黨政關(guān)系問(wèn)題曾是20世紀(jì)80年代中國(guó)政治體制改革的核心問(wèn)題，也是今日研究中國(guó)政治改革與發(fā)展不可回避的問(wèn)題之一。中國(guó)的黨政關(guān)系問(wèn)題，不單純是一個(gè)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式問(wèn)題，還體現(xiàn)和反映中國(guó)的人民民主制度實(shí)現(xiàn)的程度和實(shí)際運(yùn)作的性質(zhì)與治國(guó)形態(tài)。從1949年中華人民共和國(guó)建立到如今的中國(guó)政治體制變革與發(fā)展的實(shí)踐表明，中國(guó)的黨政關(guān)系在中國(guó)政治發(fā)展進(jìn)程中表現(xiàn)出來(lái)的不同的階段特征，標(biāo)志著中國(guó)政治體制變革與發(fā)展演進(jìn)的不同歷史階段。

　　本文把中國(guó)50多年黨政關(guān)系的歷史變遷概括為四個(gè)不同類型時(shí)期：一是“寓黨于政”時(shí)期，這一時(shí)期大致從1949年共和國(guó)建立到1957年反右斗爭(zhēng)；
二是“以黨代政”時(shí)期，這一時(shí)期大致從1957年反右斗爭(zhēng)一直延續(xù)到1978年底中共十一屆三中全會(huì)；
三是“黨政分開”時(shí)期，這一時(shí)期大致從1978年底至1989年6月中共十三屆四中全會(huì)；
四是“以黨統(tǒng)政”時(shí)期，這一時(shí)期大致從1989年6月至今。與這四個(gè)黨政關(guān)系不同時(shí)期相對(duì)應(yīng)的有三種治國(guó)形態(tài)：“依政治國(guó)”、“依黨治國(guó)”、“依法治國(guó)”。

　　一、“寓黨于政”與“依政治國(guó)”

　　1949年中華人民共和國(guó)建立，當(dāng)時(shí)的國(guó)家性質(zhì)與政府形態(tài)是新民主主義的國(guó)家政權(quán)與人民民主的聯(lián)合政府，“即幾個(gè)民主階級(jí)聯(lián)盟的新民主主義的國(guó)家形態(tài)和政權(quán)形態(tài)”。(注：《毛澤東選集》第三卷，1966年，第1011頁(yè)。)當(dāng)時(shí)成立的中央人民政府，從構(gòu)成上體現(xiàn)了這種民主聯(lián)合政府的性質(zhì)。在中央人民政府委員會(huì)以及下屬的政務(wù)院、人民革命軍事委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察署中，民主黨派人士以及無(wú)黨派民主人士(注：周恩來(lái)認(rèn)為，無(wú)黨派民主人士，他們?cè)谛问缴蠜](méi)有結(jié)成黨派，但實(shí)質(zhì)上是有黨派性。參見《周恩來(lái)統(tǒng)一戰(zhàn)線文選》，1984年，第125頁(yè)。1949年全國(guó)政協(xié)一屆全體會(huì)議，無(wú)黨派民主人士是作為一個(gè)黨派代表單位參加的。以后歷屆政協(xié)全國(guó)委員會(huì)延承。)所占的比例是很高的。在中央人民政府委員會(huì)中，6位副主席中有2位是民主黨派人士，1位是無(wú)黨派民主人士；
在中央人民政府委員會(huì)56名委員中，有民主黨派、無(wú)黨派民主人士28人，占委員總數(shù)的50%。(注：中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部研究室編《新中國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線五十年大事年表》，華文出版社，2000年，附錄三，第351～352頁(yè)。又見劉延?xùn)|主編《當(dāng)代中國(guó)的民主黨派》，1999年，第55頁(yè)。)在由28人組成的人民革命軍事委員會(huì)中，有民主黨派人士5人，無(wú)黨派民主人士2人，占總數(shù)的25%。政務(wù)院4名副總理，有民主黨派、無(wú)黨派民主人士各1人，占50%；
在15名政務(wù)委員中，有民主黨派、無(wú)黨派民主人士9人，占60%；
政務(wù)院部委正職領(lǐng)導(dǎo)34人中，有民主黨派、無(wú)黨派民主人士14人，其中郭沫若還兼任兩個(gè)正職，擔(dān)任副職的42人。(注：參見劉延?xùn)|主編《當(dāng)代中國(guó)的民主黨派》，第54～58頁(yè)；
《新中國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線五十年大事年表》，第352～354頁(yè)。)另外，最高人民法院院長(zhǎng)由民盟沈鈞儒擔(dān)任，還有兩名無(wú)黨派民主人士分別擔(dān)任最高人民法院副院長(zhǎng)和最高人民檢察署副檢察長(zhǎng)。(注：《新中國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線五十年大事年表》，第355頁(yè)。)

　　在這樣的一種聯(lián)合政府體制下面，當(dāng)時(shí)的黨政關(guān)系是按照抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期黨政關(guān)系的模式來(lái)處理的。其基本精神是，黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的黨員負(fù)責(zé)人和在國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)建立黨的組織來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

　　在建國(guó)初，黨的高級(jí)負(fù)責(zé)人大都在政府中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。黨的中央委員會(huì)主席毛澤東，同時(shí)擔(dān)任中央人民政府主席；
中央書記處(當(dāng)時(shí)相當(dāng)于中央政治局常委會(huì))的5位書記中，有4位擔(dān)任中央人民政府委員會(huì)主席、副主席及政務(wù)院總理；
黨的13位中央政治局委員，12位在中央人民政府委員會(huì)任職。在大行政區(qū)一級(jí)，黨的各中央局第一書記，也同時(shí)擔(dān)任軍政委員會(huì)或人民政府委員會(huì)主席。(注：只有中共中央西南局，第一書記是鄧小平，第二書記劉伯承，而西南軍政委員會(huì)主席是劉伯承，鄧小平是副主席之一。以上事實(shí)及詳細(xì)情況參見《中國(guó)共產(chǎn)黨組織史資料匯編》，紅旗出版社，1983年，第601～623頁(yè)。)

　　1949年11月，中共中央為了實(shí)現(xiàn)和加強(qiáng)對(duì)中央人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，在政務(wù)院系統(tǒng)和最高人民法院與最高人民檢察署中，由擔(dān)任負(fù)責(zé)工作的黨員組成黨組。政務(wù)院黨組與最高人民法院、最高人民檢察署聯(lián)合黨組分別直屬于中央政治局領(lǐng)導(dǎo)。凡黨中央有關(guān)政府工作的決定，黨組必須保證執(zhí)行，不得違反。(注：參見郭定平：《政黨與政府》，浙江人民出版社，1998年，第110頁(yè)。)而在中央人民政府委員會(huì)、人民革命軍事委員會(huì)及中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)擔(dān)任負(fù)責(zé)工作的黨員中間不設(shè)黨組，由中央政治局直接領(lǐng)導(dǎo)。

　　時(shí)任政務(wù)院副總理，政治法律委員會(huì)主任的董必武對(duì)當(dāng)時(shí)黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的正確關(guān)系總結(jié)三條：“一、對(duì)政權(quán)機(jī)關(guān)工作的性質(zhì)和方向給予確定的指示；
二、通過(guò)政權(quán)機(jī)關(guān)及其工作部門實(shí)施黨的政策，并對(duì)它們的活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督；
三、挑選和提拔忠誠(chéng)而有能力的干部(黨與非黨)到政權(quán)機(jī)關(guān)中去工作�！�(注：《董必武選集》，1985年，第309頁(yè)。)應(yīng)該說(shuō)，董老對(duì)黨與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)關(guān)系的概括是能較準(zhǔn)確地反映當(dāng)時(shí)在中央一級(jí)黨與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)關(guān)系的狀況的。

　　黨不直接指揮國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的工作，黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)是通過(guò)政權(quán)機(jī)關(guān)中的黨員負(fù)責(zé)同志和黨的組織來(lái)實(shí)現(xiàn)，這是建國(guó)初期黨實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的基本方式。這種方式可以概括為“寓黨于政”的方式。與這種黨政關(guān)系相適應(yīng)，建國(guó)初年的治國(guó)主體主要依靠的是中央與地方各級(jí)政府，治國(guó)形態(tài)明顯體現(xiàn)為“依政治國(guó)”的特征，即黨不直接管理國(guó)家事務(wù)，國(guó)家與社會(huì)事務(wù)的管理是在黨的方針政策指導(dǎo)下，在國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)黨組與黨員負(fù)責(zé)同志的努力工作下，通過(guò)政府的施政行為來(lái)實(shí)現(xiàn)。

　　1954年憲法頒布，我國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)雖發(fā)生了重大調(diào)整，但黨與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系并未發(fā)生本質(zhì)的變化。但有兩點(diǎn)變化還應(yīng)指出來(lái)：一是1954年憲法頒布前，實(shí)際上由中央人民政府行使全國(guó)人民代表大會(huì)的權(quán)力，而當(dāng)時(shí)的中央人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員大都是中共中央領(lǐng)導(dǎo)人，因而，在黨行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和中央人民政府行使國(guó)家最高權(quán)力方面不存在沖突，地方上也是如此。黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與國(guó)家權(quán)力事實(shí)上是統(tǒng)一的。人民代表大會(huì)的召開和全國(guó)人大常委會(huì)開始履行憲法賦予的職權(quán)，這就使中華人民共和國(guó)主席、國(guó)務(wù)院以及最高人民法院和最高人民檢察院與中國(guó)共產(chǎn)黨中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)發(fā)生了新的政治關(guān)系，地方也是如此。國(guó)家行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，一方面要對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，同時(shí)還要接受共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。人民代表大會(huì)的政治地位和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的政治地位如何界定或正確劃分，實(shí)質(zhì)在1954年憲法頒布后，已成為新中國(guó)政治生活應(yīng)立即解決的重大政治問(wèn)題。有的學(xué)者認(rèn)為1954年憲法在確立國(guó)家政治體制方面存在著一個(gè)重大缺陷，即國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的設(shè)置，并沒(méi)有與執(zhí)政黨這個(gè)國(guó)家權(quán)力主體的執(zhí)政行為相協(xié)調(diào)，從而使國(guó)家體制失去了規(guī)范國(guó)家權(quán)力主體者的作用，黨的領(lǐng)導(dǎo)便逐步脫離于國(guó)家體制之外。(注：王振耀：《黨政關(guān)系研究論綱》，載《黨政分開理論探討》，春秋出版社，1988年，第122頁(yè)。相關(guān)討論又見林尚立：《當(dāng)代中國(guó)政治形態(tài)研究》，天津人民出版社，2000年，第191頁(yè)。)憲法對(duì)國(guó)家體制的規(guī)范是否應(yīng)結(jié)合執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)行為，這涉及憲法原則問(wèn)題，這里已超出了我們的論題，但有一點(diǎn)是可以肯定的，即中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位與人民代表大會(huì)的權(quán)力地位應(yīng)作為設(shè)計(jì)當(dāng)代中國(guó)政治體制的重中之重，應(yīng)該是不成問(wèn)題的。1954年憲法對(duì)國(guó)家體制的設(shè)置，對(duì)處于領(lǐng)導(dǎo)地位的執(zhí)政黨的處理，仍沿用建國(guó)前和建國(guó)初的思路，即“寓黨于政”的思路，這在1956年通過(guò)的中國(guó)共產(chǎn)黨的八大章程對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)范可以得到佐證。(注：鄧小平在中共八大修改黨的章程的報(bào)告中，對(duì)黨同國(guó)家機(jī)關(guān)工作的關(guān)系作了三點(diǎn)概括�；�本精神是黨與國(guó)家機(jī)關(guān)的工作性質(zhì)不同，黨不能直接指揮國(guó)家機(jī)關(guān)的工作，黨的決策的實(shí)現(xiàn)是通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)中的黨組和黨員的工作來(lái)完成的。中共八大章程對(duì)此也作了相應(yīng)的規(guī)定。參見《鄧小平文選》第一卷，1994年，第236～237頁(yè)，和中共八大章程總綱部分。)二是國(guó)家軍委被取消，中共中央重新設(shè)置中央軍委以統(tǒng)率軍隊(duì)。1949年中央人民政府組織法規(guī)定的國(guó)家機(jī)構(gòu)，包括人民革命軍事委員會(huì)，而1954年憲法取消了有關(guān)國(guó)家軍委的規(guī)定，僅在中華人民共和國(guó)主席的條款中，規(guī)定“中華人民共和國(guó)主席統(tǒng)率全國(guó)武裝力量，擔(dān)任國(guó)防委員會(huì)主席�！�(注：1954年憲法，第42條。)而事實(shí)上，國(guó)防委員會(huì)僅是一個(gè)咨議機(jī)構(gòu)。1954年9月中共中央政治局決定重新成立中共中央軍事委員會(huì)，同過(guò)去一樣，在中央政治局和書記處之下，擔(dān)負(fù)整個(gè)軍事工作的領(lǐng)導(dǎo)。(注：參見鄒錫明編《中共中央機(jī)構(gòu)沿革實(shí)錄》，中國(guó)檔案出版社，1998年，第85頁(yè)。)這樣，國(guó)家軍事領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)事實(shí)上從國(guó)家體制中脫離出來(lái)，歸屬于黨的組織系統(tǒng)。

　　二、“以黨代政”與“依黨治國(guó)”

　　中國(guó)黨政關(guān)系的實(shí)質(zhì)性變化發(fā)生在1957年。1957年7月中共中央在青島召開省市委書記會(huì)議，毛澤東寫了一篇題為《一九五七年夏季的形勢(shì)》的文章在會(huì)上印發(fā)。毛澤東在文章中指出：“在不違背中央政策法令的條件下，地方政法文教部門受命于省市委、自治區(qū)黨委和省、市、自治區(qū)人民委員會(huì)，不得違反。”(注：《毛澤東選集》第五卷，1977年，第459頁(yè)。)1957年11月，最高人民法院、司法部黨組向中共中央的報(bào)告中，在談到今后的工作時(shí)，第一條就提出要堅(jiān)決執(zhí)行主席的上述指示，各級(jí)人民法院必須絕對(duì)置于黨委的領(lǐng)導(dǎo)之下，不僅在方針政策上，而且全部審判活動(dòng)，都必須堅(jiān)決服從黨委的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，人民法院黨組必須經(jīng)常主動(dòng)地向黨委請(qǐng)示、報(bào)告工作。從此，中共中央與最高人民法院、地方各級(jí)黨委與地方各級(jí)人民法院，確立了直接的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。(注：參見鄭謙等：《當(dāng)代中國(guó)政治體制發(fā)展概要》，中共黨史資料出版社，1988年，第89頁(yè)。)

　　1958年6月10日，中共中央決定成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教等五個(gè)小組，直接領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家五個(gè)大口的工作。在決定成立這五個(gè)小組的通知中，毛澤東寫下了這樣一段關(guān)于職權(quán)劃分的文字：“這些小組是黨中央的，直隸中央政治局和書記處，向它們直接做報(bào)告。大政方針在政治局，具體部署在書記處�！薄按笳�方針和具體部署，都是一元化，黨政不分。具體執(zhí)行和細(xì)節(jié)決策屬政府機(jī)構(gòu)及其黨組。對(duì)大政方針和具體部署，政府機(jī)構(gòu)及其黨組和黨中央一同有檢查之權(quán)�！�(注：《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》第七冊(cè)，1992年，第268～269頁(yè)。)這個(gè)通知表明，從黨的政策規(guī)范上，中央政府部門是黨中央大政方針的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，中共中央政治局和書記處與中央人民政府的關(guān)系是決策與執(zhí)行的關(guān)系，或者說(shuō)是直接的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。這種黨的政策規(guī)范實(shí)際上是違憲的。1954年憲法規(guī)定國(guó)務(wù)院即中央人民政府應(yīng)對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，而“6月10日通知”規(guī)范的政治關(guān)系則要求國(guó)家行政機(jī)關(guān)直接對(duì)黨中央政治局和書記處負(fù)責(zé)。中央黨政關(guān)系的這種變化，也直接影響到地方。地方各級(jí)黨與政府的關(guān)系在“6月10日通知”下達(dá)以前已形成實(shí)際上的直接領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這時(shí)也正式用黨的政策規(guī)范承認(rèn)和肯定下來(lái)。

　　從1958年以來(lái)，在國(guó)家實(shí)際政治生活中，以黨代政現(xiàn)象是普遍的。許多由憲法明文規(guī)定應(yīng)提交人民代表大會(huì)討論決定的國(guó)家事務(wù)，都由執(zhí)政黨直接決策并組織實(shí)施。如：1958年全國(guó)開展的“大躍進(jìn)”和人民公社化運(yùn)動(dòng)，涉及到調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算、改變憲法中規(guī)定的農(nóng)村基層政權(quán)體制等重大決策，都未提請(qǐng)全國(guó)人大討論決定，而由中共中央直接決策并組織實(shí)施。(注：參見郭定平：《政黨與政府》，浙江人民出版社，1998年，第94頁(yè)。)在國(guó)家日常經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中，通常也是由國(guó)家行政職能部門向中共中央做報(bào)告，由中共中央批準(zhǔn)執(zhí)行，(注：相關(guān)事例可參見《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃大事輯要》(1949-1985)，紅旗出版社，1987年相關(guān)年份；
《中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)管理大事記》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，1986年相關(guān)年份。)完全貫徹中共中央1958年“6月10日通知”的決定：“大政方針在政治局，具體部署在書記處”，“大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分”。

　　“以黨代政”關(guān)系模式在60年代初中共中央曾作了一些調(diào)整，原黨委內(nèi)與政府部門對(duì)口設(shè)置的工業(yè)、財(cái)貿(mào)、農(nóng)村等工作部門實(shí)際上被取消了。(注：參見鄭謙等：《當(dāng)代中國(guó)政治體制發(fā)展概要》，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　中共黨史資料出版社，1988年，第121～122頁(yè)。)但這些調(diào)整只是相應(yīng)地減少了黨委工作部門對(duì)政府對(duì)口部門的直接干預(yù)，黨委直接領(lǐng)導(dǎo)政府的關(guān)系并沒(méi)有發(fā)生改變。1961年1月，中共八屆九中全會(huì)批準(zhǔn)中央政治局關(guān)于成立華北、東北、華東、中南、西南、西北六個(gè)中央局的決議。并指出，各中央局的基本任務(wù)是建立本地區(qū)比較完整的經(jīng)濟(jì)體系，并且對(duì)本地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、黨組織等各項(xiàng)工作，進(jìn)行全面領(lǐng)導(dǎo)和安排。(注：參見鄒錫明編《中共中央機(jī)構(gòu)沿革實(shí)錄》，中國(guó)檔案出版社，1998年，第97頁(yè)。)同月，中共中央在《關(guān)于調(diào)整管理體制的若干暫行規(guī)定》中也明確指出：經(jīng)濟(jì)管理的大權(quán)應(yīng)該集中到中央、中央局和省(市、自治區(qū))委三級(jí)。最近兩三年，應(yīng)該更多的集中到中央和中央局。地區(qū)計(jì)劃應(yīng)當(dāng)在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以大區(qū)為單位，由中央局進(jìn)行統(tǒng)一安排。(注：《中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)管理大事記》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，1986年，第154頁(yè)。)1962年1月，毛澤東在“7000人大會(huì)”上的講話中也指出：“工、農(nóng)、商、學(xué)、兵、政、黨這七個(gè)方面，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨要領(lǐng)導(dǎo)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、文化教育、軍隊(duì)和政府�！�(注：《毛澤東文集》第八卷，1999年，第305頁(yè)。)事實(shí)上，這種“以黨代政”或“黨政合一”的黨政關(guān)系模式在毛澤東時(shí)代后期，即從1957年一直到他老人家逝世，或者再長(zhǎng)一點(diǎn)到1980年一直沒(méi)有得到根本的改變。

　　與“以黨代政”黨政關(guān)系模式相應(yīng)的治國(guó)形態(tài)就是“依黨治國(guó)”，黨組織等同國(guó)家機(jī)構(gòu)，直接行使國(guó)家權(quán)力�！耙渣h代政”的實(shí)質(zhì)，按現(xiàn)代政治學(xué)理論是政黨組織國(guó)家化，黨組織實(shí)際扮演了國(guó)家機(jī)構(gòu)或政府的角色，行使了直接管理國(guó)家事務(wù)與社會(huì)事務(wù)的政府的職能。但是，按馬克思主義的國(guó)家理論，國(guó)家與公共事務(wù)的管理并不是單獨(dú)由國(guó)家機(jī)構(gòu)或政府來(lái)完成的。人民民主專政或無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政的國(guó)家，其國(guó)家事務(wù)或社會(huì)事務(wù)的管理是由一個(gè)有機(jī)的政治組織體系來(lái)完成的。這個(gè)政治組織體系的領(lǐng)導(dǎo)核心是共產(chǎn)黨組織，還包括其他政黨組織、政府組織、人民團(tuán)體等社會(huì)國(guó)家各種政治組織。這個(gè)體系列寧稱之為“無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政體系”，我國(guó)的一些學(xué)者或稱之為“政治統(tǒng)治體系”或“政府體系”。(注：參見陳紅太的《當(dāng)代政府體系》，華文出版社，2001年，“引論”第二節(jié)。)在這種政治組織體系下面，執(zhí)政黨的政治角色和職能與現(xiàn)代西方的執(zhí)政黨的政治角色和職能是完全不同的。共產(chǎn)黨的政治宗旨不是以選舉或執(zhí)政或推行短期政策為目的，取得政權(quán)僅僅是其政治目的的第一步。共產(chǎn)黨始終以實(shí)現(xiàn)人民的根本利益為自己的行動(dòng)宗旨。共產(chǎn)黨將利用國(guó)家政權(quán)機(jī)器，先建成一個(gè)生產(chǎn)力高度發(fā)展、人民共同富裕的社會(huì)主義社會(huì)，在這個(gè)基礎(chǔ)上，再進(jìn)一步建成一個(gè)物質(zhì)產(chǎn)品極大豐富、國(guó)家暴力消亡、無(wú)階級(jí)、無(wú)壓迫、無(wú)剝削、公平自由自治的共產(chǎn)主義社會(huì)。因此，共產(chǎn)黨對(duì)于國(guó)家政權(quán)的態(tài)度不是把他看作正義的化身或社會(huì)公益的代表，把自己置身其中，而是把他看作是黨和人民實(shí)現(xiàn)政治目的的工具，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)現(xiàn)政治經(jīng)濟(jì)解放、社會(huì)自由的社會(huì)上層建筑。共產(chǎn)黨把自己定位在國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)者，而不僅僅是行政權(quán)的執(zhí)掌者。執(zhí)政僅僅是共產(chǎn)黨的政治責(zé)任的一部分。領(lǐng)導(dǎo)一國(guó)內(nèi)各政黨、各階級(jí)、各階層以及各種政治組織與政府組織為實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義而始終不渝的奮斗是共產(chǎn)黨為自己設(shè)定的政治責(zé)任。因此，共產(chǎn)黨和國(guó)家政權(quán)的關(guān)系與西方執(zhí)政黨和國(guó)家政權(quán)的關(guān)系的性質(zhì)是完全不同的，不能用西方執(zhí)政黨與國(guó)家政權(quán)的關(guān)系模式來(lái)評(píng)價(jià)共產(chǎn)黨與國(guó)家政權(quán)之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)。因此評(píng)價(jià)1957年到1978年底這一時(shí)期的黨政關(guān)系，應(yīng)該站在馬克思主義的黨與國(guó)家關(guān)系的立場(chǎng)，從歷史過(guò)程的角度作出經(jīng)驗(yàn)的判斷。鄧小平在評(píng)價(jià)這一時(shí)期黨政關(guān)系的狀況時(shí)指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是不能動(dòng)搖的，但黨要善于領(lǐng)導(dǎo)，黨政需要分開，”“效率不高同機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、作風(fēng)拖拉有關(guān)，但更主要的是涉及黨政不分，在很多事情上黨代替了政府工作，黨和政府很多機(jī)構(gòu)重復(fù)。我們要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不能放棄這一條，但是黨要善于領(lǐng)導(dǎo)。”(注：《鄧小平文選》第三卷，1993年，第177、179頁(yè)。)在鄧小平看來(lái)，這一時(shí)期黨政關(guān)系存在的根本問(wèn)題是“黨政不分，以黨代政”。黨作了許多本應(yīng)由政府來(lái)做的事，而黨自身該做的事情并沒(méi)有作好。黨沒(méi)有集中精力做好自己的本職工作，黨的本職工作就是抓大事，抓自身建設(shè)，而不是抓具體的小事。黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)主要應(yīng)該靠思想政治工作，靠黨掌握真理的力量，而不是靠國(guó)家的強(qiáng)制力。正因?yàn)辄h抓了本應(yīng)由政府該管的事，政府沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，沒(méi)有建立自上而下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)。黨本應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)政府治理國(guó)家，變成了黨代替或混同政府治理國(guó)家，不知不覺地走上了國(guó)民黨時(shí)期以黨治國(guó)的老路。因此在鄧小平看來(lái)，這一時(shí)期黨沒(méi)有解決好“善于領(lǐng)導(dǎo)”的問(wèn)題。始于1978年底的黨政關(guān)系轉(zhuǎn)型就是從改變黨政不分、以黨代政開始的。

　　三、“黨政分開”與“依黨治國(guó)”的轉(zhuǎn)型

　　在鄧小平主導(dǎo)下的中國(guó)黨政關(guān)系改革，始于70年代末到80年代末結(jié)束。核心是解決“黨政不分，以黨代政”，探索黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題。目的是使黨從直接管理國(guó)家事務(wù)中脫離出來(lái)，還“政”于國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)職能與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)權(quán)力職能分開，使國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的工作更有效率。因此，黨政分開一方面要建立強(qiáng)有力的國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)，一方面要調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)職能。這兩方面的工作從黨的十一屆三中全會(huì)以后就開始了。

　　1979年2月，五屆人大常委會(huì)六次會(huì)議決定，設(shè)立全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)，以加強(qiáng)全國(guó)人大的立法工作。1979年6月至7月，五屆人大二次會(huì)議開始恢復(fù)審議國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和國(guó)家預(yù)算，并通過(guò)了一系列法律對(duì)國(guó)家組織進(jìn)行規(guī)范。在對(duì)1978年憲法所作的修正案中，規(guī)定縣以上地方各級(jí)人大設(shè)立常務(wù)委員會(huì)，將地方各級(jí)“革命委員會(huì)”改為地方各級(jí)人民政府，作為地方各級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)和地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)，對(duì)本級(jí)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。(注：1979年憲法修正案，第34條第1款，35條第4款；
7條第1款、第4款。)結(jié)束了“文化大革命”中黨政軍合一的“革命委員會(huì)”體制。(注：首批地方人大常委會(huì)在1979年下半年建立，1980年省級(jí)人大委員會(huì)全部建立，市級(jí)(包括設(shè)區(qū)的市、自治州)的人大常委會(huì)基本上也都建立起來(lái)，到1981年底全國(guó)2756個(gè)縣級(jí)單位都建立了人大常委會(huì)。參見遲福林、田夫主編《中華人民共和國(guó)政治體制史》，中共中央黨校出版社，1998年，第394頁(yè)注①)在新通過(guò)的第二部人民法院組織法第4條中規(guī)定：“人民法院獨(dú)立進(jìn)行審判，只服從法律。”1979年9月9日，中共中央就保證刑法和刑事訴訟法的貫徹執(zhí)行發(fā)了專門指示。指出：“黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，主要是方針政策的領(lǐng)導(dǎo)�！薄叭∠�各級(jí)黨委審批案件的制度”。黨保證人民檢察院依法獨(dú)立行使檢察權(quán)、人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)。(注：全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室編《中華人民共和國(guó)人民代表大會(huì)文獻(xiàn)資料匯編》(1949-1990)，第384頁(yè)。)這一規(guī)定，取消了自建國(guó)初年在司法實(shí)踐中就一直執(zhí)行的黨內(nèi)審批制度，把司法組織事實(shí)上重新置于國(guó)家政權(quán)體系。在黨的方面，1980年2月，黨的組織和領(lǐng)導(dǎo)制度開始調(diào)整。中共十一屆五中全會(huì)決定恢復(fù)黨的八大規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)制度，設(shè)立中央書記處作為中央政治局和它的常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的經(jīng)常工作機(jī)構(gòu)，改變權(quán)力過(guò)分集中的狀況。這樣就建立了中央書記處、中央政治局和中央政治局常委三個(gè)層次的集體領(lǐng)導(dǎo)制度。

　　鄧小平《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》由中央政治局通過(guò)后，1980年8月至9月，五屆人大三次會(huì)議貫徹鄧小平同志提出的“中央一部分主要領(lǐng)導(dǎo)同志不兼任政府職務(wù)，可以集中精力管黨，管路線、方針、政策”；
“建立各級(jí)政府自上而下的強(qiáng)有力工作系統(tǒng)”(注：《鄧小平文選》第二卷，1994年，第321頁(yè)。)的指示，根據(jù)中共中央的建議，決定華國(guó)鋒不再兼任總理，由趙紫陽(yáng)接替；
鄧小平、李先念、陳云、徐向前、王震、王任重不再兼任副總理。這樣就結(jié)束了過(guò)去長(zhǎng)時(shí)期黨政軍的最高職務(wù)于一身的狀況，黨政兼職多、副職多的狀況在中央有所改善。五屆人大三次會(huì)議同時(shí)接受中共中央建議，決定對(duì)憲法作比較系統(tǒng)的修改，成立了由葉劍英任主任委員的憲法修改委員會(huì)。這就改變了1978年修改憲法時(shí)由中共中央政治局組成憲法修改委員會(huì)直接向全國(guó)人大提出憲法草案的做法。從1980年以后，一些省、市、自治區(qū)減少了黨政交叉兼職，省委第一書記或正職書記一般不再兼任政府職務(wù)，初步改變了書記、常委都兼政府職務(wù)的狀況。部分精簡(jiǎn)了黨委工作部門，初步改變了黨委工作部門直接對(duì)應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)政府工作部門和書記分兵把口的領(lǐng)導(dǎo)方式。各省委書記從一般10人左右減少到5人左右；
各省委工作部門也從一般十幾個(gè)減少到五六個(gè)，并初步劃分了黨政各自的職權(quán)范圍。1982年12月，五屆人大五次會(huì)議通過(guò)的新憲法，在國(guó)家機(jī)構(gòu)中，恢復(fù)中央軍事委員會(huì)的組織設(shè)置，使軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)重新置于國(guó)家機(jī)構(gòu)組織體系。關(guān)于政府領(lǐng)導(dǎo)，新憲法規(guī)定在中央以及各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)，實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制；
國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制，(注：關(guān)于總理負(fù)責(zé)制的具體表現(xiàn)，可參見蔣碧昆主編的《憲法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997年，第320頁(yè)。)地方各級(jí)人民政府實(shí)行省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。關(guān)于人民法院和人民檢察院，新憲法規(guī)定：人民法院和人民檢察院依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。(注：有的學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)人民法院和人民檢察院行使職權(quán)的獨(dú)立性，只是“不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”，其中并未明示不受政黨特別是執(zhí)政黨、地方黨委的干涉，同時(shí)如何劃清人大對(duì)它的監(jiān)督，同人大的不當(dāng)干涉(如直接參與審查案件，糾正判決等)如何劃清界限，也未明確。這種條文上的含糊，其利弊得失有待評(píng)估。參見郭道暉：《實(shí)行司法獨(dú)立與遏制司法腐敗》，載《中國(guó)政治體制改革問(wèn)題報(bào)告》，中國(guó)電影出版社，1999年，第227頁(yè)。)新憲法還規(guī)定農(nóng)村人民公社實(shí)行政社分開，建立鄉(xiāng)政府，以加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)。新憲法還規(guī)定城市和農(nóng)村按居民居住地分別設(shè)立居民委員會(huì)和村民委員會(huì)，作為基層群眾的自治組織，由群眾自己管理本地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)。初步改變了過(guò)去黨政不分，黨委包攬一切的狀況。在這一時(shí)期，黨政分開的另一個(gè)階段性成果是調(diào)整企事業(yè)內(nèi)部的黨政關(guān)系。1984年5月，六屆人大二次會(huì)議的政府工作報(bào)告，正式宣布國(guó)營(yíng)企業(yè)將逐步實(shí)行廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。(注：在1956年，黨的八大確定在企事業(yè)實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)制。從此直到1980年鄧小平提出要改變黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)(經(jīng)理)、校長(zhǎng)、院長(zhǎng)、所長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，這一領(lǐng)導(dǎo)制度才開始松動(dòng)。1982年，在企業(yè)的全面整頓中，北京等6個(gè)城市的近3000個(gè)企業(yè)開始進(jìn)行廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的試點(diǎn)。)1984年10月，中共十二屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，明確提出企業(yè)實(shí)行廠長(zhǎng)(經(jīng)理)負(fù)責(zé)制。1985年5月，中共中央《關(guān)于教育體制改革的決定》，決定在學(xué)校逐步實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。1986年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)《全民所有制工業(yè)企業(yè)廠長(zhǎng)工作條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例》，進(jìn)一步明確了要實(shí)行廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。企業(yè)黨組織對(duì)企業(yè)實(shí)行思想政治領(lǐng)導(dǎo)，即主要起保證、監(jiān)督作用。與此同時(shí)，在事業(yè)單位，開始試行校長(zhǎng)、所長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。(注：參見鄭謙等：《當(dāng)代中國(guó)政治體制改革發(fā)展概要》，中共黨史資料出版社，1988年，第230～231頁(yè)。關(guān)于“企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制和廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的變遷”可參見王貴秀等：《政治體制改革和民主法制建設(shè)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1998年，第107～111頁(yè)。)

　　以上所述黨和國(guó)家政權(quán)關(guān)系的種種變化表明，從1978年底開始，自1957年底開始形成的黨政不分、以黨代政的黨政關(guān)系模式開始向黨政分開的新模式轉(zhuǎn)型，我國(guó)的黨政關(guān)系開始進(jìn)入一個(gè)新的歷史階段。1986年6月28日，鄧小平在中共中央政治局常委會(huì)上的講話中明確提出：“黨管政府怎么管法，也需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。黨政分開，從十一屆三中全會(huì)以后就提出了這個(gè)問(wèn)題�！�(注：《鄧小平文選》第三卷，1993年，第163～164頁(yè)。)有的學(xué)者指出，這是鄧小平首次使用“黨政分開”這一概念。(注：遲福林、田夫主編《中華人民共和國(guó)政治體制史》，中共中央黨校出版社，1998年，第470頁(yè)。)這表明，經(jīng)過(guò)80年代以來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，鄧小平已把黨政關(guān)系的未來(lái)選擇模式概括為“黨政分開”。

　　1987年10月，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　中共十三大報(bào)告對(duì)“黨政分開”做了專題闡發(fā)。規(guī)定：黨對(duì)國(guó)家事務(wù)實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)；
企業(yè)黨組織的作用是保證監(jiān)督；
各級(jí)黨委不再設(shè)立不在政府任職但又分管政府工作的專職書記、常委；
黨委撤消與政府機(jī)構(gòu)重疊對(duì)口的部門；
撤消政府各部門的黨組；
企事業(yè)黨組織逐步改為屬地化管理；
等等。中共十三大以后，黨中央政治局、政治局常委會(huì)、中央書記處都制定了“工作規(guī)劃”，國(guó)務(wù)院制定了“工作規(guī)則”。這些規(guī)劃和規(guī)則明確了黨中央機(jī)構(gòu)和國(guó)務(wù)院各自的職能、工作范圍和工作方式，為黨中央和國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)的關(guān)系按照黨政職能分開的要求提供了初步規(guī)范。黨中央直屬機(jī)構(gòu)還按照黨政分開、加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)原則進(jìn)行了改革。各省、自治區(qū)、直轄市的黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，也按照黨政職能分開的要求相繼制定了各自的工作規(guī)劃和規(guī)則。同時(shí)，在具體的組織形式及工作方式上進(jìn)行了一系列的改革。

　　由鄧小平倡導(dǎo)并力主推行的以“黨政分開”為目標(biāo)的黨政關(guān)系改革，在中國(guó)政治體制改革與發(fā)展史上具有重大的理論意義與實(shí)踐意義�！包h政分開”是對(duì)1957年以來(lái)“黨政不分”政治實(shí)踐的根本否定，是黨反思自身執(zhí)政失誤和總結(jié)黨的領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)得出的基本結(jié)論。同時(shí)也是黨在探索如何實(shí)現(xiàn)“善于領(lǐng)導(dǎo)”的初步成果。黨政分開的基本精神是黨要集中精力作好自己的領(lǐng)導(dǎo)工作，國(guó)家機(jī)關(guān)要依法行使職權(quán)、發(fā)揮自己應(yīng)有的法定的職能。按鄧小平的理解，黨應(yīng)該抓大事，而不要抓小事；
黨應(yīng)該主要做人的工作，做思想政治工作，而不是主要作一些具體的事務(wù)性工作，具體事務(wù)性工作應(yīng)該由法定的國(guó)家機(jī)構(gòu)或政府部門去做。具體說(shuō)來(lái)黨的領(lǐng)導(dǎo)主要做三件事：一是黨應(yīng)該負(fù)責(zé)路線方針政策的制定，保證大政方針的正確；
二是黨應(yīng)該負(fù)責(zé)主要干部的選拔、考核、任免、輪換與培訓(xùn)等，使優(yōu)秀的人才能夠脫穎而出，作到人盡其才；
三是黨通過(guò)思想政治工作保證黨的領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性與有效性，黨通過(guò)自己的正確、真理和榜樣的力量使人民群眾同黨同心同德。(注：相關(guān)討論見《鄧小平文選》第二卷，1994年，第365頁(yè)；
《鄧小平文選》第三卷，1993年，第177頁(yè)。)概括的說(shuō)就是，決策、用人、思想政治工作三件事。鄧小平關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的這些思想，是他對(duì)黨幾十年執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)的高度概括與理論總結(jié)，是黨寶貴的政治傳統(tǒng)與政治文明成果。應(yīng)該引起我們的高度重視。

　　這里還應(yīng)該對(duì)黨的十三大報(bào)告中關(guān)于黨政關(guān)系的論述做一個(gè)基本的總結(jié)。黨的十三大報(bào)告中關(guān)于黨政分開的論述，其基本精神與鄧小平關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)思想基本是一致的，但有出入。十三大報(bào)告把黨的領(lǐng)導(dǎo)概括為：“政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和向國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要干部。黨對(duì)國(guó)家事務(wù)實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式是：使黨的主張經(jīng)過(guò)法定程序變成國(guó)家意志，通過(guò)黨組織的活動(dòng)和黨員的模范作用帶動(dòng)廣大人民群眾，實(shí)現(xiàn)黨的路線、方針、政策�！边@段關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)典式的表述，有值得肯定的方面，但也有重大失誤。其中重要一點(diǎn)是放棄黨的思想政治工作傳統(tǒng)。而思想政治工作恰恰是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的主要方式。黨的領(lǐng)導(dǎo)不是行使權(quán)力，對(duì)黨外不具有法定的強(qiáng)制力，這與政府工作不同。黨的領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)是通過(guò)自己的路線方針政策的正確、通過(guò)黨的組織與黨員的思想政治工作、通過(guò)黨員的以身作則、模范的行動(dòng)，使被領(lǐng)導(dǎo)者心悅誠(chéng)服地服從黨的意志，按黨的指示去做。所以黨的十三大報(bào)告對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的概括與總結(jié)不完全。十三大關(guān)于黨政關(guān)系的規(guī)定，其主要意義在于在黨的正式文件中明確提出實(shí)行黨政分開，并對(duì)黨如何實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)作了一些具體的規(guī)定，這標(biāo)志著黨的領(lǐng)導(dǎo)制度與領(lǐng)導(dǎo)方式將發(fā)生根本的轉(zhuǎn)變。作為一種制度安排，十三大報(bào)告中關(guān)于黨政分開的規(guī)定還僅僅是一個(gè)行動(dòng)預(yù)案，有的內(nèi)容還沒(méi)有寫進(jìn)黨的章程。(注：十三報(bào)告雖然把黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)定為“政治領(lǐng)導(dǎo)”，但十三大通過(guò)的黨的章程修正案，對(duì)十二大章程中黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定并未作出修改。黨的領(lǐng)導(dǎo)在十三大章程中仍規(guī)定為“政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)”。詳細(xì)規(guī)定，請(qǐng)參見十三大通過(guò)的章程，第33條、第46條修正案。)另一方面，1987年，當(dāng)代中國(guó)的改革才進(jìn)行了不到十年，政治體制改革才僅僅是一個(gè)開始，黨和國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系將隨著改革的推進(jìn)和實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，在新的歷史條件下，作出新的概括和總結(jié)。

　　四、“以黨統(tǒng)政”與“依法治國(guó)”

　　經(jīng)過(guò)1989年的政治風(fēng)波，新的一屆黨的領(lǐng)導(dǎo)集體深刻反思中國(guó)的政治體制改革的理論與實(shí)踐。1989年8月，在中共全國(guó)組織部長(zhǎng)會(huì)議上，江澤民對(duì)黨政分開在基層實(shí)踐中的一些問(wèn)題作出了評(píng)估。江澤民指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)作用只提政治領(lǐng)導(dǎo)不夠，還應(yīng)該有思想和組織領(lǐng)導(dǎo)”�！包h不管思想，管什么？黨不管干部，管什么？黨的戰(zhàn)斗力，黨的力量，表現(xiàn)在哪里？我看首先表現(xiàn)在近三百萬(wàn)個(gè)基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用�！�(注：詳細(xì)論述見《毛澤東鄧小平江澤民論黨的建設(shè)》，1998年，第523-524頁(yè)。)在1989年12月中共中央宣傳部、政策研究室、組織部、黨校舉辦的黨建理論研討班上，江澤民又重申了黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)不僅僅是政治領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)強(qiáng)調(diào)了黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和黨管干部原則。(注：具體論述見《毛澤東鄧小平江澤民論黨的建設(shè)》，1998年，第546-548、555-557頁(yè)。)1990年3月，江澤民在參加全國(guó)人大、政協(xié)兩會(huì)的黨員負(fù)責(zé)同志會(huì)議上又具體地談到了黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、黨政關(guān)系和善于發(fā)揮人大作用的問(wèn)題。(注：具體論述見《毛澤東鄧小平江澤民論黨的建設(shè)》，1998年，第546-548、555-557頁(yè)。)

　　江澤民在理解黨政關(guān)系方面與黨的十三大報(bào)告有明顯的區(qū)別：一是認(rèn)為黨章規(guī)定的黨的領(lǐng)導(dǎo)的三方面含義或內(nèi)容是缺一不可的。思想領(lǐng)導(dǎo)是前提和基礎(chǔ)，組織領(lǐng)導(dǎo)是保證。不能只提政治領(lǐng)導(dǎo)，黨管干部、管意識(shí)形態(tài)的原則要堅(jiān)持。二是強(qiáng)調(diào)黨對(duì)政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且政權(quán)機(jī)關(guān)必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，任何削弱、淡化黨的領(lǐng)導(dǎo)的想法和做法，都是錯(cuò)誤的。黨的執(zhí)政地位，是通過(guò)黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。凡屬方針、政策的重大問(wèn)題，都要經(jīng)過(guò)黨委討論，然后分頭執(zhí)行。黨政關(guān)系的前提是黨對(duì)國(guó)家政權(quán)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下國(guó)家政權(quán)各施其職。其中在保證黨的領(lǐng)導(dǎo)下要充分重視發(fā)揮人大的作用。三是黨對(duì)基層工作的領(lǐng)導(dǎo)是加強(qiáng)的問(wèn)題而不是削弱，黨對(duì)基層工作的領(lǐng)導(dǎo)只起保證監(jiān)督作用還不夠，黨要把基層組織建成政治領(lǐng)導(dǎo)核心。以上三點(diǎn)構(gòu)成了以江澤民為代表的新的一代領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)黨政關(guān)系模式的理解和構(gòu)想。

　　正是在上述的理解與構(gòu)想指導(dǎo)下，1989年6月黨的十三屆四中全會(huì)后，新的一屆黨中央果斷停止推行十三大確定的政治體制改革方案，如強(qiáng)調(diào)黨對(duì)政府不僅實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)還要實(shí)行組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)，具體體現(xiàn)就是重新恢復(fù)設(shè)立政府內(nèi)的黨組，并且在十四大黨章修正案中，第一次規(guī)定，黨組“討論和決定本部門的重大問(wèn)題”，(注：參見中共十四大、十五大章程，第46條。)賦予國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)黨組決定本部門重大問(wèn)題的權(quán)力；
重新恢復(fù)黨在政府機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢組；
還重建了一些同時(shí)隸屬黨中央和國(guó)務(wù)院的黨政合一的工作機(jī)構(gòu)。在黨的基層組織的職權(quán)或作用方面，強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。在全民所有制企業(yè)及實(shí)行行政領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)制的事業(yè)單位，黨組織是政治領(lǐng)導(dǎo)核心，黨組織不僅僅起保證監(jiān)督作用，還要參與本單位重大問(wèn)題的決策；
而在高校以及實(shí)行黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)制的事業(yè)單位、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)村、城市的街道及黨的基層組織，則是這些基層單位或地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)核心，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)這些單位或地區(qū)的各項(xiàng)工作，對(duì)重大問(wèn)題進(jìn)行討論并作出決定，同時(shí)保證其他組織充分行使職權(quán)。

　　新一屆黨的領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)政治體制改革的主攻方向也作了重大調(diào)整，停止實(shí)行“黨政分開”，而把政治體制改革的主要任務(wù)調(diào)整到“建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義民主政治”上來(lái)，具體說(shuō)來(lái)就是在“保持和發(fā)揮社會(huì)主義制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)”方面做文章。中國(guó)的人民代表大會(huì)制度和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度是中國(guó)人民在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下創(chuàng)立的先進(jìn)的政治制度。建國(guó)以來(lái)的政治實(shí)踐證明，由于多年來(lái)國(guó)家政權(quán)建設(shè)以階級(jí)斗爭(zhēng)為理念，所以人民代表大會(huì)制度與共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度并沒(méi)有在政治實(shí)踐中得到貫徹和落實(shí)，憲法所規(guī)定的人民代表大會(huì)制度與共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度并沒(méi)有得到實(shí)際的運(yùn)做。這應(yīng)該說(shuō)是中國(guó)政治實(shí)踐最大的失誤。為什么會(huì)發(fā)生“以黨代政、黨政不分”以及“家長(zhǎng)制”等黨壟斷權(quán)力、高度集權(quán)的情況，從制度層面上就是沒(méi)有真正落實(shí)體現(xiàn)人民民主國(guó)體性質(zhì)的人民代表大會(huì)制度與共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度，沒(méi)有把社會(huì)主義制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來(lái)�？梢韵胂�，如果人大制度得到真正的落實(shí)，政府向人大負(fù)責(zé)、向人大報(bào)告工作、接受人大監(jiān)督，國(guó)家機(jī)關(guān)都按法定的職責(zé)履行自己的權(quán)力，人大制度所規(guī)定的權(quán)力關(guān)系真正地運(yùn)做起來(lái)，那么人民代表大會(huì)還會(huì)像過(guò)去那樣形同虛設(shè)，被人們稱作“橡皮圖章”嗎？政府還會(huì)只對(duì)同級(jí)黨委負(fù)責(zé)不對(duì)人大負(fù)責(zé)嗎？不會(huì)的！正是憲法所規(guī)定的政治權(quán)力關(guān)系沒(méi)有得到真正的落實(shí)，人大的職能沒(méi)有得到真正的發(fā)揮，黨委的領(lǐng)導(dǎo)替代人大行使權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)，黨委做了許多由憲法規(guī)定本應(yīng)由人大做的事，而政府只對(duì)黨委負(fù)責(zé)不對(duì)人大負(fù)責(zé)，所以才發(fā)生了“以黨代政、黨政不分”、黨壟斷權(quán)力、高度集權(quán)的情況。因此，從中國(guó)政治經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，中國(guó)憲政體制所規(guī)定的人民代表大會(huì)制度與共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度對(duì)于中國(guó)民主政治實(shí)踐來(lái)說(shuō)具有巨大的發(fā)展和作為空間。從法定的政治關(guān)系層面來(lái)說(shuō)，黨同人大的關(guān)系要比黨同政府的關(guān)系重要得多。按人大制度的法定規(guī)范，政府是從人大產(chǎn)生并向人大負(fù)責(zé)、向人大報(bào)告工作、接受人大監(jiān)督的國(guó)家行政機(jī)構(gòu)，人大與政府的關(guān)系是權(quán)力機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)的關(guān)系。所以黨同人民的關(guān)系從組織層面上，應(yīng)該體現(xiàn)在黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與人民代表大會(huì)權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系上，黨同人大的關(guān)系是中國(guó)最根本的政治關(guān)系。黨同政府的關(guān)系是較人大關(guān)系次一級(jí)的關(guān)系。中國(guó)的黨政關(guān)系問(wèn)題首要的是應(yīng)該處理好黨同人大的關(guān)系。黨同人大的關(guān)系擺正了，黨同政府的關(guān)系也就自然易于處理了。

　　正確的處理黨政關(guān)系，實(shí)質(zhì)是解決黨如何正確執(zhí)政的問(wèn)題。執(zhí)政黨執(zhí)掌政府行政權(quán)，這是現(xiàn)代西方國(guó)家執(zhí)政黨與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)基本的政治關(guān)系。所謂“執(zhí)政”就是掌握政府的行政權(quán)。但這種政治邏輯不符合中國(guó)的政治實(shí)際。在馬克思主義政治學(xué)的語(yǔ)境中，國(guó)體的概念并不包括國(guó)家的政權(quán)機(jī)構(gòu)。國(guó)家的主體是階級(jí)、階層與他們的政治代表、即各種政黨與各種社會(huì)政治組織的聯(lián)合體。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)聯(lián)合體對(duì)于國(guó)家的主宰，于是組建各種國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，通過(guò)這些國(guó)家機(jī)關(guān)，這個(gè)聯(lián)合體行使當(dāng)家作主人的權(quán)力，行使管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和各種經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的權(quán)力。因此共產(chǎn)黨的執(zhí)政，并不僅僅是與政府的行政權(quán)發(fā)生關(guān)系，而更重要的是與人民發(fā)生關(guān)系，與人民這個(gè)統(tǒng)一戰(zhàn)線或政治聯(lián)合體中的各階級(jí)各政黨發(fā)生關(guān)系。從政治組織層面上，是與政協(xié)中的各政黨、各人民團(tuán)體以及各界代表或組織發(fā)生關(guān)系；
在國(guó)家組織層面上，是與政權(quán)中的權(quán)力機(jī)關(guān)-人民代表大會(huì)發(fā)生關(guān)系。這幾層的政治關(guān)系要比與政府或司法機(jī)關(guān)的關(guān)系近得多。從憲政體制的法定關(guān)系來(lái)說(shuō)，人大、政府、司法機(jī)關(guān)三者之間的權(quán)力關(guān)系有明確的法制規(guī)范，“一府兩院”由人大產(chǎn)生、受人大監(jiān)督，對(duì)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。他們之間的權(quán)力關(guān)系由人民代表大會(huì)制度來(lái)規(guī)范。而黨同人民的關(guān)系，黨同其他政黨、人民團(tuán)體以及各界代表或組織的關(guān)系由各政黨的章程和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度來(lái)規(guī)范。因此中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政有其獨(dú)特的政治關(guān)系結(jié)構(gòu)。按江澤民的理解：“共產(chǎn)黨的執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民掌握管理國(guó)家的權(quán)力，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)�！�(注：中共十五大報(bào)告，六、政治體制改革和民主法制建設(shè)。)“共產(chǎn)黨執(zhí)政的實(shí)質(zhì)是人民當(dāng)家作主�！�(注：江澤民：《關(guān)于講政治》，人民出版社，1996年，第8頁(yè)。)黨同人民的關(guān)系是屬于國(guó)體層面的政治關(guān)系，黨代表人民的根本利益，人民接受共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是在國(guó)體層面最基本的政治關(guān)系。黨領(lǐng)導(dǎo)人民、支持人民掌握管理國(guó)家的權(quán)力，也就是人民當(dāng)家作主，這是國(guó)體與政體之間最基本的政治關(guān)系。而人民代表大會(huì)與“一府兩院”的關(guān)系則是政體層面最基本的政治關(guān)系�？梢娫隈R克思主義的政治學(xué)語(yǔ)境中，在當(dāng)代中國(guó)共產(chǎn)黨和政府的用語(yǔ)中，共產(chǎn)黨的執(zhí)政決不是現(xiàn)代西方執(zhí)政黨的“執(zhí)政”，而是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民掌握管理國(guó)家權(quán)力的意思，是組織和支持人民當(dāng)家作主的意思。不能把共產(chǎn)黨的執(zhí)政僅僅理解為執(zhí)掌國(guó)家的行政權(quán)，把黨的執(zhí)政僅僅限于黨同政府的關(guān)系問(wèn)題。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　按照上面理解的黨的執(zhí)政與黨政關(guān)系，黨同政府的關(guān)系在中國(guó)的政治關(guān)系中就顯得不那么具有更根本的意義了。而黨同人民的關(guān)系，黨同人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)-人民代表大會(huì)的關(guān)系就更具根本的意義了。正確處理黨同人民的關(guān)系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)置于人民之中，服務(wù)于人民的根本利益，組織和支持人民當(dāng)家作主，這就是黨執(zhí)政的根本目的之所在。因此，在中國(guó)，“進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度，加強(qiáng)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的立法和監(jiān)督等職能，更好地發(fā)揮人民代表的作用。完善共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度，鞏固和發(fā)展新時(shí)期的愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線，充分發(fā)揮人民政協(xié)在政治協(xié)商和民主監(jiān)督中的作用�！�(注：見中共十四大報(bào)告，第二部分，第六，積極推進(jìn)政治體制改革，使社會(huì)主義民主和法制建設(shè)有一個(gè)較大的發(fā)展。)可能較之黨政分開更具有長(zhǎng)遠(yuǎn)和從根本上解決中國(guó)政治發(fā)展問(wèn)題的意義。

　　落實(shí)人民代表大會(huì)制度和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度，這不僅符合人民民主的憲政體制，有憲法依據(jù)，而且落實(shí)這兩項(xiàng)基本政治制度，也是建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治、健全社會(huì)主義法制的迫切要求。正是從這種政治思考出發(fā)，中共十五大報(bào)告，在“政治體制改革和民主法制建設(shè)”中，江澤民明確提出：“發(fā)展民主必須同健全法制緊密結(jié)合，實(shí)行依法治國(guó)。依法治國(guó)，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律的規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法制化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變�！泵鞔_提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”在中國(guó)政治發(fā)展史上具有劃時(shí)代的意義。中國(guó)歷來(lái)是重視政治主體建設(shè)輕權(quán)力制度建設(shè)或法治建設(shè)的國(guó)家，中國(guó)歷朝歷代的統(tǒng)治者無(wú)不把執(zhí)政集團(tuán)的自身建設(shè)以及相應(yīng)的人才的選任放在一切政治工作的首位，共產(chǎn)黨也同樣把黨的自身建設(shè)以及培養(yǎng)人的問(wèn)題看作決定政治成敗的關(guān)鍵。(注：在鄧小平文選中，鄧小平最關(guān)注的問(wèn)題之一就是人才的發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)與使用問(wèn)題。他在1992年“南巡講話”中同樣用了大段的篇幅講了人才問(wèn)題，接班人的問(wèn)題。鄧小平把人的問(wèn)題提到這樣的高度：“中國(guó)的事情能不能辦好，社會(huì)主義和改革開放能不能堅(jiān)持，經(jīng)濟(jì)能不能快一點(diǎn)發(fā)展起來(lái)，國(guó)家能不能長(zhǎng)治久安，從一定意義上，關(guān)鍵在人�！薄多囆∑轿倪x》第三卷，第380頁(yè)。)輕制度建設(shè)重主體的修養(yǎng)是中國(guó)政治文明的傳統(tǒng)。把社會(huì)主義民主政治建設(shè)與依法治國(guó)，建設(shè)法治國(guó)家結(jié)合起來(lái)，這是中國(guó)政治文明傳統(tǒng)的根本轉(zhuǎn)型。把黨政關(guān)系放在人民民主的制度化、法制化的大框架來(lái)討論，這雖然在1982年憲法中就奠定了這一基礎(chǔ)，(注：1982年憲法第五條明確規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體，各企事業(yè)組織都必須遵守憲法與法律。一切違反憲法與法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)�！�)但作為治國(guó)方略在執(zhí)政黨的黨章與國(guó)家憲法中明確作出規(guī)定那還是在1997年中共十五大通過(guò)的黨章修正案和1999年九屆人大二次會(huì)議通過(guò)的憲法修正案。

　　在人民民主的制度化、法制化的大框架下面，江澤民在黨的十六大報(bào)告中，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式以及黨政關(guān)系作了如下新概括：“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮黨組織與黨員的作用，堅(jiān)持依法執(zhí)政，實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。黨委在同級(jí)各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，集中精力抓大事，支持各方獨(dú)立負(fù)責(zé)、步調(diào)一致地開展工作。進(jìn)一步改革和完善黨的工作機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制。按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體的關(guān)系，支持人大依法履行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，經(jīng)過(guò)法定程序，使黨的主張成為國(guó)家意志，使黨組織推薦的人選成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，并對(duì)他們進(jìn)行監(jiān)督；
支持政府履行法定職能，依法行政；
支持政協(xié)圍繞團(tuán)結(jié)和民主兩大主題履行職能。加強(qiáng)對(duì)工會(huì)、共青團(tuán)和婦聯(lián)等人民團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)，支持他們依法按照法律和各自章程開展工作，更好地成為黨聯(lián)系廣大人民群眾的橋梁和紐帶。”江澤民對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式的新概括，基本反映了目前黨政關(guān)系的實(shí)際。這種黨政關(guān)系的新格局、新規(guī)劃，我們可以把它概括為“以黨統(tǒng)政”。而與之相應(yīng)的治國(guó)方略是“依法治國(guó)”。

　　從黨政關(guān)系的實(shí)際運(yùn)做來(lái)考察，現(xiàn)實(shí)的黨同人大的關(guān)系、黨同政府的關(guān)系已經(jīng)形成了一種相對(duì)規(guī)范的運(yùn)作框架：一是黨通過(guò)全國(guó)人大和它的常委會(huì)，把黨的意志或政策構(gòu)想變成國(guó)家法律或政策。如關(guān)于憲法的修改、制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、關(guān)于重大體制或機(jī)構(gòu)改革方案等等，通常都是由中共中央政治局會(huì)議和中央全會(huì)討論通過(guò)，然后由中共中央向全國(guó)人大常委會(huì)或國(guó)務(wù)院提出建議案，由全國(guó)人大常委會(huì)或國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大審議通過(guò)，二是黨提出人大某一時(shí)期工作的具體方針，人大及其常委會(huì)根據(jù)黨提出的工作方針?lè)e極開展工作。如黨的十一屆三中全會(huì)提出：“把立法工作提到全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的重要議事日程”，從此，全國(guó)人大及其常委會(huì)一直把加強(qiáng)立法工作作為全國(guó)人大工作的首要議題，在歷次的全國(guó)人大常委會(huì)的工作報(bào)告中，立法工作都放在首位加以總結(jié)。三是在人大的一些重要具體工作中體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。如立法工作，從中共十一屆三中全會(huì)以來(lái)，黨中央兩次就加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)布中共中央文件。根據(jù)中共中央文件規(guī)定，凡屬政治方面的立法，在制定前，全國(guó)人大常委會(huì)黨組應(yīng)將立法的指導(dǎo)思想和原則呈報(bào)中共中央審批。政治方面的法律和重大經(jīng)濟(jì)、行政方面的法律，在法律草案基本成熟后，提交全國(guó)人大或常委會(huì)審議前，也應(yīng)報(bào)送中央審批。其他方面的法律草案是否需報(bào)中央審批，由全國(guó)人大常委會(huì)黨組決定。(注：參見蔡定劍：《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》，法律出版社，1998年，第34～35頁(yè)。相關(guān)的詳細(xì)討論可參見郭道暉主編《當(dāng)代中國(guó)立法》(下)，中國(guó)民主法制出版社，1998年，第1088～1090頁(yè)。)又如選舉工作，各級(jí)人民代表大會(huì)換屆選舉時(shí)，其選舉的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)或組織機(jī)構(gòu)，一般都由同級(jí)黨委批準(zhǔn)組建，其成員由黨委任命，或者由黨委審批、人大常委會(huì)任命。有的地方還建立專門由黨委直接領(lǐng)導(dǎo)的選舉工作、協(xié)調(diào)或領(lǐng)導(dǎo)小組，(注：史衛(wèi)民、雷兢璇：《直接選舉：制度與過(guò)程》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1999年，第70頁(yè)。相關(guān)討論可參見《中國(guó)的選舉制度與操作程序》，中國(guó)民主法制出版社，1997年，第50～51頁(yè)。)領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)選舉工作。

　　在以上主導(dǎo)的黨與人大關(guān)系的構(gòu)架下面，黨與政府的關(guān)系是屬于第二層次的關(guān)系。黨與政府的關(guān)系按憲政體制，中間還放著一個(gè)人大機(jī)構(gòu)。人大與政府的關(guān)系在憲法中是明文規(guī)定著的，是產(chǎn)生與負(fù)責(zé)，監(jiān)督與報(bào)告的關(guān)系。按憲政體制，政府是人大的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其主要職能是管理國(guó)家的行政事務(wù)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下和以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的國(guó)家事務(wù)中或者主要是經(jīng)濟(jì)事務(wù)。(注：王敬松在《中華人民共和國(guó)政府與政治》中就指出：“國(guó)務(wù)院的主要職責(zé)是具體負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)工作�！币娫摃�第75頁(yè)。)周恩來(lái)在50、60年代就說(shuō)過(guò)，政府工作的重點(diǎn)，就是組織領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。(注：王敬松在《中華人民共和國(guó)政府與政治》中就指出：“國(guó)務(wù)院的主要職責(zé)是具體負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)工作�！币娫摃�第75頁(yè)，引自程華：《周恩來(lái)和他的秘書們》，中國(guó)廣播電視出版社，1992年，第6頁(yè)。)1992年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革報(bào)告也說(shuō)：“國(guó)務(wù)院第一位的任務(wù)是領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)”。(注：烏杰主編《中國(guó)政府與機(jī)構(gòu)改革》，國(guó)家行政學(xué)院出版社，1998年，第139頁(yè)。)黨與政府從憲政體制上是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系而不是決定與執(zhí)行的關(guān)系。在憲法的框架內(nèi)，黨組織與國(guó)家行政機(jī)構(gòu)不存在職能分不分開的問(wèn)題，而是如何領(lǐng)導(dǎo)與如何接受領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題。從目前實(shí)際運(yùn)做中的黨與政府的關(guān)系來(lái)看，黨對(duì)政府工作的領(lǐng)導(dǎo)主要通過(guò)黨設(shè)在政府機(jī)構(gòu)中的黨組來(lái)實(shí)現(xiàn)的。黨組是政府工作實(shí)際的最高決策機(jī)構(gòu)。黨組“討論和決定本單位的重大問(wèn)題；
做好干部管理工作”。黨組的成員和負(fù)責(zé)人同時(shí)也是政府機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人員和主要負(fù)責(zé)人。黨通過(guò)政府部門的黨組和黨員負(fù)責(zé)人，貫徹黨的路線、方針、政策，落實(shí)黨管干部原則，實(shí)現(xiàn)黨和政府工作的一致性。

　　在江澤民主持黨的工作期間，中國(guó)的黨政關(guān)系已經(jīng)發(fā)生或正在發(fā)生前所未有的變化。這個(gè)變化的總趨勢(shì)是加強(qiáng)了黨在同級(jí)各種組織中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，在發(fā)揮與完善人大作用和改善政府工作的同時(shí)，加強(qiáng)了黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和對(duì)用人權(quán)、重大問(wèn)題的決策權(quán)的掌握。在高校等實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)制的事業(yè)單位、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)村、城市的街道等基層單位，黨的基層組織是最高的領(lǐng)導(dǎo)者、決策者，“領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作”或“對(duì)重大問(wèn)題進(jìn)行討論和作出決定”。黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)和區(qū)域性基層組織和事業(yè)單位決策權(quán)與用人權(quán)的控制，表明以江澤民為核心的黨的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體，在政治實(shí)踐中已經(jīng)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)在新時(shí)期的內(nèi)涵作出了經(jīng)驗(yàn)性的詮釋。黨的領(lǐng)導(dǎo)總的來(lái)說(shuō)就是“按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，在同級(jí)各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨的政治領(lǐng)導(dǎo)就是”集中精力領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，組織、協(xié)調(diào)各方面的力量，同心協(xié)力，圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)開展工作。“”實(shí)行民主的科學(xué)的決策，制定和執(zhí)行正確的路線、方針、政策“。黨的組織領(lǐng)導(dǎo)就是”黨管政權(quán)“、”黨管干部“、”黨管人才“，按照新時(shí)期干部的標(biāo)準(zhǔn)，做好重要干部的選任工作。黨的思想領(lǐng)導(dǎo)就是用馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、”三個(gè)代表“重要思想指導(dǎo)我們的各項(xiàng)工作，貫徹黨的思想路線，保證意識(shí)形態(tài)的正確導(dǎo)向。江澤民在新的歷史條件下所理解和詮釋的黨的領(lǐng)導(dǎo)，是從政治穩(wěn)定以及中國(guó)政治發(fā)展的全局與潛在的政體資源出發(fā)，強(qiáng)化了黨對(duì)國(guó)家權(quán)力以及社會(huì)基層權(quán)力的控制，強(qiáng)調(diào)黨委是同級(jí)各種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨的領(lǐng)導(dǎo)不能限于政治領(lǐng)導(dǎo)，沒(méi)有組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)，政治領(lǐng)導(dǎo)就是空的。所以江澤民所強(qiáng)調(diào)的黨的領(lǐng)導(dǎo)，即承繼了鄧小平所說(shuō)的抓大事、依法執(zhí)政，同時(shí)強(qiáng)調(diào)黨應(yīng)該統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、區(qū)域性社會(huì)基層組織與事業(yè)單位實(shí)行權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)支持國(guó)家組織、人民團(tuán)體和社會(huì)基層自治組織依法履行各自的職能。這種”以黨統(tǒng)政“既不同于”以黨代政“又不同于”黨政分開“，是在目前憲政體制下對(duì)黨政實(shí)際關(guān)系作出的新概括，也是建設(shè)”法治國(guó)家“的新的國(guó)體與政體關(guān)系的制度安排。

　　五、本文結(jié)論

　　從以上對(duì)黨政關(guān)系不用歷史時(shí)期發(fā)展變化的階段以及特征的討論可以得出如下結(jié)論：(1)中國(guó)黨政關(guān)系在不同歷史時(shí)期的變化，實(shí)質(zhì)體現(xiàn)的是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式的變化。而中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式，從根本上決定中國(guó)的人民民主制度和人民代表大會(huì)制度的實(shí)際落實(shí)與實(shí)際運(yùn)做的性質(zhì)。也就是說(shuō)，中國(guó)共產(chǎn)黨在不同歷史時(shí)期選擇與實(shí)行的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式，這在現(xiàn)代西方國(guó)家僅僅關(guān)乎執(zhí)政黨與政府行政權(quán)關(guān)系的黨政關(guān)系問(wèn)題，在中國(guó)則是具有關(guān)乎中國(guó)政治發(fā)展全局、決定中國(guó)政治關(guān)系性質(zhì)與狀況的重大問(wèn)題。(2)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式的變化，也決定著黨在不同歷史時(shí)期治國(guó)方略的變化。中國(guó)共產(chǎn)黨在不同歷史時(shí)期選擇與實(shí)行什么性質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式，相應(yīng)的也就必然體現(xiàn)出黨領(lǐng)導(dǎo)人民選擇什么方式利用政府治理國(guó)家。黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式與黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)行什么性質(zhì)的治國(guó)方略或治國(guó)形態(tài)之間有某種必然的聯(lián)系。而這種黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式的階段性不同，以及黨政關(guān)系體現(xiàn)的不同性質(zhì)的階段，在一定程度上鮮明地劃分了中國(guó)政治體制發(fā)展的不同歷史階段。(3)中國(guó)的黨政關(guān)系從”寓黨于政“到”以黨代政“再到”黨政分開“直到”以黨統(tǒng)政“，相對(duì)應(yīng)的實(shí)際實(shí)行了三種治國(guó)方略，體現(xiàn)了三種治國(guó)形態(tài)：“依政治國(guó)”、“依黨治國(guó)”和“依法治國(guó)”；
不過(guò)目前的“依法治國(guó)”尚處于從“依黨治國(guó)”向“依法治國(guó)”過(guò)渡階段。真正的“依法治國(guó)”以及新時(shí)期黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式以及相應(yīng)的黨政關(guān)系的新模式都處于探索之中。(4)中國(guó)黨政關(guān)系的歷史變革與發(fā)展以及理論的概括明顯地帶有經(jīng)驗(yàn)性質(zhì)的特征。黨政關(guān)系的形成與變革，主要是受制于黨對(duì)于前一歷史時(shí)期政治經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和黨對(duì)于當(dāng)時(shí)的政治形勢(shì)與任務(wù)需要的判斷。作為一般政治價(jià)值的民主目標(biāo)從來(lái)就不是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式選擇與變革的主要?jiǎng)右�。中�?guó)的政治發(fā)展是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展以及融入世界發(fā)展潮流的進(jìn)程中，按著客觀需要選擇黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式，確定黨政關(guān)系的發(fā)展模式。(5)中國(guó)黨政關(guān)系的不同歷史階段及其特征表明，中國(guó)共產(chǎn)黨的最高決策層的核心人物對(duì)于中國(guó)政治形勢(shì)的判斷與政治發(fā)展的選擇，從一定程度上決定了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式的性質(zhì)與特征，也決定了中國(guó)黨政關(guān)系的性質(zhì)與狀況。中國(guó)政治體制的變革與發(fā)展帶有鮮明的中國(guó)最高領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)性特征。(6)從中國(guó)黨政關(guān)系的歷史變革階段及其體現(xiàn)的治國(guó)形態(tài)的變化表明，從鄧小平領(lǐng)導(dǎo)改革開放以來(lái)，中國(guó)的政治形態(tài)正發(fā)生具有歷史意義的轉(zhuǎn)型。尤其是黨對(duì)于法制與憲政體制的尊重，對(duì)于社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)與民意的順從，使中國(guó)的政治體制在適應(yīng)日益變革的國(guó)家與社會(huì)面前，在吸納由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)轉(zhuǎn)型、社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的政府職能轉(zhuǎn)變、社會(huì)整合問(wèn)題、制度合法性危機(jī)以及社會(huì)參與危機(jī)等問(wèn)題面前，黨領(lǐng)導(dǎo)政府表現(xiàn)出來(lái)的另世界刮目相看的應(yīng)對(duì)能力、更新能力與組織動(dòng)員能力，表明目前中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式，目前的黨政關(guān)系，是基本適應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要的。中國(guó)的政治體制是在經(jīng)濟(jì)體制改革與社會(huì)轉(zhuǎn)型的實(shí)際進(jìn)程中不斷地進(jìn)行改革、不斷地得到發(fā)展，那種認(rèn)為中國(guó)政治體制停滯不前的評(píng)價(jià)是不符合中國(guó)政治發(fā)展實(shí)際情況的。(7)中國(guó)共產(chǎn)黨在解決自身的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式以及黨政關(guān)系合理結(jié)構(gòu)方面雖然取得了上述實(shí)踐性的成果，但人們對(duì)中國(guó)政治發(fā)展的憂慮大都集中在黨對(duì)于干部任命權(quán)與重大事務(wù)決策權(quán)的壟斷，黨實(shí)際面臨著權(quán)力監(jiān)督不力從而帶來(lái)的權(quán)力腐敗和用人、決策能否保證正確的雙重考驗(yàn)這些重大的實(shí)際問(wèn)題。這些問(wèn)題如果處理不好，黨的領(lǐng)導(dǎo)的先進(jìn)性和執(zhí)政的合法性就會(huì)遭到質(zhì)疑，并且直接影響現(xiàn)行的黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式的合理性，也關(guān)系到“以黨統(tǒng)政”與“依法治國(guó)”政治秩序與治國(guó)方略的實(shí)際績(jī)效與歷史命運(yùn)。所以在充分肯定中國(guó)政治體制改革與發(fā)展的歷史性成就的同時(shí)，要站在歷史選擇與發(fā)展進(jìn)程的高度，敏銳地洞悉中國(guó)政治體制變革面臨的重大實(shí)踐課題，在選擇與推進(jìn)中國(guó)政治體制改革與發(fā)展的歷史作為面前，正確地把握中國(guó)政治體制變革與發(fā)展的方向與原則，在創(chuàng)建高度物質(zhì)文明的同時(shí)，不失時(shí)機(jī)地實(shí)施政治體制改革的新舉措，努力創(chuàng)建有中國(guó)特色的、可以超越或與現(xiàn)代西方政治文明并駕齊驅(qū)的社會(huì)主義政治文明。

　　來(lái)源：浙江學(xué)刊

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