利益結(jié)構(gòu)是社會系統(tǒng)和政治系統(tǒng)的深層結(jié)構(gòu)，它構(gòu)成社會和政治運行的內(nèi)在動力。一個社會的利益結(jié)構(gòu)若發(fā)生重大的變化，社會系統(tǒng)和政治系統(tǒng)便會受到極大的沖擊而引起震蕩。[1]分析一個社會不同層面的利益結(jié)構(gòu)，有助于解釋不同利益主體的行為，解釋和預測各種社會現(xiàn)象。形成利益結(jié)構(gòu)的一個最重要因素是制度結(jié)構(gòu)，[2]通過分析利益結(jié)構(gòu)，就能把制度結(jié)構(gòu)同制度下的社會后果聯(lián)系起來，從而為制度的改進提供切入點：改變利益主體面臨的不合理的利益結(jié)構(gòu)。

　　中央與地方的關(guān)系是中國政治結(jié)構(gòu)的一個重要的方面。改革開放以后，中央與地方關(guān)系的格局發(fā)生了巨大的變化，地方政府的利益結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大的非人們原來所能想象的變化。這種變化，一方面是中國經(jīng)濟快速增長的重要原因，另一方面，也造成了各種嚴重的問題。當今中國一些最突出的社會問題實際上都與中央與地方權(quán)力格局與利益結(jié)構(gòu)的狀況有密切的關(guān)系。為了建設(shè)和諧社會、解決嚴重的社會問題，在涉及中央和地方關(guān)系的制度層面進行改革，改變不合理的特別是地方政府面臨的利益結(jié)構(gòu)，已經(jīng)到了非常緊迫的地步。本文從財政體制、經(jīng)濟管理體制、干部管理體制等的變化入手，簡要描述和分析了我國中央與地方關(guān)系的特點和地方政府的利益結(jié)構(gòu)，并指出了其中存在一些嚴重的弊端。

　　一、中央與地方關(guān)系的變化

　　1980年以后，我國在立法、干部管理、財政、經(jīng)濟管理等領(lǐng)域進行了廣泛的分權(quán)改革，使地方政府獲得了廣泛的自主權(quán)。在上述改革中，尤其以財政體制的變化最為重要，深刻影響了中央與地方關(guān)系和地方政府的利益結(jié)構(gòu)。

　　立法體制的變化。1982年《憲法》以及根據(jù)該憲法修改的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方人民政府組織法》，改革了中央一級立法體制，基本上形成了中央與地方“全國人大——國務院——省級人大和政府——省級政府所在地的市和國務院批準的較大的市人大和政府”的四級立法體制，擴大了地方的立法權(quán)。

　　干部管理體制的變化。1984年中共中央組織部印發(fā)《關(guān)于修訂中共中央干部管理的干部職務名稱表的通知》，規(guī)定由過去的下管兩級變?yōu)橄鹿芤患�，中央只管理中央國家機關(guān)和地方省一級的領(lǐng)導干部。這樣就擴大了地方的干部管理權(quán)限。

　　經(jīng)濟和行政管理體制的變化。從80年代開始，中央政府便采取措施將許多權(quán)力下放給地方政府，包括外貿(mào)經(jīng)營權(quán)、對各種資源的支配權(quán)、對建設(shè)與經(jīng)營方面的一系列審批權(quán)、對劃歸地方政府的大型國有企業(yè)的管理權(quán)、稅收方面的優(yōu)惠權(quán)等。地方政府的權(quán)限在改革開放中大大擴大了。

　　中央與地方關(guān)系最深刻的變化發(fā)生在財政體制方面。

　　建國后，我國財政體制效仿蘇聯(lián)模式，實行了高度集中的管理體制。在過份集中的財政體制下，追求自身利益的地方政府往往顯得缺乏積極性。毛澤東試圖超越蘇聯(lián)模式的共產(chǎn)主義，相比于斯大林式的中央集權(quán)，在其1956年"論十大關(guān)系"的講話中提出了行政分權(quán)的思想。1958年的“大躍進” 開始下放財權(quán)、計劃管理權(quán)和企業(yè)管理權(quán)。1966年3月毛澤東在杭州提出“虛君共和” 的口號，認為中央政府只應是個象征性的“虛君”，經(jīng)濟實權(quán)仍應分散到各地區(qū)去。他批評中央部門收權(quán)收得過了頭，指示凡是收回了的權(quán)力都要還給地方。“連人帶馬全出去” 。[3]在文化大革命之后的70年代初，中央再一次發(fā)起了分權(quán)運動，下放企業(yè)管理權(quán)和財政收支權(quán)。大躍進和文革期間，以及文革以后，一個有效的中央計劃體制在中國不復存在。關(guān)于轉(zhuǎn)型經(jīng)濟的世界銀行發(fā)展報告（1996年）指出，中國整個經(jīng)濟與蘇聯(lián)相比，有少得多的中央計劃和管理；
地方政府有更大的權(quán)力，并發(fā)展起相當大的管理能力，這一切為更加分權(quán)化的經(jīng)濟做了準備。所以，歪打正著的是，作為一個整體，中國改革似乎比俄羅斯順利得多。

　　改革開放后“放權(quán)讓利” 的財政體制改革是在保護地方既得利益的前提下,中央與地方討價還價、相互協(xié)商的結(jié)果。為克服"統(tǒng)收統(tǒng)支"的弊端，1980年起中央分頭與各地方簽訂財政承包合同，實行"分灶吃飯"。1980年以后實行的“分灶吃飯”，實際上是中央被迫向地方妥協(xié)的結(jié)果。因為在當時，國營企業(yè)是主要納稅人，而大量的國營企業(yè)歸屬地方政府管理，地方政府對所轄企業(yè)實際上擁有某種產(chǎn)權(quán)。這種產(chǎn)權(quán)使地方政府與所轄企業(yè)的利益息息相關(guān)。因此，不論是增加收入還是縮減支出，中央都必須與地方協(xié)商。[4]

　　在1994年以前，中國的財政體制經(jīng)歷了1980、1985、1988年三次重大的結(jié)構(gòu)調(diào)整。調(diào)整的基本目標是相同的，即調(diào)動地方政府的積極性，使之加強財力動員的能力，同時維護并加強中央的財政能力。值得注意的是：收入分成是財政改革的核心。分成辦法和留成比例等收入分成的基本參數(shù)就需通過協(xié)商來解決。每省單獨就這些參數(shù)與中央政府進行討價還價，一對一談判，以確立與中央的特定財稅關(guān)系。[5]

　　1994年我國財政體制實行了具有重大意義的分稅制改革，這是市場經(jīng)濟國家處理中央與地方財政關(guān)系時較為普遍的制度安排。1994年開始實行的分稅制進一步確立了利益分立的財政格局：地方政府正式擁有14種地方稅收的支配權(quán)；
地方政府龐大的預算外資金由其自己支配，而毋需與中央財政分成；
按照1994年的《預算法》，地方財政預算卻正式脫離了中央政府的控制，地方財政的預算案不再由中央政府批準而改由地方人大批準；
省級政府對省級以下各級政府的轉(zhuǎn)移支付也完全由各省自行決定。

　　這一系列改革在增加中央財政收入、調(diào)動地方積極性的同時，進一步壯大了地方的經(jīng)濟實力。地方政府經(jīng)濟和財政權(quán)力的增加，自主空間的擴展，以及發(fā)展地方經(jīng)濟、增加地方財政收入責任的加重，創(chuàng)造了地方政府積極主動地推動地方經(jīng)濟發(fā)展的強有力的動力機制。[6]放權(quán)改革的結(jié)果，首先是促進了經(jīng)濟的快速發(fā)展，同時地方利益迅速擴展，地方政府從單純的中央政府代理人，轉(zhuǎn)化為相對獨立的利益主體，特別是，在中央與地方之間形成了初步的談判關(guān)系。地方利益主體的雛形已備，中央頻繁調(diào)動各省市負責人，卻不能避免新官到任后被地方利益俘虜。

　　二、中央與地方關(guān)系體制上的特點

　　一方面，我國的分權(quán)改革特別是財政體制的改革已經(jīng)基本形成財政聯(lián)邦主義的局面，地方政府和地方官員成了獨立的利益主體。另一方面，我國實行的依然是典型的行政中央集權(quán)制。

　　我國對地方上的主政官員實行的是層層任命體制，上級以政績考核為依據(jù)決定官員的升遷，地方人民除了輿論武器，很難對地方官員有效制約。任命體制造成“鐵打的百姓流水的官”，地方主政官員實際上是地方的過客。

　　我國中央政府缺少自己的執(zhí)行機構(gòu)，地方政府是中央政府的行政執(zhí)行下級。我國中央行政機構(gòu)國務院自1998年機構(gòu)改革以后，共設(shè)置29個部、委、行、署，一個辦公廳，15個直屬機構(gòu)和6個辦事機構(gòu)。國務院的部、委、行、署是依法分別履行國務院基本的行政管理職能的機關(guān)。這些部門的職責主要是政策的制定以及宏觀規(guī)劃與指導，幾乎都沒涉及到政策的執(zhí)行，如專業(yè)經(jīng)濟管理部門的職責是：制定行業(yè)規(guī)劃和行業(yè)政策，進行行業(yè)管理；
引導本行業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整，維護行業(yè)平等競爭秩序。另外，國務院直屬機構(gòu)，國務院辦事機構(gòu)，國家部委管理的國家局以及國務院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)都是分管某項業(yè)務，為領(lǐng)導工作服務或者起協(xié)調(diào)作用的，都沒有在全國設(shè)立其直屬的執(zhí)行機構(gòu)，因此從我國中央行政機構(gòu)的設(shè)置來看是沒有專門的執(zhí)行機構(gòu)存在的。實際上，我國的中央政府主要起一個政策的宏觀調(diào)控和指導以及總的最高的監(jiān)督職能，中央的政策是通過中央---省---市---縣---鄉(xiāng)鎮(zhèn)這種金字塔式的層級逐級向下執(zhí)行的。這樣一來，中國的中央和地方政府，在機構(gòu)和職能設(shè)置上一一對應，各級政府相互纏繞在一起，一個縣也代表了政權(quán)所有的權(quán)威。地方政府違法的時候，不正當?shù)厍址妇用窭�益的時候，它也能假借中央政府的權(quán)威行事。

　　我國的司法權(quán)幾乎徹底地方化，我國司法區(qū)域與行政區(qū)域完全重合，每一級法院都是同級政府的一個組成部分，中央在地方?jīng)]有獨立的司法分支。我國的二審終審制使對普通公民關(guān)系重大的案件封閉于一個地級市的法院。

　　我國的地方政府官員，用一個形象的比喻來說，是 “暫時的諸侯”，有諸侯的權(quán)力和利益，位置卻是流動的。

　　中國地方政府有了獨立的利益，與此同時也形成了各種地方利益集團。但是我國地方政府制度結(jié)構(gòu)一些特點卻造成了這樣一種利益結(jié)構(gòu)：地方政府和利益集團的利益卻不總是甚至經(jīng)常與地方人民的利益不一致，也與全國范圍的公共利益經(jīng)常不一致。

　　三、地方政府利益結(jié)構(gòu)的后果

　　上述制度結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)，造成我國地方政府逐利行為的短期化、掠奪化，侵害地方人民利益時候很難出現(xiàn)有效的救濟措施。自古以來，我國的基層政府，對普通人民都有令人恐懼的加害能力，古代有“滅門的知縣”的著名格言；
今天，大量的上訪者，控訴的也都是鄉(xiāng)、縣、市三級政府。這也造成中央政令不通，有時侯政策出不了中南海。

　　以2002年開始的新一輪經(jīng)濟過熱和中央的宏觀調(diào)控的困難為例。

　　在分稅制改革中，地方政府并沒有獲得獨立的稅收自主權(quán)，界定稅基和制定稅率的權(quán)限屬于中央政府，地方政府不能通過選擇特定稅種的稅率在一定程度上提供地方收入。因此，地方政府高度依賴預算外收入和負債。預算外收入的一個重要特點就是與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平更加高度相關(guān)。

　　目前，東部地區(qū)的地方政府普遍依靠“圈地”和城市化帶來的土地收入，這些主要是土地出讓金和各種圍繞土地開發(fā)的收費，幾乎全部都屬于預算外收入。從近幾年的一些經(jīng)驗研究來看，許多地區(qū)以土地收入為主的預算外收入遠高于預算內(nèi)的稅收收入。這一方面使得地方政府超國民收入搞基本建設(shè)，出現(xiàn)城市的短期繁榮；
另一方面也使得地方政府與房地產(chǎn)業(yè)形成利益同盟。1990年代中期的宏觀調(diào)控中停止征占耕地的時候，中國耕地面積是19.51億畝，到2004年中央政府下命令停止征占耕地的時候，中國耕地面積減少到18.51億畝。其中政府公布的非農(nóng)建設(shè)用地被批準的是5076萬畝，但僅2002－2003年的建設(shè)用地就占用了3806萬畝。一般情況下，中國內(nèi)地非法征用土地通常是合法數(shù)字的20％－30％，實際上農(nóng)民被政府征用土地可能達到6600萬畝。如果按每畝地價30萬元計，則有19.8萬億。農(nóng)民得到的補償平均3萬－5萬元，也就是說自從1998年政府恢復征占土地以后，有至少15萬億的土地增值收益被各地政府和企業(yè)獲取。[7]

　　在2003年地方政府大規(guī)模征占土地的同時，農(nóng)民因土地被征占而反抗的事件也增長，有資料顯示，占群體性治安事件的比重的三分之二，同期，被查出屬于非法或違規(guī)征占土地的案件超過10萬件。

　　從2002年下半年開始，以地方政府為主導的普遍的投資擴張再一次出現(xiàn)，并以信貸膨脹和外資猛增為主要表現(xiàn)方式。投資沖動主要表現(xiàn)與民營、外資等企業(yè)結(jié)成“利益同盟”，為企業(yè)提供優(yōu)惠政策、廉價土地、隱形擔保，甚至直接干預銀行貸放，在明知違規(guī)、明知與國家宏觀政策相背離的情況下越權(quán)審批項目。

　　從已經(jīng)披露的眾多事例來看，一些地方政府的軟頂硬扛，是宏觀調(diào)控最終落實的主要障礙。由“鐵本事件”、“開發(fā)區(qū)熱”以及“出口退稅” 等案例中可以看出,地方政府的政績沖動、GDP誘惑甚而權(quán)力尋租,是投資過熱乃至經(jīng)濟過熱的主要推動力之一。

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　　[1]李景鵬：“當代中國社會利益結(jié)構(gòu)的變化與政治發(fā)展”，載《天津社會科學》1994年第3期。

　　[2]指一個社會實在的、實際發(fā)生作用的制度而不是字面上的規(guī)定。

　　[3]趙德馨：《中華人民共和國經(jīng)濟史:1949—1966》，鄭州:河南人民出版社,1988。

　　[4]龐明川：“中央與地方政府間博弈的形成機理及其演進”，載《財經(jīng)問題研究》，2004年第12期。

　　[5]同上。

　　[6]在上世紀90年代初，經(jīng)濟學家錢穎一等人就對中國改革的獨特動力進行了理論探討，其結(jié)論正是中國獨特的分權(quán)結(jié)構(gòu)，讓基層地方政府有充分的動力，也逼迫地方政府主動來推進改革，領(lǐng)頭辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。

　　[7]“中國四次經(jīng)濟低谷備忘”，載《21世紀經(jīng)濟報道》2005年5月23日。

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