公共政策研究是一門研究公共政策現(xiàn)象和尋求政策解決方案的應(yīng)用性、 綜合性學(xué)科。在西方，它的產(chǎn)生與發(fā)展已經(jīng)走過了將近半個(gè)世紀(jì)。公共政策一般指政府為解決現(xiàn)實(shí)和潛在的社會(huì)問題而作出的決定和行動(dòng)，所以公共政策研究在學(xué)科淵源上屬于政治學(xué)。盡管一些具有影響的學(xué)者呼吁建立相對(duì)獨(dú)立的“政策科學(xué)”學(xué)科，但仍然有許多學(xué)者把公共政策研究看作是政治科學(xué)的一個(gè)分支學(xué)科。由于政府的決定和行動(dòng)涉及到社會(huì)生活的方方面面，并對(duì)其產(chǎn)生廣泛的和深遠(yuǎn)的影響，這使得公共政策現(xiàn)象成為一個(gè)極其復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象。公共政策研究必須結(jié)合相關(guān)的社會(huì)科學(xué)學(xué)科的參與，因此，它又是一個(gè)結(jié)合了眾多社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的綜合性研究。

　　另外， 公共政策研究的興起和發(fā)展始終圍繞著一個(gè)十分現(xiàn)實(shí)的問題：如何使政府的決定和行動(dòng)更合理并且更有效。公共政策研究一開始就具有十分強(qiáng)的應(yīng)用性目的，并要求運(yùn)用和發(fā)展科學(xué)的可行的研究方法和手段。這種綜合性研究和應(yīng)用性目的的特點(diǎn)使公共政策研究與傳統(tǒng)政治學(xué)在研究取向和方法上有了很大的差別。它不但使得許多從事政治學(xué)研究的學(xué)者越來越關(guān)注公共政策取向的研究，并致力于從其它社會(huì)科學(xué)中尋找新的研究方法。

　　然而，公共政策研究作為一門分支學(xué)科，其理論發(fā)展一直充滿著矛盾。

政治學(xué)家往往將它們的注意力集中在制定公共政策的過程，而公共行政學(xué)則將其研究興趣集中于政策的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容以及應(yīng)用。

這使得公共政策學(xué)科朝著理論研究和實(shí)質(zhì)性政策問題研究兩個(gè)方向發(fā)展。這兩個(gè)方向既相互排斥又相互依存。本文試圖對(duì)西方公共政策學(xué)科發(fā)展中的一些基本問題和研究進(jìn)展進(jìn)行初步的探討。

　　公共政策學(xué)科產(chǎn)生和發(fā)展的條件

　　美國是公共政策研究的發(fā)祥地，同時(shí)，其公共政策研究的發(fā)展也最迅速， 研究成果也最多。美國公共政策研究的理論和體系對(duì)其它國家公共政策研究有著極大的影響。公共政策研究為什么首先在美國興起，其產(chǎn)生和發(fā)展的條件是什么？這樣的問題引起了一些學(xué)者的研究興趣。日本學(xué)者藥師寺泰藏認(rèn)為，公共政策研究首先在美國誕生是因?yàn)槊绹�的政治生態(tài)環(huán)境的特殊性決定的。美國多元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)和兩黨制的政治體制使政策問題和政策選擇成為普遍關(guān)注的問題。政黨之間的政治斗爭一般不是圍繞著不同的意識(shí)形態(tài)展開，而是圍繞著不同的政策選擇所進(jìn)行。因此對(duì)政策替代方案比較重視。［1 ］這一觀點(diǎn)實(shí)際上是對(duì)美國多元主義學(xué)派觀點(diǎn)的運(yùn)用和延伸。然而，這種看似有理的解釋卻容易導(dǎo)致如下的觀點(diǎn)，即認(rèn)為公共政策研究必須或更適應(yīng)在美國式的政治生態(tài)環(huán)境和政治制度下產(chǎn)生與發(fā)展。強(qiáng)調(diào)公共政策研究產(chǎn)生的特殊性也很容易掩蓋那些帶有普遍性的也是最根本的原因。

　　另外一種觀點(diǎn)認(rèn)為公共政策研究的產(chǎn)生和發(fā)展源于某些較為普遍的原因。

如英國學(xué)者克利斯多夫·漢姆和麥克爾·黑爾指出，20世紀(jì)60年代在美國興起的公共政策研究熱潮有兩個(gè)主要原因：西方工業(yè)化國家在面臨大量的棘手問題時(shí)，決策者急于尋求解決問題的辦法；
學(xué)術(shù)界，尤其是社會(huì)科學(xué)界，對(duì)政策問題給予了更多的關(guān)注，并尋求運(yùn)用其知識(shí)來解釋和幫助解決這些問題。［2］

　　應(yīng)該說， 現(xiàn)代社會(huì)的普遍需要和相關(guān)學(xué)科的發(fā)展的解釋要比特殊的政治生態(tài)環(huán)境和政治體制的解釋，更能夠體現(xiàn)公共政策研究的產(chǎn)生和發(fā)展的本質(zhì)性原因，同時(shí)也更能夠說明公共政策研究得以不斷完善的發(fā)展經(jīng)歷。公共政策研究在20世紀(jì)50年代沒有引起普遍關(guān)注，除了當(dāng)時(shí)的倡導(dǎo)者在理論和方法論上存在明顯缺陷之外，公共政策問題還沒有成為迫切需要解決的普遍問題。到了20世紀(jì)60年代，美國社會(huì)開始遇到前所未有的政治與社會(huì)問題。越南戰(zhàn)爭給人們帶來的困惑引發(fā)了全國性的反戰(zhàn)運(yùn)動(dòng)，長期的種族隔離政策激發(fā)了大規(guī)模的爭取平等權(quán)力的民權(quán)運(yùn)動(dòng)。同時(shí)，快速的工業(yè)化和都市化帶來了迫切需要解決的犯罪、貧困、教育、住房、就業(yè)、養(yǎng)老和環(huán)境保護(hù)等一系列棘手的社會(huì)問題。這些問題首先引起了社會(huì)科學(xué)界的普遍重視，許多學(xué)者開始從這些社會(huì)問題著手研究公共政策，大學(xué)里也開設(shè)了許多關(guān)于公共政策問題的課程。同時(shí)，面對(duì)這些問題，政府迫切需要社會(huì)科學(xué)界對(duì)政策問題的研究。以幫助政府分析問題和制定政策方案。另外，從60年代開始，社會(huì)科學(xué)和應(yīng)用科學(xué)發(fā)展突飛猛進(jìn)，公共政策研究也正是在這種相關(guān)學(xué)科的發(fā)展高潮中得到發(fā)展的。

　　綜上所述，公共政策研究在美國的興起和發(fā)展有兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的基本原因。第一，社會(huì)對(duì)公共政策研究的普遍需求。這種需求不僅僅來自政府制定政策的需要，而且還來自社會(huì)對(duì)政策問題的普遍關(guān)注。在政策問題的壓力下，美國政府以及許多企業(yè)、財(cái)團(tuán)和基金會(huì)投入了大量的研究基金和學(xué)科建設(shè)資金資助與政策問題相關(guān)的社會(huì)研究和學(xué)科建設(shè)，為公共政策的研究和發(fā)展提供了大量的資金來源。同時(shí)，社會(huì)對(duì)政策問題的普遍關(guān)注也激發(fā)了知識(shí)界對(duì)政策問題的研究熱情，使許多學(xué)科的研究更注重于實(shí)際社會(huì)問題，注重研究的實(shí)用性。第二，社會(huì)科學(xué)研究的發(fā)展和跨學(xué)科的交流。當(dāng)各國政府日益重視解決各類社會(huì)問題并通過學(xué)者專家提供相關(guān)知識(shí)和具體方案時(shí)，所面臨的首要問題就是原有的知識(shí)體系與實(shí)踐應(yīng)用之間的差距。這種差距給知識(shí)界敲響了警鐘，并多少促進(jìn)了社會(huì)科學(xué)在應(yīng)用方面的發(fā)展。同時(shí)，由于政策的議題往往涉及許多方面，單一學(xué)科研究遇到的困難促使跨學(xué)科研究的興起和發(fā)展。學(xué)科之間的交流與合作開辟了公共政策研究的新領(lǐng)域，也產(chǎn)生了許多新成果。

　　公共政策學(xué)科的基本研究范疇

　　公共政策研究的興起和發(fā)展是由社會(huì)的需求和社會(huì)科學(xué)發(fā)展的趨勢(shì)所決定的。

但是，公共政策研究應(yīng)該是一門什么樣的學(xué)科，它應(yīng)該研究哪些實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容以及采用什么樣的基本方法，只有對(duì)這些問題作出理論上的回答，才能為公共政策學(xué)科的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

　　在1951年斯坦福大學(xué)的學(xué)術(shù)研討會(huì)上， 美國政治學(xué)學(xué)者拉斯韋爾論述了公共政策研究應(yīng)該注重的六個(gè)方面。他認(rèn)為，公共政策研究首先應(yīng)該研究政府的行動(dòng)及其對(duì)公共權(quán)力的運(yùn)用。因?yàn)檎�府在制定政策時(shí)必須了解社會(huì)群體和個(gè)人對(duì)政策可能的反應(yīng)，因此，公共政策研究又是和個(gè)人選擇相關(guān)的學(xué)問。但是，公共政策在這方面的研究不同于政治學(xué)的研究，它應(yīng)該融合其它社會(huì)科學(xué)的成果，建立自己的新的學(xué)科體系。其次，公共政策研究的哲學(xué)基礎(chǔ)應(yīng)該建立在理論實(shí)證主義之上。公共政策應(yīng)該追求政策的“合理性”，是一門用科學(xué)方法研究行動(dòng)方向的學(xué)問，理論實(shí)證主義思維方式是公共政策學(xué)科研究的基本方式。第三，公共政策研究應(yīng)該是對(duì)時(shí)間和空間都十分敏感的學(xué)問。公共政策都是在特定的時(shí)間和空間被制定和執(zhí)行，并為解決特定的社會(huì)問題和實(shí)現(xiàn)特定的社會(huì)目標(biāo)而設(shè)計(jì)的，因此，公共政策研究在政策分析模型的選擇時(shí)，必須具有充分的時(shí)間和空間的觀念。第四，公共政策研究應(yīng)該具有跨學(xué)科的特征，它不但應(yīng)該強(qiáng)調(diào)政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的合作研究，而且還要注重政治學(xué)與社會(huì)學(xué)和心理學(xué)的合作研究。第五，公共政策研究必須注重學(xué)術(shù)界和政府部門的相互合作。在政策問題的研究上，學(xué)者應(yīng)該了解政府官員對(duì)政策的認(rèn)識(shí)和其掌握的相關(guān)數(shù)據(jù)資料，同時(shí)也應(yīng)該有政府官員的參與。最后，公共政策研究應(yīng)該具有“發(fā)展的概念”。當(dāng)制定和實(shí)施一項(xiàng)社會(huì)發(fā)展為前提的政策時(shí)，公共政策的研究必須要了解和預(yù)測(cè)該政策將給社會(huì)帶來什么樣的變化。因此，公共政策研究是一門以社會(huì)變化為研究對(duì)象、以動(dòng)態(tài)模型為核心的學(xué)問。［3］

　　拉斯韋爾提出的公共政策研究所應(yīng)有的研究取向， 實(shí)際上是試圖為公共政策研究確定基本范疇、研究領(lǐng)域和研究方法，確定范疇和研究領(lǐng)域的目的就是要產(chǎn)生更多和更好的跨學(xué)科的公共政策知識(shí)，在研究方法上則強(qiáng)調(diào)科學(xué)性和實(shí)證主義。雖然拉斯韋爾提到的某些原則（如規(guī)范性、知識(shí)背景的相關(guān)性和跨學(xué)科性）在社會(huì)科學(xué)研究中并非是全新的東西，但是，由于他強(qiáng)調(diào)這些原則應(yīng)該與政府的決策和公眾關(guān)心的議題相聯(lián)系，從而為社會(huì)科學(xué)提出了許多實(shí)質(zhì)性的研究課題。公共問題的原因和公共政策的效果成為學(xué)術(shù)界以及政府所關(guān)注的問題。而拉斯韋爾提到的這些研究取向在隨后一直是美國社會(huì)科學(xué)熱衷探討的領(lǐng)域。

　　然而，由于受當(dāng)時(shí)盛行的行為主義的影響， 拉斯韋爾尤其強(qiáng)調(diào)理論實(shí)證主義方法論的發(fā)展對(duì)公共政策研究發(fā)展的重要性。這一觀點(diǎn)后來受到了一些后行為主義政治學(xué)家的批評(píng)。例如，阿爾蒙德指出，拉斯韋爾把方法論的發(fā)展看成是公共政策研究在學(xué)術(shù)上發(fā)展的唯一動(dòng)力的觀點(diǎn)是完全錯(cuò)誤的。德羅爾也批評(píng)道，行為主義的方法一味堅(jiān)持對(duì)個(gè)人行為研究的科學(xué)性而很容易陷入完美主義的泥潭，為了完美無缺地描述個(gè)人的行為，勢(shì)必回避無法量化的許多政策問題。德羅爾認(rèn)為，具有實(shí)用價(jià)值的應(yīng)用技術(shù)是在沒有理論的情況下開發(fā)的，因此，把政策科學(xué)建立在純理論的行為主義的基礎(chǔ)上的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。另外，拉斯韋爾關(guān)于政策科學(xué)必須以民主政治為研究前提的假設(shè)也頗引起人們的爭議。因?yàn)�，在政策科學(xué)的領(lǐng)域里人們要求的是科學(xué)性和有效性，科學(xué)的和理性的方法是研究和分析的主要手段，專家和專業(yè)技能充當(dāng)重要的角色。而在民主政治的領(lǐng)域里，人們要求的是平等的政治參與和利益實(shí)現(xiàn)，政治過程中的協(xié)商、妥協(xié)、說服和對(duì)抗等是主要的手段，民主參與在政策制定方面充當(dāng)主要的角色。政策學(xué)科和政治民主之間明顯地存在一定的不相容性。強(qiáng)調(diào)民主政治為政策科學(xué)研究的前提，就會(huì)使后者追求科學(xué)性和有效性的邏輯陷于混亂。［4］

　　公共政策學(xué)科的研究領(lǐng)域與狀態(tài)

　　從20世紀(jì)70年代開始，西方政治學(xué)和公共行政學(xué)日益重視對(duì)公共政策的研究。

越來越多的政治科學(xué)家、行政學(xué)家將其研究集中在公共政策的規(guī)劃、制定和執(zhí)行過程中來。在政治科學(xué)領(lǐng)域，公共政策過程的研究已經(jīng)成為支柱研究領(lǐng)域之一。公共政策的經(jīng)驗(yàn)性研究堅(jiān)持較為傳統(tǒng)的描述性和記述性的分析方法，從宏觀和微觀兩個(gè)層次分析和探討公共政策的制定和發(fā)展過程。以宏觀理論模式為基礎(chǔ)的政策過程研究注重政策或政策領(lǐng)域的長期發(fā)展與變化，政治思潮、社會(huì)觀念、政府組織和社會(huì)制度等對(duì)公共政策發(fā)展變化的影響，以及公共政策對(duì)社會(huì)發(fā)展變化的影響。以微觀理論模式為基礎(chǔ)的政策過程研究則著重于政策過程中單個(gè)的行動(dòng)者的行為分析，試圖通過對(duì)公共政策過程的全面細(xì)致的觀察歸納出政治精英、利益團(tuán)體和官僚機(jī)構(gòu)的行為模式，以及這些行為模式的制度和文化原因。［5］

　　公共政策分析是公共政策研究中最為活躍也最有成果的研究領(lǐng)域。20世紀(jì)70年代以后，政策分析嶄露頭角，并受到學(xué)術(shù)界和政府共同的關(guān)注。公共政策分析所取得的成果一度對(duì)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)形成很大的沖擊，使人們認(rèn)為公共政策分析有可能取代公共行政學(xué)而成為培養(yǎng)政府公共管理高級(jí)人才的重要學(xué)科。公共政策分析一開始就很注重于公共政策的實(shí)際應(yīng)用，它關(guān)心的是如何解決所面臨的問題而不是如何解釋這些問題。公共政策分析主要是運(yùn)用科學(xué)的和理性的系統(tǒng)方法尋找實(shí)現(xiàn)公共政策目的的最佳替代方案。在早期，公共政策分析在很大程度上受美國著名咨詢機(jī)構(gòu)蘭德公司的影響，其主要目的是對(duì)公共政策進(jìn)行科學(xué)評(píng)估和預(yù)測(cè)，而分析方法則主要是經(jīng)濟(jì)學(xué)、數(shù)學(xué)和統(tǒng)計(jì)學(xué)等數(shù)量分析方法。政策分析的大量研究成果主要以實(shí)質(zhì)性政策個(gè)案分析為主，并圍繞具體政策的評(píng)估建立了許多適用范圍有限的分析工具和方法。在以后的研究中，一些政策分析的學(xué)者也開始重視關(guān)于政策分析的倫理問題，這些問題涉及作為職業(yè)的政策分析家和項(xiàng)目承受人在政策分析中面臨的價(jià)值沖突和如何處理這些價(jià)值沖突。

　　比較政策研究是公共政策研究中的一個(gè)重要分支，它興起于20世紀(jì)60年代， 其研究包括對(duì)某些特定國家（如歐美國家）之間的比較，不同國別之間實(shí)質(zhì)性政策（如保健政策、稅收政策、教育政策、住房政策和環(huán)保政策等）內(nèi)容的比較以及公共政策過程比較。早年公共政策比較研究由社會(huì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展理論所主導(dǎo)，主要研究和探討在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)現(xiàn)代化一般過程中，國家是如何作出政策反應(yīng)的。這種發(fā)展理論認(rèn)為，隨著各國從農(nóng)業(yè)社會(huì)進(jìn)入工業(yè)社會(huì)進(jìn)而進(jìn)入發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化社會(huì)，每一個(gè)國家都要經(jīng)歷同樣的發(fā)展階段，而在同一發(fā)展階段各國政府所作的政策反應(yīng)是相同的。在這種理論指導(dǎo)下，一些學(xué)者試圖通過比較政策的研究來檢驗(yàn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般性理論。進(jìn)入70年代以后，這種理論越來越受到人們的批評(píng)，因?yàn)槿藗儼l(fā)現(xiàn)各國政府在同一政策問題上所作的不同反應(yīng)與它們所處的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段并不一定相關(guān)。對(duì)發(fā)展理論模式的批判促進(jìn)了比較政策研究方法的多樣化。一些學(xué)者試圖證明不同歷史經(jīng)驗(yàn)和文化積淀所形成的不同文化價(jià)值對(duì)公共政策制定和執(zhí)行的影響。也有學(xué)者重新從歷史-制度的角度研究不同國家的政策過程，把人的行為或組織的行為放在特定歷史環(huán)境和特定制度安排中進(jìn)行考察。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　在對(duì)公共行政組織的研究方面， 人們?cè)缫哑毡榈卣J(rèn)識(shí)到公共政策不僅僅是政治活動(dòng)的結(jié)果，而且也是政府運(yùn)行的產(chǎn)物。許多學(xué)者甚至認(rèn)為政策過程是政府運(yùn)行的核心，公共行政組織是政策過程的一個(gè)部分，強(qiáng)調(diào)公共政策的研究可以涵蓋公共行政的領(lǐng)域而成為公共行政學(xué)研究的重心。與政治學(xué)研究相比，公共行政學(xué)更注重公共政策設(shè)計(jì)和管理的科學(xué)化、理性化方面的問題。早年人們關(guān)注的是行政決策的科學(xué)化和最優(yōu)化，采用的是理想型的理性選擇模式，這種模式強(qiáng)調(diào)在政策選擇中充分掌握相關(guān)的政策知識(shí)和信息，并通過科學(xué)理性的分析方法選擇最佳的政策方案。隨后有學(xué)者注意到了理性模式過于脫離現(xiàn)實(shí)，忽視了人類認(rèn)識(shí)能力的局限和政治因素對(duì)決策的影響，因此提出了漸進(jìn)的決策模式。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，隨著新公共行政學(xué)影響的不斷擴(kuò)大，公共政策研究開始注重社會(huì)多元價(jià)值和倫理方面的研究，強(qiáng)調(diào)應(yīng)用更多的社會(huì)知識(shí)來規(guī)劃和設(shè)計(jì)未來政策。政策設(shè)計(jì)概念的引入要求公共政策的制定應(yīng)考慮更多的社會(huì)環(huán)境的因素，尤其是考慮公共政策對(duì)社會(huì)及其成員將產(chǎn)生的影響，而不是只考慮誰在統(tǒng)治，誰是政策的獲利者和誰在政策制定過程的參與競爭中勝出等傳統(tǒng)政治學(xué)問題。他們一般認(rèn)為，政策的失敗與否從根本上講是一個(gè)政策設(shè)計(jì)的問題。政策設(shè)計(jì)不是一種純技術(shù)和純工具性的應(yīng)用領(lǐng)域。成功的政策設(shè)計(jì)必須考慮人們的政治、社會(huì)、文化和經(jīng)濟(jì)方面的環(huán)境，并能誘導(dǎo)人們采取有利于政策實(shí)施的行為。因此，政策設(shè)計(jì)理論包括了至少三個(gè)方面的內(nèi)容：政策結(jié)構(gòu)性邏輯的模式、個(gè)人決策模式和政策環(huán)境模式，而這些概念和模式應(yīng)該是建立在經(jīng)驗(yàn)性研究的基礎(chǔ)上的。［6］

　　公共政策研究的實(shí)用性和學(xué)科的綜合性使該學(xué)科體系變得十分的龐雜， 其學(xué)科發(fā)展在理論和方法論等方面都呈現(xiàn)出多頭并進(jìn)的趨勢(shì)。這種現(xiàn)象雖然繁榮了公共政策研究的領(lǐng)域，但過分開放的學(xué)科領(lǐng)域使得公共政策研究很難成為一門相對(duì)獨(dú)立的學(xué)科體系，這正是為什么公共政策研究在半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展中一直存在著對(duì)其學(xué)科的基本概念、范疇和體系的爭論的原因之一。

　　根據(jù)尼古拉斯·亨利的分析，公共政策理論發(fā)展之所以充滿矛盾， 主要是公共政策所涉及的跨領(lǐng)域性質(zhì)所決定的。公共政策既涉及政治學(xué)領(lǐng)域（即對(duì)社會(huì)價(jià)值進(jìn)行的權(quán)威性的分配），又涉及公共行政學(xué)的領(lǐng)域（即公共政策需要公共行政官員在行政管理組織中加以實(shí)施）。由于長期的學(xué)科劃分上的爭論，使得兩個(gè)學(xué)科在公共政策問題研究中朝著不同的理論方向發(fā)展并具有不同的表現(xiàn)形式。［7 ］尼古拉斯·亨利的分析未必十分貼切，但卻揭示了公共政策作為跨學(xué)科的領(lǐng)域所呈現(xiàn)的學(xué)科發(fā)展現(xiàn)狀。事實(shí)上，公共政策的性質(zhì)以及公共政策學(xué)科為現(xiàn)實(shí)服務(wù)的起始目的是造成上述困難的原因。公共政策研究是否應(yīng)該和能夠成為一門獨(dú)立的學(xué)科或者是否繼續(xù)以現(xiàn)有的狀況存在，這并不是其學(xué)科發(fā)展急需解決的問題。公共政策學(xué)科的現(xiàn)狀或許正是它作為應(yīng)用性、綜合性學(xué)科的應(yīng)有特征。

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