「內(nèi)容提要」社區(qū)居委會(huì)是社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織，但是在我國(guó)社區(qū)建設(shè)與社區(qū)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了社區(qū)組織行政化的傾向。本文探討了社區(qū)自治組織行政化的表現(xiàn)，分析了導(dǎo)致社區(qū)自治組織行政化的原因，提出了社區(qū)自治組織去行政化的對(duì)策。

　　「關(guān)鍵詞」社區(qū)組織/行政化/去行政化

　　隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革和行政體制改革的深入，國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)逐步分離，社會(huì)的自主空間不斷擴(kuò)大，傳統(tǒng)的縱向單一性的社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸向橫向結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，單位制日漸式微。單位體制的消解促進(jìn)了社會(huì)組織功能的分化，導(dǎo)致社會(huì)事務(wù)大量涌現(xiàn)、重新分解并逐漸回歸社會(huì)，越來(lái)越多的單位將其承擔(dān)的社會(huì)職能分化出來(lái)，社區(qū)成為承接社會(huì)職能的重要載體和新型公共空間。隨著社會(huì)實(shí)體與國(guó)家之間行政依附關(guān)系以及社會(huì)成員與單位間的人身依附關(guān)系的逐漸松弛，越來(lái)越多的“單位人”向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變，社區(qū)成為“后單位制”時(shí)期市民生活的重要?dú)w宿。社區(qū)建設(shè)正是順應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需要而產(chǎn)生的。所謂社區(qū)建設(shè)，是指在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強(qiáng)化社區(qū)功能，解決社區(qū)問(wèn)題，促進(jìn)社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量的過(guò)程。①在社區(qū)居委會(huì)及廣大居民自下而上的內(nèi)在動(dòng)力和政府自上而下的外在推力這兩種力量的共同作用下，我國(guó)社區(qū)建設(shè)取得了很大的成就：社區(qū)管理體制初步形成；
社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境得到很大改善；
社區(qū)工作者素質(zhì)迅速提高；
社區(qū)共建廣泛實(shí)施；
社區(qū)服務(wù)蓬勃發(fā)展等等。隨著社區(qū)建設(shè)的深入，社區(qū)居委會(huì)作為社區(qū)的基層群眾性組織，政府聯(lián)系廣大群眾的中介或橋梁，作為社區(qū)建設(shè)的主要依托和主體組織之一，在城市居民日常社會(huì)生活中的地位和作用大為提高。但是，居委會(huì)行政化色彩較前更強(qiáng)，對(duì)街道的實(shí)際隸屬性質(zhì)有所加強(qiáng)，社區(qū)自治能力非常薄弱。法律上規(guī)定為自治組織的社區(qū)居委會(huì)，在實(shí)際中出現(xiàn)了職責(zé)、功能不恰當(dāng)?shù)钠�移，這種理論與實(shí)踐的矛盾是當(dāng)前和諧社區(qū)建設(shè)過(guò)程中存在的最主要問(wèn)題之一。

　　社區(qū)自治的現(xiàn)狀

　　中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》的通知中明確指出“擴(kuò)大民主、居民自治”是城市社區(qū)建設(shè)的基本原則。文件指出，“在社區(qū)實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督�！庇纱丝梢�(jiàn)，社區(qū)自治是指居民在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在國(guó)家法律規(guī)定的范圍內(nèi)，自己管理自己，自己決定自己的事情。社區(qū)自治的主體是居民，自治的客體是與居民切身利益相關(guān)的社區(qū)公共事務(wù)；
自治的方式主要是居民通過(guò)選舉居委會(huì)并通過(guò)居委會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)自我管理；
自治的核心是居民和居委會(huì)的自治權(quán)。社區(qū)自治是在自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督層面上的自治，所要達(dá)到的是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。社區(qū)自治實(shí)際上是社區(qū)體制改革以及各方權(quán)利關(guān)系調(diào)整的系統(tǒng)過(guò)程。

　　在我國(guó)，城市社區(qū)自治主要是通過(guò)居委會(huì)這個(gè)組織來(lái)實(shí)施的。作為城市居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織，法律賦予城市居委會(huì)在財(cái)產(chǎn)、財(cái)務(wù)、人事、社區(qū)公共事務(wù)的決策和處理等方面擁有較大的自主權(quán)。但另一方面，根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市居委會(huì)組織法》，城市居委會(huì)接受政府及其派出機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)，協(xié)助政府及其派出機(jī)構(gòu)開(kāi)展工作，完成政府及其派出機(jī)構(gòu)委托承辦的一些政府事務(wù)，也是居委會(huì)的法定職責(zé)。

　　這樣，作為城市居民“基層群眾性自治組織”的居委會(huì)實(shí)際上承擔(dān)著雙重角色：一方面要辦理社區(qū)的事情，另一方面又要辦理政府及其派出機(jī)構(gòu)交辦的事情。居委會(huì)既要對(duì)居民負(fù)責(zé)，為社區(qū)居民服務(wù)；
又要對(duì)上級(jí)政府及其派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，辦理好政府及其派出機(jī)構(gòu)交辦的事項(xiàng)。與之相應(yīng)，社區(qū)居委會(huì)擁有兩種不同的職權(quán)，即代理職權(quán)和自定職權(quán)。所謂代理職權(quán)，是接受政府及其派出機(jī)關(guān)的委托對(duì)本社區(qū)內(nèi)部那些屬于國(guó)家統(tǒng)一規(guī)范和治理范圍內(nèi)的事務(wù)進(jìn)行管理和處置的權(quán)力。這些國(guó)家統(tǒng)一規(guī)范和治理的事務(wù)本屬政府事務(wù)，但由于種種原因需要由居委會(huì)之類的基層社區(qū)組織來(lái)協(xié)助完成，如治安保衛(wèi)、計(jì)劃生育、青少年教育等。社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)的這些事務(wù)稱為委辦事務(wù)。所謂自定職權(quán)，則是指社區(qū)居委會(huì)組織自行確定、用來(lái)對(duì)本社區(qū)不屬于國(guó)家統(tǒng)一規(guī)范和治理的純內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行管理和處置的權(quán)力。居委會(huì)轄區(qū)內(nèi)的純內(nèi)部事務(wù)通常被稱為自治事務(wù)。

　　社區(qū)居委會(huì)的自治狀況實(shí)際上是由社區(qū)居委會(huì)日常工作中所包含的上述兩種事務(wù)及相關(guān)權(quán)力之間的比重決定的。當(dāng)一個(gè)居委會(huì)日常工作中所處理的事務(wù)主要是各種委辦事務(wù)，其所行使的權(quán)力主要是代理權(quán)力，較少行使法律賦予的各種自治權(quán)力時(shí)，該居委會(huì)在日常工作中真正能夠享有的自治權(quán)實(shí)際上是非常有限的；
反之，當(dāng)一個(gè)居委會(huì)日常工作中所處理的事務(wù)主要是各種自治事務(wù)，其所行使的權(quán)力主要是自定權(quán)力，該居委會(huì)在日常工作中才真正享有較大的自治權(quán)。

　　另外，社區(qū)居民參與率及參與程度的高低也是衡量社區(qū)自治的重要標(biāo)志。②社區(qū)各類法定組織（居委會(huì)、居民代表大會(huì)、協(xié)商議事委員會(huì)）的服務(wù)對(duì)象主要是社區(qū)居民，開(kāi)展社區(qū)建設(shè)是為了提高各類法定組織為居民提供服務(wù)的能力和水平，提高居民自身服務(wù)的能力和水平。有了居民參與，社區(qū)居委會(huì)才能真正了解居民的需求，社區(qū)建設(shè)才能產(chǎn)生良好的社會(huì)效益。居民參與的過(guò)程實(shí)際上是公共服務(wù)的提供者與使用者交流信息、傳遞信息的過(guò)程，所以從一定意義上說(shuō)居民的參與狀況還決定著社區(qū)建設(shè)的效果。③同時(shí)，居民是社區(qū)建設(shè)的主體，只有社區(qū)居民廣泛、直接的參與，才能逐步培養(yǎng)居民的社區(qū)歸屬感、認(rèn)同感和現(xiàn)代才能社區(qū)意識(shí)，社區(qū)自身的各類資源才能得到有效的整合和充分的利用，從而推動(dòng)社區(qū)建設(shè)健康、有序發(fā)展。有些社區(qū)管理者以居民的自治意識(shí)差、自治能力弱為由，不讓居民參與社區(qū)事務(wù)的決策，這是一種本末倒置的做法。社區(qū)居民的參與能力弱，恰恰是居民缺乏參與的結(jié)果。因此，社區(qū)自治應(yīng)以居民的廣泛參與為前提。社區(qū)自治程度的高低，既取決于社區(qū)所擁有的自治權(quán)的大小，又取決于社區(qū)居民積極參與社區(qū)自治事務(wù)主觀意愿的強(qiáng)弱。

　　社區(qū)居委會(huì)自治組織行政化的表現(xiàn)

　　由于各方面的原因，我國(guó)社區(qū)居委會(huì)這一自治組織行政化的色彩非常濃厚，具體表現(xiàn)在以下方面：

　　1、組織設(shè)置功能行政化。社區(qū)的實(shí)際情況千差萬(wàn)別，居民需求也各不相同，社區(qū)組織在結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式等方面應(yīng)各有特色，但現(xiàn)實(shí)中我國(guó)社區(qū)組織卻千人一面，沒(méi)有差別。社區(qū)組織和社區(qū)機(jī)構(gòu)的設(shè)置體現(xiàn)了政府基層管理的需要，居民缺乏歸屬感、認(rèn)同感。從理論上講，居委會(huì)是基層群眾自治組織，它的主要任務(wù)是搞好居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，至于協(xié)助政府及其派出機(jī)構(gòu)去做與居民相關(guān)的部分工作必須以不影響居民自治為前提。社區(qū)工作可分為五大類近百項(xiàng)，主要包括城管愛(ài)衛(wèi)、綜合治理、計(jì)劃生育、最低生活保障、民間糾紛調(diào)解、宣傳教育、迎接考核評(píng)比、收款收費(fèi)、人口普查等，其中政府各職能部門(mén)或派出機(jī)構(gòu)指派的行政任務(wù)占居委會(huì)工作的80％以上，居委會(huì)主要承擔(dān)行政工作。居民把居委會(huì)看成是政府組織而非居民自治組織，把居委會(huì)看作是政府行政力量的延伸。

　　2、自治章程、工作制度及人事決定行政化。盡管目前各社區(qū)普遍制定了居民自治章程、居民公約和居委會(huì)工作職責(zé)等規(guī)章制度，但它們是由上級(jí)民政部門(mén)或街道制定，分發(fā)給各社區(qū)遵照?qǐng)?zhí)行的，沒(méi)有經(jīng)過(guò)居民會(huì)議或居民代表會(huì)議的討論、通過(guò)。這種做法反映了基層政府對(duì)社區(qū)居委會(huì)自治范圍和自治程度的控制�！吨腥A人民共和國(guó)居委會(huì)組織法》規(guī)定，居民委員會(huì)由居民會(huì)議選舉產(chǎn)生，居民會(huì)議有權(quán)撤換和補(bǔ)選其成員。許多社區(qū)居委會(huì)換屆確實(shí)要經(jīng)過(guò)社區(qū)選舉，但候選人資格由政府確定，這實(shí)際上是由政府主導(dǎo)社區(qū)選舉，社區(qū)選舉基本流于形式。一些地方政府還規(guī)定新進(jìn)入社區(qū)居委會(huì)工作者隊(duì)伍的人員必須通過(guò)市區(qū)招考（應(yīng)屆畢業(yè)生和下崗職工）——選舉——街道黨工委集體研究決定等程序。在這樣的選舉方式和人事制度下，社區(qū)居委員會(huì)成員實(shí)際上成了街道聘用的干部，街道辦事處可以隨意撤換社區(qū)居委會(huì)成員，這必然會(huì)從根本上影響社區(qū)居委會(huì)自治組織的群眾性和自治性。

　　3、經(jīng)費(fèi)收支行政化。社區(qū)居委會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)來(lái)源有三部分：政府財(cái)政撥款、社區(qū)物業(yè)收入和社區(qū)自籌，其中主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源是政府的財(cái)政補(bǔ)助。社區(qū)物業(yè)收入不高，駐區(qū)單位共建意識(shí)不強(qiáng)，社會(huì)捐助收入很少且不穩(wěn)定，社區(qū)居委會(huì)工作經(jīng)費(fèi)的缺口較大，其經(jīng)費(fèi)缺口普遍由街道提供。街道對(duì)社區(qū)居委會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一管理，由街道財(cái)政所設(shè)立社區(qū)帳戶，統(tǒng)一做帳。社區(qū)經(jīng)費(fèi)由市區(qū)下?lián)艿浇值溃�由街道統(tǒng)一收支的方式，造成“端誰(shuí)的飯碗歸誰(shuí)管”，社區(qū)居委會(huì)不得不依附于街道辦事處。

　　4、運(yùn)行方式、考核機(jī)制行政化。社區(qū)居委會(huì)采用行政化的運(yùn)行方式，社區(qū)居委會(huì)的服務(wù)功能不強(qiáng)，居委會(huì)與居民之間的溝通和交流渠道不多不暢，居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與程度和支持程度不高。目前對(duì)社區(qū)居委會(huì)的監(jiān)督考核名義上有兩種形式：一種是居民民主評(píng)議社區(qū)居委會(huì)，一種是由街道和政府有關(guān)職能部門(mén)對(duì)社區(qū)進(jìn)行考核評(píng)比。但在兩種監(jiān)督考核形式中，由于街道和政府職能部門(mén)的考核結(jié)果與社區(qū)的工作經(jīng)費(fèi)、人員任免等掛鉤，因此街道及政府職能部門(mén)的考核占據(jù)著絕對(duì)的主導(dǎo)地位，左右著社區(qū)居委會(huì)的工作取向，居民群眾的考核效力則顯得軟弱無(wú)力。

　　不同類型社區(qū)行政化的差異

　　社區(qū)居委會(huì)行政化現(xiàn)象普遍，但不同類型的社區(qū)，居委會(huì)行政化的表現(xiàn)及程度又有差別。

　　1、單位型社區(qū)。這類社區(qū)隸屬于某一單位，社區(qū)居委會(huì)是單位的后勤部門(mén)之一，社區(qū)居委會(huì)主任或書(shū)記是單位的干部。社區(qū)內(nèi)各類服務(wù)設(shè)施齊全，居住區(qū)與生產(chǎn)區(qū)有明顯的界限，生活環(huán)境較好，但社區(qū)意識(shí)淡薄。因?yàn)樯�活角色和生產(chǎn)角色重合，社區(qū)活動(dòng)被組織活動(dòng)代替，社區(qū)服務(wù)被單位福利服務(wù)代替，社區(qū)內(nèi)各種事務(wù)的決策和實(shí)施往往由單位相應(yīng)的部門(mén)承擔(dān)，社區(qū)規(guī)范為各種各樣的單位組織規(guī)范所替代。社區(qū)資源視單位情況而異，行政、事業(yè)單位及效益較好的企業(yè)其社區(qū)資源較多。在這樣的社區(qū)中，社區(qū)成員地緣情感較弱，自發(fā)的互助性服務(wù)很少。由于單位互動(dòng)和社區(qū)互動(dòng)合二為一，單位的行政級(jí)別也體現(xiàn)在社區(qū)生活中，因此，這類社區(qū)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代行政權(quán)力的滲透較深，行政色彩較濃，制度慣性使這類社區(qū)推進(jìn)自治的阻力最大。在一些改制單位，社區(qū)居委會(huì)變成與單位并列的一個(gè)組織，其工作任務(wù)與板塊型社區(qū)差不多。在這樣的單位型社區(qū)中，社區(qū)資源一般比較匱乏，很多居民很難擺脫傳統(tǒng)的福利思想，居民雖意識(shí)到社區(qū)問(wèn)題，但缺乏解決問(wèn)題的能力。這種社區(qū)居民對(duì)政府大多有抱怨情緒，他們視居委會(huì)為基層政府組織，并不配合居委會(huì)工作。

　　2、板塊型社區(qū)。即按照居民居住自然地域劃分而成。這類社區(qū)既有居民宿舍，又有駐區(qū)單位和多功能的小型商業(yè)中心，社區(qū)空間為單位制所分割，形成區(qū)中區(qū)，居民的社區(qū)意識(shí)相對(duì)薄弱。由于居民共用共同的生活設(shè)施如幼兒園、學(xué)校等，隨著時(shí)間的推移，社區(qū)的氛圍逐漸形成，居民具有參與社區(qū)活動(dòng)的積極性。由于單位分割，社區(qū)自治組織難以充分發(fā)揮作用，行政權(quán)力對(duì)社區(qū)的滲透介于小區(qū)型社區(qū)和單位社區(qū)之間。

　　3、小區(qū)型社區(qū)。這種居住區(qū)可細(xì)分為高級(jí)住宅區(qū)、經(jīng)濟(jì)適用房區(qū)和高中低檔混合小區(qū)。在這類社區(qū)中，社區(qū)互動(dòng)和社區(qū)參與的意愿和實(shí)際頻率并不高，但居民的地域認(rèn)同感強(qiáng)。由于社區(qū)階層化，居民的生活方式、服務(wù)水平要求具有較高的一致性，社區(qū)身份起著社區(qū)規(guī)范的作用，社區(qū)資源視社區(qū)情況而定，一般高檔房區(qū)較多，混合區(qū)次之，經(jīng)濟(jì)房區(qū)較少。社區(qū)自治程度也按資源的順序遞減，社區(qū)服務(wù)以物業(yè)公司提供的有償服務(wù)為主。小區(qū)型社區(qū)居委會(huì)受行政權(quán)力的影響較少。

　　社區(qū)居委會(huì)行政化的原因分析

　　造成社區(qū)居委會(huì)行政化的原因很多，主要有以下幾個(gè)方面。

　　1、政府干預(yù)過(guò)多是導(dǎo)致社區(qū)居委會(huì)行政化的重要原因。

　　首先是認(rèn)知因素。政府的主要目標(biāo)之一在于解決轉(zhuǎn)型時(shí)期的種種社會(huì)問(wèn)題，保證社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。而在政府看來(lái)，良好的社區(qū)治理有助于這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這可能促使政府傾向于直接干預(yù)并控制社區(qū)。其次是習(xí)慣因素。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府主導(dǎo)一切的行為慣性仍在延續(xù)，政府習(xí)慣于干預(yù)和控制社區(qū)。政府行為模式的轉(zhuǎn)變不是一蹴而就的過(guò)程。面對(duì)新形勢(shì)、新問(wèn)題，政府自身也在調(diào)整角色定位，提出社區(qū)自治的發(fā)展思路，但仍然受到既往行為模式的影響，在實(shí)際工作中仍然保持著傳統(tǒng)的主導(dǎo)與干預(yù)特性。對(duì)于相當(dāng)部分的政府官員來(lái)說(shuō)，社區(qū)不是群眾性的自治組織，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　社區(qū)管理當(dāng)然應(yīng)該接受街道的領(lǐng)導(dǎo)。再次是利益因素。部分政府官員內(nèi)心不愿失去社區(qū)這一條“腿”，這也是社區(qū)行政化的重要原因。隨著城市管理重心的下移，政府職能部門(mén)和街道辦事處越來(lái)越多的工作都是通過(guò)社區(qū)居委會(huì)開(kāi)展和落實(shí)的，社區(qū)居委會(huì)變成了政府的派出機(jī)構(gòu)。而一些政府職能部門(mén)和街道辦事處在給社區(qū)居委會(huì)下放責(zé)任的同時(shí)，卻將利益和權(quán)力留在自己的手中。

　　2、社區(qū)自治組織自身的原因

　　首先是社區(qū)居委會(huì)主觀傾向行政化。社區(qū)居委會(huì)的自治需求及愿望是其自主性能否成長(zhǎng)的根本因素。由于社區(qū)資源都來(lái)自政府，為了從政府獲取資源，一些社區(qū)依附于政府及其代理機(jī)構(gòu)。當(dāng)政府職能部門(mén)或街道辦事處做出與居民利益相沖突的事情與行為時(shí)，有些社區(qū)居委會(huì)不但不敢制止，甚至還參與其中“分一杯羹”。其次，由于政府主導(dǎo)了居委會(huì)的工作，社區(qū)居委會(huì)在人、財(cái)、物、職責(zé)、運(yùn)作、考核等方面全方位依賴政府及其派出機(jī)關(guān)，其與政府之間的關(guān)系不是相對(duì)獨(dú)立的關(guān)系，而是全面依附的關(guān)系，社區(qū)居委會(huì)日益與社區(qū)居民脫離，成為代表政府管理社會(huì)的力量，逐漸失去自治性，成為行政性或準(zhǔn)行政性組織。政府與社區(qū)居委會(huì)之間的關(guān)系也由國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系變異為上級(jí)政府與下級(jí)政府的關(guān)系。

　　3、居民參與方面的原因

　　社區(qū)居委會(huì)自治應(yīng)以居民的廣泛參與為基礎(chǔ)，依靠民眾的廣泛參與來(lái)協(xié)助政府解決社區(qū)的問(wèn)題，是推動(dòng)社區(qū)自治和社區(qū)建設(shè)的明智選擇。目前社區(qū)居民的參與意識(shí)淡薄，參與社區(qū)活動(dòng)的積極性不高。

　　第一，單位意識(shí)在很大程度上阻礙了居民對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的認(rèn)識(shí)和社區(qū)參與意識(shí)的形成。單位體制下，城市社會(huì)生活的一切方面都幾乎全部納入單位行政體制中。個(gè)人一旦進(jìn)入單位，單位對(duì)個(gè)人負(fù)有生老病死的無(wú)限義務(wù)，個(gè)人則完全依附單位�！皢挝晦k社會(huì)”的組織格局使個(gè)人與社會(huì)的關(guān)系直接內(nèi)化為個(gè)人與單位的關(guān)系，而個(gè)人對(duì)單位的全面依附則促使個(gè)人形成強(qiáng)烈的單位認(rèn)同意識(shí)和單位參與意識(shí)，社區(qū)歸屬意識(shí)和社區(qū)參與意識(shí)很少。

　　改革以來(lái)，國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型過(guò)程中向相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)化，其自行配置社會(huì)資源的能力加強(qiáng)了，但其單位組織的性質(zhì)非但沒(méi)有改變，反而更加強(qiáng)化；
其福利供給的功能非但沒(méi)有縮小，反而更加擴(kuò)張。④正是因?yàn)閱挝怀袚?dān)著大量的福利功能，導(dǎo)致人們認(rèn)為單位是解決個(gè)人問(wèn)題的載體，個(gè)人更傾向于依賴單位，而不是社區(qū)居委會(huì)。

　　政府對(duì)社區(qū)干預(yù)過(guò)多促使居民對(duì)政府產(chǎn)生很強(qiáng)的依賴心理，社區(qū)居民的自治意識(shí)、參與意識(shí)比較淡薄。由于社區(qū)居委會(huì)自誕生之日起就一直按照政府職能部門(mén)和街道辦事處的指令開(kāi)展工作，居民更傾向于把它作為一級(jí)政府。社區(qū)居委會(huì)作為一個(gè)法定的群眾自治組織，在理論上是代表全體居民的利益，服務(wù)于社區(qū)居民。事實(shí)上社區(qū)居委會(huì)行政化，新建立的社區(qū)居委會(huì)與過(guò)去的居委會(huì)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性差別，沒(méi)有獲得居民的認(rèn)同和信任，居民的認(rèn)同感和參與意愿不足。

　　第二，居民參與期望與參與現(xiàn)實(shí)存在差距，制約著居民的社區(qū)參與。居民期望參加的社區(qū)活動(dòng)參加不了，比如對(duì)社區(qū)重大事務(wù)參與決策和管理、對(duì)社區(qū)權(quán)力運(yùn)行參與監(jiān)督等。參與期望與現(xiàn)實(shí)之間的矛盾實(shí)質(zhì)上是一個(gè)利益關(guān)系或者說(shuō)權(quán)力的再調(diào)整問(wèn)題。⑤

　　由于，居民與社區(qū)利益的相關(guān)程度低，導(dǎo)致居民不關(guān)注社區(qū)公共事務(wù)。居民是否參與社區(qū)事務(wù)，很大程度上取決于社區(qū)事務(wù)與自身利益的相關(guān)程度。與社區(qū)缺乏直接利益關(guān)系的居民很少關(guān)注社區(qū)事務(wù)，也很少參與社區(qū)活動(dòng)。單位制下，居民從單位獲得資源、收益、地位、身份和福利等，因此對(duì)所在單位有強(qiáng)烈的依附和歸屬感，單位意識(shí)根深蒂固，而對(duì)居住的社區(qū)則缺乏認(rèn)同與參與意識(shí)。與社區(qū)直接利益相關(guān)的社區(qū)居民則更愿意參與到社區(qū)活動(dòng)中來(lái)。

　　第三，居民社區(qū)參與的條件不足。居民參與社區(qū)事務(wù)需要擁有一定的條件，包括一定的時(shí)間、知識(shí)、能力以及一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。缺乏時(shí)間和精力可能是社區(qū)中的中青年人對(duì)社區(qū)事務(wù)關(guān)注較少、參與社區(qū)活動(dòng)不積極的原因。參加社區(qū)活動(dòng)大多是有空閑時(shí)間的離退休人員、下崗待業(yè)人員和放假期間的學(xué)生。

　　社區(qū)組織“去行政化”的對(duì)策

　　民主是社區(qū)建設(shè)的靈魂，自治是社區(qū)建設(shè)的方向。完善社區(qū)自治是建設(shè)和諧社會(huì)的切入點(diǎn)，也是社會(huì)主義新型民主的增長(zhǎng)點(diǎn)。加快社區(qū)組織“去行政化”進(jìn)程、加強(qiáng)社區(qū)自治能力建設(shè)有利于擴(kuò)大公民有序的政治參與，增強(qiáng)民主意識(shí)；
有利于促使公共權(quán)力的重心下移，使社區(qū)公共權(quán)力直接置于社區(qū)成員的監(jiān)督下；
有利于促進(jìn)政府改善管理，重構(gòu)政府的權(quán)威基礎(chǔ)。

　　1、理順政府與社區(qū)的關(guān)系，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。

　　首先要圍繞強(qiáng)化社區(qū)居民自治這個(gè)核心，進(jìn)一步明確政府、社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)建設(shè)中的角色和職能。政府在社區(qū)建設(shè)中處于組織規(guī)劃者、裁判者與執(zhí)法者的行政管理者角色，對(duì)社區(qū)建設(shè)起組織、指導(dǎo)、幫助、支持、調(diào)控的主導(dǎo)性作用。社區(qū)居委會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織，是社區(qū)自治工作的組織者。社區(qū)居委會(huì)的主要職能是辦理社區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，協(xié)助政府或其派出機(jī)關(guān)做好與居民利益相關(guān)的工作。

　　建立和完善黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府依法行政和社區(qū)依法自治相結(jié)合的社區(qū)建設(shè)管理體制。政府轉(zhuǎn)換職能，將社會(huì)事務(wù)真正交給社區(qū)辦理，完善社區(qū)自治制度，建構(gòu)政府和社會(huì)共同參與的治理結(jié)構(gòu)。以社區(qū)為平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府管理功能與社區(qū)自治功能互補(bǔ)，行政資源與社會(huì)資源整合、政府力量與社會(huì)力量互動(dòng)。既加強(qiáng)政府責(zé)任和政府行為，又提高社區(qū)自治能力，強(qiáng)化社區(qū)自治功能。

　　理順政府與社區(qū)的關(guān)系，一是強(qiáng)化政府的服務(wù)意識(shí)。政府堅(jiān)持工作重心下移，實(shí)現(xiàn)從管理向服務(wù)、從突出權(quán)力主體向突出義務(wù)主體轉(zhuǎn)變，把真心幫助社區(qū)解決實(shí)際問(wèn)題作為義不容辭的職責(zé)。實(shí)施政府部門(mén)到社區(qū)的“準(zhǔn)入制”，防止居委會(huì)自治功能異化。二是要進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，強(qiáng)化基層，推動(dòng)工作重心下移。按照“條塊結(jié)合、以塊為主、條專塊統(tǒng)”的原則協(xié)調(diào)關(guān)系，按照“政企分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)”的原則和“小政府、大社會(huì)、大服務(wù)”的要求，實(shí)行“權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，對(duì)于涉及居民自治管理的事務(wù)工作，可通過(guò)政策導(dǎo)向和項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)及過(guò)程管理等形式，委托給社區(qū)居委會(huì)或社區(qū)民間組織去實(shí)施。

　　2、優(yōu)化社區(qū)自治環(huán)境，培育社區(qū)自治功能。

　　優(yōu)化社區(qū)自治環(huán)境，首先要求政府自覺(jué)轉(zhuǎn)變職能，把貼近群眾、服務(wù)社區(qū)、服務(wù)群眾作為強(qiáng)化管理的著眼點(diǎn)，將工作重心下移到社區(qū)，為社區(qū)提供有效的公共產(chǎn)品服務(wù)，以社區(qū)居民滿意不滿意，擁護(hù)不擁護(hù)為工作的出發(fā)點(diǎn)和檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。在領(lǐng)導(dǎo)方式上要改變自上而下的縱向垂直式命令式管理，不能以行政命令的方式壓任務(wù)、派工作，而是要將社區(qū)自治組織作為政府管理的新的依托，依照法律積極支持和科學(xué)指導(dǎo)社區(qū)居委會(huì)的工作，引導(dǎo)居民實(shí)現(xiàn)自治。

　　優(yōu)化社區(qū)自治環(huán)境，就要擴(kuò)大基層民主。為此，一是創(chuàng)新體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政事分開(kāi)，推行議行分設(shè)，以擴(kuò)大居民參與、提高自治能力，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居委會(huì)自治功能的回歸。要充分發(fā)揮“一個(gè)大會(huì)”（居民代表大會(huì)）“兩個(gè)機(jī)構(gòu)”（社區(qū)議事會(huì)、居民委員會(huì)）的作用，完善社區(qū)民主制度，逐步推行社區(qū)直選，實(shí)現(xiàn)居民自治。二是確定社區(qū)自治的主要內(nèi)容。社區(qū)自治是社區(qū)居民通過(guò)一定的組織形式依法享有的自主管理社區(qū)事務(wù)的權(quán)利及其實(shí)踐過(guò)程，是居民社區(qū)參與的高級(jí)形態(tài)。社區(qū)自治不是單一的模式，而是依據(jù)居民參與和自治的不同領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治組織多層次、社區(qū)自治形式多樣化、社區(qū)自治手段多元化。三是健全規(guī)章制度，建立依法行政、依法自治的良性互動(dòng)機(jī)制。要制定一系列有關(guān)社區(qū)建設(shè)、發(fā)展的規(guī)章制度和規(guī)范性文件，進(jìn)一步明確社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)民主自治中的地位和作用、權(quán)利和義務(wù)，確保依法自治。四是建立專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍與社區(qū)志愿者相結(jié)合的社區(qū)服務(wù)機(jī)制；
社區(qū)行政機(jī)構(gòu)、社區(qū)中介組織和社區(qū)居民相融合的社區(qū)管理機(jī)制；
政府、企業(yè)、各類慈善組織和基金會(huì)以及社區(qū)居民共同發(fā)揮作用的社區(qū)財(cái)力支撐機(jī)制。

　　3、健全社區(qū)自治體系，提升社區(qū)自治功能。

　　健全社區(qū)自治體系，一是要建立健全適應(yīng)社會(huì)主義民主政治要求的社區(qū)組織體系。加強(qiáng)社區(qū)黨組織的建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)內(nèi)企事業(yè)離退休黨員和其他類型黨員屬地化管理后的組織力度，大力開(kāi)展社區(qū)黨建工作，充分發(fā)揮社區(qū)黨組織在社區(qū)建設(shè)、管理中的政治領(lǐng)導(dǎo)核心作用。二是建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的社區(qū)管理體系。理順政府部門(mén)、街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)的關(guān)系，明確社區(qū)居民自治應(yīng)享有的權(quán)利和義務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)對(duì)社區(qū)居委會(huì)給予業(yè)務(wù)指導(dǎo)而不進(jìn)行行政干預(yù)、提供幫助支持而不插手社區(qū)事務(wù)，社區(qū)居民在社區(qū)居委會(huì)的組織和引導(dǎo)下依法進(jìn)行自我管理，進(jìn)而建立和完善“條塊結(jié)合、以塊為主，分工科學(xué)、協(xié)作有力”的新型社區(qū)管理體制和運(yùn)作機(jī)制。三是不斷豐富和完善適應(yīng)人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需求的社區(qū)服務(wù)體系。堅(jiān)持從社區(qū)居民迫切要求解決的問(wèn)題入手，拓展社區(qū)服務(wù)的新領(lǐng)域，增加社區(qū)服務(wù)的新內(nèi)容，探索社區(qū)服務(wù)的新載體，努力滿足社區(qū)居民群眾多層次、多樣化的服務(wù)需求。

　　4、構(gòu)建共同利益平臺(tái)，擴(kuò)大社區(qū)參與程度

　　動(dòng)員社區(qū)力量、開(kāi)發(fā)社區(qū)資源、密切聯(lián)系群眾、及時(shí)解決問(wèn)題，成為居民表達(dá)利益、實(shí)現(xiàn)利益、維護(hù)利益的途徑，使社區(qū)共同利益得到加強(qiáng)，這將大大增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力、居民的認(rèn)同感和歸屬感。在這種情況下，推進(jìn)基層民主，就有了堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)和思想基礎(chǔ)。社區(qū)的居民將關(guān)注社區(qū)事務(wù)，關(guān)心社區(qū)的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，有效實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的自我教育、自我管理、自我服務(wù)。

　　不斷擴(kuò)大社區(qū)參與的廣度和深度，動(dòng)員社會(huì)各方力量參與社區(qū)建設(shè)，采取一定的工作方法，進(jìn)行廣泛而持續(xù)的社會(huì)動(dòng)員，開(kāi)發(fā)社區(qū)資源，組織社會(huì)成員積極主動(dòng)地參與到社區(qū)建設(shè)和發(fā)展之中，提升社區(qū)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的功能，促進(jìn)社區(qū)的和諧，增強(qiáng)居民群眾對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感。重視社區(qū)居委會(huì)的組織建設(shè)，加強(qiáng)社區(qū)成員代表會(huì)議、社區(qū)協(xié)商議事會(huì)的建設(shè)，提高社區(qū)居民參與的廣度與深度，提升社區(qū)的自治功能。

　　5、培育社區(qū)中介組織，推動(dòng)社區(qū)自治發(fā)展

　　社區(qū)中介組織是社會(huì)組織、社區(qū)居委會(huì)或居民個(gè)人為滿足社區(qū)居民物質(zhì)和精神文化需求而自愿舉辦的，主要在本社區(qū)地域內(nèi)活動(dòng)的，以自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我?jiàn)蕵?lè)為宗旨的公益性或互益性群眾組織，是社區(qū)建設(shè)的具體操作者和組織者，是溝通政府和居民的橋梁，是政府管理社區(qū)、社會(huì)過(guò)程中的重要載體。

　　社區(qū)中介組織在政府與社區(qū)居民之間起到了橋梁與紐帶的作用。經(jīng)濟(jì)體制改革和社區(qū)體制改革均要求政府轉(zhuǎn)變職能，逐步從具體的社會(huì)事務(wù)中解脫出來(lái)，走向“小政府、大社會(huì)”，而社區(qū)中介組織的產(chǎn)生與發(fā)展使政府從社會(huì)事務(wù)中解脫出來(lái)成為可能。社區(qū)中介組織介于政府與社區(qū)居民之間，依托于社區(qū)，直接參與社區(qū)建設(shè)，接觸社區(qū)居民，掌握著社區(qū)居民的生活狀況和居民的需求信息，可以有針對(duì)性地對(duì)居民開(kāi)展社區(qū)服務(wù)，同時(shí)也可以代表廣大社區(qū)居民的利益，將社區(qū)居民的意見(jiàn)和建議反映給政府，為政府制訂社區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)政策提供借鑒；
也可以間接地將政府的政策和信息傳遞給社區(qū)居民，使社區(qū)居民及時(shí)掌握政府的政策導(dǎo)向，從而在政府和社區(qū)居民之間架起一道溝通的橋梁。

　　社區(qū)中介組織的產(chǎn)生與發(fā)展有利于社區(qū)服務(wù)的深層次推進(jìn)。我國(guó)的社區(qū)建設(shè)是由政府引導(dǎo)和推動(dòng)的，社區(qū)服務(wù)的職能最初也是由政府承擔(dān)，政府在很多街道都建立了社區(qū)服務(wù)中心為社區(qū)居民提供各種服務(wù)。然而，隨著社會(huì)的發(fā)展，社區(qū)居民的需求逐步呈現(xiàn)出多樣化、個(gè)體化的趨勢(shì)，社區(qū)服務(wù)中心由于受各種條件的制約，對(duì)居民的需求反映滯后，提供的服務(wù)與居民的需求之間差距越來(lái)越大。如何滿足社區(qū)居民的綜合需求已經(jīng)成為一個(gè)迫切需要解決的問(wèn)題。社區(qū)服務(wù)是一項(xiàng)嶄新的領(lǐng)域，僅靠政府的力量是無(wú)法滿足社區(qū)居民需求的，這就急需一大批專業(yè)的社會(huì)中介組織來(lái)具體承擔(dān)社區(qū)服務(wù)工作，滿足現(xiàn)代社區(qū)居民生活水平、生活質(zhì)量和生活方式變化所產(chǎn)生的各種需求，豐富社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容，給廣大社區(qū)居民的生活帶來(lái)更大的方便和保障。

　　社區(qū)中介組織是聯(lián)結(jié)社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)居民之間的橋梁，社區(qū)居委會(huì)自治功能發(fā)揮有賴于社區(qū)中介組織的發(fā)育和完善，推進(jìn)社區(qū)中介組織的發(fā)展，是社區(qū)管理和基層民主建設(shè)的重要基礎(chǔ)。培育發(fā)展社區(qū)中介組織主要有三個(gè)途徑：一是整合現(xiàn)有社區(qū)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，培育社區(qū)中介組織。二是與社會(huì)單位聯(lián)合組建社區(qū)服務(wù)中介組織。三是引進(jìn)社區(qū)服務(wù)中介組織。這些組織機(jī)構(gòu)在各自的職能范圍內(nèi)設(shè)立多種社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，為社會(huì)提供一個(gè)較完善的服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)，有效地促進(jìn)社區(qū)建設(shè)和管理。通過(guò)對(duì)社區(qū)中介組織的指導(dǎo)和幫助，鼓勵(lì)扶持他們開(kāi)展各種公益性的服務(wù)活動(dòng)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　調(diào)動(dòng)其在社區(qū)建設(shè)中的能動(dòng)性，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力。

　　6、加強(qiáng)社區(qū)工作者培訓(xùn)，提高社區(qū)的自治能力。

　　社區(qū)工作者是社區(qū)建設(shè)的重要力量，建設(shè)一支職業(yè)化、高素質(zhì)的社區(qū)工作者隊(duì)伍對(duì)推動(dòng)社區(qū)建設(shè)具有尤為重要的意義。隨著社區(qū)建設(shè)的快速推進(jìn)，社區(qū)工作專業(yè)化、社會(huì)化的要求越來(lái)越緊迫，社區(qū)工作者的思想道德素質(zhì)和專業(yè)知識(shí)水平需要大力提升，創(chuàng)新能力和社區(qū)工作方法需要加強(qiáng)。

　　為進(jìn)一步提高社區(qū)工作者的理論水平和實(shí)際工作能力，適應(yīng)社區(qū)建設(shè)快速發(fā)展的需求，應(yīng)當(dāng)定期對(duì)社區(qū)專職工作者進(jìn)行崗位培訓(xùn)和職業(yè)道德培訓(xùn)，這也是社區(qū)工作者逐步走向?qū)�業(yè)化、職業(yè)化、規(guī)范化的重要措施。通過(guò)崗位培訓(xùn)使社區(qū)專職工作者充分認(rèn)識(shí)到社區(qū)建設(shè)的重要意義及社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想、工作原則、發(fā)展目標(biāo)，系統(tǒng)地學(xué)習(xí)社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)理論和專業(yè)知識(shí)，了解社區(qū)工作的基本原理，掌握社區(qū)工作的方法和技能，擁有更多的敬業(yè)奉獻(xiàn)精神和更高的職業(yè)技能水平，以全面提高社區(qū)專職工作者的綜合素質(zhì)，培育自治意識(shí)，增強(qiáng)其自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的自治能力和水平。

　　注釋：

　�、倭稚辛⒅骶帲骸渡鐓^(qū)民主與治理：案例研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第2頁(yè)。

　�、诙嗉�才讓：《城市社區(qū)建設(shè)讀本》，中國(guó)社會(huì)出版社2001年版，第1頁(yè)。

　�、坌煊老椋骸渡鐓^(qū)發(fā)展論》，華東理工大學(xué)出版社2000年版，第12頁(yè)。

　�、芡跚嗌�、劉繼同：《中國(guó)社區(qū)建設(shè)模式研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2004年版，第8頁(yè)。

　�、菪熘姓�、李友梅等：《生活家園與社會(huì)共同體》，上海大學(xué)出版社2003年版，第11頁(yè)。

　�、尥跛急螅骸扼w制改革中的城市社區(qū)建設(shè)的理論分析》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》2000年第5期。

　�、咧x立中：《城市居民自治——實(shí)際涵義、分析模式及歷史趨向》，《社會(huì)》2002年第12期。

　　⑧魏娜：《我國(guó)城市社區(qū)治理模式：發(fā)展演變與制度創(chuàng)新》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第1期。

　�、釀⑿】担骸墩�府與社會(huì)互動(dòng)：沈陽(yáng)社區(qū)自治模式探微》，《中國(guó)國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第5期。

　�、赓M(fèi)孝通：《居民自治：中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的新目標(biāo)》，《江海學(xué)刊》2002年第3期。

　�。�11）徐勇：《論城市社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)居民自治》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2001年第3期。

　�。�12）楊榮：《淺議社區(qū)建設(shè)中的居民參與》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2002年第2期。

　　向德平，博士，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師。武漢430071

相關(guān)熱詞搜索：對(duì)策 表現(xiàn) 原因 行政 組織