散，即各個(gè)部門直接通過自己在商業(yè)銀行的帳戶向商品和服務(wù)的供給者支付款項(xiàng)。因此，政府采購也是分散的。（3）財(cái)政交易監(jiān)管和會(huì)計(jì)控制分散。中國傳統(tǒng)的政府會(huì)計(jì)包括相互分割的三套體系：行政單位會(huì)計(jì)、事業(yè)單位會(huì)計(jì)和代表政府整體的總預(yù)算會(huì)計(jì)，他們分別對(duì)不同類別的財(cái)政交易進(jìn)行不同的會(huì)計(jì)處理。在這種模式下，財(cái)政資金一旦通過撥款的形式離開財(cái)政部門，財(cái)政部門就無法獲得發(fā)生在行政和事業(yè)單位內(nèi)部的財(cái)政交易的信息，不能對(duì)發(fā)生在支出周期各個(gè)階段的財(cái)政交易進(jìn)行會(huì)計(jì)記錄和集中監(jiān)管。由于控制的弱化，過渡時(shí)期中國預(yù)算就存在著非常嚴(yán)重的財(cái)政腐敗、違規(guī)、低效率、浪費(fèi)等機(jī)會(huì)主義行為（王雍君，2003）。雖然1982年《憲法》和1994年《預(yù)算法》都明確規(guī)定了人民代表大會(huì)（以下簡稱人大）監(jiān)督和審批政府預(yù)算的權(quán)力，但是，由于沒有在預(yù)算體制方面進(jìn)行改革，人大的預(yù)算監(jiān)督職能就很難有效發(fā)揮�？梢�，在很大程度上來說，這一時(shí)期中國政府的預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行都具有凱頓所說的“前預(yù)算時(shí)代”的特征：既在政府內(nèi)部缺乏行政控制，又缺乏外部的政治控制。

　　三、1999年以來的預(yù)算改革：走向控制取向的“預(yù)算時(shí)代”

　　從根本上看，1999年的預(yù)算改革就是要建立一種控制取向的預(yù)算體制。這一改革主要包括部門預(yù)算改革、國庫集中收付體制改革和政府采購。這些改革一旦成功將在中國建立起一種“控制取向”的預(yù)算體系。一方面是在政府內(nèi)部建立行政控制，即將財(cái)政部門轉(zhuǎn)變成真正意義的“核心預(yù)算機(jī)構(gòu)”，由它來集中資源配置的權(quán)力并對(duì)每個(gè)支出部門的支出行為施加“外部控制”。另一方面是由人大對(duì)政府施加外部的政治控制。這主要是因?yàn)椴块T預(yù)算改革使得政府提交給人大審議的政府預(yù)算報(bào)告包括了比原來更加詳細(xì)的預(yù)算信息（各個(gè)部門的信息），從而有助于人大從外部對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行政治控制，促使政府預(yù)算履行公共責(zé)任。改革以來，在中央和某些地方（如深圳）都已經(jīng)出現(xiàn)了人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)力加強(qiáng)的現(xiàn)象。不過，目前預(yù)算改革的重點(diǎn)主要是加強(qiáng)行政控制而不是人大的政治控制，預(yù)算民主仍未真正進(jìn)入中國預(yù)算改革的日程表。表1描繪了目前正在進(jìn)行的預(yù)算改革的重點(diǎn)。

　　當(dāng)然，一種控制取向的預(yù)算模式可能很難同時(shí)兼顧支出的績效，也可能會(huì)制約各個(gè)部門的創(chuàng)造性和靈活性。但是，對(duì)于中國來說，這個(gè)控制階段是不可逾越的。首先，實(shí)行控制取向的預(yù)算體制有助于累積預(yù)算信息和培養(yǎng)預(yù)算分析能力。無論實(shí)行什么樣的預(yù)算模式，都必須擁有基本的預(yù)算信息，都需要預(yù)算機(jī)構(gòu)和各個(gè)部門具備一定的預(yù)算分析能力。長期以來，由于各個(gè)部門的收支行為是在財(cái)政部門的控制之外的，財(cái)政部門并不需要為了預(yù)算審查而收集與分析各個(gè)部門生產(chǎn)公共服務(wù)的過程、成本、技術(shù)等方面的信息，各個(gè)部門也沒有壓力和動(dòng)機(jī)去收集和分析這些預(yù)算信息，因此，預(yù)算信息是非常分散和匱乏的，財(cái)政部門和各個(gè)支出部門也沒有發(fā)展出必需的預(yù)算分析能力。在過去五年中，隨著預(yù)算改革的推進(jìn)，財(cái)政部門和各個(gè)支出部門在預(yù)算信息的收集和分析方面都有所進(jìn)步。但是，整體上看，仍然比較落后。

　　例如，關(guān)于各個(gè)部門具體擁有多少資產(chǎn)，財(cái)政部門都不是很清楚的。迄今為止，幾乎沒有一個(gè)政府能夠提供一個(gè)真正的、完整的政府財(cái)務(wù)報(bào)告。在這種狀況下，實(shí)行一種控制取向的預(yù)算模式就非常有必要。其次，實(shí)行控制取向的預(yù)算模式將有助于培養(yǎng)財(cái)經(jīng)紀(jì)律以及在預(yù)算領(lǐng)域落實(shí)法治原則。無論實(shí)行何種預(yù)算模式都必須首先落實(shí)財(cái)經(jīng)紀(jì)律和預(yù)算領(lǐng)域的法治原則，如果沒有這兩個(gè)條件，那么，任何預(yù)算模式都很難成功。正如�？耍�2000）指出的，在建立現(xiàn)代公共預(yù)算體制的早期，所有的政府都致力于建立有效的外部控制體系。只是在預(yù)算體制比較發(fā)達(dá)之后，為了改進(jìn)管理效率，一些政府才開始轉(zhuǎn)向內(nèi)部控制乃至管理責(zé)任。通過長期實(shí)施預(yù)算控制，支出機(jī)構(gòu)所面臨的制度環(huán)境就會(huì)發(fā)生變化，管理者就會(huì)慢慢地將這些外部的預(yù)算約束“內(nèi)在化”為一種職業(yè)習(xí)慣，從而就會(huì)弱化他們采取機(jī)會(huì)主義行為的動(dòng)機(jī)。正如�？怂�說的，即使外部控制確實(shí)會(huì)影響管理績效，但是，“當(dāng)法治根植于公共管理制度之中的時(shí)候，這種代價(jià)就顯得物有所值了”（第120頁），而這正是中國預(yù)算改革最急需的。在預(yù)算體制的過渡時(shí)期，由于缺乏內(nèi)部的行政控制和外部的政治控制，財(cái)經(jīng)紀(jì)律的弱化已經(jīng)到了極點(diǎn)，預(yù)算領(lǐng)域充滿了各種非正式制度而不是法治原則，財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為（浪費(fèi)、腐敗等）

　　不勝枚舉。所以，在現(xiàn)階段，我國仍然應(yīng)該以建立“控制取向”的部門預(yù)算、國庫集中收付體制及政府采購為主要目標(biāo)。如果不能在中國的預(yù)算領(lǐng)域重新確立財(cái)經(jīng)紀(jì)律的約束，不能落實(shí)法治原則，那么，無論采取何種預(yù)算模式都不可能改進(jìn)資源配置效率和控制支出，也不可能改進(jìn)財(cái)政管理效率和杜絕浪費(fèi)與腐敗。

　　三、政治控制：亟待加強(qiáng)的控制目前預(yù)算改革的重點(diǎn)是行政控制而不是政治控制。然而，政治控制問題對(duì)于落實(shí)預(yù)算的公共責(zé)任來說是至關(guān)重要的。中國的預(yù)算改革應(yīng)該適時(shí)地加強(qiáng)人大的預(yù)算監(jiān)督，推進(jìn)預(yù)算民主。從財(cái)政國家的類型來看，1978年以前，中國是一個(gè)“自產(chǎn)國家”，國家的財(cái)政收入主要來自于國家自己擁有的財(cái)富所形成的收益，國家自己生產(chǎn)財(cái)政收入。1978年以來實(shí)行的經(jīng)濟(jì)改革不僅改變了中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，而且也改變了國家的“收入生產(chǎn)模式”，中國逐漸地從“自產(chǎn)國家”向“稅收國家”過渡（Ma

　�。ㄒ唬┕�民的角度。從公民的角度出發(fā)，隨著中國逐漸過渡到稅收國家，預(yù)算必須民主。

首先，在籌集財(cái)政收入時(shí)，國家不應(yīng)該單方面決定稅收政策，而應(yīng)該讓納稅人在稅收政策的形成過程中有發(fā)言權(quán)。在自產(chǎn)國家中，國家的財(cái)政收入主要來自于國家自己的財(cái)產(chǎn)所形成的收益，因此，國家在制定收入政策時(shí)可以不用征求國家之外的任何部門和個(gè)人的意見。隨著中國逐漸過渡到稅收國家，國家財(cái)政收入主要來自于私人部門所繳納的稅收。由于這種轉(zhuǎn)變，國家財(cái)政已經(jīng)從自產(chǎn)國家的“取自己之財(cái)”轉(zhuǎn)向“取眾人之財(cái)”。既然是取“眾人之財(cái)”，就應(yīng)該征求“眾人”的同意。在中國現(xiàn)有的制度框架下，在收入方面實(shí)現(xiàn)預(yù)算民主的最佳途徑是由人大審查、批準(zhǔn)政府的稅收、收費(fèi)與債務(wù)政策。同時(shí)要約束國家在收入汲取方面的權(quán)力，尤其是征稅的權(quán)力。一種能夠有效地約束國家征稅權(quán)力的政治制度就是憲政制度。其次，國家應(yīng)該在支出政策的形成過程中實(shí)現(xiàn)預(yù)算民主，確保稅收最后被用來生產(chǎn)納稅人所需要的公共服務(wù)，真正做到“取之于民、用之于民”。在自產(chǎn)國家，廣泛的國家所有權(quán)使得國家賴以生存的經(jīng)濟(jì)資源很少被控制在其他的社會(huì)團(tuán)體和國家的政治競(jìng)爭者手中；
恰恰相反，幾乎所有的個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體賴以生存的經(jīng)濟(jì)資源都被控制在國家手中。其結(jié)果是，國家并不依賴于任何群體，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)而是所有的個(gè)人和群體都依賴于國家。因此，在自產(chǎn)國家，無論是國家還是人民都容易產(chǎn)生一種“國家養(yǎng)人民”的“財(cái)政幻覺”。自產(chǎn)國家的這種財(cái)政幻覺使得國家與人民之間極易形成一種依賴與等級(jí)制關(guān)系。但是，在稅收國家，隨著包括個(gè)人在內(nèi)的私人部門擁有的財(cái)富越來越多，國家的財(cái)政收入越來越依賴于私人部門，“國家養(yǎng)人民”的財(cái)政幻覺將逐漸消失，納稅人意識(shí)將逐漸形成。人民將意識(shí)到是他們?cè)陴B(yǎng)國家，而不再是國家在養(yǎng)他們。在這種情況下，中國的納稅人就會(huì)問：我們?yōu)槭裁匆�養(yǎng)國家？我們將自己財(cái)富的一部分交給國家后，國家給了我們什么？國家應(yīng)該拿什么來交換我們的稅收？這意味著，在稅收國家，國家與社會(huì)之間的關(guān)系將逐漸從自產(chǎn)國家的依賴與等級(jí)關(guān)系轉(zhuǎn)變成一種市場(chǎng)交換關(guān)系，國家在征稅之后應(yīng)該將納稅人所交的稅收用來生產(chǎn)納稅人需要的公共服務(wù)。

　　20世紀(jì)80年代以來，隨著中國逐步轉(zhuǎn)向稅收國家，國家也開始意識(shí)到它的收入政策是在將“眾人之財(cái)”的一部分轉(zhuǎn)變?yōu)閲�家�?cái)政收入，因此必須將財(cái)政收入用于辦“眾人之事”。

　　在征稅過程中，國家也一直用“取之于民、用之于民”的口號(hào)來爭取納稅人的合作。“取之于民、用之于民”可以視為國家對(duì)社會(huì)的一種政治承諾。但是，政治承諾的可靠性一直是政治市場(chǎng)上面臨的一個(gè)難題。如果沒有一種“事前承諾機(jī)制”（Levi，1988，p.61），政治承諾經(jīng)常是不可靠的。要使得國家所做的“取之于民、用之于民”的政治承諾是可靠的，必須改革預(yù)算制度，實(shí)現(xiàn)預(yù)算民主，讓納稅人或者社會(huì)能夠約束政府的支出行為。正如布倫南和布坎南（2003）指出的，“如果對(duì)收入的用途沒有約束，收入就變得等同于政府決策者的私人收入”（第31頁）。在支出領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)預(yù)算民主，首先要公開政府預(yù)算。在自產(chǎn)國家，國家的支出主要是來自于國家自己所擁有的財(cái)產(chǎn)的收益，因此，政府預(yù)算可以不用公開。但是，對(duì)于一個(gè)稅收國家來說，國家是取“眾人之財(cái)”做“眾人之事”，因此，政府預(yù)算應(yīng)該公開。

　　其次，當(dāng)國家從自產(chǎn)國家轉(zhuǎn)向稅收國家后，在維持基本的政治框架不變的前提下，應(yīng)該讓人民的代表在預(yù)算支出的安排中有發(fā)言權(quán)。要做到這一點(diǎn)，應(yīng)該進(jìn)行預(yù)算改革，真正落實(shí)人大的預(yù)算權(quán)力。

　�。ǘ�）國家的角度。從國家的角度看，實(shí)行預(yù)算民主雖然會(huì)對(duì)國家的預(yù)算權(quán)力形成一些限制，但是，它也會(huì)給國家?guī)�來�?cái)政和政治收益。前者是指預(yù)算民主將有助于國家獲得納稅人的合作，從而有助于增加稅收收入。后者是指預(yù)算民主將有助于增加政權(quán)的合法性。

　　首先，預(yù)算民主將有助于生產(chǎn)納稅人的“準(zhǔn)自愿服從”，從而有助于增加國家的稅收收入。一旦國家開始從自產(chǎn)國家過渡到稅收國家，納稅人的服從對(duì)于國家實(shí)現(xiàn)收入最大化來說就是一個(gè)關(guān)鍵性問題。如果納稅人自愿服從國家的稅收政策，那么，國家如何設(shè)計(jì)稅收體系和政治體系都是無關(guān)緊要的。然而，由于納稅對(duì)于納稅人來說是一種負(fù)效用，追求個(gè)人效用最大化的納稅人選擇自愿服從的可能性是非常低的。正如萊微（1988，Levi）所說的，對(duì)于實(shí)現(xiàn)收入最大化來說，準(zhǔn)自愿服從更為重要。準(zhǔn)自愿形態(tài)服從是納稅人理性選擇的結(jié)果。在準(zhǔn)自愿服從下，納稅人自己選擇了納稅，所以他們的納稅行為是自愿的；
但是，這不是一種完全的自愿服從，因?yàn)槿绻�他們不納稅而被發(fā)現(xiàn)的話他們就會(huì)被懲罰。對(duì)于生產(chǎn)“準(zhǔn)自愿服從”來說，政治制度是最重要的，為此，國家必須在制度上設(shè)計(jì)和實(shí)施一種使得國家的這種承諾可信的事前承諾機(jī)制。事前承諾是“一種確保個(gè)人會(huì)在將來實(shí)施在以前同意的決策的機(jī)制”，它包括使得行動(dòng)者服從于各種規(guī)則的選擇以及各種使得行動(dòng)者不可能偏離事前承諾來采取行動(dòng)的懲罰。如果沒有這種事前承諾機(jī)制，在支出過程中，政府決策者存在將稅金用于個(gè)人目的而不是事先規(guī)定的目的的動(dòng)機(jī)（Levi，pp.32，52-64，68，181）。現(xiàn)代公共預(yù)算體制就是這樣一種事前承諾機(jī)制。在這種預(yù)算體制下，預(yù)算批準(zhǔn)權(quán)是掌握在納稅人代表組成的代議制機(jī)構(gòu)手中。政府預(yù)算形成之后，必須提交代議制機(jī)構(gòu)審查。預(yù)算通過后必須嚴(yán)格根據(jù)同意的支出方向和數(shù)額執(zhí)行。

　　其次，預(yù)算民主將有助于增加政權(quán)的合法性。在整個(gè)20世紀(jì)80年代和90年代前期，國家選擇了政績合法性的合法性建設(shè)模式，將執(zhí)政的合法性建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)之上，通過改善人民的生活水平，換取人民的支持和信任。應(yīng)該說，政績合法性建設(shè)在這一時(shí)期取得了相當(dāng)大的成功。然而，進(jìn)入90年代后期，“政績合法性”開始出現(xiàn)亨廷頓所說的“政績合法性困境”。在威權(quán)體制下，人民無法在執(zhí)政者的合法性和政權(quán)的合法性之間做出明確的區(qū)分。

　　一旦執(zhí)政者的政績差，那就不僅會(huì)威脅他們執(zhí)政的合法性，也會(huì)威脅制度本身的合法性。此外，隨著經(jīng)濟(jì)全球化程度的提高，政績合法性建設(shè)模式的效果會(huì)變得越來越不穩(wěn)定。不管世界經(jīng)濟(jì)因?yàn)槭裁丛�因而出現(xiàn)衰退，都將對(duì)中國經(jīng)濟(jì)造成沖擊。一旦經(jīng)濟(jì)增長放緩，失業(yè)率劇烈上升，那么，執(zhí)政的合法性就會(huì)受到威脅。而且，雖然中國經(jīng)濟(jì)繼續(xù)增長，但是，社會(huì)公正問題開始變得越來越嚴(yán)重。在這種情況下，以經(jīng)濟(jì)增長為核心的政權(quán)合法性建設(shè)就開始出現(xiàn)收益遞減，在經(jīng)濟(jì)增長中不僅不能受益反而要承擔(dān)成本的社會(huì)團(tuán)體將質(zhì)疑政權(quán)的合法性。

　　在政績合法性建設(shè)已經(jīng)呈現(xiàn)出收益遞減征兆的情況下，中國的政績合法性建設(shè)必須另辟蹊徑。

　　為此，就必須進(jìn)行預(yù)算改革，推進(jìn)預(yù)算民主，將政府的收支行為置于人民及其代議機(jī)構(gòu)的監(jiān)督之下。這種預(yù)算制度將對(duì)政府預(yù)算從外部進(jìn)行政治控制，促使政府預(yù)算履行公共責(zé)任。如果人大能夠在執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的政治控制，人大就能夠成為一種制衡政府的力量，促使政府預(yù)算做到“取之于民、用之于民”。

　　四、中國預(yù)算改革的遠(yuǎn)期目標(biāo)：新績效預(yù)算

　　新績效預(yù)算是一種結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算。這是一種非常理想的預(yù)算模式，它使得預(yù)算體制的重點(diǎn)從“手段”到“目的”，它有助于改變支出機(jī)構(gòu)的動(dòng)機(jī)，有助于鼓勵(lì)管理者進(jìn)行創(chuàng)新與節(jié)約。對(duì)于中國目前正在進(jìn)行的預(yù)算改革來說，新績效預(yù)算是非常具有啟發(fā)性的。一種以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算模式也應(yīng)該是中國預(yù)算改革的最終目標(biāo)。部門預(yù)算改革已經(jīng)實(shí)施了五年，并取得了一些成績，但是，各級(jí)政府在編制預(yù)算和分配資金時(shí)仍然很少考慮績效，更很少考慮資金使用后應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的結(jié)果。所以，應(yīng)該在以后的改革中逐步引入結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算。然而，這并不等于說中國現(xiàn)在就應(yīng)該（就可以）采取新績效預(yù)算。

　　首先，中國仍然處在建立現(xiàn)代公共預(yù)算體制的早期，一方面，政治控制仍未納入預(yù)算改革的日程，另一方面，雖然進(jìn)行了幾年的預(yù)算改革，但是，即使在行政控制方面仍然存在許多問題需要解決。預(yù)算外資金雖然逐漸被納入部門預(yù)算，但是，絕大部分預(yù)算外資金最后還是以“項(xiàng)目”的形式返回原來的征收部門。正如2004年“審計(jì)風(fēng)暴”反映的，在預(yù)算執(zhí)行中各種機(jī)會(huì)主義行為仍然非常盛行，嚴(yán)格的“外部控制”體系仍然沒有建立起來。所以，在現(xiàn)階段，我國仍然應(yīng)該以建立“控制取向”的部門預(yù)算、國庫集中收付體制、政府采購為主要目標(biāo)。同時(shí)，逐步將政治控制引入預(yù)算過程。如果十年左右能夠建立起這樣的公共預(yù)算體制，那么就可以開始逐步地推進(jìn)新績效預(yù)算。

　　其次，實(shí)行新績效預(yù)算需要一些基礎(chǔ)條件。由于中國預(yù)算體制仍然處在從前預(yù)算時(shí)代向預(yù)算時(shí)代過渡的階段，所以，整體上來看，仍然不具備實(shí)行新績效預(yù)算的各種條件。

　�。�1）缺乏必需的預(yù)算信息和預(yù)算分析能力。相對(duì)于零基預(yù)算和計(jì)劃———項(xiàng)目預(yù)算等理性預(yù)算模式來說，新績效預(yù)算對(duì)于預(yù)算信息和預(yù)算分析能力的要求都比較低。但是，它仍然需要許多基本的預(yù)算信息，包括測(cè)量結(jié)果的相關(guān)信息以及對(duì)于實(shí)現(xiàn)協(xié)商的績效目標(biāo)來說應(yīng)該給部門多少預(yù)算的成本信息等，同時(shí)也需要必要的預(yù)算分析能力。然而，如前所述的，中國各級(jí)政府目前并不具備新績效預(yù)算所需要的預(yù)算分析能力和預(yù)算信息。在這種條件下實(shí)行新績效預(yù)算將會(huì)非常困難。即使是為了實(shí)施新績效預(yù)算，現(xiàn)階段仍然應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持實(shí)行控制取向的現(xiàn)代公共預(yù)算體制，并在這個(gè)過程中逐漸累積預(yù)算信息并發(fā)展出相應(yīng)的預(yù)算分析能力。

　�。�2）缺乏支持績效責(zé)任的預(yù)算環(huán)境。新績效預(yù)算需要一個(gè)支持公共責(zé)任與追求績效的預(yù)算環(huán)境。只有在這樣的環(huán)境中，決策者和管理者才會(huì)有壓力和動(dòng)機(jī)去接受和使用結(jié)果測(cè)量所提供的信息。由于目前預(yù)算改革的重點(diǎn)在于行政控制，雖然人大預(yù)算監(jiān)督有所加強(qiáng)，但是，從整體上來看，仍然不能確保政府預(yù)算履行公共責(zé)任。在缺乏公共責(zé)任的預(yù)算環(huán)境中，是很難形成一種追求績效的氛圍的。即使是為了實(shí)行新績效預(yù)算，也必須先落實(shí)人大的預(yù)算權(quán)，推進(jìn)預(yù)算民主。然而，這不是一個(gè)在短期內(nèi)能夠解決的問題。

　�。�3）缺乏預(yù)算透明度，難以落實(shí)結(jié)果責(zé)任。對(duì)于政府部門在支出一定數(shù)量的資金之后是否實(shí)現(xiàn)了承諾的結(jié)果，只有公民最有發(fā)言權(quán)。只有當(dāng)公民擁有了容易理解的關(guān)于政府項(xiàng)目的結(jié)果和成本的信息，他們才能有效地判斷政府支出是否實(shí)現(xiàn)了社會(huì)希望實(shí)現(xiàn)的結(jié)果（Martin，2003）。但是，目前中國政府的預(yù)算仍然是“秘密”級(jí)文件，有些地方還是“機(jī)密”級(jí)文件。

　　預(yù)算改革以來，在某些地方政府（如廣東�。┑牟块T預(yù)算已經(jīng)向人大代表公開，但是，仍然不對(duì)社會(huì)和公民公開�？傊�，只有在預(yù)算公開、透明后，才有可能實(shí)行新績效預(yù)算。但是，由于預(yù)算民主的進(jìn)程仍然比較滯后，因此，短期內(nèi)采用新績效預(yù)算的條件并不成熟。

　�。�4）財(cái)經(jīng)紀(jì)律松弛、法治原則仍未確立，難以落實(shí)結(jié)果責(zé)任。無論何種類型的預(yù)算責(zé)任，它的落實(shí)都需要一個(gè)財(cái)經(jīng)紀(jì)律約束力強(qiáng)、法治原則確立的預(yù)算環(huán)境。在財(cái)經(jīng)紀(jì)律松弛、法治原則尚未確立的預(yù)算環(huán)境中，部門管理者遵守預(yù)算承諾以及各種正式制度的動(dòng)機(jī)是非常弱的。在這樣的環(huán)境中，落實(shí)預(yù)算責(zé)任是非常困難的，實(shí)行一種以結(jié)果責(zé)任為核心的新績效預(yù)算則更加困難。在預(yù)算過渡時(shí)期，由于缺乏內(nèi)部的行政控制和外部的政治控制，財(cái)經(jīng)紀(jì)律已經(jīng)弱化到了極點(diǎn)，預(yù)算領(lǐng)域充滿了各種非正式制度。目前的預(yù)算改革正在逐漸強(qiáng)化財(cái)經(jīng)紀(jì)律的約束力，同時(shí)重構(gòu)正式預(yù)算制度并確立其權(quán)威地位，但是，正如2004年的“審計(jì)風(fēng)暴”

　　所反映的，財(cái)經(jīng)紀(jì)律弱化仍然是中國預(yù)算面臨的一大問題，而且，各種非正式制度仍然很盛行。所以，在現(xiàn)階段，預(yù)算改革的主要任務(wù)是將政治控制與行政控制引入預(yù)算過程，重新樹立財(cái)經(jīng)紀(jì)律和正式制度的權(quán)威。

　　五、總結(jié)

　　在進(jìn)行預(yù)算改革的過程中，一個(gè)國家應(yīng)該根據(jù)自己所處的預(yù)算發(fā)展階段確定改革目標(biāo)、選擇預(yù)算模式，不能不顧自己國家所處的預(yù)算發(fā)展階段選擇預(yù)算模式。預(yù)算改革前，中國預(yù)算體制是處于“前預(yù)算時(shí)代”。最近的預(yù)算改革雖然取得了一些成績，但是，現(xiàn)代公共預(yù)算體制仍未確立。一方面，政治控制仍沒有真正納入改革的日程，另一方面，即使在行政控制方面仍然存在許多問題。因此，現(xiàn)階段中國仍然應(yīng)該堅(jiān)持建立一種以控制為核心的現(xiàn)代公共預(yù)算體制，繼續(xù)推進(jìn)控制取向的部門預(yù)算改革、國庫體制改革和政府采購改革。同時(shí)，要盡快但是穩(wěn)妥地將政治控制納入預(yù)算過程，推進(jìn)預(yù)算民主，進(jìn)一步加強(qiáng)人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)。這實(shí)際上也意味著，雖然新績效預(yù)算是一種非常理想的預(yù)算模式，但是，中國現(xiàn)在還不適于實(shí)行新績效預(yù)算，新績效預(yù)算只是中國預(yù)算改革的下一個(gè)目標(biāo)。

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　　作者聯(lián)系：廣州市新港西路135號(hào)中山大學(xué)行政管理研究中心（510275）

　　來源：http://cpac.zsu.edu.cn/library.asp?id=559

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