「內(nèi)容提要」城市土地儲(chǔ)備制度是近年來(lái)在我國(guó)各地實(shí)踐中產(chǎn)生的一項(xiàng)土地供應(yīng)新制度。其實(shí)質(zhì)在于對(duì)一級(jí)市場(chǎng)土地供應(yīng)的國(guó)家壟斷的強(qiáng)化。無(wú)論從經(jīng)濟(jì)的合理性還是制度的合憲性分析，國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)都有其正當(dāng)性；
儲(chǔ)備本身是天然的調(diào)控工具。但城市土地儲(chǔ)備制度在其演進(jìn)過(guò)程中日益偏離了“調(diào)控城市存量土地”的初衷，而異化為“地方政府將土地低進(jìn)高出，實(shí)現(xiàn)利益最大化的工具”。因此，必須讓城市土地儲(chǔ)備制度回歸其作為調(diào)控工具的本來(lái)價(jià)值。

　　「關(guān)鍵詞」土地儲(chǔ)備/一級(jí)市場(chǎng)/壟斷/異化/回歸land reserve/first-classmarket/monopoly/deviation/return

　　城市土地儲(chǔ)備制度是近年來(lái)在我國(guó)各地實(shí)踐中產(chǎn)生的一項(xiàng)土地供應(yīng)新制度。迄今為止，學(xué)界對(duì)其法律性質(zhì)、儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的法律地位等問(wèn)題認(rèn)識(shí)不一，關(guān)于其存廢的爭(zhēng)議也從未停止。贊同者將之譽(yù)為我國(guó)城市土地使用制度的一次偉大革新，批駁者將之斥為擾亂土地市場(chǎng)的“惡魔”。作為現(xiàn)行土地法律制度框架下有關(guān)土地一級(jí)市場(chǎng)的一項(xiàng)制度嘗試，其構(gòu)建究竟是彌補(bǔ)了原有制度的不足，還是強(qiáng)化了原有制度的缺陷？是提升了績(jī)效還是增加了矛盾？本文試圖剖析我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度從“調(diào)控城市存量土地”演變?yōu)椤皩?shí)現(xiàn)地方政府利益最大化的工具”這一異化過(guò)程，并在此基礎(chǔ)上完成對(duì)城市土地儲(chǔ)備制度的重新定位。

　　一、我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度的緣起

　　城市土地儲(chǔ)備制度，是指由城市政府委托或授權(quán)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)或組織，通過(guò)征收、征用、置換和收購(gòu)等方式，將城市土地集中起來(lái)，在完成土地整治等前期開(kāi)發(fā)工作后，再根據(jù)城市土地年度供應(yīng)計(jì)劃將其儲(chǔ)備的城市土地重新投入市場(chǎng)的制度安排。城市土地儲(chǔ)備制度于上個(gè)世紀(jì)末在滬杭地區(qū)最早出現(xiàn)，①隨著國(guó)務(wù)院2001年4月在《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》中對(duì)該制度的首肯，全國(guó)大部分城市很快開(kāi)始模仿和推行。至2002年6月，全國(guó)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)達(dá)2000余家。從其發(fā)展歷程看，城市土地儲(chǔ)備制度在我國(guó)的迅速興起是一種“由點(diǎn)到面、由下而上”的地方實(shí)踐結(jié)果。

　　我國(guó)建立城市土地儲(chǔ)備制度的初衷，歸根到底在于解決城市存量土地利用管理混亂問(wèn)題，這一問(wèn)題是我國(guó)舊有土地使用制度留下的一個(gè)惡疾。20世紀(jì)90年代以前，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行無(wú)償、無(wú)期限行政劃撥的城市土地供給制度，甚至工商企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性用地也以行政劃撥的方式無(wú)償供給。雖然自1990年后逐步確立并推行有償、有期限的土地使用權(quán)出讓制度，嚴(yán)格限制劃撥用地的范圍，但并未改變城市存量土地大量由各種企、事業(yè)單位控制的既存格局。隨著我國(guó)土地制度改革以及國(guó)有企業(yè)改革的不斷深化，解決這些存量土地的利用問(wèn)題日益顯現(xiàn)出現(xiàn)實(shí)的迫切性。主要表現(xiàn)在：其一，國(guó)有特困、破產(chǎn)企業(yè)要求消化處置、變現(xiàn)其閑置土地，以解決其諸多歷史遺留和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。土地儲(chǔ)備制度正是作為“以地救企”的一種新嘗試而在杭州等地率先推行。其二，各地方政府需要解決由于城市存量土地供應(yīng)不能壟斷而導(dǎo)致的土地供應(yīng)總量失控、土地招標(biāo)拍賣(mài)制度難以推行以及土地資產(chǎn)流失嚴(yán)重等問(wèn)題。其三，這也是落實(shí)國(guó)家關(guān)于控制建設(shè)用地總量、嚴(yán)格耕地保護(hù)、實(shí)行土地用途管制等土地宏觀調(diào)控政策的現(xiàn)實(shí)需要。隨著這些調(diào)控政策的出臺(tái)，利用城市存量土地成為城市政府增加建設(shè)用地供給和增加地方財(cái)政收入的重要渠道。

　　二、學(xué)界對(duì)我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度的主要觀點(diǎn)

　　（一）贊同說(shuō)

　　贊同城市土地儲(chǔ)備制度的學(xué)者一般都認(rèn)為，該制度具有以下績(jī)效：有利于強(qiáng)化政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的地位，提高政府對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控能力；
有利于優(yōu)化城市土地利用結(jié)構(gòu)，提高城市土地集約化利用效率；
有利于盤(pán)活國(guó)有企業(yè)存量土地資產(chǎn)，加快國(guó)有企業(yè)改制脫困的步伐；
有利于增加政府財(cái)政收入，籌集城市建設(shè)基金；
有利于落實(shí)耕地保護(hù)政策；
有利于防止過(guò)度炒賣(mài)“地皮”；
有利于實(shí)施城市土地年租或短租；
有利于搞好城市土地開(kāi)發(fā)與整理工作；
有利于房地產(chǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)健發(fā)展；
有利于保障國(guó)有土地資產(chǎn)的發(fā)展權(quán)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；
有利于《土地管理法》的貫徹實(shí)施。

　　（二）反對(duì)說(shuō)

　　反對(duì)城市土地儲(chǔ)備制度的學(xué)者一般都認(rèn)為，該制度具有以下弊端：破壞了土地資源的自由流動(dòng)，對(duì)土地資源的總體調(diào)控具有盲目性。有學(xué)者認(rèn)為：“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)調(diào)控職能與壟斷企業(yè)追逐利潤(rùn)的天性有不可調(diào)和的矛盾，其在執(zhí)行土地調(diào)控方面的職能的效果是值得懷疑的”[1]；
破壞了優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)秩序；
容易哄抬地價(jià)，造成房地產(chǎn)泡沫，侵害民生；
容易造成房地產(chǎn)市場(chǎng)的畸形發(fā)展；
容易破壞農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)；
容易滋生腐敗，損害政府公信力；
危害金融資產(chǎn)的安全性，增大金融風(fēng)險(xiǎn)；
不利于吸收像資金、技術(shù)這樣一類(lèi)可移動(dòng)要素，削弱城市可持續(xù)發(fā)展的潛力。

　　三、國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的正當(dāng)性基礎(chǔ)——我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度的應(yīng)然價(jià)值

　　我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度是在現(xiàn)行土地法律制度框架下在土地一級(jí)市場(chǎng)所作的一項(xiàng)制度嘗試。其實(shí)質(zhì)是對(duì)一級(jí)市場(chǎng)土地供應(yīng)的國(guó)家壟斷的強(qiáng)化。因此，我們必須把這一制度放在整個(gè)土地制度，尤其是在一級(jí)市場(chǎng)土地制度的大背景下來(lái)考辨其正當(dāng)性存在與否。

　�。ㄒ唬﹪�(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的實(shí)質(zhì)——控制土地的經(jīng)營(yíng)性使用②

　　就土地所有權(quán)而言，我國(guó)實(shí)行土地國(guó)家所有和集體所有的“雙軌”所有權(quán)制。按《土地管理法》的規(guī)定，國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征收；
征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。由此可見(jiàn)，我國(guó)土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移具有強(qiáng)制性和單向性，是一種行政行為而不是市場(chǎng)行為。就土地使用權(quán)而言，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公益性建設(shè)用地和農(nóng)村村民宅基地）的取得，必須基于用地人的申請(qǐng)和政府主管部門(mén)的批準(zhǔn)，而享有土地所有權(quán)的農(nóng)業(yè)集體組織不具有處分土地的權(quán)利；
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地使用權(quán)基于農(nóng)民與本集體依照《農(nóng)村土地承包法》所簽訂的土地承包合同而取得。這意味著，我國(guó)集體土地是無(wú)償使用的，立法只允許農(nóng)民承包的土地使用權(quán)通過(guò)轉(zhuǎn)包而依法移轉(zhuǎn)（不改變農(nóng)業(yè)用途），但一般不允許集體建設(shè)用地使用權(quán)移轉(zhuǎn)。就國(guó)有土地使用權(quán)而言，20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)逐步確立了國(guó)有土地有償使用制度，并逐步形成了國(guó)有土地一級(jí)和二級(jí)市場(chǎng)，但是，仍保留了對(duì)公益性用地進(jìn)行無(wú)償、無(wú)期限行政劃撥的配置方式。以上分析表明，我國(guó)土地市場(chǎng)或土地使用權(quán)交易實(shí)際上僅針對(duì)國(guó)有經(jīng)營(yíng)性用地而存在。《土地管理法》關(guān)于土地一級(jí)市場(chǎng)的基本要求——國(guó)家壟斷國(guó)有土地一級(jí)市場(chǎng)，其實(shí)質(zhì)在于國(guó)家要壟斷國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)性使用，成為城市經(jīng)營(yíng)性用地的唯一供給“源頭”，由國(guó)家來(lái)決定土地市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)性用地的供給量，通過(guò)控制供給來(lái)控制市場(chǎng)，并據(jù)此控制土地用途。

　�。ǘ�）國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)合理性

　　首先，從經(jīng)濟(jì)屬性看，土地資源具有供給的稀缺性、利用方式的相對(duì)分散性、利用方向變更的困難性、報(bào)酬遞減的可能性以及利用后果的社會(huì)性等特點(diǎn)。因此，在不同用途的土地利用之間存在著“此消彼長(zhǎng)”的關(guān)系。某種用途的土地的利用（比如建設(shè)用地）的擴(kuò)張往往意味著另一用途的土地的利用（比如農(nóng)用地）的萎縮，并由此引發(fā)諸多嚴(yán)重的社會(huì)后果（比如農(nóng)用地萎縮可能產(chǎn)生糧食安全的問(wèn)題、失地農(nóng)民的生存發(fā)展問(wèn)題）。因此，區(qū)域性的特定用途的土地供給具有剛性，也即客觀上能夠用于某一用途的土地供給是有限的。這種限度來(lái)自于特定區(qū)域土地的自然可供給量與客觀應(yīng)供給量對(duì)土地用途的約束。但是，一般而言，多數(shù)土地具有多種用途。土地所有者或使用者往往趨于將其土地用于最高收益的用途，這在土地經(jīng)濟(jì)學(xué)上被稱(chēng)為“土地最佳利用原則”[2].按經(jīng)濟(jì)收益衡量，在當(dāng)今社會(huì)，土地資源用于商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途肯定比用于其他用途具有更高的收益，因此土地所有人或使用人有擴(kuò)張經(jīng)營(yíng)性用地的利益驅(qū)動(dòng)，但經(jīng)濟(jì)的最佳利用并不等于社會(huì)的最佳利用。所以，由國(guó)家按社會(huì)最大收益原則來(lái)完成土地用途的排序，是國(guó)家履行其社會(huì)管理職能的一個(gè)重要表現(xiàn)。

　　其次，我國(guó)將在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)面臨保護(hù)耕地與建設(shè)用地?cái)U(kuò)張之間的尖銳矛盾。人多地少、可開(kāi)發(fā)利用的宜農(nóng)后備土地資源有限以及未來(lái)人口持續(xù)增長(zhǎng)的壓力，決定了在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)保護(hù)耕地必然成為我國(guó)土地管理的一項(xiàng)重要任務(wù)。但是，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展又直接帶動(dòng)了城鎮(zhèn)住宅、交通等建設(shè)用地需求的劇增；
這種情況反過(guò)來(lái)又更加劇了集體土地所有人、使用人或國(guó)有劃撥土地使用權(quán)人改變其土地用途、進(jìn)入土地市場(chǎng)將土地流轉(zhuǎn)獲利的動(dòng)機(jī)。因此，由國(guó)家來(lái)全面統(tǒng)籌耕地與建設(shè)用地之間的關(guān)系，在宏觀上保持重大用地關(guān)系的協(xié)調(diào)，便有其現(xiàn)實(shí)合理性。而國(guó)家壟斷城市經(jīng)營(yíng)性用地的供給，則可以在一定程度上達(dá)成這一目的。

　�。ㄈ�）國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的合憲性

　　從法律屬性分析，國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的制度安排實(shí)質(zhì)上意味著立法賦予了國(guó)家對(duì)土地市場(chǎng)初始進(jìn)入的獨(dú)占權(quán)。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，一種權(quán)利的行使，實(shí)際上意味著其他人的利益將有限度地受其行動(dòng)后果的影響。國(guó)家對(duì)這種獨(dú)占權(quán)的行使，將直接產(chǎn)生兩種利益限制的后果：一是在土地市場(chǎng)外限制了集體土地所有權(quán)人和使用權(quán)人對(duì)其土地的處分權(quán)和收益權(quán)；
二是在土地市場(chǎng)內(nèi)限制了買(mǎi)受人的討價(jià)還價(jià)權(quán)。那么，國(guó)家對(duì)他人土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制的權(quán)利基礎(chǔ)何在？筆者以為，根據(jù)現(xiàn)代法治國(guó)家理念，這種權(quán)利的正當(dāng)性來(lái)自?xún)煞矫妫浩湟�，�?cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)。在現(xiàn)代法治國(guó)家，雖然合法財(cái)產(chǎn)權(quán)理應(yīng)受?chē)?guó)家法律保護(hù)，但權(quán)利并不絕對(duì)，權(quán)利的承認(rèn)需符合社會(huì)的利益，因此，土地產(chǎn)權(quán)人的權(quán)利也就需要為了土地整體使用上的利益而有所調(diào)整，而不能僅從土地產(chǎn)權(quán)人本位進(jìn)行思考。也正是基于這一原因，我國(guó)《憲法》在規(guī)定“國(guó)家保護(hù)公民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)”、“集體土地所有權(quán)受法律保護(hù)”的同時(shí)，也規(guī)定“權(quán)利的行使不得損害國(guó)家、集體和社會(huì)的公共利益”。其二，國(guó)家公權(quán)力的剛性。國(guó)家公權(quán)力包含了國(guó)家的立法、行政和司法權(quán)在內(nèi)的主權(quán)國(guó)家所得行使的各種權(quán)力，是最廣義的“警察權(quán)”；
公權(quán)力的行使以確定的規(guī)范來(lái)規(guī)范人民的外在生活，可以剝奪或限制人民的權(quán)利[3].國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)土地使用的公共利益目的，為達(dá)成土地“總凈效益”的最優(yōu)，行使公權(quán)力限制土地產(chǎn)權(quán)人的土地利用行為便是有其正當(dāng)性理由的。正因?yàn)槿绱�，我�?guó)《憲法》明確規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收�！薄叭魏谓M織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地�！�

　�。ㄋ模﹪�(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)正當(dāng)性基礎(chǔ)的實(shí)證

　　自2005年10月1日起，廣東省開(kāi)始施行《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。該辦法規(guī)定：允許農(nóng)村集體建設(shè)用地在土地利用總體規(guī)劃確定并經(jīng)批準(zhǔn)后，以“招拍掛”的形式，直接通過(guò)土地交易市場(chǎng)公開(kāi)出讓、出租、轉(zhuǎn)讓?zhuān)ê�土地使用�?quán)作價(jià)出資、入股、聯(lián)營(yíng)、兼并和置換等）、轉(zhuǎn)租或抵押交易�？梢允褂眉�體建設(shè)用地的建設(shè)項(xiàng)目范圍為：興辦各類(lèi)工商企業(yè)、外商投資企業(yè)、股份制企業(yè)等；
興辦公共設(shè)施和公益事業(yè)；
興建農(nóng)村村民住宅。但是，通過(guò)出讓、轉(zhuǎn)讓和出租方式取得的集體建設(shè)用地，不得用于商品房開(kāi)發(fā)建設(shè)和住宅建設(shè)。該辦法意味著，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)可以不必經(jīng)過(guò)政府征收而轉(zhuǎn)變所有權(quán)后再進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)交易，而有機(jī)會(huì)直接進(jìn)入市場(chǎng)，通過(guò)交易獲得比政府征收補(bǔ)償高得多的收益。而對(duì)于土地一級(jí)市場(chǎng)而言則意味著，伴隨著農(nóng)村集體土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)交易，政府過(guò)去的壟斷地位受到挑戰(zhàn)，買(mǎi)方有了更多的選擇余地，買(mǎi)賣(mài)雙方的談判地位在走向平衡。

　　這種變化緣何而來(lái)？“中國(guó)土地政策改革課題組”曾歷時(shí)兩年半，在對(duì)廣東、江蘇、浙江、北京、四川、重慶、安徽、河南和陜西9�。ㄊ校┻M(jìn)行詳實(shí)調(diào)查和仔細(xì)分析的基礎(chǔ)上得出一個(gè)結(jié)論：國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)并非一本萬(wàn)利，不僅損害了農(nóng)民的權(quán)益，而且隱藏著巨大的財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)。原因之一在于，國(guó)家以極低的價(jià)格從農(nóng)村集體征收土地后，在供給城市建設(shè)用地的過(guò)程中，除了對(duì)公益性用地實(shí)行基本無(wú)償?shù)男姓�劃撥外，�?guó)家作為所有者在土地市場(chǎng)出讓土地包含協(xié)議、招標(biāo)和拍賣(mài)三種方式，其中協(xié)議出讓主要針對(duì)工業(yè)用地，出讓價(jià)格很低，往往僅相當(dāng)于土地開(kāi)發(fā)成本甚至低于土地開(kāi)發(fā)成本；
僅有商業(yè)等四種經(jīng)營(yíng)性用地采用“招拍掛”方式進(jìn)行市場(chǎng)出讓。在西部地區(qū)，行政劃撥和協(xié)議出讓的比例相加超過(guò)全部土地的90％以上；
東部地區(qū)稍低，但除去經(jīng)濟(jì)適用房用地，真正市場(chǎng)化出讓的經(jīng)營(yíng)性用地比重實(shí)際只有15％左右。以這些10％（西部地區(qū)）或15％（東部地區(qū)）的土地出讓收入去彌補(bǔ)90％或85％的土地出讓損失，顯然會(huì)造成很大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)[4].

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　　由此可見(jiàn)，考慮到集體建設(shè)用地使用權(quán)固有的“建設(shè)性使用”的性質(zhì)，“一刀切”地由國(guó)家來(lái)壟斷土地從農(nóng)村進(jìn)入城市的路徑，已經(jīng)不再具有“控制土地用途，實(shí)現(xiàn)土地整體社會(huì)利用最優(yōu)”的正義性目的；
相反，卻因?qū)�集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的過(guò)多限制而影響了土地市場(chǎng)資源配置功能的發(fā)揮，導(dǎo)致利益分配的失衡。所以，適度放開(kāi)國(guó)家對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的控制，適度放棄國(guó)家對(duì)工業(yè)用地的壟斷供應(yīng)，允許農(nóng)村集體建設(shè)土地直接進(jìn)入工業(yè)用地市場(chǎng)，這既可以減輕政府的財(cái)政壓力，又有利于農(nóng)民分享土地的級(jí)差收益，也給工業(yè)用地人提供了更多選擇的機(jī)會(huì)，對(duì)國(guó)家、農(nóng)民、集體和用地人均有好處。

　　綜上所述，無(wú)論從經(jīng)濟(jì)的合理性還是制度的合憲性分析，國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的正當(dāng)性基礎(chǔ)均源于國(guó)家從土地的社會(huì)最佳利用出發(fā)，對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行管理，它是國(guó)家行使其土地管理權(quán)的方式。這種管理權(quán)對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制不僅及于集體土地產(chǎn)權(quán)人，也及于國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)人。在這一意義上，國(guó)有劃撥土地使用權(quán)的無(wú)償取得和不得直接進(jìn)入市場(chǎng)交易的制度要求，正印證了國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)人的利益對(duì)土地管理的社會(huì)公共利益的讓步。而廣東省對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)有限度地直接入市的試點(diǎn)，又從相反方面佐證了這一事實(shí)：當(dāng)壟斷不再有助于土地的整體最佳利用時(shí)，它便失去了存在了意義。

　　四、壟斷權(quán)的異化——我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度的正當(dāng)性質(zhì)疑

　　由于土地資源具有的地域性特點(diǎn)，③加上國(guó)家對(duì)國(guó)有土地實(shí)行的“多層次委托——代理”的產(chǎn)權(quán)制度④以及“分級(jí)管理，條塊結(jié)合”的土地管理制度，導(dǎo)致立法規(guī)定的“國(guó)家壟斷”事實(shí)上逐漸演化成了“地方政府壟斷”。這種演化有其客觀必然性。但值得注意的是，在這一演化過(guò)程中，“壟斷權(quán)”逐漸背離了它本來(lái)的目的而更多地成為了地方政府謀利的工具。如前所述，城市土地儲(chǔ)備制度從其產(chǎn)生開(kāi)始，就是為加強(qiáng)政府在土地市場(chǎng)的壟斷地位而存在。壟斷權(quán)的異化在城市土地儲(chǔ)備制度上有著最為集中和典型的體現(xiàn)�！爸袊�(guó)土地政策改革課題組”在其報(bào)告中指出：“土地儲(chǔ)備中心在真正實(shí)施土地儲(chǔ)備時(shí)，已成為政府將土地低進(jìn)高出，實(shí)現(xiàn)利益最大化的工具�！盵5]對(duì)這一異化過(guò)程的剖析，有助于我們正確認(rèn)識(shí)城市土地儲(chǔ)備制度的存在價(jià)值，并在此基礎(chǔ)上完成對(duì)城市土地儲(chǔ)備制度的重新定位。

　�。ㄒ唬�權(quán)利主體異化——土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)從土地市場(chǎng)宏觀調(diào)控者到受行政權(quán)保護(hù)的壟斷經(jīng)營(yíng)者的角色轉(zhuǎn)變

　　從各地立法看，城市土地儲(chǔ)備制度的實(shí)施基本上都是由一個(gè)專(zhuān)門(mén)主體——土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)來(lái)具體負(fù)責(zé)。該主體代表地方政府行使對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷供應(yīng)權(quán)，以便更好地對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控。但事實(shí)上，在城市土地儲(chǔ)備制度的推進(jìn)過(guò)程中，該主體逐漸偏離其原有的初衷而越來(lái)越多地扮演著土地市場(chǎng)上的經(jīng)營(yíng)者和利益分配者的角色，并在地方政府行政權(quán)的庇護(hù)下充當(dāng)著地方政府利益最大化的工具。以上海和杭州為例分析。上海市土地發(fā)展中心成立于1996年，是直屬于上海市房屋土地資源管理局，并接受政府委托從事土地收購(gòu)、儲(chǔ)備工作的機(jī)構(gòu)，其主要職能是協(xié)助政府建立土地收購(gòu)、儲(chǔ)備和出讓機(jī)制，根據(jù)城市土地利用總體規(guī)劃、年度供地計(jì)劃和市場(chǎng)需求，適時(shí)收購(gòu)和儲(chǔ)備土地，并將經(jīng)過(guò)開(kāi)發(fā)的儲(chǔ)備土地投放市場(chǎng)，規(guī)范供地方式，優(yōu)化投資環(huán)境，為政府宏觀調(diào)控土地市場(chǎng)服務(wù)。但在2002年11月，上海市政府在該土地發(fā)展中心基礎(chǔ)上投資組建了上海地產(chǎn)集團(tuán)，目的是“通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)土地增值，確保土地出讓中的政府收益，增強(qiáng)政府的土地儲(chǔ)備能力”，并授權(quán)其進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。該轉(zhuǎn)變的背景是：隨著土地儲(chǔ)備制度涉及范圍的擴(kuò)大，土地發(fā)展中心以行政主體的身份參與經(jīng)營(yíng)已經(jīng)不太適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。但這恰恰說(shuō)明土地儲(chǔ)備主體已經(jīng)被定位成一個(gè)實(shí)現(xiàn)政府利益的土地經(jīng)營(yíng)者。在政府的控制和參與力度都沒(méi)有減弱的情況下，此種單純改變儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)運(yùn)作形式的做法，只會(huì)使土地儲(chǔ)備制度距其對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控的初衷愈來(lái)愈遠(yuǎn)。杭州市土地儲(chǔ)備中心成立于1997年。該市的土地儲(chǔ)備實(shí)行兩級(jí)管理模式：第一層次為土地儲(chǔ)備管理委員會(huì)，由政府分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，包括計(jì)劃、城建、規(guī)劃、財(cái)政、稅務(wù)、土地等相關(guān)部門(mén)組成，負(fù)責(zé)對(duì)城市儲(chǔ)備工作的整體把握，協(xié)調(diào)各部門(mén)關(guān)系并指導(dǎo)土地儲(chǔ)備中心的活動(dòng)；
第二層次為土地儲(chǔ)備中心或發(fā)展中心，其屬于各級(jí)土地管理部門(mén)下屬的事業(yè)單位，負(fù)責(zé)土地儲(chǔ)備的具體運(yùn)作。顯然，與上海市不同，杭州市的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)從成立起就一直以土地管理者的身份存在。但事實(shí)上，它卻并不是僅僅以管理者的身份進(jìn)行土地儲(chǔ)備。在借助行政權(quán)強(qiáng)制性甚至壓制性權(quán)力取得儲(chǔ)備土地再“低買(mǎi)高賣(mài)”的過(guò)程中，它實(shí)際上充當(dāng)著受行政權(quán)保護(hù)的壟斷經(jīng)營(yíng)者的角色。

　�。ǘ�）權(quán)利客體異化——土地儲(chǔ)備對(duì)象從城市“存量土地”向“增量土地”擴(kuò)張

　　如前所述，土地儲(chǔ)備制度建立之初，其儲(chǔ)備對(duì)象主要是國(guó)有困難和破產(chǎn)企業(yè)的原有劃撥土地，目的在于解決舊城改造、國(guó)有企業(yè)改革中土地資產(chǎn)的處置和消化閑置土地等問(wèn)題，探索利用城市存量土地的新路子。但目前其收購(gòu)范圍卻呈現(xiàn)出任意擴(kuò)大之勢(shì)，不僅擴(kuò)大到增量土地，甚至涉及剛剛出讓的國(guó)有土地。大量征收農(nóng)民集體土地，隨意收回土地使用權(quán)，不僅嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民和土地使用人的利益，而且在一定程度上影響了土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的合理性和合法性。⑤以杭州市為例。城市土地儲(chǔ)備制度在杭州市率先確立時(shí)，其最初的儲(chǔ)備對(duì)象主要是因企業(yè)脫困改制和結(jié)構(gòu)調(diào)整而造成的閑置地塊，目的是要更有效地盤(pán)活城市存量土地。但按照現(xiàn)行《杭州市土地儲(chǔ)備實(shí)施辦法》的規(guī)定，其收購(gòu)范圍已不僅僅限于城市存量土地，還包括“為政府代征的土地”、“市政府指令收購(gòu)的土地”以及“其他需要儲(chǔ)備的國(guó)有土地”等增量土地。其他地方的情況也大體相同。盡管各地的土地儲(chǔ)備中心列舉了可以收購(gòu)的土地的各種來(lái)源，但在真正實(shí)施土地儲(chǔ)備時(shí)，卻基本上都是以征收集體土地為主。有資料表明，東部某縣土地儲(chǔ)備中心自1999年以來(lái)共儲(chǔ)備土地4873.3畝，其中收回國(guó)有建設(shè)用地1183.6畝，占儲(chǔ)備面積的24.3％；
征收集體建設(shè)用地74.5畝，占1.5％；
征收集體農(nóng)地3614.4畝，占74.2％。2001年前的土地儲(chǔ)備中，收購(gòu)（回）土地與征收農(nóng)地的比例為85.6∶14.4；
到2002年變?yōu)?1.7∶88.3.東部其他縣市的做法與該縣如出一轍。西部某市土地儲(chǔ)備中心在2003—2004年兩年間儲(chǔ)備的土地中，有92.2％來(lái)自于集體土地，其中有87％屬于直接征收的農(nóng)民集體土地，3.9％是集體存量建設(shè)用地，只有7.4％是國(guó)有劃撥土地[6].造成這種轉(zhuǎn)變的原因，主要在于現(xiàn)行立法下征收集體土地的低成本。顯然，在實(shí)際運(yùn)作中，土地儲(chǔ)備制度已經(jīng)背離其“有助于控制土地用途，保護(hù)耕地，實(shí)現(xiàn)從增量調(diào)整到存量調(diào)整”的表象；
土地儲(chǔ)備中心實(shí)際已成為一個(gè)從事土地經(jīng)營(yíng)的主體，成為政府將土地“低進(jìn)高出”，實(shí)現(xiàn)利益最大化的工具。

　�。ㄈ�）權(quán)利行使方式異化——土地儲(chǔ)備運(yùn)營(yíng)模式從“如何管理”向“如何經(jīng)營(yíng)”轉(zhuǎn)變

　　站在土地市場(chǎng)調(diào)控管理者的立場(chǎng)，按土地資源管理學(xué)的“區(qū)位理論”、“規(guī)劃理論”以及經(jīng)濟(jì)學(xué)的“產(chǎn)權(quán)理論”、“供需理論”等要求，政府要實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的有效供給，就必須在對(duì)土地需求進(jìn)行整體把握、研究土地市場(chǎng)發(fā)展走勢(shì)、全方位掌握城市空間的相互聯(lián)系的基礎(chǔ)上，再根據(jù)土地市場(chǎng)中土地?cái)?shù)量和用途的具體需求來(lái)確定土地的供給和儲(chǔ)備，以保持土地價(jià)格平穩(wěn)、實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置[7].但站在土地市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者的立場(chǎng)，經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)運(yùn)作首先考慮的則是如何降低成本、抬高價(jià)格，以實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)利益的最大化。從各地土地儲(chǔ)備的實(shí)際運(yùn)作模式看，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)際上已不再是按“如何調(diào)控管理土地”，而是按“如何經(jīng)營(yíng)土地獲利”的路徑在進(jìn)行運(yùn)作。具體表現(xiàn)在：

　　1.土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)借助壟斷權(quán)在土地儲(chǔ)備過(guò)程中壓低成本

　　表現(xiàn)之一：“什么便宜收什么”。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不顧我國(guó)“人多地少、耕地資源尤其少”⑥的客觀現(xiàn)實(shí)，在土地儲(chǔ)備過(guò)程中低價(jià)大量征購(gòu)農(nóng)村集體土地，其中大部分為耕地，從而造成大量耕地的破壞閑置。

　　表現(xiàn)之二：“見(jiàn)好才收”。按區(qū)位理論，土地位置決定了土地的質(zhì)量、功能和交易價(jià)格。“位置對(duì)可用于經(jīng)濟(jì)用途的土地供給的重要影響表現(xiàn)在：（1）它影響各類(lèi)地塊的價(jià)值和利用能力；
（2）影響土地的實(shí)際利用；
（3）把土地價(jià)值、利用和所有權(quán)條件與當(dāng)?shù)丨h(huán)境聯(lián)系起來(lái)；
（4）影響財(cái)產(chǎn)的法律描述。位置和接近難易程度在決定土地適宜用途上起著決定性作用�！盵8]相對(duì)于其他交易人，地方政府對(duì)土地區(qū)位具有信息優(yōu)勢(shì)。政府本應(yīng)兼顧不同區(qū)位土地的情況，以利于整個(gè)地區(qū)土地的開(kāi)發(fā)利用。但事實(shí)上，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在進(jìn)行土地收購(gòu)儲(chǔ)備過(guò)程中，往往只看重升值潛力大的地段，利用信息優(yōu)勢(shì)和壟斷特權(quán)，將大片區(qū)位優(yōu)越的土地進(jìn)行儲(chǔ)備，過(guò)多關(guān)注短期利益而忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和整個(gè)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控。

　　表現(xiàn)之三：“為了利益盲目收儲(chǔ)”。在土地儲(chǔ)備過(guò)程中，政府為片面追求經(jīng)濟(jì)效益而亂規(guī)劃、隨意修改規(guī)劃或不按規(guī)劃的要求盲目進(jìn)行土地儲(chǔ)備。由于“自由企業(yè)價(jià)格體系的運(yùn)轉(zhuǎn)不會(huì)自然而然地導(dǎo)致土地資源的最佳利用和最佳配置，不受指導(dǎo)的私人行動(dòng)往往會(huì)導(dǎo)致資源掠奪式利用、社會(huì)浪費(fèi)和將成本轉(zhuǎn)嫁到社會(huì)其他成員身上。為了消除不明智和浪費(fèi)的利用方式——這些利用方式既會(huì)給所有者本人帶來(lái)不利，也會(huì)給鄰居和集體乃至整個(gè)社會(huì)帶來(lái)不利，而不時(shí)地需要采取集體行動(dòng)�！盵9]通過(guò)政府制定土地規(guī)劃以決定城市土地的開(kāi)發(fā)時(shí)序、發(fā)展結(jié)構(gòu)和發(fā)展方向，是當(dāng)今世界各國(guó)通行的實(shí)現(xiàn)土地資源合理利用的重要措施。但在我國(guó)土地儲(chǔ)備過(guò)程中，在急于求成思想的驅(qū)使下，有的地區(qū)不斷修改規(guī)劃，盲目擴(kuò)大城市規(guī)模，圈地賣(mài)地，出現(xiàn)了新一輪的“圈地?zé)帷保?br>有的城市之間相互攀比規(guī)模，競(jìng)相炒作“地皮”，不切實(shí)際地訂賣(mài)地指標(biāo)；
有的城市政府在規(guī)劃土地使用方向時(shí)，將城市中環(huán)境優(yōu)美、交通便利和設(shè)施齊全的地段規(guī)劃為高檔住宅區(qū)或商業(yè)區(qū)，城市土地在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下被重新分配。

　　2.土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)借助壟斷權(quán)在土地出讓過(guò)程中抬高價(jià)格

　　表現(xiàn)之一：“非飽和”限量供應(yīng)的政策加劇土地的供不應(yīng)求。

　　在目前土地出讓的過(guò)程中，各地一般均采取“非飽和”限量供應(yīng)土地的政策，以保持市場(chǎng)始終處在“半饑餓”或“饑餓”狀態(tài)。但根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的供需理論，由于土地空間位置的固定性和土地資源的稀缺性，土地資源的自然總供給是基本穩(wěn)定、缺乏彈性的。土地需求在一定條件下決定土地價(jià)格。所以，一般而言，政府有效供給土地的關(guān)鍵在于：政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，要根據(jù)市場(chǎng)需要供給和儲(chǔ)備土地：在土地需求旺季提供土地以平抑地價(jià)；
在土地市場(chǎng)蕭條時(shí)儲(chǔ)備土地以刺激地價(jià)。在我國(guó)城市化和工業(yè)化迅速推進(jìn)，建設(shè)用地的需求日益增長(zhǎng)的背景下，城市政府“非飽和適度供應(yīng)，保持賣(mài)方市場(chǎng)”的供地政策，結(jié)果是導(dǎo)致稀缺的土地資源更加供不應(yīng)求的情況下，推動(dòng)土地價(jià)格一路攀升并帶動(dòng)房?jī)r(jià)不斷上漲。據(jù)報(bào)載，“溫州市區(qū)這兩年可用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的土地非常緊張，每年可供土地約為700畝，而估計(jì)開(kāi)發(fā)用地需求量約為2000畝。最近溫州火車(chē)站前一塊15畝的土地賣(mài)了1.6億元，每畝單價(jià)超過(guò)1000萬(wàn)元。突出的土地供求矛盾造成地價(jià)飆升�！雹�

　　有人可能會(huì)認(rèn)為，“限量供應(yīng)”不正好糾正了過(guò)去“濫批地，過(guò)度供給”的問(wèn)題嗎？但應(yīng)當(dāng)注意，“過(guò)度供給”使政府直接獲取了更多土地出讓金；
而“限量供給”則使政府在市場(chǎng)上套取了更多土地出讓利益。從“過(guò)度供給”到“限量供給”，只是以“極右”的措施代替了極“左”的措施，其間城市政府謀取壟斷利益的動(dòng)機(jī)并沒(méi)有改變。

　　表現(xiàn)之二：“價(jià)高者得”的游戲規(guī)則推動(dòng)土地購(gòu)買(mǎi)人瘋狂競(jìng)價(jià)。

　　按立法規(guī)定，儲(chǔ)備土地的出讓可采取協(xié)議、招標(biāo)和拍賣(mài)等三種方式。其中招標(biāo)、拍賣(mài)通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)價(jià)進(jìn)行，有助于土地出讓的透明化。2002年7月，國(guó)土資源部頒布《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，要求“商業(yè)、旅游、娛樂(lè)、商品住宅用地必須以招標(biāo)、拍賣(mài)或掛牌方式出讓”。目前在我國(guó)土地需求旺盛的東部地區(qū)，大多數(shù)實(shí)施土地儲(chǔ)備的縣、市，入儲(chǔ)的土地全部通過(guò)“招拍掛”方式用于住宅和商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用地，沒(méi)有一畝用于劃撥的公益用地或協(xié)議的工業(yè)用地；
而其中大多數(shù)又是完全依“價(jià)高者得”的競(jìng)價(jià)原則進(jìn)行掛牌拍賣(mài)。誠(chéng)然，競(jìng)價(jià)拍賣(mài)制度是一個(gè)好的市場(chǎng)工具，有助于提高土地資源的利用效率和消除權(quán)力“尋租”。但是，競(jìng)價(jià)拍賣(mài)機(jī)制適用于競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)，而壟斷性市場(chǎng)需要價(jià)格管制。在土地市場(chǎng)的國(guó)家高度壟斷和土地資源的供不應(yīng)求的情況下，采用拍賣(mài)制度，只會(huì)通過(guò)競(jìng)價(jià)機(jī)制為壟斷供給的產(chǎn)品形成壟斷價(jià)格，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　并且不斷地把壟斷價(jià)格推向新高，形成泡沫。據(jù)報(bào)載，在杭州市，原中國(guó)計(jì)量學(xué)院119畝的地塊以6億元價(jià)格起拍，經(jīng)過(guò)13家公司的激烈爭(zhēng)奪，最后以10.55億元成交，折算下來(lái)，該地塊的樓面地價(jià)高達(dá)5326元/每平方米[10].

　　綜上，城市土地儲(chǔ)備制度建立的初衷，在于實(shí)現(xiàn)調(diào)控城市存量土地供應(yīng)，促進(jìn)土地資源合理有效利用的正當(dāng)性目的，但在不斷推進(jìn)的實(shí)踐過(guò)程中，卻日益異化成了地方政府謀取局部利益的工具，其正當(dāng)性逐漸喪失。究其原因，主要是因?yàn)樵诂F(xiàn)有體制下，地方政府同時(shí)兼具了土地管理者和國(guó)有土地所有者代表的雙重身份，這種制度模式為其提供了利用作為“土地管理者”被賦予的行政權(quán)來(lái)最大化實(shí)現(xiàn)其作為“國(guó)有土地所有者代表”被賦予的國(guó)有土地收益權(quán)的可能性，而“經(jīng)濟(jì)人”逐利的本性決定了它有將這種可能性付諸實(shí)現(xiàn)的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)。城市土地儲(chǔ)備制度恰好為其將這種動(dòng)機(jī)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)提供了途徑。因此，整個(gè)異化便就此順理成章地產(chǎn)生。

　　五、余論：我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度的價(jià)值回歸與重新定位

　　當(dāng)我們考辨了城市土地儲(chǔ)備制度的整個(gè)異化過(guò)程后，再回頭看看學(xué)者們贊成或反對(duì)城市土地儲(chǔ)備制度的種種觀點(diǎn)，這些觀點(diǎn)事實(shí)上正為我們佐證了該制度“本來(lái)應(yīng)當(dāng)有的”和“實(shí)際上被異化了的”兩種后果。由此，筆者認(rèn)為，我們關(guān)注的重點(diǎn)其實(shí)并不應(yīng)當(dāng)放在該制度是否應(yīng)當(dāng)存在上。土地市場(chǎng)需要國(guó)家調(diào)控是無(wú)可爭(zhēng)議的；
儲(chǔ)備本身是天然的調(diào)控工具，運(yùn)用儲(chǔ)備能夠適時(shí)調(diào)劑余缺，調(diào)控市場(chǎng)價(jià)格，維護(hù)市場(chǎng)均衡。儲(chǔ)備制度本身在我國(guó)很多重要的資源領(lǐng)域，比如糧食、石油等領(lǐng)域均存在，關(guān)鍵是如何讓土地儲(chǔ)備制度回歸它作為調(diào)控工具的本來(lái)價(jià)值。而這應(yīng)著眼于我國(guó)土地制度的進(jìn)一步改革，也即當(dāng)土地公有制下地方政府兼具管理者和所有者兩種身份的狀態(tài)無(wú)法改變時(shí)，立法必須為其提供一條能穩(wěn)定而規(guī)范地實(shí)現(xiàn)其土地所有者利益的新途徑，以打消其靠在土地市場(chǎng)上經(jīng)營(yíng)土地獲利的動(dòng)機(jī)。逐步將現(xiàn)行的土地“批租制”改為“年租制”，并在此基礎(chǔ)上改革我國(guó)現(xiàn)行土地稅收制度，建立完善地產(chǎn)稅（也被稱(chēng)為物業(yè)稅）制度可能是一個(gè)可行的選擇。2003年10月，十六屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，其中明確提到：“實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革，條件具備時(shí)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)開(kāi)征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)。”央行行長(zhǎng)周小川在2003年“中國(guó)企業(yè)領(lǐng)袖年會(huì)”論壇上評(píng)述道：“十六屆三中全會(huì)對(duì)物業(yè)稅（或者說(shuō)是財(cái)產(chǎn)稅，也有人稱(chēng)為房地產(chǎn)稅）的表述可能意味著相當(dāng)重大的體制探索�！盵11]在此基礎(chǔ)上，按土地社會(huì)利用最佳的原則對(duì)現(xiàn)行城市土地儲(chǔ)備制度進(jìn)行修正，比如，限定土地儲(chǔ)備的范圍只能及于城市存量土地，強(qiáng)化規(guī)劃的作用和效力，改進(jìn)土地收購(gòu)儲(chǔ)備的方式等，土地儲(chǔ)備制度將在土地宏觀調(diào)控中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

　　「英文標(biāo)題」Deviation or Return ：A Study of the Legitimacy of UrbanLand Reserve in China

　　XIONG Hui （Southwest University of Politics Science and Law ，Chongqing400031，China）

　　「標(biāo)題注釋」基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目（A 級(jí)）“改革發(fā)展成果分享法律機(jī)制研究”（05

　　「作者簡(jiǎn)介」熊暉（1973-），男，四川南充人，西南政法大學(xué)民商法學(xué)院講師，民商法專(zhuān)業(yè)博士生。重慶400031

　　「英文摘要」Urban land reserve is newly introduced into land supplypractice in China ，which stresses state monopoly of the first-classland market.Analyzing from constitutionality and economic rationality，one sees that the legitimacy of state monopoly of the first-class landmarket originates from the fact that the state governs the land marketand purports to make the best use of land ，which is an integral partof the state"s exercise of its power of land management.Land reserveper se is an adjusting and regulating tool.But urban land reserve graduallydeviates from its real purpose to "adjust and control the storage ofurban land"and degenerates into a tool "to seek maximum profits by localgovernments by way of buying at a low price and selling at a high price."In this process the municipal government becomes the biggest winnerwhile the rights of other land owners ，especially the collective landowners are excessively limited，which has led to an imbalance of theattribution of land interests.As such，we must restore the prior characterof the urban land reserve as a regulation tool.

　　注釋?zhuān)?/p>

　�、傥覈�(guó)第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)——上海土地發(fā)展中心成立于1996年。從1997年開(kāi)始，杭州等地的政府開(kāi)始試行城市土地儲(chǔ)備制度。

　�、谶@里的“經(jīng)營(yíng)性使用”是相對(duì)于劃撥用地的“公益性使用”的一個(gè)概念。

　�、鄣赜蛐蕴攸c(diǎn)表現(xiàn)為：作為空間的土地本身是固定的、不能移動(dòng)的。它被固定于地球表面一定的經(jīng)緯度、海拔和氣候帶上，不能任意遷移，只能就地利用。地域性意味著土地總是存在于特定的行政區(qū)范圍之內(nèi)，并且由該特定區(qū)域內(nèi)的人進(jìn)行使用。

　　④“多層次委托——代理制”意味著：雖然立法規(guī)定了城市土地屬于國(guó)家所有，由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)，但城鎮(zhèn)國(guó)有土地的所有權(quán)職能實(shí)際是由縣（市）人民政府來(lái)行使，城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓的大部分收益歸入地方財(cái)政；
中央政府只是法律名義上的國(guó)有土地所有者，而不是經(jīng)濟(jì)上的國(guó)有土地所有者。

　�、葸@是國(guó)土資源部中國(guó)土地礦產(chǎn)法律中心鐘京濤先生在接受記者采訪時(shí)所表達(dá)的觀點(diǎn)。（土地儲(chǔ)備制度在發(fā)展中完善[EB/OL].http ：//www.hzland.com，2005-07-01.）

　　⑥根據(jù)全國(guó)土地詳查匯總的數(shù)據(jù)，我國(guó)耕地面積19.51億畝，人均耕地只有1.59畝，不及世界平均水平的一半，僅相當(dāng)于世界人均耕地3.75畝的43％。并且，耕地后備資源嚴(yán)重不足，我國(guó)擁有宜耕荒地資源2.04億畝，按60％的墾殖率計(jì)，可開(kāi)墾耕地1.22億畝。（資料來(lái)源：http：//www.natescd.gov.cn，2005-07-01.）

　�、邷刂菔袊�(guó)土資源局建設(shè)用地處副處長(zhǎng)楊寶山向記者所言。（鄒建鋒。限量供應(yīng)：土地儲(chǔ)備制度值得反思[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2003-08-27.）

　　「參考文獻(xiàn)」

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　　[3]許志雄。從行政法之發(fā)展論法治國(guó)家與公權(quán)力之行使[J].憲政思潮，1984，（65）：46.

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　　[7]申毅。我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度實(shí)施中的政府角色[D].蘇州：蘇州大學(xué)，2004.

　　[10]鄒建鋒。限量供應(yīng)：土地儲(chǔ)備制度值得反思[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2003-08-27（3）。

　　[11]周小川。從稅收改革的趨勢(shì)看城市土地管理[J].中國(guó)企業(yè)家，2004，（1）：67.

　　來(lái)源：《現(xiàn)代法學(xué)》2006年第4期

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