摘要：分稅制并沒有有效地均衡地區(qū)間因經(jīng)濟發(fā)展不平衡而帶來的區(qū)域差異。其中一個重要原因在于分稅制帶來的集權(quán)效應(yīng)引起地方政府行為的一系列變化。在這種形勢之下，地方政府開始積極從預(yù)算外、尤其是從土地征收中為自己聚集財力，"城市化"開始成為地方政府的新增長點。由此，分稅制集權(quán)化的改革帶來了一個意外后果，即形成了一種"二元財政"結(jié)構(gòu)格局。

　　關(guān)鍵詞：中央地方關(guān)系；
分稅制；
縣鄉(xiāng)財政；
分權(quán)

　　作者周飛舟，1968年生，北京大學(xué)社會學(xué)系副教授（北京100871）。

　　1950年代，毛澤東在《論十大關(guān)系》一文中總結(jié)了對當時國計民生影響重大的"十大關(guān)系".盡管世易時移，其中仍有"三大關(guān)系"對時下國內(nèi)經(jīng)濟社會的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。

　　這"三大關(guān)系"是中央和地方的關(guān)系、東部和中西部的關(guān)系、政府和企業(yè)的關(guān)系，它們分別涉及政治構(gòu)架、經(jīng)濟的平衡發(fā)展以及經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型和向市場經(jīng)濟的過渡問題，幾乎涵蓋了中國可持續(xù)發(fā)展的所有重要方面。這三個方面的關(guān)系表面上看來關(guān)聯(lián)不大，事實上，這些關(guān)系的形成、走向都與政府的制度構(gòu)架密切相關(guān)，財政制度便是其中的具有中心意義的一個面向。

　　財政制度包含兩個方面內(nèi)容。一個方面是"財"，即政府內(nèi)部對于稅收以及其他公共性收入的分配和支出；
另一方面是"政"，即政府在使用這些公共收入的時候，不但將其作為宏觀經(jīng)濟的調(diào)控手段，而且它也是用來平衡收入在地區(qū)、居民間的分配模式，更重要的它還是用來規(guī)范和控制政府官員的行為。在"三大關(guān)系"中，中央和地方關(guān)系的一個中心內(nèi)容就是中央政府與地方政府的財政分配關(guān)系，即財權(quán)和事權(quán)的劃分�，F(xiàn)在政治經(jīng)濟學(xué)界流行的"分權(quán)理論"的主要內(nèi)容便是財政分權(quán)。地區(qū)間的平衡關(guān)系也受到政府財政政策的巨大影響，這種影響除了來自中央與地方政府間的財政分配體制之外，還受到地區(qū)之間轉(zhuǎn)移支付的影響。中國缺少地區(qū)間橫向的轉(zhuǎn)移支付，絕大部分都是通過中央政府向地方政府下達的縱向轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)地區(qū)間政府的支出平衡的。因此，區(qū)域間的關(guān)系和中央-地方關(guān)系密切地聯(lián)系在一起。政府和企業(yè)的關(guān)系則主要受到財政制度內(nèi)稅收政策的影響，其中稅種、稅基和稅率的制定、企業(yè)稅收在不同級別政府間的分配都會影響到政府對企業(yè)發(fā)展的態(tài)度和熱情。所以，雖然"三大關(guān)系"中包含了遠比財政制度更多的內(nèi)容，但是財政制度無疑構(gòu)成了我們理解中央和地方政府行為以及上述"三大關(guān)系"的鎖鑰。

　　具體而言，財政制度包括稅收、公共支出、轉(zhuǎn)移支付以及決定政府間分配關(guān)系的財政體制，其中后者又是財政制度的中心內(nèi)容。新中國的財政體制經(jīng)歷了一個比較復(fù)雜的變遷過程，大致由解放初期中央對地方實現(xiàn)高度集權(quán)的財政"統(tǒng)收統(tǒng)支"制度到1980年代中期逐漸過渡到比較分權(quán)的財政包干制度，又到90年代中期（1994年）實行了相對較為集權(quán)的分稅制體制。財政體制的變遷與影響國計民生的諸大關(guān)系無不密切相關(guān)。分稅制的施行至今已超過十年，而這十年是中國經(jīng)濟和社會以及政府間關(guān)系變化比較激烈的十年。本文對以分稅制為中心的財政制度及其影響作一個初步探索，重點討論分稅制對中央-地方關(guān)系的影響，并通過對地方政府行為的分析，討論分稅制對東-中西部關(guān)系以及政府-企業(yè)關(guān)系的影響。

　　一、背景：分稅制與中央-地方關(guān)系

　　為什么要實行分稅制改革？1990年代中期出版的一系列關(guān)于分稅制改革的論著都是圍繞著這個問題展開討論的，其中王紹光先生的論著最具代表性。在《分權(quán)的底線》[1]一書中，他認為到90年代初期，財政"分權(quán)讓利"政策的結(jié)果便是使得中央政府的經(jīng)濟調(diào)控和行政管理能力大大下降，從而導(dǎo)致"國家能力"被嚴重削弱，已經(jīng)超過了"分權(quán)的底線".其他討論也主要關(guān)注"兩個比重"的下降問題，即財政收入在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重和中央財政收入在財政總收入中的比重。1979年第一個比重為28.4%，到1993年已經(jīng)下降為12.6%；
第二個比重也由1979年的46.8%下降為1993年的31.6%，中央財政不但要靠地方財政的收入上解才能維持平衡，而且還在1980年代兩次通過設(shè)立"基金"（分別是"能源交通基金"和"預(yù)算調(diào)節(jié)基金"）向地方政府"借錢".這與80年代實行的財政體制改革有比較大的關(guān)系。

　　俗稱"分灶吃飯"的財政體制自1980年正式實施，其間經(jīng)歷了1985年和1988年兩次變革，總的趨勢是越來越分權(quán)。1988年實行的"劃分稅種、核定收支、分級包干"的財政包干體制，其主要精神就是包死上解基數(shù)、超收多留。同時，由于各省情況差別很大，中央政府對全國37個下轄財政單位（包括各省、直轄市、自治區(qū)和一些計劃單列市）共實行了六類不同的包干辦法[2]，同時由于每一類的包干基數(shù)、分成比例、上解基數(shù)和遞增指標都不相同，因此可以說中央對不同的下轄財政單位都有不同的包干辦法，而且由于年度間的情況變動，中央與地方單位需要不停地就這些基數(shù)和指標進行談判，以至于財政體制的繁瑣復(fù)雜程度到了極點。財政包干制的另外一個特點是沿用了1949年以來傳統(tǒng)的稅收劃分辦法，按照企業(yè)的隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅，按照屬地征收的原則劃分流轉(zhuǎn)稅，把工商企業(yè)稅收與地方政府的財政收入緊緊地結(jié)合在一起。這在很大程度上刺激了地方政府發(fā)展地方企業(yè)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的積極性[3]，同時由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)隸屬于地方政府管轄，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的稅收不但幾乎全部落入地方政府之手，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)更加傾向于將稅收"縮水"、向地方政府交納"企業(yè)上繳利潤"作為后者可以更加自由支配、不受預(yù)算約束的預(yù)算外收入。這必然導(dǎo)致稅收在GDP 中的比重下降，而且中央預(yù)算收入并不能隨著地方政府財政收入的增加而增加，也導(dǎo)致"第二個比重"逐年下降。

　　分稅制改革力圖改變這種狀況。分稅制的幾項目標都是針對財政包干制帶來的問題而設(shè)計的。其中最主要的有以下幾點。

　　第一，中央和地方的預(yù)算收入采用相對固定的分稅種劃分收入的辦法，避免了無休止的談判和討價還價。分稅制將稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅三大類。諸稅種中規(guī)模最大的一種——企業(yè)增值稅被劃為共享稅，其中中央占75%，地方占25%.另外中央稅還包括所有企業(yè)的消費稅。通過這種劃分，第二個比重迅速提高，中央和地方由"倒四六"變?yōu)?正四六".此后十年間，一直保持在這個水平。

　　第二，分設(shè)中央、地方兩套稅務(wù)機構(gòu)，實行分別征稅。同時，初步開始改變過去按企業(yè)隸屬關(guān)系上繳稅收的辦法。按分稅制的設(shè)計，所有企業(yè)的主體稅種（主要是增值稅、消費稅和企業(yè)所得稅）都要納入分稅制的劃分辦法進行分配。2002年開始的所得稅分享改革更是將企業(yè)所得稅和個人所得稅由地方稅變?yōu)橹醒?地方共享稅種。這些做法極大地影響了地方政府與企業(yè)的關(guān)系，它不但能夠保證中央財政收入隨著地方財政收入的增長而增長，而且能夠保證"第一個比重"——財政收入在GDP 中的比重隨著地方經(jīng)濟的發(fā)展而不斷提高。

　　第三，實行稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。為了保證稅收大省發(fā)展企業(yè)的積極性和照顧既得利益的分配格局，分稅制規(guī)定了稅收返還辦法。稅收返還以1993年為基數(shù)，將原屬地方支柱財源的"兩稅"（增值稅和消費稅）按實施分稅制后地方凈上劃中央的數(shù)額（即增值稅75%+消費稅-中央下劃收入），全額返還地方，保證地方既得利益，并以此作為稅收返還基數(shù)。為調(diào)動地方協(xié)助組織中央收入的積極性，按各地區(qū)當年上劃中央兩稅的平均增長率的1∶0.3的系數(shù)，給予增量返還。在分稅制運行兩年后，中央財政又進一步推行"過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法".即中央財政從收入增量中拿出部分資金，選取對地方財政收支影響較為直接的客觀性與政策性因素，并考慮各地的收入努力程度，確定轉(zhuǎn)移支付補助額，重點用于解決地方財政運行中的主要矛盾與突出問題，并適度向民族地區(qū)傾斜。稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度旨在調(diào)節(jié)地區(qū)間的財力分配，一方面既要保證發(fā)達地區(qū)組織稅收的積極性，另一方面則要將部分收入轉(zhuǎn)移到不發(fā)達地區(qū)去，以實現(xiàn)財政制度的地區(qū)均等化目標。

　　據(jù)此，我們看到分稅制的目的是在力圖改變和調(diào)整前述之"三大關(guān)系"，它使得中央財政在中央-地方關(guān)系中保持強勁的支配能力，使得國家財政收入能夠隨著工業(yè)化和企業(yè)繁榮的挺進而不斷增長，使得地區(qū)間的財力逐漸趨向于均衡。分稅制實施至今已然超過十年，從這十年的變化情況來看，其主要目標（主要是前兩個目標）已經(jīng)基本實現(xiàn)，但第三個目標卻頗成問題，而且也產(chǎn)生了一些意外后果。

　　目前學(xué)界和政策研究界討論最多的就是分稅制對于目前基層縣鄉(xiāng)財政困難的影響，由于縣鄉(xiāng)財政與農(nóng)民負擔(dān)緊密聯(lián)系在一起，所以分稅制似乎間接對1990年代中期以來趨于嚴重的農(nóng)民負擔(dān)問題負有責(zé)任[4].因為分稅制只是對中央和省級財政的收入劃分作了規(guī)定，而省以下的收入劃分則由省政府決定，所以分稅制造成的收入上收的效應(yīng)就會在各級政府間層層傳遞，造成所謂的財權(quán)"層層上收"的效應(yīng)[5].目前流行一種這樣的說法："中央財政喜氣洋洋，省市財政勉勉強強、縣級財政拆東墻補西墻、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政哭爹叫娘"，可以在一定程度上反映出中央和地方的狀況。其背后隱含的意思是，中央"拿走了"本來應(yīng)該屬于地方的財力，而使地方財政尤其是縣鄉(xiāng)財政陷入窘迫的境地。這種說法實際上是將問題過分簡化了：中央和地方的關(guān)系變成了一個簡單的分配游戲，而忽略了中央力圖作出的規(guī)范地方財政行為的努力。

　　關(guān)于財政集權(quán)和分權(quán)的討論是近十年來政治經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的熱點。世界上大部分國家，無論其財政體制是聯(lián)邦制的還是單一制的，都在致力于財政分權(quán)的改革，可以說分權(quán)是一個世界性的大趨勢。一般認為，分權(quán)會給予地方政府更多的自主性，從而提高整個經(jīng)濟和政治體系的運作效率，同時分權(quán)引發(fā)的競爭機制也有可能使得資源分配更加平均[6].但與此同時，也有學(xué)者發(fā)現(xiàn)了不同（或相反）的證據(jù)。例如Davoodi 和Zou 認為分權(quán)和經(jīng)濟增長間沒有顯著關(guān)系，而De Mello則發(fā)現(xiàn)分權(quán)會導(dǎo)致地區(qū)間的財力分配更加不平衡[7].有些學(xué)者指出，分權(quán)也是有條件和有代價的。在不具備一些必要前提條件的情況下，財政分權(quán)不但不能提高效率，而且會帶來一些意外后果。這些前提條件都與政府行為模式有關(guān)系，所以，最重要的并不在于分權(quán)還是集權(quán)，而在于政府行為。政府行為對于分權(quán)和集權(quán)來說，與其說是內(nèi)生的，不如說是外生的，它是我們理解分權(quán)框架的前提而不是結(jié)果。

在這些前提條件中，最重要的是官員行為問責(zé)制（Accountability）的不完備性以及由此帶來的軟預(yù)算約束問題（Soft Budget Problem ）。軟預(yù)算約束是一個被普遍使用的概念[8]，在財政領(lǐng)域，軟預(yù)算約束主要指下級政府的支出超過預(yù)算，而自己并不為其缺口負責(zé)，通常由上級政府的事后追加補助（Bailout ）或者借債來填補。對于借債而言，下級政府相信自己沒有或只有部分償還責(zé)任，包袱最終還是由上級政府來背。軟預(yù)算約束的存在，會鼓勵下級政府超額支出或者支出預(yù)算不合理從而缺乏效率[9].過度集權(quán)導(dǎo)致的低效率當然與軟預(yù)算約束有關(guān)（參見科爾奈的經(jīng)典分析），不但如此，只要軟預(yù)算約束問題嚴重，分權(quán)的后果也不是效率而是腐敗現(xiàn)象的增長[10]，而且也達不到有些分權(quán)研究者發(fā)現(xiàn)的資源均等化分配目標，反而會加劇不平等[11].也就是說，政治領(lǐng)域并不像經(jīng)濟領(lǐng)域那樣，靠私有化、分權(quán)化可以比較有效地遏制軟預(yù)算約束。分權(quán)雖然會促進地方政府間的競爭，但是這些競爭并不一定會消除軟預(yù)算約束。這些競爭可以表現(xiàn)為招商引資，也可以表現(xiàn)為大搞"形象工程"，因為效率從來都不是衡量地方政府表現(xiàn)的首要指標。由此可見，籠統(tǒng)地討論分權(quán)和集權(quán)的利弊對于我們理解中央和地方關(guān)系、東部和中西部關(guān)系以及政府和企業(yè)關(guān)系是遠遠不夠的，真正的分析應(yīng)該進入到政府行為層面。在后面的分析中，(點擊此處閱讀下一頁)我們從中央和地方的關(guān)系入手，逐步深入到政府行為層面，隨之展開分稅制對"三大關(guān)系"的影響的討論。

　　二、中央和地方：分稅制與地方財政缺口

　　作為帶有明顯集權(quán)化傾向的改革，分稅制的直接影響就是中央和地方的財力分配。那么，分稅制對地方財政的影響到底如何？分稅制到底要在多大程度上對基層財政的困難狀況負責(zé)？

　　初次分配

　　我們先來觀察分稅制前后中央和地方財政收入和支出的變化情況。為了說明的需要，我們將中央和地方財政收入劃分成兩個過程，第一個過程是"初次分配"過程，即按照稅種劃分中央和地方收入的過程，有些書中將初次分配的結(jié)果稱為"中央預(yù)算固定收入"、"地方預(yù)算固定收入"與"中央地方共享收入"[12]；
第二個過程是"再分配"的過程，即中央對地方實行稅收返還和轉(zhuǎn)移支付補助，而地方對中央實行上解。經(jīng)過再分配之后的收入分別稱為"中央預(yù)算收入"和"地方預(yù)算收入"或者"地方可支配財力"[13].下圖列出了分稅制前后15年間的中央-地方"初次分配"收入的比重變化情況。

　　從收入上看，地方財政收入在總財政收入中的比重由1993年的接近80%迅速下降到1994年的45%左右，此后的十年間一直在這個水平徘徊。而地方財政支出的比重在過去15年中變化很小，1990年為68%左右，2004年則微升至75%左右�？梢钥闯觯�通過分稅制改革，中央集中了大量的地方財政收入，約占財政總收入的20%-30%左右，這就是分稅制所造成的"財權(quán)上收"的效應(yīng)；
但與此同時，中央和地方的支出劃分幾乎沒有發(fā)生顯著變化，即分稅制沒有根本改變中央和地方的事權(quán)劃分格局；
這個圖的最鮮明特點是它展示了自分稅制以來形成的地方財政收入和支出間的巨大缺口，地方財政支出的20%-30%要依靠中央財政對地方的轉(zhuǎn)移支付補助。

　　雖然分稅制設(shè)計的是中央財政與省級財政之間的分配格局，但是這種格局對省以下財政，尤其是對縣鄉(xiāng)兩級財政也會產(chǎn)生巨大影響。首先，原來屬于縣鄉(xiāng)收入的部分企業(yè)稅收按分稅制規(guī)定劃為中央收入；
其次，按照中國目前的財政體制設(shè)計，每一級政府有權(quán)決定它與下一級政府采取的財政劃分辦法，所以省級財政自然會將財權(quán)上收的壓力向下級財政轉(zhuǎn)移，從而造成財權(quán)層層上收的效應(yīng)。如果對比分稅制前后縣級財政的變化，就可以鮮明地看出這種上收效應(yīng)的向下傳遞（見表1）。

　�、俦碇幸约皥D中的數(shù)據(jù)除非經(jīng)過特殊說明，均來自財政部編《全國地市縣財政統(tǒng)計資料》（1993-2003）（共11冊，中國財政經(jīng)濟出版社出版）。

　　分稅制實施當年，中央從縣鄉(xiāng)兩級集中增值稅和消費稅1072億元。如果按分稅制以前的體制來計算，則1994年縣鄉(xiāng)財政收入應(yīng)為2000億元左右（縣鄉(xiāng)地方收入+縣鄉(xiāng)中央收入），因此可以粗略認為，通過分稅制，中央集中了縣鄉(xiāng)兩級50%左右的收入，這當然只是就"初次分配"過程而言。

　　從縣鄉(xiāng)兩級的支出來看，改革前為1459億元，改革后為1703億元，所以地方支出的總量不但沒有減少，而且還有顯著的增加。對比分稅制前后的縣鄉(xiāng)地方支出和收入部分，我們可以算出改革前收入對支出的缺口是8614億元，而改革后這個缺口擴大到73519億元。按照1994年的數(shù)據(jù)測算，這個缺口約占當年縣鄉(xiāng)財政總收入（包括地方收入和中央劃走的收入）的37%左右。

　　這恰恰是圖1中的缺口在縣鄉(xiāng)級財政的反映。由此可以看出，分稅制所劃定的中央與省之間的關(guān)系幾乎被完整地傳遞到縣鄉(xiāng)基層財政。

　　再分配

　　事實上，分稅制改革以來，中央對地方開始實施大量的轉(zhuǎn)移支付補助以彌補地方的支出缺口。這些補助包括稅收返還、體制補助、專項補助、過渡期轉(zhuǎn)移支付補助等多種。1994年，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付補助（對省及省以下政府）為2386.4億元，到2002年增長到7351.8億元，年均增長率15%，2002年的總規(guī)模超過1994年的三倍。那么，這些補助有沒有"傳遞到"縣鄉(xiāng)級來彌補掉因改革造成的縣鄉(xiāng)財政收支的缺口呢？

　　從表2可以看出，分稅制改革前后上級財政對縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付補助也顯著增加。改革前的凈補助幾乎為零，而改革的當年凈補助規(guī)模達到了650億元，雖然不能完全彌補改革形成的缺口（735億元），但是基本維持了改革前的缺口水平。由此可見，雖然分稅制改革集中了縣鄉(xiāng)財力，擴大了收支缺口，但是通過再分配過程，財政的轉(zhuǎn)移支付幾乎完全彌補了因改革帶來的縣鄉(xiāng)財力減少部分，維持了與改革前相同的相對收支水平。

　　這是分稅制開始實施時的情況。由于稅收返還是按照有利于中央的比率設(shè)計的，所以有學(xué)者認為隨著時間推移，中央集中的收入會越來越多，地方的收支缺口會越來越大。那么，分稅制的長期效應(yīng)如何？在地方產(chǎn)生的稅收中，中央劃走的部分是否會越來越大呢？

　　為了考察中央集中的收入和縣鄉(xiāng)地方收入的比重變化情況，我們在中央集中收入中減去了稅收返還部分，而在縣鄉(xiāng)地方收入中加上了稅收返還的部分，得到圖2.從總的趨勢來看，中央從縣鄉(xiāng)兩級集中的收入是在不斷擴大的。1995年這個比重略多于10%，到2002年，中央集中的兩稅收入比重已經(jīng)接近30%.

　　分稅制的這種收入集中效應(yīng)必然使得地方收支缺口擴大。我們前面對比了分稅制前后兩年的情況，下面是分稅制實施后近十年的長期趨勢情況。

　　圖3鮮明地顯示出分稅制對縣鄉(xiāng)財政的長期效應(yīng)。首先，縣鄉(xiāng)地方收入和支出的缺口呈不斷擴大趨勢，自1998年后尤其明顯。1994年的收支缺口約700億，1998年增加到1000億，2002年則迅速增加到3000億左右。2002年，縣鄉(xiāng)的地方財政收入為3225億元，支出高達6313億元，其缺口的規(guī)模恰好相當于其自身財政收入的規(guī)模。其次，凈補助[14]的情況值得注意�？梢钥闯觯�補助曲線幾乎與支出曲線的變化相一致。這說明，迅速增長的上級補助一直在彌補縣鄉(xiāng)的財政缺口。最后，我們可以算出縣鄉(xiāng)財政的"凈缺口"（經(jīng)過上級補助以后的缺口）：

　　粗缺口=縣鄉(xiāng)地方收入-縣鄉(xiāng)地方支出

　　凈缺口=縣鄉(xiāng)地方收入-縣鄉(xiāng)地方支出+上級凈補助收入

　　對比表3的粗缺口和凈缺口，我們就可以看到上級補助的作用。由于分稅制造成的收入集中效應(yīng)，縣鄉(xiāng)財政的粗缺口是不斷擴大的。1994年736億，到2002年已經(jīng)高達3088億元；
但加上上級凈補助后的凈缺口卻完全沒有增加，一直維持在50億元和150億元之間的水平。

　　以上是對分稅制影響的總量分析。從分析結(jié)果來看，雖然分稅制集中縣鄉(xiāng)收入的作用非常明顯，但是其所造成的不斷擴大的收支缺口已經(jīng)被向下的轉(zhuǎn)移支付彌補。從這個角度來說，分稅制本身不應(yīng)該為縣鄉(xiāng)財政的困難狀況負責(zé)。但這只是總量分析，如果轉(zhuǎn)移支付的分配在地區(qū)間沒有實現(xiàn)均等化，則亦會造成某些地區(qū)縣鄉(xiāng)財政的困難。下面就來分析轉(zhuǎn)移支付以及地區(qū)間關(guān)系。

　　三、東中西部的地區(qū)間關(guān)系與轉(zhuǎn)移支付

　　轉(zhuǎn)移支付的作用有兩個，一是通過轉(zhuǎn)移支付，實現(xiàn)地區(qū)間財政支出的均等化，使得各個地區(qū)的居民能夠享有類似水平的公共服務(wù)；
另外是通過轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)中央政府對地方政府的行為約制。值得注意的是，這種對于財政收入的再分配不同于現(xiàn)代企業(yè)制度中的報酬分配，后者遵循的是效率原則，力圖使得每個行動者的所得與所付出相一致，而前者首先遵循的是均等化原則，效率原則相對次要。那么，分稅制起到了多大的均等化作用呢？

　　因為中國的預(yù)算都是平衡預(yù)算，一般不允許赤字預(yù)算，所以在大部分地區(qū)：

　　預(yù)算支出=本級預(yù)算收入+凈補助

　　首先來看東中西部[15]三大地區(qū)自分稅制實施以來人均預(yù)算收入的變化情況。

　　從圖4可以看出，分稅制以來，中部和西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)財政增長十分緩慢，而且增長幅度基本相同，到2003年，中部地區(qū)的人均預(yù)算收入為212元，西部地區(qū)為210元，基本沒有差別。

　　東部地區(qū)則不同，由于工業(yè)化的迅速發(fā)展，東部地區(qū)縣鄉(xiāng)的人均預(yù)算收入由1994年的113元迅速增長到2003年的485元，十年之內(nèi)翻了四番還多。1994年東部與中西部的差距在35元左右，2003年差距則擴大到270元左右。

　　從圖5中明顯可以看出，人均支出的地區(qū)差距小于人均收入。2003年，東部地區(qū)的人均支出為750元，中部和西部地區(qū)分別為500元和571元。最高的東部地區(qū)與最低的中部地區(qū)差距250元，比人均收入差距縮小了20元。人均支出的差異之所以小于人均收入的差異，是地區(qū)間的轉(zhuǎn)移支付起了作用。但是，還可以看到，即使存在這種不斷加大的地區(qū)間轉(zhuǎn)移支付，地區(qū)間的人均支出差距還是在迅速擴大。1994年，三個地區(qū)的人均支出差距不到50元，到2003年則擴大到250元。這說明轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)遠弱于由于地區(qū)發(fā)展不平衡帶來的不平等效應(yīng)。

　　對比圖4和圖5還可以看出，中部和西部地區(qū)的人均收入基本相等，但是人均支出水平卻有明顯的差異。這也主要是由轉(zhuǎn)移支付向西部地區(qū)傾斜造成的。中部地區(qū)人口稠密，大部分是農(nóng)業(yè)區(qū)，農(nóng)村的公共服務(wù)支出任務(wù)繁重，縣鄉(xiāng)兩級所供養(yǎng)的財政人口也多，但是相比之下，得到的中央轉(zhuǎn)移支付的水平卻是最低的。在支出不足的情況下，中部地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府自然會想方設(shè)法增加預(yù)算外的收入，導(dǎo)致這些地區(qū)農(nóng)民負擔(dān)日益加重以及社會緊張。

　　那么，轉(zhuǎn)移支付的分配存在什么樣的問題呢？為什么沒有起到明顯的均等化效果？

　　我們將中央對下級的轉(zhuǎn)移支付分成三類，分別是增值稅和消費稅的稅收返還、專項補助和其他補助。稅收返還是與分稅制內(nèi)容相關(guān)的制度設(shè)計；
專項補助則是上級財政對下級財政下達的一些臨時性、專門性的補助，這些補助每一筆數(shù)量雖然不大，但是種類眾多，一年之中，可達100-200多種；
所謂"其他補助"，在2000年以前主要是指原體制補助，是為了部分保留分稅制以前各地方對中央的補助和上解關(guān)系而設(shè)立的，數(shù)量不大，2000年以后，中央財政加大了轉(zhuǎn)移支付的力度，設(shè)立了數(shù)量大、種類多的為實行地區(qū)均等化的轉(zhuǎn)移支付，例如一般性轉(zhuǎn)移支付、稅費改革轉(zhuǎn)移支付、增加工資轉(zhuǎn)移支付等以及2002年以來設(shè)立的所得稅基數(shù)的稅收返還。

　　在這里統(tǒng)統(tǒng)歸于"其他補助"，不免分類過粗，但這些轉(zhuǎn)移支付并非此文討論的重點。

在三大類轉(zhuǎn)移支付補助中，稅收返還的比重是隨著時間的推進而不斷下降的，這與分稅制的制度設(shè)計有關(guān)系。隨著中央自2000年開始下達多種轉(zhuǎn)移支付補助，專項補助的比重也迅速下降。(點擊此處閱讀下一頁)1994年這兩大類超過了轉(zhuǎn)移支付總量的90%，十年之后，稅收返還的比重由1994年的61%下降到2003年的18%左右，專項補助的比重也由31%下降到23%左右。其他補助的比重則上升到59%.在這59%的份額中，16%是用于補助地方財政日常運轉(zhuǎn)的增發(fā)工資補助，7.9%是稅費改革轉(zhuǎn)移支付補助，7.3%是用于平衡地區(qū)財力的一般性轉(zhuǎn)移支付。也就是說，在"其他補助"的范疇中，大部分都是用于平衡財力的，理論上主要面對中西部地區(qū)。由此看來，隨著整個轉(zhuǎn)移支付制度的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)移支付越來越向中西部地區(qū)傾斜了。

　　但是如果真正分地區(qū)進行考察，實際情況卻不是如此明顯。下面三個圖（圖6-8）分別是分地區(qū)的三大類轉(zhuǎn)移支付的年度變化情況，圖中的數(shù)據(jù)都是人均數(shù)據(jù)。

　　有意思的是，在這三大類補助中，東部和西部地區(qū)"輪流坐莊"，中部地區(qū)在每一類補助中幾乎都是處于最低位。東部地區(qū)的稅收返還遠遠高于中西部地區(qū)，而西部地區(qū)則得到了最多的專項和其他補助。比較令人驚訝的是，中部地區(qū)即使在專項和其他補助中，也低于東部地區(qū)。

　　2003年，中部地區(qū)的人均稅收返還是44元（低于東部的97元和西部的45元）；
人均專項補助是75元（低于東部的81元和西部的96元）；
其他補助是194元（低于東部的199元和西部的250元），可以說全部都處于下風(fēng)，這很好地說明了為何中部地區(qū)的人均財政支出處于一個最低的水平。

　　至此，可以看出，分稅制在集中了地方財政的收入、提高了中央財政占財政總收入的比重之后，通過稅收返還和轉(zhuǎn)移支付補助的形式來彌補地方財政的支出缺口。從全國總的形勢來看，基本是成功的。但是分地區(qū)來看，則存在著比較嚴重的地區(qū)不均衡現(xiàn)象。這無疑與分稅制制度設(shè)計的初衷是有差距的。因此可以說，分稅制實行十年以來，提高"兩個比重"和"國家能力"的目的基本達到了，但是弱化地區(qū)間因發(fā)展速度帶來的財力不均、公共服務(wù)水平不均的問題卻不但沒有能夠解決，反而在一定程度上更加嚴重了。這主要是指中部地區(qū)嚴重落后于東部和西部地區(qū)而言。

　　這只是分稅制的直接效應(yīng)，還不包括這個制度的間接效應(yīng)。轉(zhuǎn)移支付雖然分配不均，但是從經(jīng)驗現(xiàn)象上來看，東中西部的實際差距要比轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)差異大得多。雖然東部地區(qū)的稅收返還比重在逐步減小，中西部地區(qū)接受的均等化轉(zhuǎn)移支付的比重在逐步加大，但是地區(qū)間的公共服務(wù)水平卻有天壤之別。東部地區(qū)的政府大量投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：修路架橋、蓋豪華學(xué)校、醫(yī)院，號稱"一百年不落后"，而中西部地區(qū)的政府則維持日常運轉(zhuǎn)尚有困難，有許多地區(qū)的教育醫(yī)療、水利交通更是每況愈下，這難以用轉(zhuǎn)移支付的分配情況全部加以解釋。正如我們在綜述文獻時所指出的那樣，單純的討論財政的收入、支出和轉(zhuǎn)移支付的分配，只是財政的一個方面即"財"的方面，要真正全面理解這些收入分配背后的影響因素，還應(yīng)深入到政府行為的層面即"政"的方面。分稅制作為一次意義深遠的制度變革，在集中財政收入、加強轉(zhuǎn)移支付的同時，還對政府和企業(yè)的關(guān)系以及地方政府的預(yù)算外收入產(chǎn)生了巨大影響，這在很大程度上重新塑造了過去十年來地方政府的行為模式。

　　四、政府、企業(yè)與預(yù)算外資金：分稅制的"驅(qū)趕"效應(yīng)

　　政府和企業(yè)關(guān)系是中國市場轉(zhuǎn)型經(jīng)濟的關(guān)鍵問題，這其中最為重要的部分又是產(chǎn)權(quán)改革，即如何將國家、集體產(chǎn)權(quán)的企業(yè)轉(zhuǎn)型為私人產(chǎn)權(quán)企業(yè)，以提高企業(yè)的生產(chǎn)效率。我們既可以將此過程從市場經(jīng)濟的角度進行理解，即一個以私營企業(yè)家為主的群體如何興起的過程，也可以將此過程從計劃經(jīng)濟的角度去理解，即政府如何從市場中"淡出"的過程。在這個過程中，財政改革尤其是分稅制改革的作用被普遍忽視。本文從財政制度方面來討論政府和企業(yè)的關(guān)系，以求對地方政府行為模式的轉(zhuǎn)變形成一個初步的理解，并回答上文提出的中央和地方、東部和中西部關(guān)系的問題。

　　分稅制改革在將稅務(wù)征收與財政分開之后，更進一步規(guī)定中央和地方政府共享所有地方企業(yè)的主體稅種——增值稅（中央占75%、地方占25%）。也就是說，中央和地方對企業(yè)稅收的劃分不再考慮企業(yè)隸屬關(guān)系——無論是集體、私營企業(yè)，或者是縣屬、市屬企業(yè)，都要按照這個共享計劃來分享稅收。而在此之前，中央和地方是按照包干制來劃分收入的，只要完成了任務(wù)，無論是什么稅種，地方政府可以保留超收的大部分或者全部稅收。由于中央并不分擔(dān)企業(yè)經(jīng)營和破產(chǎn)的風(fēng)險，所以與過去的包干制相比，在分稅制下地方政府經(jīng)營企業(yè)的收益減小而風(fēng)險加大了。而且，由于增值稅屬于流轉(zhuǎn)稅類，按照發(fā)票征收，無論企業(yè)實際上營利與否，只要企業(yè)有進項和銷項，就要進行征收。對于利潤微薄、經(jīng)營成本高的企業(yè)，這無疑是一個相當大的負擔(dān)。再者，增值稅由完全垂直管理、脫離于地方政府的國稅系統(tǒng)進行征收，使得地方政府為保護地方企業(yè)而制定的各種優(yōu)惠政策統(tǒng)統(tǒng)失效。在這種形勢下，雖然中央出臺的增值稅的稅收返還政策對于增值稅貢獻大的地區(qū)有激勵作用，我們可以合理地推想地方政府對于興辦工業(yè)企業(yè)的積極性會遭受打擊。

　　在此之前，各級政府是按照企業(yè)隸屬關(guān)系組織稅收收入，導(dǎo)致地方政府熱衷于多辦"自己的企業(yè)"，對于省市級政府，國有企業(yè)是其關(guān)注的重點，而對于縣鄉(xiāng)級政府，集體企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)則是政府扶助的重點。這些國有和集體企業(yè)一方面由于和政府存在千絲萬縷的聯(lián)系而難以搞活，另一方面也搞不"死"，企業(yè)經(jīng)營不善虧損嚴重，照樣由政府搭救。另外，由于政府和企業(yè)聯(lián)系緊密，地方政府大多懷有"藏富于企業(yè)"的傾向，即對組織財政收入不積極，有意讓企業(yè)多留利潤，然后再通過收費攤派等手段滿足本級財力的需要[16].這不但造成國有企業(yè)嚴重的"軟預(yù)算約束"問題，也造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的所謂"關(guān)系合同"帶來的一系列問題[17].而分稅制改革是影響這些關(guān)系的一個轉(zhuǎn)折點。國有企業(yè)的股份制改革自1992年發(fā)動，到90年代中期開始普遍推開，而此時也是地方政府紛紛推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)制的高潮時期。到90年代末，雖然國有企業(yè)的改革并不十分成功，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)幾乎已經(jīng)名存實亡，完全變成了私營企業(yè)。

　　與此過程相伴隨的是地方政府的財政收入增長方式也發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)變，即由過去的依靠企業(yè)稅收變成了依靠其他稅收尤其是營業(yè)稅。從分稅制實行十年的情況來看，對于縣鄉(xiāng)級的財政而言，增值稅收入在財政收入中的比重是呈下降的趨勢的。我們將增值稅、營業(yè)稅和"其他收入"在稅收收入中的比重變化情況做成下面的圖表，這樣可以一目了然地看出這種變化趨勢。

　　圖9的三個大類是占財政收入比重最大的三類收入。值得說明的是在統(tǒng)計口徑上，"其他收入"在1998年有一個比較大的變化，即在此之前，"其他收入"不包括各種雜項稅收（如印花稅、筵席稅等等），而在1998年以后則包括了各種雜項稅收和納入預(yù)算的非稅收入，所以在1998年，這個類別有一個非常明顯的增長。對比增值稅和營業(yè)稅的變化情況，我們看到這兩者呈現(xiàn)出一種替代關(guān)系：1994年改革之初，兩者的比重差不多，增值稅占22%，營業(yè)稅占20%；
到2003年，營業(yè)稅已經(jīng)上升，占地方財政收入25%的比重，而增值稅下降到18%.

　　與增值稅不同，營業(yè)稅主要是對建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)征收的稅收，其中建筑業(yè)又是營業(yè)稅的第一大戶。所以，地方政府將組織稅收收入的主要精力放在發(fā)展建筑業(yè)上是順理成章的事情。

　　這種狀況在2002年以后尤其明顯。其中一個重要的原因在于，2002年開始中央進一步實行所得稅分享改革，即將原來屬于地方稅收的企業(yè)所得稅和個人所得稅變?yōu)楣蚕硎杖耄ㄖ醒胝?0%、地方占40%），這使得地方政府能夠從發(fā)展企業(yè)中獲得的稅收收入進一步減少，同時使得地方政府對營業(yè)稅的倚重進一步加強。在圖9中可以看到，2002年以來營業(yè)稅的比重迅速上升。從經(jīng)驗現(xiàn)象上看，地方政府在2002年以來對于土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施投資和擴大地方建設(shè)規(guī)模的熱情空前高漲，其中地方財政收入增長的動機是一個重要的動力機制[18].

　　除了預(yù)算內(nèi)財政收入的結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的地方財政增長方式的轉(zhuǎn)變之外，分稅制改革對地方政府的預(yù)算外和非預(yù)算收入也有極大的影響。分稅制作為一種集權(quán)化的財政改革，使得地方政府開始尋求將預(yù)算外和非預(yù)算資金作為自己財政增長的重點。預(yù)算外資金的主體是行政事業(yè)單位的收費，而非預(yù)算資金的主體是農(nóng)業(yè)上的提留統(tǒng)籌與土地開發(fā)相關(guān)的土地轉(zhuǎn)讓收入。與預(yù)算內(nèi)資金不同，這些預(yù)算外和非預(yù)算的資金管理高度分權(quán)化。對于預(yù)算外資金，雖然需要層層上報，但是上級政府一般不對這部分資金的分配和使用多加限制。而對于非預(yù)算資金，上級政府則常常連具體的數(shù)量也不清楚。分稅制改革以后，為了制止部門的亂攤派、亂收費現(xiàn)象，中央出臺了一系列預(yù)算外資金的改革辦法，其中包括收支兩條線、國庫統(tǒng)一支付制度改革等等，力圖將行政事業(yè)性收費有計劃、有步驟地納入預(yù)算內(nèi)進行更加規(guī)范的管理，但是對于非預(yù)算資金，卻一直沒有妥善的管理辦法，因此非預(yù)算資金開始成為地方政府所主要倚重的財政增長方式。

　　對于中西部地區(qū)而言，在分稅制改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)制之后，農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)的提留統(tǒng)籌以及其他的集資收費成為政府財政工作的重點�？h鄉(xiāng)財政也逐漸發(fā)展出了明確的"內(nèi)部分工"，即縣政府保留大部分乃至全部的農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則主要依靠提留統(tǒng)籌和其他的集資收費。這導(dǎo)致了農(nóng)民負擔(dān)在90年代中期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉、轉(zhuǎn)制之后突然變成了嚴重的社會問題。對于大部分中西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府而言，農(nóng)業(yè)稅、提留統(tǒng)籌以及其他面對農(nóng)民的集資收費遠遠超過了其他稅收，成為其財政收入的主體。這成為2002年全國農(nóng)村稅費改革的直接背景。

　　對于東部地區(qū)而言，非預(yù)算資金的主體是土地開發(fā)和土地轉(zhuǎn)讓收入。這些收入是地方政府通過征地、開發(fā)、出讓之后得到的收入。由于按照《土地管理法》的規(guī)定給予農(nóng)民的補償并不高，而商業(yè)開發(fā)的地價可以很高，所以在東部地區(qū)的許多地方，土地開發(fā)收入是地方政府的主要生財之道。對于土地開發(fā)收入的管理主要由地方政府決定，根據(jù)筆者的調(diào)查，不同的縣市對于土地開發(fā)收入的管理非常不同。有的地方是土地管理部門進行收繳和管理，有的地方則是由財政局負責(zé)。但總而言之，資金的分配和使用權(quán)幾乎完全歸地方政府進行支配。這些資金的規(guī)模到底有多大，一直是一個謎。筆者于2004年在浙江省的一個市、兩個縣做過實地調(diào)查，得到的結(jié)果見表4.

　�、儆捎谡憬瓕嵭械氖�"省管縣"的財政體制，所以在財政收入的分配和支出方面，地級市與縣屬于相同級別的省管單位。

　　另外，兩個縣的土地凈收益分別在4億元和10億元左右，這三個單位（兩縣一市）在2003年的預(yù)算內(nèi)財政收入的規(guī)�；�本上都在10億元到13億元左右，所以我們可以粗略估計，地方政府通過土地開發(fā)得到的凈收益少則相當于預(yù)算內(nèi)財政收入四分之一，多則幾乎可以與預(yù)算內(nèi)財政收入規(guī)模相當。這種土地開發(fā)的凈收益與企業(yè)上繳的稅收不同，其管理和使用相對自由得多，而且規(guī)模也遠遠大于企業(yè)稅收，在如此巨大的利益驅(qū)動之下，我們可以很容易理解地方政府的行為模式為何由發(fā)展企業(yè)轉(zhuǎn)移到以土地開發(fā)為主的城市化上面來。

當然這并非是說東部地區(qū)的地方政府不再熱衷于發(fā)展企業(yè)。工業(yè)化始終是城市化的基礎(chǔ)力量。沒有迅速增加的企業(yè)投資，就不可能進行大規(guī)模的"圈地"和城市化建設(shè)，(點擊此處閱讀下一頁)所以招商引資一直是地方政府工作的重點。但是與分稅制改革之前的情況不同之處在于，地方政府發(fā)展企業(yè)不再主要是為了直接從企業(yè)稅收和利潤中得益，而是從隨著工業(yè)化展開的城市化中獲得好處。

　　至此為止，我們可以看到，分稅制改革在重塑中央-地方關(guān)系的同時，間接影響了地方政府的行為模式。分稅制的一個目的在于規(guī)范地方政府與企業(yè)的關(guān)系，這個目的是通過稅收系統(tǒng)的獨立、中央和地方對企業(yè)稅收的分享兩個手段實現(xiàn)的。但是，由于分稅制只是規(guī)范了預(yù)算內(nèi)的財政收入的運作方式，而沒有對預(yù)算外和非預(yù)算資金進行更加規(guī)范化的管理，所以預(yù)算外和非預(yù)算資金的"軟預(yù)算約束"仍然存在：地方政府并不在意這些資金的支出和使用是否有效率。

　　所以，伴隨著分稅制的推進和逐步完善，我們看到了這個制度對地方政府的一種"驅(qū)趕"效應(yīng)：地方政府逐步將財政收入的重點由預(yù)算內(nèi)轉(zhuǎn)到預(yù)算外、由預(yù)算外轉(zhuǎn)到非預(yù)算，從收入來源上看，即從依靠企業(yè)到依靠農(nóng)民負擔(dān)和土地征收，從側(cè)重"工業(yè)化"到側(cè)重"城市化"，這種行為模式改變的結(jié)果就是東中西部地區(qū)的財政收入差距預(yù)算外比預(yù)算內(nèi)更大。

　　五、結(jié)論

　　分稅制是改革開放以來最重要的一次財政制度改革。通過這個改革，中央財政有效提高了"兩個比重"，增強了財政調(diào)節(jié)經(jīng)濟發(fā)展和收入分配的能力，規(guī)范了中央和地方的關(guān)系，走出了中央和地方就財政收入的再分配不斷討價還價的困境。與此同時，分稅制改革對中央和地方關(guān)系、區(qū)域間關(guān)系以及政府和企業(yè)的關(guān)系也產(chǎn)生了重大而深遠的影響，這些影響在分稅制實行十年以來逐步呈現(xiàn)出來。本文試圖分析這些影響，其表現(xiàn)在以下幾個方面。

　　首先，在中央和地方的關(guān)系上，中央財政的實力以及所謂的"國家能力"不斷加強。中央財政不但獨立于地方財政，而且地方財力的近三分之一需要中央財政撥付轉(zhuǎn)移支付進行補助。通過這種先集中財力、再進行補助的方式，中央實際上掌握了對財政收入的再分配權(quán)力，加強了中央權(quán)威，比較徹底地消除了財政上"諸侯割據(jù)"的潛在危險。另一方面，通過設(shè)立獨立于財政、垂直管理的稅收征管系統(tǒng)，在一定程度上解決了改革前"利稅"不分、地方政府"藏富于企業(yè)"的老問題，能夠有效地保證經(jīng)濟增長帶來的收益被國家財政分享。與此同時，地方政府尤其是中西部地區(qū)的地方政府在財政上對中央的依賴性也大大增強。分稅制實行以來，中西部地區(qū)的地方政府可支配財力中中央補助所占的比重不斷提高，中部地區(qū)有些縣市這個比重超過50%，而西部的有些貧困地區(qū)中央補助能夠高達地方自身財政收入的10倍甚至20倍。在這些補助中，專項資金占了相當大的比例，這些專項資金分配的隨意性較強，所以在這些地區(qū)，"跑項目、跑專項"的"跑部錢進"成了地方財政工作的一項重要內(nèi)容。

　　其次，在東中西部的區(qū)域間關(guān)系上，分稅制對地區(qū)間的財力平衡也起著越來越深刻的影響。通過本文的分析，我們發(fā)現(xiàn)，認為分稅制是造成中西部地區(qū)基層財政困難的原因的說法有一定的片面性。分稅制雖然通過稅收共享從地方政府集中了收入，但是轉(zhuǎn)移支付制度又將大部分集中的收入撥付到地方政府進行支出，所以說地方政府由于稅收分享造成的財政缺口大部分得到了彌補。但是，由于轉(zhuǎn)移支付的分配存在區(qū)域間的不平衡，使得地區(qū)間的財力差距不但沒有越來越小，反而呈現(xiàn)出逐漸拉大的趨勢。從全國趨勢上來看，在過去的十年里，東部地區(qū)靠工業(yè)化、西部地區(qū)靠中央補助使得人均財力都有明顯而迅速的增長，唯有中部地區(qū)基層政府、尤其是縣鄉(xiāng)政府的人均財力增長緩慢，也與東部與西部的差距越來越大，這說明轉(zhuǎn)移支付制度還有待進一步完善。

　　最后，在政府和企業(yè)的關(guān)系上，分稅制產(chǎn)生了間接的、潛在的影響，這在一定程度上重塑了地方政府的行為模式。分稅制之前，企業(yè)按隸屬關(guān)系上繳稅收，使得地方工業(yè)化帶來的收益大部分保留在地方政府手中。我們也看到自80年代到90年代中期全國興盛一時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。眾所周知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為一種集體產(chǎn)權(quán)的企業(yè)組織，其競爭能力在很大程度上來自于地方政府的大力扶持。分稅制改革之后，所有企業(yè)的稅收都要與中央分享，而且稅收系統(tǒng)獨立于地方政府，這導(dǎo)致地方政府能夠從企業(yè)中得到的財政收入大為減少，辦集體企業(yè)的熱情迅速下降，我們看到90年代中期以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大規(guī)模轉(zhuǎn)制的現(xiàn)象。雖然對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的轉(zhuǎn)制和衰落有各種各樣的解釋，但是財政體制變革的影響無疑被大為忽視了。在企業(yè)稅收收益減少的情況下，地方政府開始尋求新的收入增長方式，所以十年來我們看到的幾種現(xiàn)象在一定程度上可以用分稅制來加以解釋，這包括農(nóng)民負擔(dān)的迅速增加、地方擴大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政績工程的勃興、土地開發(fā)和土地轉(zhuǎn)讓高潮的出現(xiàn)。這三種現(xiàn)象帶來的收入，包括農(nóng)村的提留統(tǒng)籌、建筑業(yè)過熱帶來的巨額營業(yè)稅、土地轉(zhuǎn)讓收入或者屬于地方稅收，或者屬于預(yù)算外或非預(yù)算收入，中央均不參與分享。

　　由此我們看到，分稅制在集中企業(yè)收入的同時，將地方政府的關(guān)注重點"驅(qū)趕"到了另外一些領(lǐng)域，即農(nóng)民負擔(dān)和城市化，當然這也可以說成是地方政府在現(xiàn)行分稅制制度安排下主動尋求的一些行為模式。

　　在這些新的行為模式中，農(nóng)民負擔(dān)和土地轉(zhuǎn)讓的收入都屬于預(yù)算外和非預(yù)算的范疇。與高度集權(quán)化的預(yù)算內(nèi)資金管理體制相比，這些資金的管理是高度分權(quán)化的。對于下級政府非預(yù)算財政資金的總量，上級政府也無從確知。所以對于地方政府而言，軟預(yù)算約束的現(xiàn)象不但沒有通過分稅制得到解決，而是更加嚴重了。預(yù)算外和非預(yù)算資金可以說是地方政府的"第二財政"，這個財政幾乎沒有真正意義上的預(yù)算約束，地方政府不但用來補充預(yù)算內(nèi)的實際支出，甚至將部分資金調(diào)入預(yù)算內(nèi)充當預(yù)算內(nèi)的稅收收入。我們看到無論東中西部的基層政府預(yù)算內(nèi)財政總是處于一種"吃飯財政"的狀態(tài)，其財政收入幾乎全部用于行政事業(yè)人員的工資支出，在許多地區(qū)連辦公經(jīng)費都付諸闕如。但是預(yù)算內(nèi)財政并非地方政府財政的全部，許多地區(qū)的地方政府擁有巨大的預(yù)算外和非預(yù)算財政資金。在這種"二元財政"的結(jié)構(gòu)之下，中央政府對預(yù)算內(nèi)財政愈加規(guī)范，地方政府對預(yù)算外財政就愈加重視。所以在這種情況下，分稅制帶來的財政集權(quán)并沒有起到真正規(guī)范地方財政行為的目的。過去描述的所謂中央與地方"一放就亂、一收就死"的關(guān)系在最近幾年里已經(jīng)不再適用，中央盡可以加強規(guī)范、集中收入，但是地方政府和地方經(jīng)濟并不會因此被"管死"，而是不斷挖掘出新的生財之道。所以，分稅制帶來的集權(quán)效應(yīng)并非全面而有效的，除去集中了部分地方的預(yù)算內(nèi)收入之外，最多只能算作"表面集權(quán)化".所以如果只討論分權(quán)和集權(quán)的優(yōu)劣之處而不討論預(yù)算約束，對于中國這樣一個大國來說意義是非常有限的。

　　注釋：

　　[1]王紹光：《分權(quán)的底線》，中國計劃出版社，1997年。

　　[2]這六種辦法分別是收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長分成、上解額遞增包干、定額上解和定額補助。

　　[3]J ean Oi ，F(xiàn)iscal Reform and the Economic Foundations of LocalState Corporatism.Worl d Pol i tics 45（1）（October 1992），pp.99-126.

　　[4]趙陽、周飛舟：《農(nóng)民負擔(dān)和財稅體制：從縣、鄉(xiāng)兩級的財稅體制看農(nóng)民負擔(dān)的制度原因》，《香港社會科學(xué)學(xué)報》2000年秋季卷。

　　[5]閻坤、張立承：《中國縣鄉(xiāng)財政困境分析與對策研究》，《經(jīng)濟研究參考》2003年第90期。

　　[6]關(guān)于分權(quán)和集權(quán)的優(yōu)缺點，可以參看王紹光《分權(quán)的底線》第三章"分權(quán)與集權(quán)的利弊".此書之后，分權(quán)和集權(quán)討論又有發(fā)展，觀點與王不盡相同，可以參看Yingyi Qian ，and Barry R.Weingast，F(xiàn)eder2alism As a Commitmentto Preserving Market Incentives ，J ournal of Economic Pers pecti ves11（4）（Fall 1997），pp .83-92；
J .Litvack，J .Ahmad，and R.Bird，Rethinking Decent ral i z ation，Washington ：World Bank，1998.

　　[7]Hamid Davoodi，and Heng2fu Zou，F(xiàn)iscal Decent ralization andEconomic Growth ：A Cross2Count ry Stud2y ，J ournal of Urban Economics43（1998），pp .244-423；
L.R.De Mello ，F(xiàn)iscal Decent ralizationand Intergovernmental Fiscal Relations：A Cross2Count ry Analysis，World Development 28（2），2000，pp.365-380.

　　[8]此概念由科爾奈提出，用于解釋國有企業(yè)與政府的關(guān)系，見科爾奈《短缺經(jīng)濟學(xué)》（經(jīng)濟科學(xué)出版社，1986年）。

　　[9]Jonathan Rodden，Gunnar S.Eskeland ，and J ennie Litvack（eds.），F(xiàn)iscal Decent ral i z ation and the Chal lenge of Hard B ud get Constraints .Cambridge：The MIT Press，2003.

　　[10]Pranab Bardhan，Irrigation and Cooperation ：An Empirical Analysisof 48Irrigation Communities in South India ，Economic Development andCul tural Change 48（4），2000，pp.847-865；
Mary Kay Gugerty ，and Edward Migual ，Communi t y Partici pation and S ocial S anctionsin Keny an Schools，Mimeo，Har2vard University ，2000.

　　[11]Emanuela Galasso，and Martin Ravallion ，Decent ral i z ationTargeting of an A nti2Povert y Prog ram.Mimeo.Development Research Group ，World Bank，2001.

　　[12]中央初次分配收入=中央預(yù)算固定收入+中央共享收入；
地方初次分配收入=地方預(yù)算固定收入+地方共享收入。見劉明慧主編《政府預(yù)算管理》（經(jīng)濟科學(xué)出版社，2004年）。

　　[13]這些稱謂在不同的書和地方預(yù)算編制中頗有差異，對于地方政府而言，多將經(jīng)過補助和上解之后的收入稱為"可支配財力".

　　[14]凈補助收入為各種轉(zhuǎn)移支付補助收入減去地方對上級的上解支出。

　　[15]東中西部的劃分按照1986年第六屆全國人大四次會議通過的"七五"計劃中的劃分方法，東部包括遼寧、河北、北京、天津、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、廣西；
西部包括新疆、寧夏、甘肅、青海、陜西、四川、云南、貴州、西藏；
其余的省份屬中部地區(qū)。

　　[16]具體論述參見項懷誠主編《中國財政五十年》（中國財政經(jīng)濟出版社，1999年）。

　　[17]劉世定：《嵌入性關(guān)系合同》，《社會學(xué)研究》1999年第4期。

　　[18]城市化與土地制度改革課題組：《城市化、土地制度和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展：以土地為依托的城市化到底能持續(xù)多久？》，世界銀行，2005年。

　　來源：《中國社會科學(xué)》2006年第6期

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