之一：關(guān)于地權(quán)的真問題

　　新農(nóng)村建設(shè)更加凸顯地權(quán)爭(zhēng)論

　　眾所周知，如今的新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)核心內(nèi)容就是擴(kuò)大“公共品”投入，這本來是政府本著“多予少取”的原則為農(nóng)民辦的好事，但我國(guó)的體制制約往往會(huì)形成“權(quán)責(zé)顛倒”，把為農(nóng)民盡服務(wù)之責(zé)變成向農(nóng)民行管制之權(quán)。于是一些地方在新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民“不肯”合作的抱怨。有的提出“免征農(nóng)業(yè)稅后對(duì)農(nóng)民的約束機(jī)制消失了”，要求重建這種“約束”①；
有的地區(qū)明確指示“要采取強(qiáng)制措施，確保新農(nóng)村建設(shè)工作得以順利實(shí)施”②。結(jié)果在這些地方，新農(nóng)村建設(shè)往往變成一場(chǎng)“收地拆房運(yùn)動(dòng)”。這使這些年來一直存在的土地制度爭(zhēng)論出現(xiàn)兩極化的趨勢(shì)：在一些人擔(dān)心“收地拆房運(yùn)動(dòng)”蔓延而又一次出現(xiàn)土地私有呼吁的同時(shí)，另一些人卻為順利進(jìn)行“收地拆房”而要求改變現(xiàn)行承包制，在“集體”的名義下進(jìn)一步弱化農(nóng)民地權(quán)。

　　其實(shí)，拋開各種術(shù)語游戲，土地問題的實(shí)質(zhì)是不難理解的。無論如何，我們的土地并不是無主的。它的處置權(quán)（無論叫所有權(quán)還是叫使用權(quán)）總得有人掌握著。有人說我們的農(nóng)村土地不是國(guó)有制，也不是私有制，而是“集體所有制”。但正如我在《什么是“集體所有制”》③一文中指出的：各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家民法體系關(guān)于產(chǎn)權(quán)的規(guī)定中并無“集體所有制”提法。這是因?yàn)椋菏澜缟蠌膩頉]有非官非民的“集體”，如果老百姓根據(jù)結(jié)社權(quán)自由結(jié)成民間性集體，例如農(nóng)會(huì)、民間合作社和股份公司，那就是私有制（西語private 本來就有“民間的”“非官方的”之意，并不僅指?jìng)�(gè)人或自然人所有，企業(yè)法人與社團(tuán)法人也可以成為private性質(zhì)的權(quán)利主體）；
而如果是身份性或強(qiáng)制性的官辦“集體”，例如人民公社，那就是官府所有的一種形式。

　　不在于“公私”，而在于“官民”

　　任何“主義”下的人類社會(huì)都要建立公共秩序，因此就有了管人的和被管的，或者說，權(quán)力主體和權(quán)力客體之別。憲政民主體制下官為民選，官權(quán)民授，官民間有委托代理關(guān)系。然而誰接受誰的委托是不同的，通過多元社會(huì)的代議政治，貧民富民各自委托“代表”形成左右分野。因此可以說這種體制下官民分野模糊而民間階級(jí)分野突出。而不同的階級(jí)對(duì)“所有制”可能有不同偏好：富民求護(hù)產(chǎn)，偏好于私有；
貧民圖保障，偏好于“集體”。當(dāng)然這只是“可能”，筆者無意把階級(jí)偏好與所有制偏好的關(guān)系簡(jiǎn)單化、凝固化。但無論如何，那時(shí)公有私有各依民好，或左或右頗堪一爭(zhēng)。

　　而非憲政民主國(guó)家則不存在這種委托代理關(guān)系，因此雖然過去意識(shí)形態(tài)強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)時(shí)代的民間貧富差別，把“官”說成只是“富民”的“代表”，但事實(shí)上既無委托，何言代理？酷吏虐民無分貧富，仁者惠民貧富皆澤。秦之商鞅有言：“國(guó)強(qiáng)則民弱，民強(qiáng)則國(guó)弱�！彼嗡抉R光說：“天下財(cái)富止有此數(shù)，不在官，則在民�！睙o論真實(shí)的史料，還是折射社會(huì)現(xiàn)實(shí)的《水滸》等作品，都反映出那時(shí)民間貧富對(duì)立不明顯，而官民分野卻很突出。官壟斷不等于民福利，放任官不等于民自由。公有私有既不依民好，或左或右亦何堪一爭(zhēng)�？梢哉f這是前憲政社會(huì)的通例。

　　所以在這種傳統(tǒng)下，抽象地談集體、個(gè)體意義是不大的。歸根結(jié)底，掌握地權(quán)的不是老百姓（農(nóng)民），就是官府（官員）。如果農(nóng)民有結(jié)社權(quán)，可以自由結(jié)成“集體”，那么土地歸農(nóng)戶還是歸這種集體，并沒有原則上的區(qū)別（在國(guó)外民法中它們都算“私有”）——即便有區(qū)別，農(nóng)民自己也可以做出選擇，而無須他人越俎代庖。但如果農(nóng)民并無結(jié)社權(quán)，那么土地歸農(nóng)戶還是歸官辦“集體”，實(shí)際上就是土地歸農(nóng)民還是歸官府之別。那么，從有利于農(nóng)民的角度講，從對(duì)農(nóng)民“多予少取”的角度講，地權(quán)是歸農(nóng)民（農(nóng)戶或民間性集體）好，還是歸官員（官府或官辦集體）好，難道還有疑問嗎？

　　農(nóng)民的命根子，就不能交給農(nóng)民？

　　我曾經(jīng)指出，以所謂“社會(huì)保障不能私有”為理由反對(duì)地權(quán)歸農(nóng)，是一種顛倒權(quán)利義務(wù)的怪論，它把“國(guó)家責(zé)任不能推給個(gè)人”顛倒為“國(guó)家可以剝奪個(gè)人權(quán)利”，實(shí)在是很荒謬的。但是在權(quán)利義務(wù)概念極其混亂的當(dāng)下中國(guó)，這種怪論居然被雙方接受。如今有人極力強(qiáng)調(diào)土地是“最后保障”，對(duì)農(nóng)民非常重要，并以此作為土地不能歸農(nóng)民的理由。而主張地權(quán)歸農(nóng)的一些人為了反駁之，有時(shí)便說現(xiàn)在謀生不必種地，土地重要性下降了。我以為雙方的邏輯都是非常奇怪的。如果土地對(duì)農(nóng)民很重要，他們就不能擁有它，只有可以棄如敝履的東西他們才能擁有嗎？這叫什么話呢！難道相反的邏輯不是更合理嗎？如果土地是一般財(cái)產(chǎn)，有什么理由要讓官府壟斷起來？如果土地是農(nóng)民的命根子，那就更不能由著官員隨意處置了。

　　現(xiàn)在有些人號(hào)稱是為農(nóng)民講話的，可是不知為什么他們總是把農(nóng)民說得如此不堪，似乎農(nóng)民根本不懂得珍惜土地，地權(quán)一交給他們，就會(huì)給喝酒賭博敗光了，只有官府才會(huì)替他們看住土地，不讓他們揮霍掉！難道這些年來人們看到的事實(shí)不是完全相反嗎？真正揮霍土地、胡圈亂占的是誰？難道是種田人？有人說農(nóng)民要靠土地養(yǎng)老，所以不能把地權(quán)交給他們，以免他們揮霍掉了，失去“保障”。照這種邏輯，如今許多農(nóng)民在種地賠本的情況下實(shí)際上是靠打工掙錢、存錢養(yǎng)老的（這也是我們現(xiàn)在以不能允許“貧民窟”為理由阻止他們移民城市，只許他們?cè)诔抢锍鲑u青春，從而形成“農(nóng)民工返鄉(xiāng)”的所謂“35歲現(xiàn)象”所帶來的必然結(jié)果）。那么我們的官員是否也可以以“養(yǎng)老錢是最后保障，農(nóng)民不能私有”為理由沒收農(nóng)民的存款？更有甚者，自古以來（如今在很大程度上仍然如此）農(nóng)民還有“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)，請(qǐng)問按上面的邏輯你是否要把他們的兒子也“收歸公有”呢？

　　評(píng)“土地保障代替社會(huì)保障”

　　顯然，如果土地確實(shí)是農(nóng)民的命根子——而不是官員的命根子，農(nóng)民當(dāng)然比官員更懂得珍惜它。農(nóng)民中有沒有得過且過不思長(zhǎng)遠(yuǎn)喝酒賭博揮霍土地的二流子？當(dāng)然有，但肯定不多。而官員這樣揮霍的可能性肯定大大高于農(nóng)民。這倒不是說官員的素質(zhì)與“覺悟”就比農(nóng)民低——筆者相信情況可能相反，但問題在于這兩種揮霍的性質(zhì)是全然不同的：“二流子”揮霍的是自己的土地，而官員揮霍的是別人的（或曰“大家的”，反正不是自己的）土地，能指望后者比前者更珍惜嗎？以個(gè)別“二流子”可能會(huì)揮霍土地為理由剝奪全體農(nóng)民的地權(quán)并把它交給不受制約的官員，能夠使農(nóng)民更有“保障”，這不是奇談怪論嗎？

　　當(dāng)然，盡管珍惜，有時(shí)農(nóng)民也會(huì)陷入困境而不得不賣地。例如在沒有社會(huì)保障的情況下為了看病救命，或者為了供孩子讀書，農(nóng)民會(huì)忍痛變賣家產(chǎn)。這只能說明僅有地權(quán)農(nóng)民還不可能得到確實(shí)的基本保障，但這當(dāng)然不能說明沒有地權(quán)或把地權(quán)交給官府，他們反而就有了這種保障。說穿了，所謂以“土地保障”代替社會(huì)保障，就是說在沒有保障的情況下，有地權(quán)的農(nóng)民百般無奈還可以賣地救命，而無地權(quán)的農(nóng)民只能守著不屬于他（但據(jù)說是可以“保障”他）的土地等死！難道不是這樣嗎？這些年那么多農(nóng)民“死在家里而不是死在醫(yī)院”，沒有醫(yī)療社保當(dāng)然是主要原因，但農(nóng)民沒有地權(quán)，連賣地救命這無奈的出路也被堵死，不也是原因之一嗎？這些年我們的一些農(nóng)民“可以賣血，不可以賣地”，賣血賣出了艾滋病，也不能賣地求醫(yī)，只能等死，這就是所謂的“保障”？

　　可見所謂以“土地保障”代替社會(huì)保障、把國(guó)家的責(zé)任推給農(nóng)民的說法是經(jīng)不起質(zhì)疑的。然而令人難以置信的是，這些情況在有些人那里不是督促政府承擔(dān)義務(wù)建立社會(huì)保障的理由，反而是為官員濫用權(quán)力剝奪農(nóng)民地權(quán)辯護(hù)的理由！據(jù)說正是因?yàn)檗r(nóng)民可能忍痛變賣家產(chǎn)，所以必須剝奪他們僅有的這點(diǎn)權(quán)利！雖然討論學(xué)理不宜使用“道德批判”，我還是想說講這話的人良心何在？如果有了社會(huì)保障，農(nóng)民怎么會(huì)至于賣地救命、賣地讀書？如果官府不能負(fù)責(zé)給農(nóng)民以保障，你不批評(píng)也就罷了，怎么反過來要禁止農(nóng)民賣地救命、賣地讀書而把他最后的路也給堵死？既想保住命又想保住土地，你以為這樣的“覺悟”必須經(jīng)過理論家的管教農(nóng)民才能有嗎？但在缺乏保障無法兼顧的絕境下，土地重要還是命重要，難道官員比農(nóng)民更有權(quán)選擇？難道逼農(nóng)民守著土地去死、去當(dāng)文盲，就是所謂“雖無社會(huì)保障，但有土地保障”嗎？因?yàn)檗r(nóng)民沒有享受保障的權(quán)利，你就要連他處置自己家產(chǎn)的權(quán)利也剝奪？權(quán)利義務(wù)的顛倒，可以如斯而極？

　　地權(quán)應(yīng)當(dāng)歸農(nóng)

　　當(dāng)然還有第三種可能，即既非二流子揮霍土地，亦非因無保障被迫賣地，而是那些不靠種地糊口的農(nóng)民以土地?fù)Q資金（包括抵押與買賣）。近年來主張土地私有的論者多強(qiáng)調(diào)這種可能，而反對(duì)者則否認(rèn)這種可能。其實(shí)，今天“農(nóng)村”“農(nóng)民”的情況已經(jīng)千差萬別，有其他可靠收入的農(nóng)民“理性賣地”作為一種機(jī)會(huì)選擇，這種情況肯定存在，可爭(zhēng)論者只是其多少而已。而且其確實(shí)比例雖然難于估計(jì)（在不許賣地的情況下我們?nèi)绾谓y(tǒng)計(jì)農(nóng)民各種賣地理由的比例？論者說穿了不過都是妄猜而已），但可以肯定，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平的提升，這一比例總的趨勢(shì)是上升的。隨著新農(nóng)村建設(shè)對(duì)農(nóng)民社會(huì)保障的改善，這種上升會(huì)更加明顯。這種性質(zhì)的土地交易屬于一般要素市場(chǎng)，更沒有理由搞壟斷。設(shè)計(jì)土地政策當(dāng)然不能僅僅考慮這一可能。但是如果像上面所說，地權(quán)歸農(nóng)在其他兩種情況下不會(huì)有害于、只會(huì)有利于農(nóng)民，那么我們?yōu)槭裁床荒芫S護(hù)這第三種可能中的農(nóng)民權(quán)利呢？

　　總之，在邏輯上可能的一切情況下，地權(quán)歸農(nóng)都比地權(quán)歸官更有利于農(nóng)民，或者說更無害于農(nóng)民。當(dāng)然，說地權(quán)歸農(nóng)有利于農(nóng)民，并不意味著地權(quán)歸農(nóng)有利于一切人。實(shí)際上，指責(zé)地權(quán)歸農(nóng)的唯一有事實(shí)根據(jù)（是否有道義根據(jù)另當(dāng)別論）的理由，就是地權(quán)歸農(nóng)可能是太有利于農(nóng)民了。對(duì)此我在后面談?wù)鞯貢r(shí)還會(huì)討論。這里只想指出：地權(quán)歸農(nóng)之所以難于實(shí)現(xiàn)，很重要的一個(gè)原因就是農(nóng)民弱勢(shì)，發(fā)言權(quán)太小，因而有利于他們的安排往往難以實(shí)現(xiàn)，而不利于他們的安排往往難于取消。

　　之二：評(píng)“無地則反”說

　　何謂“無地”？

　　近來有位朋友去了幾趟印度和拉美，回來就大講“無地則反”，并以此反對(duì)地權(quán)歸農(nóng)，一時(shí)還頗有聲勢(shì)。我不懷疑他的好意，但他談?wù)搯栴}時(shí)的邏輯混亂，實(shí)在令人費(fèi)解。

　　“無地則反”的“無地”是什么意思呢？如果是指農(nóng)民沒有土地所有權(quán)，即并非“自耕農(nóng)”的農(nóng)民都算“無地”，那么難道中國(guó)農(nóng)民是這個(gè)意義上的“有地農(nóng)民”嗎？在公社化取消了“耕者有其田”后至今未恢復(fù)此種權(quán)利的中國(guó)，按這個(gè)意義豈不是所有的農(nóng)民都是“無地”農(nóng)民，因此早就該造反了嗎？到底是印度、拉美的農(nóng)民沒有土地所有權(quán)呢，還是中國(guó)農(nóng)民沒有土地所有權(quán)？如果溫先生真的在這個(gè)意義上認(rèn)為“無地則反”，他應(yīng)當(dāng)最主張把土地交給農(nóng)民所有，也就是說他應(yīng)當(dāng)最主張農(nóng)民土地私有制才是�？墒瞧�偏相反，溫先生堅(jiān)決反對(duì)把土地交給農(nóng)民，而主張官府完全控制土地，照他自己的說法，這不恰恰是把農(nóng)民往“反”里逼嗎？

　　當(dāng)然，溫先生所謂的“無地”也許不是指農(nóng)民沒有地權(quán)，而是指農(nóng)民無地可種，換言之，有地可種的佃農(nóng)、雇農(nóng)，包括私家佃農(nóng)與國(guó)家佃農(nóng)都并不是這個(gè)意義上的“無地”農(nóng)民。那么他又何以把租佃制看得如此可怕，認(rèn)為“三十年土地革命”才使中國(guó)農(nóng)民好不容易擺脫“無地”狀態(tài)呢？在這個(gè)意義上又如何可以說印度或拉美的農(nóng)民是“無地”的呢？

　　第三種可能的解釋是：他所謂的“無地”既不是指沒有地權(quán)，也不是指無地可種，而是指農(nóng)民不種地——換言之，種地的佃農(nóng)不算這個(gè)意義上的“無地”農(nóng)民，而有地不耕、棄地出走的和無地可佃的外流農(nóng)民才算——溫先生重筆渲染的“貧民窟”大概就與這個(gè)意義相關(guān)。那么這里仍然有個(gè)問題：是農(nóng)民自愿不種地就會(huì)造反呢，還是農(nóng)民被迫放棄種地就會(huì)造反？如果是后者，那么是誰能迫使農(nóng)民放棄種地？不就是那些大肆圈地征地的官府嗎？怎么溫先生反倒主張把土地交由他們來控制，而不能交給農(nóng)民？

　　而如果是前者，即農(nóng)民自愿不種地就會(huì)造反——且不說此論是否武斷——那和地權(quán)歸農(nóng)又有何關(guān)系？地權(quán)不歸農(nóng)或者地權(quán)歸了官，農(nóng)民就不想外流，就不會(huì)棄農(nóng)經(jīng)商、離土務(wù)工甚至變成流民？歷史與現(xiàn)實(shí)都證明，地權(quán)歸官的情況下不僅官府圈地驅(qū)農(nóng)會(huì)促使農(nóng)民外流，就是官府想以“均田制”拴住農(nóng)民，因役繁賦重、人稠地寡、天災(zāi)人禍，或者因比較利益、追求機(jī)會(huì)而形成的農(nóng)民外流仍然是大問題。我曾指出：歷史上、包括民國(guó)時(shí)期的流民群其主體都不是無地農(nóng)民，而是有地不耕、棄地出走的農(nóng)民。因此農(nóng)民外流與輕徭薄賦、社會(huì)保障負(fù)相關(guān)，與遷徙自由、改業(yè)機(jī)會(huì)正相關(guān)，而與地權(quán)歸農(nóng)極少相關(guān)。溫先生如果要制止自愿外流，他與其建議禁止農(nóng)民土地私有制，不如建議實(shí)行農(nóng)奴制，或者干脆把全中國(guó)農(nóng)村變成勞改農(nóng)場(chǎng)——那樣農(nóng)民就無法“自愿不種地”，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　更無法“外流”，而城里也就一勞永逸地不可能出現(xiàn)所謂“貧民窟”了！

　　印度、拉美農(nóng)民何以“無地”？

　　溫先生拿印度、拉美做例子反對(duì)“土地私有化”。他對(duì)印度、拉美復(fù)雜的社會(huì)矛盾的簡(jiǎn)單化解釋，乃至對(duì)印度、拉美農(nóng)民“無地”的簡(jiǎn)單化判斷，都令人難以置信。但即使退一步講，如果我們相信他的描述，據(jù)說印度、拉美都是地主土地私有制，而我們中國(guó)，如今究竟有誰主張把農(nóng)民從土地上趕走、實(shí)行地主土地私有制呢？我國(guó)現(xiàn)今的土地私有化論者不都是主張把土地交給農(nóng)民的嗎？

　　當(dāng)然，溫先生的意思大概是：農(nóng)民私有了土地他們就會(huì)自由買賣、兩極分化、產(chǎn)生土地兼并而使土地集中到地主手里了。

　　但是溫先生舉印度、拉美為例能證明這一點(diǎn)嗎？就算那里的動(dòng)亂可以用“無地則反”來解釋（其實(shí)非�？梢桑�，但那里的農(nóng)民何以會(huì)“無地”？難道是因?yàn)椤靶∷接姓咦杂少I賣導(dǎo)致土地集中”？溫先生看來不了解印度和拉美史，傳統(tǒng)印度和前殖民時(shí)代的拉美原住民社會(huì)都存在著農(nóng)村公社土地制度，并無小私有之說。后來英國(guó)人以強(qiáng)制權(quán)力劃撥公社土地而實(shí)行柴明達(dá)爾制（把土地?fù)芙o有權(quán)勢(shì)的包稅人私有）和萊脫瓦爾制（殖民當(dāng)局直接把村社土地歸官而使農(nóng)民成為官地佃農(nóng)），形成了地權(quán)集中。而拉美的土地集中更是殖民征服過程中以暴力奪取土地形成大莊園的結(jié)果，根本與什么“小農(nóng)自由買賣”無關(guān)。

　　當(dāng)然，上面說的是近代歐洲流行的印度史觀，包括馬克思在內(nèi)也是這樣看的④。但印度獨(dú)立后的、尤其是晚近的新研究指出：實(shí)際上傳統(tǒng)印度未必就是那么個(gè)“公社世界”，那時(shí)還是有很多私有小農(nóng)的。但是英國(guó)人存心把傳統(tǒng)印度描繪成沒有土地私有制的“公社世界”，為的就是便于奪取農(nóng)民的土地！顯然，如果承認(rèn)印度農(nóng)民的土地私有權(quán)，而要通過“土地買賣”的方式來兼并他們，那太困難了！如果把農(nóng)民的土地說成原來就是“公地”或“官地”，本來就是傳統(tǒng)國(guó)王（莫臥爾帝國(guó)）的，現(xiàn)在英國(guó)人繼承了國(guó)王的權(quán)力，那不就是英國(guó)人的了嗎？后來的柴明達(dá)爾制和萊脫瓦爾制，就是根據(jù)這種說法搞出來的⑤。換言之，后來印度農(nóng)民之所以會(huì)“無地”，不是因?yàn)楣俑�承認(rèn)他們“私有”而任憑他們“自由買賣兩極分化”，恰恰相反，就是因?yàn)橛��?guó)人借“公有”的名義剝奪了他們的地權(quán)！

　　總之，無論按舊說法（傳統(tǒng)印度本來就只有公社而沒有土地私有制）還是按新說法（本來有私有制而被英國(guó)人硬說成“公有”），印度農(nóng)民的“無地”都是以“公有”的名義剝奪他們的結(jié)果，而絕非“私有小農(nóng)自由分化”的結(jié)果。明乎此，我們就會(huì)理解獨(dú)立后的印度人何以如此警惕官奪民產(chǎn)，不輕言否定民間產(chǎn)權(quán)。盡管從尼赫魯?shù)摹榜R哈拉諾比斯社會(huì)主義”到英迪拉。甘地的民粹主義，印度的歷屆政府既不喜歡私有制也不喜歡自由市場(chǎng)。他們脫離“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”而走向市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的改革比我們還晚、還慢�？墒撬麄兊摹白蟆敝皇潜憩F(xiàn)為發(fā)展工會(huì)農(nóng)會(huì)、實(shí)行“五年計(jì)劃”、重視福利、二次分配、管制貿(mào)易、平民民主等等，卻一直不搞官奪民產(chǎn)；
他們熱衷于大量投資搞“增量國(guó)有化”，卻從未沒收民產(chǎn)搞“存量國(guó)有化”。就連比印共還激進(jìn)的“極左派”印共（馬）執(zhí)政的、贏得溫先生和我國(guó)不少左派朋友交口稱譽(yù)的西孟加拉、喀拉拉等邦，也沒有搞激進(jìn)土改。溫先生明白這是為什么嗎？

　　耕者有其田，會(huì)導(dǎo)致耕者失其田？

　　殖民統(tǒng)治結(jié)束后的印度和拉美的確有許多社會(huì)弊病，但溫先生暗示的“小農(nóng)私有、兩極分化”卻根本是子虛烏有。在民主印度和不少拉美民主國(guó)家的土地私有制下，雖然未經(jīng)激進(jìn)土改、舊時(shí)的土地集中現(xiàn)象無法很快改變，但也并未進(jìn)一步加劇集中。相反，那里的土地在私有制下還是呈分散趨勢(shì)的。以印度為例，1954年該國(guó)土地分配的吉尼系數(shù)是0.63，1961年下降至0.59，如今大約在0.5左右。而殖民時(shí)代就盛行大莊園的墨西哥在溫先生的文章里有生動(dòng)的描述，的確，該國(guó)曾經(jīng)是世界上土地最集中的地方，1930年土地分配的吉尼系數(shù)高達(dá)0.96，但1960年降為0.69⑥，仍然很集中，但比過去還是相對(duì)分散了。

　　當(dāng)然，在沒有激進(jìn)土改的情況下，這種土地分散過程很緩慢，也因此招致了主要是來自左派的批評(píng)。你可以說這種批評(píng)很有道理，但是這種批評(píng)是針對(duì)地主土地私有制的，不是針對(duì)農(nóng)民土地私有制的，相反，他們這些批評(píng)者恰恰在為農(nóng)民私有制而奮斗！你怎么能把這種批評(píng)“盜用”到中國(guó)來反對(duì)農(nóng)民私有制呢？那些批評(píng)也從來沒有證明農(nóng)民私有制必然會(huì)“自由分化”為“無地農(nóng)民”加地主制，你怎么能反過來說，“土地官有”比土地農(nóng)有更能避免農(nóng)民“無地”？

　　其實(shí)溫先生也不是真不明白這個(gè)道理。就在同一篇文章中，你不是還指責(zé)民主印度過分縱容了貧民，以至由于不能圈他們的地，連高速公路也沒法建嗎？你不是還以印度這個(gè)“反面教員”為例，痛陳印度的官府和資本家與工農(nóng)打交道的“交易成本太大”，而彰顯咱們的圈地運(yùn)動(dòng)降低“交易費(fèi)用”的優(yōu)越性嗎？難道你真的相信，承認(rèn)農(nóng)民的地權(quán)反而會(huì)有利于“兼并”？

　　地權(quán)歸農(nóng)促進(jìn)了兼并，還是妨礙了兼并？

　　進(jìn)而言之，不僅印度、拉美，可以說古今中外我們沒有看到任何地方的土地集中是由初始平均的小私有者“自由買賣”導(dǎo)致的。相反我們看到：法國(guó)大革命后小農(nóng)制度的“頑固延續(xù)”曾被許多人責(zé)怪為應(yīng)該對(duì)法國(guó)資本主義現(xiàn)代化發(fā)展長(zhǎng)期不如英國(guó)負(fù)責(zé)。筆者認(rèn)為，這種指責(zé)固然片面，法國(guó)資本主義發(fā)展緩慢其實(shí)另有原因，但是小農(nóng)在法國(guó)“頑固延續(xù)”，并沒有造成“無地則反”，卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。東歐一些國(guó)家也是如此，如保加利亞，在1920年代初斯坦鮑利斯基農(nóng)民聯(lián)盟政府時(shí)期經(jīng)歷了比較徹底的平均地權(quán)改革，后來直到第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束，這里仍然被看作無地主的地區(qū)，戰(zhàn)后的共產(chǎn)黨政權(quán)也沒有再搞什么土改。實(shí)際上，歷史上一些實(shí)行了“起點(diǎn)平等”的小農(nóng)土地私有制，而此后又在憲政制度下保證了自由小農(nóng)的地權(quán)不受專制權(quán)力干預(yù)的地方，雖然“平等的起點(diǎn)”在市場(chǎng)交易條件下不能永遠(yuǎn)保持，但地權(quán)集中的程度和速度都是極為有限的，地權(quán)集中與分散的趨勢(shì)也是同時(shí)存在的。那些地方也許有其他弊病，但“土地兼并”從何談起？

　　事實(shí)上，對(duì)小農(nóng)私有制的批評(píng)歷來有相反的兩種：指責(zé)小農(nóng)私有制促進(jìn)了兼并和指責(zé)小農(nóng)私有制妨礙了兼并。如果不考慮價(jià)值判斷（妨礙兼并是不是就該指責(zé)）而純就事實(shí)判斷而言，顯然是后者更有根據(jù)。我們今天的一些人堅(jiān)決反對(duì)小農(nóng)私有制，其實(shí)際的理由也是后者（這從其所謂國(guó)家與小農(nóng)打交道要付出更大“交易成本”的理論和所謂印度對(duì)貧民難以征地的抱怨都可以看出）。從其官府本位的立場(chǎng)講，這種反對(duì)也不能說完全沒有道理，但是為了道德上好聽起見在表述時(shí)卻楞說反對(duì)小農(nóng)私有制是為了害怕小農(nóng)被兼并，這就不但在學(xué)理上既反事實(shí)又反邏輯，也不如那些明確站在兼并者的立場(chǎng)上反對(duì)小農(nóng)私有制的“右派”論者更誠(chéng)實(shí)了。

　　總而言之，鐵的事實(shí)表明：在包括印度、拉美在內(nèi)的絕大多數(shù)地方，也包括傳統(tǒng)時(shí)代的中國(guó)（我曾有專文論述），導(dǎo)致地權(quán)集中的主因都是不受制約的專制權(quán)力，而不是“小私有者自由買賣”。“無地則反”是否如此我們姑且不論，說“耕者有其田”就必然會(huì)導(dǎo)致“耕者無地”，進(jìn)而造成“無地則反”，我以為這完全是無稽之談。

　　之三：“使用著”不等于“使用權(quán)”

　　什么是“使用權(quán)”？

　　盡管如此，我也不認(rèn)為提倡“土地私有制”是當(dāng)務(wù)之急。因?yàn)樵诘貦?quán)問題上，農(nóng)民的許多更基本的、并無意識(shí)形態(tài)禁忌的權(quán)利，也還有待爭(zhēng)取呢。

　　現(xiàn)在在中國(guó)，提倡“土地私有制”還是個(gè)禁忌。于是一些為農(nóng)民呼吁地權(quán)的人便提出：應(yīng)當(dāng)從農(nóng)民的土地使用權(quán)“30年不變”的承諾再進(jìn)一步，實(shí)行所謂“永佃制”，給予農(nóng)民無限期的使用權(quán)。

　　這個(gè)提議的良好動(dòng)機(jī)是無可懷疑的。但是我懷疑其能否實(shí)現(xiàn)。盡管“永佃制”顧及了土地所有權(quán)仍屬“公有”這一意識(shí)形態(tài)規(guī)定，但問題是，它的前提——農(nóng)民如今已經(jīng)有了30年的使用權(quán)，現(xiàn)在只是要繼續(xù)延長(zhǎng)——存在嗎？

　　如果農(nóng)民現(xiàn)在“使用著”他們耕作的土地，這就表明他們擁有“使用權(quán)”嗎？我們應(yīng)該知道：某人正在做某事和他“有權(quán)利”做某事并不是一回事。古代的奴隸可以奉主之命與異性結(jié)合，但這并不意味著他們有“婚姻權(quán)”，而自由人可能是獨(dú)身，但他們無疑是有“婚姻權(quán)”的。一般而言，某人有“某某權(quán)”意味著他有做某某事的自由，亦即他可以自主地做或不做某某事——如果想做則別人不應(yīng)阻止，如果不想做別人也不能強(qiáng)制他做。例如：某人有“選舉權(quán)”意味著他可以投票也可以不投票。但如果他被指定必須投誰誰的票，即投票對(duì)于他已非權(quán)利，而是成了必須履行的義務(wù)，那么他雖然投了票，卻不能說是擁有“選舉權(quán)”了。同樣道理，近年來人們經(jīng)常提到的“生存權(quán)”也不等于生存著。例如豬生存著，但不能說它有“生存權(quán)”，因?yàn)樨i只是依飼養(yǎng)者的意志而“生存”，如果飼養(yǎng)者要屠宰它，它就不能生存了。類似地，在“君要臣死臣不得不死”的專制下，臣民雖然生存著，而且有的（如寵臣寵妃寵奴之類）還生存得很滋潤(rùn)，但仍然談不上他們有什么“生存權(quán)”。

　　佃而無權(quán)，何言“永佃”？

　　就地權(quán)而言，自從有了農(nóng)業(yè)，也就有了土地的“使用”者，但遠(yuǎn)不是所有“使用者”都擁有“使用權(quán)”的。例如奴隸與農(nóng)奴都可能使用著土地，但他們不但沒有土地所有權(quán)，而且也不能說擁有土地使用權(quán)——他們只是在主人的意志之下使用土地：主人讓他們種地，他們不能不種。而主人不叫種了，也可以隨時(shí)把地收回，奴隸或農(nóng)奴是沒有權(quán)利（就是所謂使用權(quán)）拒絕的。

　　那么誰有土地使用權(quán)？自耕農(nóng)和經(jīng)營(yíng)地主無疑對(duì)其土地?fù)碛兴�有�?quán)和使用權(quán)，而出租地主擁有所有權(quán)，使用權(quán)則被有償轉(zhuǎn)讓給他人了。轉(zhuǎn)讓給誰？就是轉(zhuǎn)讓給佃農(nóng)。

　　換言之，同樣是在沒有所有權(quán)的情況下“使用”土地，佃農(nóng)與農(nóng)奴—奴隸的區(qū)別就在于前者是有土地使用權(quán)的。這個(gè)權(quán)利受到租佃契約的保護(hù)：這種契約通常規(guī)定了土地使用權(quán)的期限，以及佃農(nóng)為取得此種權(quán)利所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)（交納地租）。一般地講，在典型的租佃制（亦即排除了農(nóng)奴制因素的、純粹在契約基礎(chǔ)上成立的自由租佃制）下，佃戶的土地使用權(quán)是有保障的，即在契約規(guī)定的佃期內(nèi)，只要佃戶履行了契約規(guī)定的義務(wù)，地主就不能違約收回土地、趕走佃戶。如果要收回，只能在租契期滿之后。當(dāng)然契約期限有長(zhǎng)有短。一般認(rèn)為在人多地少存在租地競(jìng)爭(zhēng)的情況下佃農(nóng)會(huì)爭(zhēng)取長(zhǎng)租期，而在人少地多存在招佃競(jìng)爭(zhēng)的情況下地主會(huì)爭(zhēng)取長(zhǎng)租期。主要由于佃農(nóng)的爭(zhēng)取，中國(guó)明清以來租契逐漸長(zhǎng)期化，乃至出現(xiàn)永佃制，佃戶取得無限期土地使用權(quán)，只要履行了一定的交租義務(wù)，地主就不能“奪佃”。而佃戶可以把此種佃權(quán)再投入流通，即今所謂“土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓”。這種永佃權(quán)號(hào)稱“田面”“田皮”，而原初的所有權(quán)為“田底”“田骨”，形成所謂“一田二主”的現(xiàn)象。無疑，這對(duì)于維護(hù)佃農(nóng)利益有著很大意義。

　　事實(shí)上根據(jù)如今一些學(xué)者的研究結(jié)果，清代地權(quán)流通中佃權(quán)或曰“田面權(quán)”的流通已經(jīng)漸成主流。尤其是一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)田面權(quán)的流通量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于田底權(quán)流通量。這一方面表明農(nóng)民比官府更懂得珍惜土地，不到萬不得已他們是不輕易出賣“田底”的，另一方面表明當(dāng)時(shí)佃權(quán)已有相當(dāng)保障。如果地主可以無視佃權(quán)，任意抽回土地，誰敢購買這樣的“田面”，誰又能出售這樣的“田面”呢？而今天我們的政策不僅允許“土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓”，許多文件還要求促進(jìn)這種轉(zhuǎn)讓，但是這種轉(zhuǎn)讓在許多地方仍然興不起來，這除了因?yàn)檗r(nóng)民改業(yè)機(jī)會(huì)有限無法輕易轉(zhuǎn)讓“田面”外，恐怕另一個(gè)很重要的原因，就是如今農(nóng)民的“佃權(quán)”實(shí)際上是無保障的、極不可靠的。

　　顯然，永佃制的前提，是一般契約規(guī)定的佃權(quán)或使用權(quán)得到尊重。亦即無論租期長(zhǎng)短，只要在期限內(nèi)田主就不能“奪佃”。而佃戶在此期限內(nèi)可以自由使用土地（例如他可以轉(zhuǎn)交他人耕作，而自己去打工經(jīng)商）。應(yīng)當(dāng)說，能否做到這一點(diǎn)是區(qū)分有無“使用權(quán)”的標(biāo)準(zhǔn)，也是區(qū)分自由佃農(nóng)和農(nóng)奴的標(biāo)準(zhǔn)。只有承認(rèn)使用權(quán)的存在，亦即把“使用者”當(dāng)作佃戶、當(dāng)作租佃契約的承租方而尊重其權(quán)利，而不是當(dāng)作召之即來揮之即去的農(nóng)奴，才有可能把這種“土地使用權(quán)”逐漸延長(zhǎng)，以至達(dá)到“永佃”。如果不是這樣，而是反過來，地主可以隨時(shí)收回土地而佃戶卻沒有遷徙自由、非經(jīng)主人特許不得離開，那么即便他事實(shí)上長(zhǎng)期“使用著”土地，也不是什么永佃制。相反，如果他永遠(yuǎn)被束縛在土地上，那倒近似于農(nóng)奴制了。

　　地權(quán)問題的癥結(jié)何在

　　話說回來，今天我們農(nóng)民對(duì)土地的使用能叫做“使用權(quán)”嗎？如果說能，那么這種使用權(quán)的期限為何？許多人認(rèn)為就是文件常說的“30年”。然而這種看法在理論上和實(shí)踐中都十分可疑。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　首先，現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)土地管理法》第14條的說法是“土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年”。但并未明確說農(nóng)戶對(duì)其所承包的土地?fù)碛?0年使用權(quán)，而且其后還有“在土地承包經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，對(duì)個(gè)別承包經(jīng)營(yíng)者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整”的說法。于是在許多地方，土地管理法的說法被解釋為“土地承包制”這個(gè)制度30年不變，亦即30年不搞集體化，至于具體讓不讓你承包某塊土地則是可變的。還有人解釋說，所謂30年不變是指30年不進(jìn)行全面的土地重分，但不排除進(jìn)行“適當(dāng)調(diào)整”。總之，有權(quán)者要拿走你的土地，在現(xiàn)行法規(guī)中他完全可以“解釋”得通。

　　還有些學(xué)者甚至從理論上證明：所有權(quán)是上位權(quán)，使用權(quán)是下位權(quán)，“使用權(quán)服從所有權(quán)”，所有者只要愿意，就可以把使用者使用著的土地收回。這種說法實(shí)際上是根本否認(rèn)了農(nóng)民土地使用權(quán)的存在。但它在學(xué)理上的荒謬一望可知：所謂“上位權(quán)”“下位權(quán)”的說法不僅并無法理依據(jù)，而且從常識(shí)講，使用權(quán)固然是來源于所有權(quán)（不是所有者也未經(jīng)所有者同意，使用者是無法取得使用權(quán)的），但它既經(jīng)所有者同意轉(zhuǎn)讓，就成為獨(dú)立的權(quán)利，而在契約的意義上與相關(guān)權(quán)利取得了平等地位。如前所述，即使在一般認(rèn)為存在著地主強(qiáng)勢(shì)和佃戶弱勢(shì)的傳統(tǒng)契約租佃制下，地主也必須依約行事，租期未滿是不能收地奪佃的�！坝赖琛迸c否只是租期是否無限之別，在租期內(nèi)使用權(quán)受契約保護(hù)這一點(diǎn)上是一樣的。因此，那種地主可以召之即來揮之即去的“佃戶”其實(shí)不能算是佃戶，而只是農(nóng)奴。確實(shí)，如果有權(quán)者可以不受租期限制、任意撕毀契約、以“所有者”的名義隨時(shí)收回土地，那實(shí)際上就不僅否認(rèn)了農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)（所有權(quán)），而且否認(rèn)了農(nóng)民的佃權(quán)（使用權(quán)）；
不僅不把農(nóng)民當(dāng)成獨(dú)立所有者，甚至沒把農(nóng)民當(dāng)成佃戶，而是把農(nóng)民當(dāng)成農(nóng)奴了！

　　而在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)民也確實(shí)不像擁有“土地使用權(quán)”的樣子。不僅農(nóng)地常常在承包期內(nèi)被“調(diào)整”，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途，無論是公益性建設(shè)還是開發(fā)商的贏利項(xiàng)目，基本都是按“征地”（“土地征收征用”）的模式進(jìn)行。既無需向農(nóng)民購取土地所有權(quán)，也無需向農(nóng)民購取土地使用權(quán)。如此看來，今天農(nóng)民在維護(hù)其“佃農(nóng)”權(quán)利方面尚有很長(zhǎng)的路要走，“佃權(quán)”沒有保障，“永佃”又從何談起，更不用說爭(zhēng)當(dāng)“自耕農(nóng)”了。

　　換言之，在地權(quán)問題上如今的根本癥結(jié)在于我們的許多機(jī)構(gòu)權(quán)力不受制約，因而農(nóng)民的權(quán)利，無論是意識(shí)形態(tài)禁忌的還是不禁忌的，紙面上許諾了的還是沒許諾的，都得不到尊重和保護(hù)。

　　之四：官府自律能夠遏制“圈地運(yùn)動(dòng)”嗎？

　　“圈地運(yùn)動(dòng)”與地權(quán)歸農(nóng)

　　我曾經(jīng)指出，如今一些理論家和一些涉地部門官員都反對(duì)地權(quán)歸農(nóng)，但理由卻截然相反：理論家說地權(quán)一歸農(nóng)，農(nóng)民就容易失去土地；
而官員則說地權(quán)一歸農(nóng)，就很難把農(nóng)民從土地上趕走——也就是搞不成“圈地運(yùn)動(dòng)”了。有趣的是，那位鼓吹“無地則反”的朋友既號(hào)稱三農(nóng)實(shí)踐家又熱衷于理論，于是兩種說法兼收而不管其矛盾。他一方面以印度為例宣稱地權(quán)歸農(nóng)導(dǎo)致土地買賣、“無地則反”，另一方面又說由于印度的承包商和官員無法趕走貧民，導(dǎo)致它難以大修高速公路。我很高興他還能看到這后面一點(diǎn)。

　　的確，要說絕對(duì)的土地私有權(quán)有弊病的話，那絕不是什么農(nóng)民自由賣地造成“土地兼并”和“無地則反”，而是相反，由于土地私有條件下農(nóng)民難以被趕走，一些特殊區(qū)位的地權(quán)私有如果絕對(duì)化，確實(shí)可能影響公共設(shè)施建設(shè)與國(guó)土整治。正因?yàn)槿绱�，如今所有發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家、所有承認(rèn)土地私有制的國(guó)家，對(duì)土地私有權(quán)的限制還是比對(duì)其他財(cái)產(chǎn)私有權(quán)的限制為多，而公共干預(yù)的保留也比對(duì)其他私有財(cái)產(chǎn)的干預(yù)大。原則上只要通過民主法治程序真正證明是基于重大公益目的，西方政府也是可以“征地”的，亦即在以合理價(jià)格達(dá)不成購地協(xié)議時(shí)，國(guó)家為公益可以行使最終定價(jià)權(quán)，以免區(qū)位壟斷者無限要價(jià)。只是在民主法治條件下，他們行使這種權(quán)力的制約條件極為嚴(yán)格，甚至可以說很“苛刻”。因此濫用這種權(quán)力大搞“圈地運(yùn)動(dòng)”是不可能的。而我們這里就是另一回事了。所以我曾說：限制農(nóng)民地權(quán)如果說有理由，也必須以政治體制改革為前提。在缺少此種前提的情況下，地權(quán)歸農(nóng)就應(yīng)該比西方的條件下更有必要，或者說強(qiáng)調(diào)農(nóng)民地權(quán)在中國(guó)當(dāng)今條件下比之在西方，肯定是利更多、弊更少。

　　“大限”能遏制圈地嗎？

　　應(yīng)該說，隨著稅費(fèi)改革后土地問題的尖銳化，如今國(guó)家，也就是中央領(lǐng)導(dǎo)的確為遏制“圈地運(yùn)動(dòng)”做了許多努力。尤其是2004年的征地改革，號(hào)稱“土地新政”“土地革命”“8.31大限”，在限制官商勾結(jié)損害國(guó)家利益方面應(yīng)當(dāng)說是作用不小。這場(chǎng)改革改變了開發(fā)商與國(guó)家的利益分配模式，從協(xié)議“批租”制改為公開“拍賣”制，使開發(fā)商通過賄賂批地官員而拿到低價(jià)土地、給國(guó)家財(cái)政造成地價(jià)損失的可能性得以降低。然而，由于這種改革對(duì)于國(guó)家與農(nóng)民的利益分配模式?jīng)]有什么改變，尤其是國(guó)家壟斷土地“一級(jí)市場(chǎng)”、只許官府“征地”不許農(nóng)民（甚至包括“集體”）“賣地”、更不許農(nóng)民討價(jià)還價(jià)的規(guī)則沒有任何改變。我認(rèn)為，這種做法不僅不能緩解而且有可能加劇“圈地運(yùn)動(dòng)”的弊病。為什么這樣說？

　　在過去批租制下的征地，的確容易發(fā)生明顯的“征地腐敗”：商人賄賂或有權(quán)勢(shì)的官商唆使批地官員低價(jià)批地，固然是一坑國(guó)家二坑農(nóng)民，只有開發(fā)商與經(jīng)手官員個(gè)人大發(fā)橫財(cái)。但是這種做法由于只是個(gè)人發(fā)財(cái)，而“公家”財(cái)政得到的好處相對(duì)而言還不算多。這不僅容易招致“反腐”打擊，而且容易在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部引起制約——那些沒沾到好處的政府同事會(huì)有監(jiān)督他們的激勵(lì)。同時(shí)這種征地雖有商人和征地官員個(gè)人利益的刺激，“賣地財(cái)政激勵(lì)”相對(duì)而言還不算大。而應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是地講，雖然如今官員腐敗問題十分嚴(yán)重，但還不能說完全失控，除了某些政府完全“黑社會(huì)化”的地方，腐敗官員還不能說是為所欲為。因此推動(dòng)圈地的官員個(gè)人積極性與政府積極性相比，能量還是相對(duì)有限的。

　　“征地改革”后就不同了：從低價(jià)征地、低價(jià)“批租”變成低價(jià)征地、高價(jià)“拍賣”后，從農(nóng)民那里得到的征地收益并未減少，但這種改革如果確實(shí)實(shí)現(xiàn)，征地收益將更多地收歸政府財(cái)政，而不是歸入官商私囊。“賣地財(cái)政”對(duì)政府財(cái)政的意義會(huì)更為重要。于是雖然腐敗官員個(gè)人推動(dòng)圈地的積極性可能會(huì)收斂，但政府推動(dòng)圈地的積極性卻會(huì)大大提高！并且這種收益歸官府而不歸個(gè)人的征地卻很難責(zé)其“腐敗”，由于政府內(nèi)部財(cái)政利益均沾，來自“沒沾到好處的政府同事”的監(jiān)督和制約也會(huì)大大減少。于是，以“賣地財(cái)政”為激勵(lì)而不是以批地官員個(gè)人利益為激勵(lì)的圈地、由政府整體推動(dòng)而不是由個(gè)別官員推動(dòng)的圈地、形式合法的而不是“腐敗”的圈地，會(huì)比以前更肆無忌憚。這絕非難以設(shè)想：“土地新政”后一年半，因征地引發(fā)的官民沖突不是減少，而是增加了，定州、南海、汕尾等過去少見的嚴(yán)重事件也接連發(fā)生！

　　更何況，自1990年代的分稅制改革后，除沿海發(fā)達(dá)帶外的我國(guó)多數(shù)地區(qū)地方財(cái)政，尤其是縣及縣以下的“財(cái)政饑渴”一直在加劇，稅費(fèi)改革目前緩解了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，卻在很多地方加劇了基層財(cái)政困難，而為解決困難應(yīng)當(dāng)進(jìn)行的基層政治體制改革又難以有實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，在此背景下“征地改革”又進(jìn)一步突出了“賣地財(cái)政”的巨大誘惑，這幾種因素疊加后，“圈地運(yùn)動(dòng)”會(huì)如何發(fā)展，應(yīng)當(dāng)可想而知。

　　兩年“凍結(jié)”啟示錄

　　根本問題在于：我國(guó)現(xiàn)行體制主要的弊病是“官民”之間缺少委托代理機(jī)制，權(quán)責(zé)不對(duì)應(yīng)、權(quán)大責(zé)小的狀態(tài)難以改變。這種機(jī)制下官員個(gè)人牟利當(dāng)然是問題，但政府聚斂的問題更大。為升官邀寵而大搞“政績(jī)工程”“形象工程”以及追求“增長(zhǎng)”“引資”、政府圈錢“經(jīng)營(yíng)城市”——這些做法的嚴(yán)重危害，遠(yuǎn)甚于官員個(gè)人貪污，而這些做法導(dǎo)致的“圈地運(yùn)動(dòng)”，更不是制止了（如果能制止的話）受賄批地就能夠遏制得了的。

　　中央領(lǐng)導(dǎo)并不是沒有看到這些，“征地改革”中也對(duì)從農(nóng)民那里拿地做了不少規(guī)定，但在地權(quán)不歸農(nóng)、農(nóng)民只能作為被“征”者、沒有賣方權(quán)利亦無談判資格的條件下，這些規(guī)定都只是強(qiáng)調(diào)官府自律，強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格審批等等。

　　但事實(shí)上過去并不是沒有要求官府自律，而且要求的力度有遠(yuǎn)甚于今日者。但效果如何呢？自1992年后中國(guó)出現(xiàn)了失控的圈地大潮，中央從1993年就開始力圖“剎車”，在幾次強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格控制不見效的情況下，朱鎔基政府痛下決心搞“一刀切”式的全面禁止圈地。1997年4月15日，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號(hào)文件），宣布全面凍結(jié)非農(nóng)建設(shè)占地一年。1998年4月又發(fā)出《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地的通知》（中辦發(fā)電〔1998〕2號(hào)文件），再接著凍結(jié)一年。然而就這樣連續(xù)兩年的嚴(yán)厲禁令也未能遏止圈地潮。一些地區(qū)恰恰在這兩年形成“過熱”圈地，甚至圈而不用導(dǎo)致這兩年“爛尾地”猛增，直到2005年還在消化這些地塊⑦�！皟赡陜鼋Y(jié)”前的“八五”期間（1991~1995），中國(guó)平均每年凈減耕地440萬畝，而包括“兩年凍結(jié)”及其后數(shù)年的1996年到2003年7年間，耕地年均凈減卻驟增為1428萬畝⑧。時(shí)人驚呼：“采取‘世界上最嚴(yán)格耕地保護(hù)政策’的國(guó)家卻成為世界上農(nóng)地最易被‘征用’的國(guó)家”⑨。老實(shí)說，今天的“嚴(yán)格控制”不太可能比那時(shí)的“兩年凍結(jié)”更嚴(yán)厲。當(dāng)年效果不過如此，今后又能怎么樣？

　　顯然，只要“地權(quán)歸官不歸農(nóng)，政府圈地即圈錢”的狀況不變，要求它自己監(jiān)督自己、自己“嚴(yán)格控制”自己，怎么可能？

　　關(guān)于“補(bǔ)償”問題

　　“8.31大限”以后，土地政策調(diào)整重心似乎從“控制規(guī)模”轉(zhuǎn)向了調(diào)整“補(bǔ)償費(fèi)”。這既是兩年來幾次低價(jià)征地引起重大事件的刺激，也體現(xiàn)了新近三農(nóng)政策強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)民“多予少取”的精神。

　　現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定的“補(bǔ)償費(fèi)”明顯是不讓農(nóng)民分享土地增值收益的。它不僅規(guī)定不按市場(chǎng)價(jià)、而按耕地被征前若干年莊稼的價(jià)值來“補(bǔ)償”農(nóng)民，而且不規(guī)定下限、只規(guī)定補(bǔ)償“最高不得超過”若干，明顯帶有“不怕民吃虧，只怕官不賺”的味道。如今的新精神則開始強(qiáng)調(diào)對(duì)商業(yè)性開發(fā)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要考慮市場(chǎng)因素，這當(dāng)然是個(gè)進(jìn)步。

　　然而圈地的性質(zhì)到底屬于商業(yè)性開發(fā)還是“公益建設(shè)”，其判斷權(quán)仍是征地者說了算，農(nóng)民并無發(fā)言權(quán)。即便承認(rèn)是商業(yè)性開發(fā)，要考慮市場(chǎng)因素，這種考慮仍然由征地者單方?jīng)Q定，沒有地權(quán)的農(nóng)民依然不能討價(jià)還價(jià)。然而既無討價(jià)還價(jià)，何來“市場(chǎng)”標(biāo)準(zhǔn)？

　　其實(shí)在如今的體制下，只要是官員單方定價(jià)，沒有雙方合意，就容易生弊。價(jià)賤固然傷農(nóng)；
價(jià)貴一般農(nóng)民也未必得利。如今由于眾所周知的原因低價(jià)征地當(dāng)然是主要的問題。但筆者也的確聽說過這樣的事：某些城郊地區(qū)有上層“關(guān)系”的村官找門路要求“被征地”，前提當(dāng)然是特殊的“高價(jià)”，這就不是權(quán)錢勾結(jié)來強(qiáng)征地，而是權(quán)錢勾結(jié)謀求“被征地”了。但這樣的“高價(jià)征地”，普通農(nóng)民是碰不到的，高價(jià)征地款更不會(huì)給他們�？傊�，只要無地權(quán)的農(nóng)民不是交易的一方而是被“征”的對(duì)象，那“圈地坑農(nóng)”的事仍然難以避免。

　　“垂直管理”成效分析

　　面對(duì)地方政府“村改居”“租代征”“整化零”等變相圈地策略，中央又連續(xù)出手，2006年推出地政部門“垂直管理”，2007年出臺(tái)“土地督察”制。繼“8.31大限”被稱為“土地新政”后，這些新動(dòng)向又被稱為“土地改革”。

　　我是贊成地政垂直化的，因?yàn)樗�有助于�?guó)土整治，筆者十年前就著文主張過⑩，今天仍以為早該如此�？墒堑卣�“中央集權(quán)”有利于國(guó)土整治，但是否有利于維護(hù)農(nóng)民權(quán)益？至少在如今宏觀體制的約束下很值得懷疑。過去靠朝廷御史出巡來為民做主，結(jié)果御史反比地方官更腐敗，識(shí)者譏為“察弊適以滋弊”{11}，可謂明鑒。1994年財(cái)政中央集權(quán)，眾所周知的結(jié)果是惡化而不是改善了農(nóng)民處境。如今鄉(xiāng)鎮(zhèn)上的“七所八站”當(dāng)初都是“垂直化改革”的結(jié)果，現(xiàn)在卻被認(rèn)為是比“四套班子”更難對(duì)付的“汲取”機(jī)器�！皦K塊”可能坑農(nóng)，“條條”就不會(huì)坑農(nóng)或者坑農(nóng)更甚？

　　僅就土地問題而言，過去“村官”私賣村地侵吞地款引起村民抗議的事屢有所聞，后來批地權(quán)上收省、縣，“圈地運(yùn)動(dòng)”卻有增無減，反而村官為維護(hù)村社利益帶領(lǐng)村民抗議“省圈村地”“縣圈村地”的事成為近年來土地事件的突出現(xiàn)象。因?yàn)槿缃窆倜耖g委托代理關(guān)系雖遠(yuǎn)不完善，畢竟基層與百姓的委托鏈條較短、而利益關(guān)聯(lián)更大。兔子雖吃窩邊草，強(qiáng)龍方能刮地皮，猶如歷史上鄉(xiāng)紳、土官雖然欺民，所謂紳?rùn)?quán)制衡皇權(quán)、土官制衡流官的機(jī)制也不是一點(diǎn)沒有。那么，今天在地政方面進(jìn)一步中央集權(quán)的結(jié)果，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　先不說千頭萬緒的涉地事務(wù)是否管得過來，即便能管，會(huì)不會(huì)又出現(xiàn)“朝廷圈省地、圈縣地”？要知道不僅地方政府有“經(jīng)濟(jì)人”的一面，中直機(jī)構(gòu)同樣如此。“部門利益”一定會(huì)比“地方利益”更親農(nóng)民嗎？

　　其實(shí)，工業(yè)化、城市化要用地是無可避免的事，土地政策的目的不是不占地，從根本上講也不是為了少占地，而是為了（1）從全局利益著[盡量提高用地效率，改善國(guó)土整治；
（2）在這一過程中維護(hù)涉地各方的權(quán)益，消除或緩解社會(huì)矛盾。前一點(diǎn)可以寄望于“垂直化”改革，后一點(diǎn)只能寄望于農(nóng)民權(quán)利的保障。如果說“地方利益”不能代表農(nóng)民利益，那么“部門利益”同樣不能代表。馬克思當(dāng)年曾說傳統(tǒng)小農(nóng)“不能自己代表自己”，但那個(gè)時(shí)代早已過去。如今在先進(jìn)國(guó)家，農(nóng)會(huì)常常比工會(huì)更活躍，我國(guó)農(nóng)民也應(yīng)當(dāng)可以自己代表自己，去參加利益的博弈。

　　之五：農(nóng)民反對(duì)地權(quán)歸己?jiǎn)幔?/b>

　　關(guān)于民意的思考

　　近年來，一些反對(duì)地權(quán)歸農(nóng)的論者還曾經(jīng)舉出某些調(diào)查數(shù)據(jù)，說是可以證明農(nóng)民反對(duì)土地私有制。另一些人則認(rèn)為這種問卷設(shè)計(jì)有前提、有誘導(dǎo)，以此言“民意”不可信。有人還列舉另外的調(diào)查，以證明另一種“民意”。

　　但我覺得首先應(yīng)該想好的是：在地權(quán)問題上哪些方面應(yīng)該由“民意”決定，哪些問題可以各從其便，不必由什么統(tǒng)一的民意或官意來規(guī)定。在1978年那時(shí)候如果搞全國(guó)的民意調(diào)查，我想多數(shù)農(nóng)民未必敢于表白主張分田單干，是否可以因此禁止小崗人的實(shí)踐？而1985年如果搞這種調(diào)查，我想多數(shù)農(nóng)民都會(huì)認(rèn)同大包干，是否可以因此取締南街村的模式？

　　應(yīng)該說，任何社會(huì)都是價(jià)值多元的。正如南街村、華西等地農(nóng)民可以不選擇承包制一樣，某個(gè)地方的農(nóng)民完全可能選擇某種地權(quán)制度。我多次講過：只有命令經(jīng)濟(jì)要禁止“私有制”，從來沒有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)會(huì)禁止“公有制”的——后者只是禁止非自愿的強(qiáng)制“歸公”而已。其實(shí)，在地權(quán)歸農(nóng)的條件下，某些希望聯(lián)合起來的農(nóng)民照樣可以聯(lián)合，不但可以聯(lián)合起來搞產(chǎn)前產(chǎn)后服務(wù)，如發(fā)達(dá)國(guó)家通常所說的合作制，就是像以色列的“基布茲”那樣的集體農(nóng)莊，只要成員確實(shí)是自愿結(jié)合，誰也沒有權(quán)力阻止他們。當(dāng)然前提是：如果不愿，誰也不能勉強(qiáng)你聯(lián)合，如果聯(lián)合之后又想離開，同樣不會(huì)被阻攔。

　　所以一些人主張共有土地是完全正常的，問題是如果另一些人不想共有，前者應(yīng)該禁止他們退出嗎？地權(quán)既然是一種權(quán)利而非義務(wù)，當(dāng)然是可以放棄的，問題是如果有人不想放棄，前者應(yīng)該剝奪他的權(quán)利嗎？在后一問題上應(yīng)該講自由還是講民主？即便假設(shè)多數(shù)人愿意放棄權(quán)利，他們就可以強(qiáng)迫其他少數(shù)人也必須放棄嗎？如果多數(shù)人愿意聯(lián)合，他們就可以禁止另外的少數(shù)人退出嗎？

　　這種問題的答案，其實(shí)是“人同此心，心同此理”，農(nóng)民也許不會(huì)講什么“權(quán)利”之類的詞語，但他們也知道“強(qiáng)扭的瓜不甜”。如果原來大家是單干的，聯(lián)合起來當(dāng)然應(yīng)該自由，你不愿意，就不該勉強(qiáng)你加入。

　　地權(quán)問題上的自由與民主

　　然而，如果原來已經(jīng)“歸大堆”了，你要退出，那就涉及兩個(gè)問題：第一，你有沒有權(quán)利退出？應(yīng)該有，強(qiáng)扭的瓜不甜嘛，這不是什么少數(shù)服從多數(shù)的問題，應(yīng)該講自由而不是講民主。

　　但是第二，你要帶著什么東西退出？這恐怕就不能任你“自由”了。大家的東西，你不能想拿走什么就拿走什么。當(dāng)然“大家”之中你也是一分子，不能叫你一無所有凈身出戶。這就產(chǎn)生了一個(gè)“分家”的問題。我曾經(jīng)指出：在重大的改革進(jìn)程中，往往是“怎樣分家”比“是否分家”更易產(chǎn)生矛盾。“分家”既然涉及大伙，就不應(yīng)一個(gè)人說了算，得講民主了。

　　老實(shí)說，我們改革過程中的無數(shù)問題，幾乎都是這兩個(gè)規(guī)則用顛倒了造成的：“是否分家”不講自由，甜瓜也強(qiáng)扭成了苦瓜：“怎樣分家”不講民主，形成“掌勺者私占大飯鍋”的大弊。

　　回到土地問題上來。地權(quán)應(yīng)當(dāng)歸農(nóng)，這是每個(gè)農(nóng)民應(yīng)有的權(quán)利，你不能以某些農(nóng)民愿意“公有”為由就禁止其他農(nóng)民“私有”，不能以“多數(shù)”（即使真的是多數(shù)）農(nóng)民愿意棄權(quán)為由就禁止其他農(nóng)民維護(hù)自己應(yīng)有的權(quán)利。但是地權(quán)如何歸農(nóng)則是另一個(gè)問題。這個(gè)問題本來比較簡(jiǎn)單，因?yàn)楝F(xiàn)在畢竟不是人民公社，承包制下農(nóng)民本來就是各自使用“份兒地”的，承認(rèn)其對(duì)份兒地的地權(quán)不就完了，還有什么“分家”問題嗎？原來確實(shí)如此。但現(xiàn)在在許多地方，它已經(jīng)被人為地復(fù)雜化了。

　　本來，土地的分配是各種財(cái)產(chǎn)分配中最容易達(dá)到公平的一種。它不像股市那樣百姓看不懂，容易被操控，被下套；
也不像企業(yè)那樣涉及無形資產(chǎn)、隱形負(fù)擔(dān)、債權(quán)債務(wù)、評(píng)估價(jià)與變現(xiàn)價(jià)之差異這類算不清楚的糊涂賬。土地明擺在光天化日之下，既難于隱藏、私吞，又易于分割、分配——不僅自然形態(tài)的土地易于分割，土地權(quán)利的分割（如明清時(shí)期的“田底”“田面”）也相對(duì)簡(jiǎn)單。歷史上的“計(jì)口授田”屢有先例。當(dāng)年的激進(jìn)土改，雖然在是否該剝奪地主的問題上有強(qiáng)烈的爭(zhēng)議，但在土地分配環(huán)節(jié)上沒有多少質(zhì)疑。東歐對(duì)國(guó)有企業(yè)搞“一人一份”的證券私有化，引起不少爭(zhēng)論，但我們?cè)凇按蟀�干”改革中“一人一份”地分配�?zé)任田，并沒有招致多少糾紛。如果當(dāng)時(shí)工作做細(xì)一點(diǎn)，而且在分配之后就明確地權(quán)歸農(nóng)，那應(yīng)當(dāng)是很簡(jiǎn)單的，也不會(huì)有多少公平性方面的質(zhì)疑。

　　“現(xiàn)狀”離“起點(diǎn)”有多遠(yuǎn)

　　然而當(dāng)時(shí)沒有這樣做——這當(dāng)然有種種原因，或曰別無選擇，筆者并不想批評(píng)那時(shí)的做法，但不管怎樣，那時(shí)給人的印象是“責(zé)任田”似乎是一種臨時(shí)性的安排，以后如果不重搞集體化，好像也會(huì)不時(shí)地進(jìn)行重分。因此不少地方采取的是抓鬮分地之類簡(jiǎn)易辦法。如果重分間隔期不長(zhǎng)，這無疑是公平的。但如果知道從此就固定不再分了，那當(dāng)初農(nóng)民就會(huì)考慮別的辦法。如果把不經(jīng)意的抓鬮形成的分配固定下來，部分在抓鬮中吃虧的農(nóng)民是有意見的。

　　這種意見本來也并不難解決。然而后來不但提倡“承包”長(zhǎng)期化，“30年不變”載入法典，而且以“增人不增地，減人不減地”等提法取消了公權(quán)力維持“份兒地平均”的責(zé)任。但是另一方面，農(nóng)民的地權(quán)卻并未被認(rèn)可，“上面”仍然擁有對(duì)土地進(jìn)行“適當(dāng)調(diào)整”的權(quán)力。不難想象，如此不以“均田”為職能的權(quán)力，如此有權(quán)無責(zé)的“調(diào)整”，往往人為擴(kuò)大了地權(quán)不均。如1990年代筆者調(diào)查的一些地方，農(nóng)民娶媳婦能否分地，全憑與干部關(guān)系如何，不分給你是“增人不增地”，分給你是“適當(dāng)調(diào)整”，橫豎他都有理！甚至一些地區(qū)還以“效率”為理由推行否定“公平”的強(qiáng)制“調(diào)整”，如在“二田制”名義下把一般農(nóng)戶土地抽走，作為“經(jīng)營(yíng)田”讓大戶集中承包，只給前者留下“口糧田”，而對(duì)大戶則增加“提留”率以提高干部所得。更不用說還有像著名的“蔣巷事件”那種現(xiàn)象，直接以權(quán)力趕走農(nóng)民，圈占大片土地來搞“農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)”了。

　　所有這一切加上20年非農(nóng)化“圈地”造成幾千萬無地農(nóng)民，使得如今中國(guó)的土地實(shí)際控制狀況已經(jīng)遠(yuǎn)離“起點(diǎn)平等”。正當(dāng)一些人聲稱不許地權(quán)歸農(nóng)是為了防止“土地兼并”的時(shí)候，我國(guó)的土地兼并實(shí)際已在地權(quán)不歸農(nóng)的情況下，依靠權(quán)力杠桿以遠(yuǎn)比“私有制”下更快的速度進(jìn)行著。按照美國(guó)加州大學(xué)河濱分校格里芬等幾位學(xué)者根據(jù)中國(guó)的相關(guān)數(shù)據(jù)做的統(tǒng)計(jì)，1990年代初中國(guó)農(nóng)戶實(shí)際使用土地分配的吉尼系數(shù)達(dá)到了0.41{12}，另一份研究更表明，1995年我國(guó)農(nóng)村農(nóng)戶使用土地的吉尼系數(shù)，在進(jìn)行過土地重分的地區(qū)達(dá)到了0.47，沒有重分過的地區(qū)更高達(dá)0.50{13}.而據(jù)說是經(jīng)過了幾千年“土地私有自由買賣”、被有些朋友渲染為“無地則反”的中國(guó)土改前狀況，以吉尼系數(shù)計(jì)，在許多地方也不過如此。其實(shí)中國(guó)歷史上即使有一定程度的土地兼并，主要也是由于政治因素造成的。這和我們現(xiàn)在看到的情況是一樣的。

　　反對(duì)“30年不變”，就是反對(duì)地權(quán)歸農(nóng)？

　　這樣，地權(quán)歸農(nóng)如何實(shí)現(xiàn)就比當(dāng)初復(fù)雜了。如今不少人說調(diào)查表明相當(dāng)比例的農(nóng)民不贊成“土地私有化”，我覺得至少在上述過程發(fā)展得比較典型的地區(qū)，出現(xiàn)這種調(diào)查結(jié)果并不奇怪。但是這就跟國(guó)企改革的情況一樣，農(nóng)民與其說是反對(duì)“私有化”，不如說是反對(duì)不公正的私有化方式。這就像改革之初，如果取消人民公社不是以平分土地的方式，而是把公社宣布為社長(zhǎng)的私人莊園，趕走農(nóng)民或令其給社長(zhǎng)打工，你說農(nóng)民能干嗎？實(shí)際上，如今不少農(nóng)民不僅不贊成固定現(xiàn)狀的“私有化”，而且反對(duì)“公有制”下的“30年不變”，要求進(jìn)行土地重分。筆者在1997年組織對(duì)湖南農(nóng)村的調(diào)查中，對(duì)“您家對(duì)土地關(guān)系未來的希望”這一問題，收集到的有效回答率為（允許多項(xiàng)選擇，故總計(jì)不為100％）：A.“長(zhǎng)期維持現(xiàn)狀，不再重分，份地永占，不得買賣”：20%，B.“延長(zhǎng)重分周期（20年以上）”：12%，C.“10年左右重分一次”：44%，D.“三五年重分一次”：12%，E.“再分一次以解決現(xiàn)有問題，然后長(zhǎng)期維持不變”：44%，F(xiàn).“恢復(fù)集體耕作”：16%，G.“可以出租，但不許買賣土地”：16%，H.“土地私有（可以買賣）”：16%，I.其他、無所謂：0.9%{14}.從這一結(jié)果看，當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民只有16％贊成“土地私有”，贊成維持現(xiàn)狀基礎(chǔ)上實(shí)行“份地永占”的人也才20％，遠(yuǎn)低于主張縮短土地重分期限的人，而贊成“恢復(fù)集體耕作”的人居然與主張私有化的人相當(dāng)。初看起來的確容易得到農(nóng)民并不那么希望擁有地權(quán)的印象。但其實(shí)這是誤解。從主張“再分一次以解決現(xiàn)有問題，然后長(zhǎng)期維持不變”的占到44%之多可以看出，比率更多的農(nóng)民實(shí)際上是希望在“起點(diǎn)公平”的條件下實(shí)現(xiàn)地權(quán)歸農(nóng)的。盡管在9年前的當(dāng)時(shí)，意識(shí)形態(tài)的思維定勢(shì)使他們更愿意以“長(zhǎng)期維持不變”、而不是以“私有”來表述這種地權(quán)，但是在此之前，他們希望優(yōu)化，而不是凝固現(xiàn)狀，以期在起點(diǎn)公平的基礎(chǔ)上進(jìn)入新的地權(quán)關(guān)系。

　　可見將農(nóng)民對(duì)土地分配現(xiàn)狀的不滿、對(duì)“三十年不變”持有異議，解釋為農(nóng)民反對(duì)地權(quán)歸己，而情愿更加強(qiáng)化的地權(quán)歸官，是完全錯(cuò)誤的。但是也的確不能忽視農(nóng)民對(duì)土地現(xiàn)狀的意見，一味強(qiáng)調(diào)現(xiàn)狀“不變”。如果在公有、私有、頻繁重分、就此固定這些簡(jiǎn)單化的選項(xiàng)外增加選擇，例如“再分一次，然后穩(wěn)定”，我們就能看到農(nóng)民的真正意愿究竟是什么。

　　地權(quán)改革不能久拖

　　而上述分析也表明，在地權(quán)不歸農(nóng)的情況下延續(xù)如今這種權(quán)利關(guān)系曖昧不明的現(xiàn)狀，已經(jīng)積累了許多問題，而且造成了我國(guó)土地問題的復(fù)雜化。在20年前可以通過“承認(rèn)平分現(xiàn)狀，從公平起點(diǎn)出發(fā)”而易于實(shí)現(xiàn)的地權(quán)歸農(nóng)，如今操作起來已越來越不容易，而且可以設(shè)想，照此下去以后會(huì)更難。

　　應(yīng)該說，同樣的吉尼系數(shù)值，因操弄權(quán)力造成的占地不均比因“土地私有自由買賣”導(dǎo)致的占地不均更令人反感，同樣是農(nóng)民放棄土地，被強(qiáng)“征”和自愿出賣感覺完全不同。而且后者的不滿會(huì)稀釋于社會(huì)內(nèi)部，前者的不滿卻可能聚焦于政府，從而更加影響社會(huì)穩(wěn)定。中國(guó)土地問題的嚴(yán)重性，還不在于耕地減少的趨勢(shì)無法扭轉(zhuǎn)（搞工業(yè)化就難免如此），農(nóng)民的分化不斷加�。ㄊ袌�(chǎng)經(jīng)濟(jì)是難免有分化的），而在于這種失地和分化的性質(zhì)惡劣，無論從社會(huì)主義還是從自由主義的角度講都完全沒有說得過去的理由。人們用“防止兼并”為理由拒絕地權(quán)歸農(nóng)，但在地權(quán)不歸農(nóng)的情況下“兼并”卻愈]愈烈，等到積重難返之后再考慮地權(quán)改革，地權(quán)歸農(nóng)的操作難度就更大，引起社會(huì)震動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)增加。我們應(yīng)該避免這種惡性循環(huán)。

　　之六：以維護(hù)農(nóng)民權(quán)利為核心推進(jìn)地權(quán)改革

　　當(dāng)前土地問題的實(shí)質(zhì)

　　過去有一種傳統(tǒng)的說法：“農(nóng)民問題的核心是土地問題�！边@話對(duì)不對(duì)？要看你怎么理解所謂的“土地問題”了。如果像某種成說那樣，把“土地問題”理解為經(jīng)濟(jì)意義上的“所有制問題”，那即使在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)時(shí)代，這話也言過其實(shí)。中國(guó)歷代的“農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)”其實(shí)多系官逼民反導(dǎo)致的“民變”，而不是“土地革命”，主要是自耕農(nóng)—流民反對(duì)官府而非“佃戶反對(duì)地主”，與“無地則反”的描述或“土地私有—自由買賣—土地集中—主佃沖突”的意識(shí)形態(tài)公式也不相干。

　　但如果像張曉山先生最近所說，“土地制度的核心是權(quán)利主體”，那么的確可以說，不僅傳統(tǒng)時(shí)代，即便今天中國(guó)已不是農(nóng)業(yè)國(guó)，甚至“農(nóng)村”“農(nóng)民”的非農(nóng)業(yè)產(chǎn)值也已超過了傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，土地問題仍然至關(guān)重要。我曾提出：今天農(nóng)民問題的關(guān)鍵是：農(nóng)民的數(shù)量要減少，農(nóng)民的權(quán)利要提高。而農(nóng)民權(quán)利升降的一個(gè)主要的標(biāo)尺就是土地問題；
農(nóng)民的數(shù)量是喜劇性減少還是悲劇性減少，很大程度上也取決于土地問題。

　　土地問題并不能歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)意義上的所有制問題。李昌平先生曾主張“慎言土地私有制”，我在一定程度上同意這個(gè)說法：私有制有各種各樣，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　我當(dāng)然不能同意那種以專制權(quán)力“跑馬圈地”、趕走農(nóng)民而造就地主的“私有制”。但“慎言”并非不言，在起點(diǎn)平等基礎(chǔ)上形成的農(nóng)民土地所有制，我認(rèn)為沒有理由反對(duì)。同樣，我認(rèn)為也應(yīng)該慎言“集體”，農(nóng)民行使自由結(jié)社權(quán)形成的自治集體，如農(nóng)會(huì)、合作社及股份制聯(lián)合體之類，當(dāng)然是多多益善。但身份性、強(qiáng)制性的官式“集體”，往往是農(nóng)民權(quán)利的損害者，的確是“慎言”的好。

　　農(nóng)民土地私有制當(dāng)然也有弊病，這不是什么“小農(nóng)自由買賣造成土地兼并、無地則反”，也不是什么小農(nóng)制會(huì)摧毀農(nóng)民的“最后保障”，世界上私有者農(nóng)民不但擁有生死存亡意義上的“最后保障”、而且享有福利國(guó)家式的退休、醫(yī)療等各種待遇的例子不勝枚舉，西歐發(fā)達(dá)國(guó)家不說了，劇變前的社會(huì)主義國(guó)家波蘭、南斯拉夫（它們?cè)谏鐣?huì)主義時(shí)代都沒有搞集體化）不都是這樣嗎？農(nóng)民擁有私有產(chǎn)權(quán)和國(guó)家提供公共服務(wù)（所謂保障責(zé)任非“私有”）有何矛盾之處？而農(nóng)民被剝奪了產(chǎn)權(quán)、國(guó)家卻推卸保障責(zé)任（將責(zé)任“私有化”）致使農(nóng)民大量死亡的悲劇，在我們的歷史上難道很陌生嗎？

　　土地私有制的真正弊病，就是私有權(quán)如果絕對(duì)化，可能會(huì)妨礙公益建設(shè)和國(guó)土整治。因此對(duì)私有地權(quán)的公共干預(yù)多于對(duì)其他產(chǎn)權(quán)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中也是通例。但是這種干預(yù)要真正合乎公益，需要以政治民主來保證。而在沒有這種保證，因而權(quán)力不受制約的情況下，地權(quán)歸農(nóng)就更為重要、不可或缺，其可能的弊病只會(huì)更小、不會(huì)更大；
而地權(quán)歸官的害處絕對(duì)是更大、不會(huì)更小。

　　地權(quán)歸農(nóng)應(yīng)從底線做起

　　但是我國(guó)目前農(nóng)民的地權(quán)不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)扯不上什么“絕對(duì)化”，而且達(dá)不到起碼的要求。不僅談不上“所有權(quán)”，而且“使用權(quán)”往往也有名無實(shí)。農(nóng)民只是在別人特許下“使用著”土地而已。他們不僅沒有產(chǎn)權(quán)，而且“佃權(quán)”也很不可靠，不要說“永佃”，就是有限佃期也無法保證。這樣的地權(quán)狀況不要說經(jīng)濟(jì)上達(dá)到積極的土地資源優(yōu)化配置，就是政治上達(dá)到消極的“防危機(jī)”配置也還很勉強(qiáng)。經(jīng)常失控的“圈地運(yùn)動(dòng)”、頻繁發(fā)生的土地沖突就是證明。而由于體制的局限，一次次的“土地新政”都不能解決問題。前面說過農(nóng)業(yè)時(shí)代“土地問題”其實(shí)并非中國(guó)的主要亂源，而在如今的非農(nóng)業(yè)時(shí)代，“土地問題”倒成了最大的不穩(wěn)定因素之一，這實(shí)在說不過去。

　　因此，保護(hù)農(nóng)民的地權(quán)必須從最基本的“底線”做起。首先那些意識(shí)形態(tài)上已非禁忌、紙面上也已允諾承認(rèn)的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)盡快落實(shí)，例如農(nóng)民的“土地使用權(quán)”應(yīng)該得到確實(shí)尊重，需要從農(nóng)民手中得到“使用權(quán)”的有關(guān)方面，應(yīng)該學(xué)會(huì)向農(nóng)民“購買”而不是“征收”這種權(quán)利。如果國(guó)家規(guī)定開發(fā)商擁有“90年的土地使用權(quán)”，那么他們應(yīng)當(dāng)向農(nóng)民購買其中的30年，再向政府購買其余的60年——不是說由官員作主賣了再把地價(jià)的三分之一給農(nóng)民，而是兩者都應(yīng)該遵循合意原則，像“土地新政”那樣實(shí)行公開拍賣。農(nóng)民和官員一樣，作為賣方有權(quán)說“不”。如果達(dá)不成合意而要強(qiáng)征，那就要在民主與法治的基礎(chǔ)上（而不是僅憑官員意志）充分證明該項(xiàng)用地的公益性。否則只有在農(nóng)民的“使用權(quán)”期滿后才能“征用”——就像租約期滿后地主才能易佃一樣。

　　在商業(yè)性開發(fā)上，向農(nóng)民“買地”當(dāng)然比強(qiáng)征農(nóng)民的地來得公平。要防止農(nóng)民（主要是發(fā)達(dá)地區(qū)、城郊、城中村等高價(jià)區(qū)位的農(nóng)民）獲得的賣地收益過高，可以開征地價(jià)累進(jìn)稅，那也比低價(jià)強(qiáng)征土地要好。即便是公益性開發(fā)，也沒有理由拿農(nóng)民做“犧牲”，“公益”也是利益，利益應(yīng)當(dāng)“擺平”，把農(nóng)民作為交易方仍然比單純向農(nóng)民行使權(quán)力更正當(dāng)。如果為避免農(nóng)民漫天要價(jià)損害公益而需要限制其交易權(quán)，這種限制則應(yīng)當(dāng)與“公權(quán)力”本身的公共性（民主性）相對(duì)應(yīng)，以防止其為某些強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)所用。

　　向農(nóng)民“買地”又何妨

　　對(duì)于向農(nóng)民“買地”一向有兩種批評(píng)，一是怕農(nóng)民一味說“不”、漫天要價(jià)而妨礙商業(yè)開發(fā)，二是怕農(nóng)民一味說“是”，賤賣輕甩而導(dǎo)致農(nóng)地過減，甚至“無地則反”。其實(shí)這兩種批評(píng)的自相矛盾已足可互為駁斥。對(duì)前一種擔(dān)心，我們應(yīng)當(dāng)相信農(nóng)民也和今天的官員一樣是理性人，買方明白他們不會(huì)一味說“不”。當(dāng)然他們可能不會(huì)像官員那樣輕易說“是”——不是因?yàn)樗麄儽裙賳T更聰明，而是因?yàn)樗麄冑u的是自己的地，不像官員賣的是別人的地。但這難道是一種“弊病”嗎？如果這會(huì)減緩“商業(yè)開發(fā)”，那難道不正是這20年來政府三令五申、千方百計(jì)、殫精竭慮、苦心孤詣，發(fā)了無數(shù)的文件開了無數(shù)的會(huì)，強(qiáng)調(diào)“保護(hù)耕地、控制用地、暫時(shí)凍結(jié)、從嚴(yán)審批、地政反腐、垂直管理”而始終達(dá)不到的目的嗎？地權(quán)歸農(nóng)，這目的就達(dá)到了，何樂而不為？

　　其實(shí)在這種情況下，連“土地新政”都不必搞了：“協(xié)議轉(zhuǎn)讓”之所以易生腐敗而需要代之以公開拍賣，就是因?yàn)楣賳T賣的不是自家的地，容易受賄賤賣。如果是賣自家的地能有這種問題嗎？因此向農(nóng)民買地，交易方式還可以更加靈活，是否拍賣都不必硬性規(guī)定，也就未必真會(huì)妨礙合理的商業(yè)開發(fā)。當(dāng)然，這不是說雙方“自由交易”政府就無事可做，政府可以從規(guī)劃的角度對(duì)商業(yè)開發(fā)進(jìn)行指導(dǎo)，可以為交易構(gòu)筑和維護(hù)法治平臺(tái)，可以為雙方提供交易信息和其他中介服務(wù)，以降低交易成本——這才是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上真正的降低交易成本，而不是像有些濫用新詞的朋友那樣，號(hào)稱以強(qiáng)權(quán)降低“交易成本”，實(shí)則是剝奪弱者的交易權(quán)利來單方面為強(qiáng)者降低“成本”，同時(shí)卻讓弱者承擔(dān)慘重的“成本”。

　　至于怕農(nóng)民輕甩賤賣土地，這不是恰恰解除了前一個(gè)疑問、促進(jìn)“商業(yè)開發(fā)”了嗎？當(dāng)然這實(shí)際上不太可能。放[世界，哪個(gè)“土地私有制”國(guó)家能像我們這樣靠大量圈地創(chuàng)下“爆發(fā)式城市化”的奇跡？哪個(gè)“土地私有制”國(guó)家能夠使房地產(chǎn)業(yè)者在巨富首富群體中占到如此大的比例？我們的許多官員不都是恰恰認(rèn)定了農(nóng)民不會(huì)輕甩賤賣，才反對(duì)地權(quán)歸農(nóng)，認(rèn)為這會(huì)毀了我們靠“圈地”創(chuàng)造的奇跡嗎？而東歐的私有化轉(zhuǎn)軌一度造成困難引起一些朋友的嘲笑，很重要的原因不就是“工會(huì)嚇跑投資者，農(nóng)民趕走圈地客”嗎？

　　“調(diào)整一次，然后穩(wěn)定”？

　　所以，地權(quán)改革說難很難，說易其實(shí)也很易，它與其說需要政府做很多事，不如說恰恰是省了政府很多事：它只要切實(shí)尊重已被承認(rèn)的農(nóng)民土地“使用權(quán)”，就是大大突破了。

　　進(jìn)一步地，至少在農(nóng)地方面，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)農(nóng)民的土地所有權(quán)（在土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”問題上，農(nóng)民也應(yīng)當(dāng)有受限的所有權(quán)）。至于農(nóng)民是以“集體”還是以農(nóng)戶方式擁有這種地權(quán)，可以因地制宜，讓各村農(nóng)民自行選擇。那種不管農(nóng)民愿意與否，地權(quán)必須歸“集體”而且必須歸官辦（即行政性）集體的規(guī)定應(yīng)當(dāng)打破。其實(shí)，過去就是因?yàn)檫@種規(guī)定，導(dǎo)致“征地款”堂而皇之地被“集體”官員拿走而失地農(nóng)民往往被無情剝奪。民怨沸騰之下，近來決策層俯允民情，在征地改革中明確規(guī)定“征地款”必須發(fā)給農(nóng)戶，不許以“集體”名義截留。這項(xiàng)改革是很得民心的。但這種變革無疑給所謂集體地權(quán)之說打了個(gè)大大的問號(hào)：征地款按理就應(yīng)該給土地所有者，征“集體”的地，地款卻必須給農(nóng)戶而不能給“集體”，這說得通嗎？反過來講，地款可以歸農(nóng)戶，地權(quán)卻不能歸農(nóng)戶，這是什么邏輯？過去官員借“集體”之名截留地款之弊，與強(qiáng)制性“集體地權(quán)”之弊不就是一回事嗎？如果現(xiàn)在仍然確認(rèn)官員可以強(qiáng)制歸并地權(quán)，那他們用這種權(quán)力變著法兒“歸并地款”你攔得住嗎？

　　所以，在確認(rèn)地款歸農(nóng)之后，現(xiàn)在應(yīng)該是承認(rèn)地權(quán)歸農(nóng)的時(shí)候了。農(nóng)民應(yīng)該有權(quán)選擇“集體所有”還是“農(nóng)戶所有”。選擇“農(nóng)戶所有”的以后還可以聯(lián)合起來，選擇“集體所有”的也應(yīng)當(dāng)留有“退出”機(jī)制。如果選擇農(nóng)戶所有，也應(yīng)該讓他們選擇實(shí)現(xiàn)的方式：是承認(rèn)現(xiàn)狀呢，還是“調(diào)整一次，然后穩(wěn)定”？無論哪種辦法，本來都不難操作，這種“調(diào)整”在現(xiàn)行土地制度中也是有規(guī)定的，在現(xiàn)狀離“平等起點(diǎn)”不太遠(yuǎn)的情況下它不會(huì)引起什么震動(dòng)。但如果那種權(quán)力玩弄土地的狀況持續(xù)下去，未來權(quán)力兼并造就既成事實(shí)后就很麻煩了，所以改革雖然應(yīng)慎重，但也不宜久拖。

　　地權(quán)歸農(nóng)后，官員就不應(yīng)當(dāng)亂“調(diào)整”了。而此前他們是可以“調(diào)整”的。但是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府“調(diào)整”就應(yīng)當(dāng)講公平，而“效率”應(yīng)當(dāng)讓市場(chǎng)來推動(dòng)。政府應(yīng)該認(rèn)可合法致富者，但不能用權(quán)力剝奪窮人和制造富人。像過去那樣，一面否定平均地權(quán)原則、一面用“調(diào)整”來造成“規(guī)模經(jīng)營(yíng)”，甚至干脆用“調(diào)整”來為財(cái)政“創(chuàng)收”，那就不如不“調(diào)整”！

　　底線之上，百花齊放

　　農(nóng)民集體擁有地權(quán)當(dāng)然是很好的�，F(xiàn)代“小農(nóng)”能夠在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中生存和發(fā)展，就是依托了合作制。所以集體主義是非常重要的。但為什么說選擇“集體所有”的也應(yīng)當(dāng)留有“退出”機(jī)制呢？因?yàn)橐粋�(gè)號(hào)稱提倡集體主義的社會(huì)，首先應(yīng)該保障結(jié)社權(quán)，取消“結(jié)社責(zé)”。換句話說，人們應(yīng)該自由地而不是被迫組成各種集體，而我們現(xiàn)在恰恰兩者都缺陷：想結(jié)成的集體不能結(jié)成，而不想結(jié)成的集體卻又無法退出。不能退出的“集體”是什么意思？那在邏輯上等值于監(jiān)獄。如果集體在人們的心目中與監(jiān)獄類似，那怎么能夠喚起人們的集體認(rèn)同感，即所謂集體主義意識(shí)呢？近來有個(gè)朋友竟然想不明白小崗村當(dāng)年鬧單干為什么需要齊心協(xié)力按“血手印”搞“生死文書”，他說集體主義應(yīng)該是用來搞“集體化”的，怎么會(huì)以集體主義來逃出“集體”呢？我想他應(yīng)該明白這樣一個(gè)簡(jiǎn)單的常識(shí)：把一群人關(guān)進(jìn)監(jiān)獄是不需要他們有什么“集體主義”的，但這群人如果想冒險(xiǎn)越獄，那倒是必須有集體主義精神才行，各顧各是干不成的。同樣，在人民公社時(shí)代刮“共產(chǎn)風(fēng)”、搞“一平二調(diào)”是不需要農(nóng)民有什么集體主義的（只需要他們一盤散沙敢怒不敢言足矣），倒是那時(shí)搞“瞞產(chǎn)私分”需要大家齊心才行。而那時(shí)的體制恰恰對(duì)這種集體主義是拼命打擊的。所以無怪乎我們國(guó)家提倡了幾十年“集體主義”，到頭來卻發(fā)現(xiàn)人們的合作是那么困難，公德是那樣的缺乏，公益精神是那么淡薄，自主組織資源是那樣的稀缺，以至于有人要大叫“人心散了”。

　　因此，與其說結(jié)社權(quán)是“自由主義”的需要，勿寧說“社會(huì)主義”更需要這種權(quán)利才對(duì)——實(shí)際上“社會(huì)主義”的詞根“社會(huì)”（society ），在西語中它與協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)等是一個(gè)詞，就是自由結(jié)社的意思。正如馬克思、滕尼斯等人指出的：從“共同體”到“社會(huì)”是個(gè)大進(jìn)步，中世紀(jì)只有依附性的“共同體”，近代有了自由人的結(jié)社，才有了所謂“社會(huì)”。沒有自由結(jié)社就無所謂“社會(huì)”，又談何“社會(huì)主義”呢？然而今天在據(jù)說是“各顧各”的“資本主義社會(huì)”或者“個(gè)人主義的西方文化”中，結(jié)社權(quán)早已不是問題，而在據(jù)說是提倡“集體主義”的我們這里它卻還八字沒有一撇。這已經(jīng)夠莫名其妙了，有人卻還想以推行不準(zhǔn)退出的“結(jié)社責(zé)”來促進(jìn)“集體主義”，這不是南轅北轍嗎？我國(guó)如今這種“人心散了”的狀態(tài)，不就是因?yàn)榻Y(jié)社權(quán)太少而“結(jié)社責(zé)”太多導(dǎo)致的嗎？

　　如果地權(quán)能夠歸農(nóng)，或者更廣泛地說，如果農(nóng)民的各種現(xiàn)代公民權(quán)利能夠在土地問題和其他問題上得到實(shí)現(xiàn)，那么無論在“農(nóng)戶所有”還是“社區(qū)所有”的基礎(chǔ)上，農(nóng)民都可以行使這些權(quán)利形成各種聯(lián)合，包括左派朋友的各種建議也都有了一試的基礎(chǔ)：從“歐文村”到“喀拉拉邦”，從蒙德拉貢到羅奇代爾，從基布茲到莫沙烏，不都是這樣發(fā)展起來的嗎？人民公社時(shí)代南街村一直貧窮落后，而農(nóng)民有了分田單干的自由后，堅(jiān)持“公社選擇”的南街才異軍突起。那么將來地權(quán)若能歸農(nóng)，我們又何愁沒有更多的南街村（假如它的確反映了農(nóng)民意愿的話）？

　　注釋：

　�、佟洞甯刹考稗r(nóng)民談當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)》，見http://www.lnzxw.gov.cn/document_show.asp？show_id=2942.

　�、凇肚鄬�縣召開了村屯環(huán)境衛(wèi)生整治現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)》，見http://www.qgnet.gov.cn/new/20060607.htm.

　　③《鳳凰周刊》2006第12期（總217）。

　�、芤姟恫涣蓄嵲谟《冉y(tǒng)治的未來結(jié)果》，《馬克思恩格斯選集》（第2卷）第69~75頁，人民出版社1972年版。

　　⑤The Evolution of India"s Agrarian System，Economic Business History，8.Rai University ，2000.pp.44-53.

　�、轘amuel P.Huntington，Political Order in Changing Societies.YaleUniversity Press，1968.pp.408-16.

　　⑦h(yuǎn)ttp://www.cihaf.cn/2news/pop.asp ？newsid=12269

　�、嘟鶘|曉：“嚴(yán)格控制土地的問題與趨勢(shì)”，載《城市規(guī)劃》2006年第2期。

　�、崽镉绖伲骸斑�有多少地留與子孫耕”，載《光明日?qǐng)?bào)》2004年4月19日。

　　⑩秦暉：“土地。公平。效率：關(guān)于我國(guó)土地制度改革的若干問題”，載《中國(guó)土地》1997年第1期。

　　{11}趙翼：《廿二史札記》卷三十三，《遣大臣考察官吏》。

　　{12}Keith Griffin ，Azizur Rahman Khan and Amy Ickowitz，Povertyand the Distribution of Land.University of California，Riverside，2000.p.80.

　　{13}Azizur Rahman Khan and Carl Riskin，“Income and Inequality inChina ：Composition，Distribution and Growth of Household Income，1988and 1995，”in China Quarterly，No.154，June 1998.

　　{14}秦暉：《農(nóng)民中國(guó)：歷史反思與現(xiàn)實(shí)選擇》第103~104頁，河南人民出版社2003年版。

　　來源：《社會(huì)科學(xué)論壇》2007年第9期

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