問題的提出

　　目前人們對于行政發(fā)展和行政改革的研究中， 比較重視行政系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)和功能結(jié)構(gòu)， 而對于其權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)則注意得不夠。其實(shí)， 一個(gè)行政系統(tǒng)應(yīng)該包括四個(gè)方面的結(jié)構(gòu)， 即組織結(jié)構(gòu)、功能結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)。按照次序， 一個(gè)比一個(gè)處于更深入的層次。

　　組織結(jié)構(gòu)即指行政系統(tǒng)的有形的、靜態(tài)的各種機(jī)構(gòu)、組織、制度、條例等等所組成的結(jié)構(gòu)， 也就是被有機(jī)地建構(gòu)起來的不同部分的人及其行政規(guī)則。組織的目的是為了實(shí)現(xiàn)行政體系的各種功能(或職能)。但是有了組織之后并不等于功能就可以自動地發(fā)揮出來了。首先，在組織與功能之間還存在著一系列的中介因素， 如：
組織的目的性；

組織對其成員約束的特定原則和方式；

組織的一定的內(nèi)聚力；

組織各部分和層次圍繞權(quán)力中心而形成的有機(jī)結(jié)合；

　　行政主體的意志等。有了這些中介因素， 組織才能發(fā)揮其功能。其次， 組織與功能之間還存在復(fù)雜的關(guān)系。例如組織與功能之間具有交叉性， 即一個(gè)組織往往可以實(shí)現(xiàn)多種功能， 而一種功能又可以和多種組織相聯(lián)系。這就需要在組織與功能之間進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆止ぃ?劃分出各組織實(shí)現(xiàn)功能的范圍。又如相互制約的功能不能由同一組織來擔(dān)任， 因而就需要根據(jù)各種功能之間的性質(zhì)和相互關(guān)系來規(guī)范各組織之間的關(guān)系， 使之各司其職。再如有些職能是相互配套的， 這就要求組織結(jié)構(gòu)方面也要適應(yīng)這一要求而加以調(diào)整。此外， 各種功能又具有不同領(lǐng)域不同層次， 亦需要組織結(jié)構(gòu)與之相適應(yīng)， 等等。正因?yàn)橐陨系脑�因�?所以必須在組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步研究功能問題， 也就是說要研究行政系統(tǒng)的功能結(jié)構(gòu)。

　　在組織結(jié)構(gòu)和功能結(jié)構(gòu)的關(guān)系上， 實(shí)際上功能結(jié)構(gòu)決定組織結(jié)構(gòu)。因?yàn)楣δ芙Y(jié)構(gòu)來自社會的需求， 即政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和一般社會生活的需要。然而在現(xiàn)實(shí)中有時(shí)人們卻本末倒置， 要求功能結(jié)構(gòu)服從于組織結(jié)構(gòu)， 明明是組織結(jié)構(gòu)不適應(yīng)功能結(jié)構(gòu)的要求， 但寧肯犧牲功能也不改革組織結(jié)構(gòu)。另一方面， 也并非有了功能結(jié)構(gòu)， 各種功能就可以順利地發(fā)揮出來， 它還需要動力以及各方面的條件。這樣便涉及到更深層次的問題， 即涉及到行政系統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)。如果不深入到這些層次來研究， 我們就無法真正弄清在功能發(fā)揮作用過程中出現(xiàn)的各種問題。

　　行政系統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)

　　行政系統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)， 即行政系統(tǒng)內(nèi)部各部分組織和人員之間相互作用的狀況和各組織的功能實(shí)際發(fā)揮的狀況。在行政系統(tǒng)內(nèi)部的各部分組織和各部分人員之間， 并不是按照行政規(guī)章機(jī)械地組織在一起的， 而是處于相互制約、相互影響、相互作用之中的， 包括領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者、上級組織和下級組織、同級組織之間等等都是如此。這種相互作用可以是沿著行政規(guī)范要求的方向進(jìn)行的；

也可以是沿著違反行政規(guī)范的方向(往往是隱蔽地) 進(jìn)行的；

也可以是基本上沿著行政規(guī)范的方向， 但有些方面相反；

也可以是有些方面遵守行政規(guī)范， 有些方面相反， 等等。這就涉及到了權(quán)力問題。

　　在組織功能的實(shí)際發(fā)揮方面， 我們看到， 各種功能的設(shè)定實(shí)際上還只是一種可能性， 這種可能性如何變成現(xiàn)實(shí)， 即如何在實(shí)際上使其能順利地發(fā)揮出來， 以及發(fā)揮到什么程度， 達(dá)到何種效益， 這就要涉及功能作用的大小、作用的方向和方式、作用的層次、作用的時(shí)間等等問題， 這些問題也是有關(guān)權(quán)力的問題。這樣， 行政學(xué)便進(jìn)入政治學(xué)的領(lǐng)域， 也就是要研究行政系統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

　　從政治學(xué)的角度來說， 權(quán)力指的是一種廣泛的影響力或支配力， 它所強(qiáng)調(diào)的是事物的相互作用以及這種作用的不平衡性， 也就是一定主體對一定客體的支配， 通過這種支配使客體的行為符合主體的目的性。所謂政治權(quán)力就是在實(shí)際政治過程中一定的政治主體依靠政治的強(qiáng)制力對一定的政治客體的支配。因此作為一種政治權(quán)力現(xiàn)象， 它包括下面一些要素：(1) 權(quán)力主體；

(2) 目的性(即主體的利益) ；

(3) 政治強(qiáng)制力(也包括非強(qiáng)制力借用) ；

(4) 權(quán)力客體；

(5) 權(quán)力作用的一定方式；

(6) 權(quán)力作用的結(jié)果；

(7) 權(quán)力關(guān)系的穩(wěn)定度。而行政權(quán)力應(yīng)該是政治權(quán)力的一種表現(xiàn)形式。權(quán)力主體對權(quán)力客體作用的過程， 同時(shí)也是客體對主體反作用的過程， 體現(xiàn)著一種交互作用的關(guān)系， 只不過它是一種不平衡的關(guān)系而已。作為權(quán)力的結(jié)構(gòu)所反映的就是這種相互作用的效應(yīng)， 包括作用力量的大小， 作用的方向和方式， 作用在經(jīng)過一系列中間層次時(shí)的狀況， 以及作用的時(shí)效性等等。所以權(quán)力結(jié)構(gòu)要回答的是主、客體之間是如何相互作用的， 以及作用的效果如何。前面所說的行政系統(tǒng)中各部分組織和成員之間相互作用的狀況， 以及組織的功能在實(shí)際上的發(fā)揮狀況， 正是行政系統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。很顯然，這樣一種反映行政主體和客體作用狀況的動態(tài)結(jié)構(gòu)對于行政系統(tǒng)的功能結(jié)構(gòu)以及組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)劣狀況具有極大的影響。因此， 一種合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)， 就是行政系統(tǒng)存在和發(fā)展的必要條件。

　　那么， 什么樣的權(quán)力結(jié)構(gòu)才是合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)呢？ 或者換句話說， 對于一種合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)我們應(yīng)該提出一些什么樣的要求呢？ 第一， 它應(yīng)該能夠保證行政權(quán)威順利地發(fā)揮作用；
第二， 它應(yīng)該能夠使被領(lǐng)導(dǎo)者對權(quán)威既有積極的回應(yīng)， 又能對權(quán)威起一定的制約作用；

第三，它應(yīng)該能夠保證各相關(guān)部門相互協(xié)調(diào)地發(fā)揮功能；

第四， 它應(yīng)該能夠保證權(quán)力在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)達(dá)到最終目的；

第六， 它應(yīng)該能夠在權(quán)力隨時(shí)間的推移而不斷地被消耗和磨損的情況下，不斷地給以能量的補(bǔ)充；

第七， 它應(yīng)該能夠保證組織的各種功能達(dá)到預(yù)期的效應(yīng)， 等等。能夠滿足這樣一些要求的權(quán)力結(jié)構(gòu)， 就是合理的、適當(dāng)?shù)臋?quán)力結(jié)構(gòu)。

　　然而一種合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)的實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵在于要有一種來自各行政主體的動力， 而動力便涉及到利益問題， 也就是說涉及行政系統(tǒng)的利益結(jié)構(gòu)。這是行政系統(tǒng)的最深層次的結(jié)構(gòu)。這個(gè)問題不解決， 就不可能有一個(gè)合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)， 也就不可能很好地發(fā)揮功能， 就會使行政系統(tǒng)弊端百出。

　　行政系統(tǒng)的利益結(jié)構(gòu)

　　行政系統(tǒng)的利益結(jié)構(gòu)是行政系統(tǒng)內(nèi)部各組織和各成員之間的利益關(guān)系的狀況。應(yīng)該說，過去我們對這個(gè)問題的認(rèn)識是相當(dāng)模糊的。我們過去有一種比較抽象的、比較理想化的認(rèn)識， 即認(rèn)為我國的每一個(gè)行政主體(包括組織和個(gè)人) 都是以完全徹底為人民服務(wù)為宗旨的，因此在個(gè)人與組織之間、上級與下級之間、各組織之間， 利益、宗旨、目標(biāo)、任務(wù)都是一致的，因此相互間處于無矛盾的和諧狀態(tài)。然而實(shí)際情況并非如此。作為現(xiàn)實(shí)的人， 每一個(gè)行政主體都不是行政道德和行政規(guī)范的完美化身， 而是處于角色的沖突當(dāng)中。如果不計(jì)個(gè)人思想修養(yǎng)的特殊因素， 那么作為行政的領(lǐng)導(dǎo)者， 他既是充當(dāng)行政機(jī)構(gòu)代理人的角色， 作為一個(gè)社會成員， 他又充當(dāng)私人的角色。作為代理人， 他應(yīng)該代表人民的利益、國家的利益， 但作為私人，他又有著個(gè)人的特殊利益， 即個(gè)人的各種物質(zhì)的、精神的、心理的需求。作為一般的公務(wù)員也要充當(dāng)兩種角色， 即政策執(zhí)行者的角色和私人的角色。作為政策的執(zhí)行者必須徹底貫徹政策的意圖。作為私人， 他又要滿足個(gè)人各方面的利益。一個(gè)行政單位也是如此， 同樣要充當(dāng)兩重角色。作為整個(gè)行政系統(tǒng)的一個(gè)有機(jī)組成部分， 它應(yīng)當(dāng)代表整體的利益， 即國家和人民的利益。但作為一個(gè)具體單位， 它又有著自己小團(tuán)體的利益。正因?yàn)楦鞣N行政主體都同時(shí)充當(dāng)不同的角色， 因此在角色之間就不可避免地存在著矛盾、甚至沖突。人們隨時(shí)都處于這種角色的矛盾和沖突當(dāng)中。問題在于， 每個(gè)人或每個(gè)組織如何處理這種矛盾和沖突， 也就是自己主要充當(dāng)什么角色。如果他們基本上或主要充當(dāng)代理人、政策執(zhí)行者、整體利益代表者的角色， 那末行政系統(tǒng)的利益結(jié)構(gòu)就是基本合理的， 從而就會形成一種動力機(jī)制來推動權(quán)力結(jié)構(gòu)、功能結(jié)構(gòu)的正常運(yùn)行并使組織結(jié)構(gòu)合理化。相反， 如果他們主要甚至僅僅充當(dāng)私人的角色、小團(tuán)體的角色， 那么就會形成不合理的利益結(jié)構(gòu)， 致使整個(gè)行政系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)生各種障礙。

　　更重要的是， 在人們?nèi)绾翁幚斫巧珱_突的問題上， 還極大地受到社會利益結(jié)構(gòu)變化的影響。我國在建國以后到改革開放之前， 由于當(dāng)時(shí)發(fā)展重工業(yè)的需要， 實(shí)行了高積累、低消費(fèi)的政策， 在分配上不能不實(shí)行平均主義的辦法。因此， 需要個(gè)人利益、集體利益和國家利益的高度統(tǒng)一， 從而形成個(gè)人和局部利益絕對服從國家利益和整體性利益結(jié)構(gòu)的狀況。改革開放以后， 特別是隨著從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)的過渡， 社會利益結(jié)構(gòu)便發(fā)生了重大變化。

　　首先， 因利益源泉的多元化， 為人們追求個(gè)人利益創(chuàng)造了客觀的可能性；

第二， 由于前者再加上政治上和意識形態(tài)上對個(gè)人利益控制的放松， 人們的利益意識便迅速覺醒；

第三， 由于前兩者， 便造成社會利益單元的個(gè)體化， 個(gè)人和家庭的利益在人們的利益考慮中越來越占有優(yōu)先的地位；

第四， 由于上面的原因， 人們的利益追求和利益競爭開始激烈起來， 作為一般老百姓開始具有理性經(jīng)濟(jì)人的特征；

第五， 由于競爭條件和機(jī)會不可能完全平等， 人們在收入上的差距和生活上的差距迅速增大， 形成整個(gè)社會在利益上的嚴(yán)重不平衡；

第六， 在利益競爭中處于不利地位的人們， 主要是生活在體制內(nèi)的人們， 便有可能產(chǎn)生了心理上的不平衡， 即產(chǎn)生了嚴(yán)重的利益喪失感， 于是便產(chǎn)生了一種自發(fā)地趨向利益平衡的巨大動力；

第七，在這種巨大力量的驅(qū)動下， 在各種制約機(jī)制不夠健全和不夠完善的情況下， 便產(chǎn)生了把政治權(quán)力、職業(yè)方便， 以及非法手段轉(zhuǎn)化為利益資源的強(qiáng)烈趨向。社會利益結(jié)構(gòu)所發(fā)生的這一系列重大的變化， 是從原來的社會利益結(jié)構(gòu)向著新的、更合理的社會利益結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中出現(xiàn)的現(xiàn)象。它既具有嚴(yán)重性， 又具有暫時(shí)性。當(dāng)前這種無序狀態(tài)以及因此產(chǎn)生的消極現(xiàn)象， 必將在今后走向有序的整合的過程逐漸地被克服。但是現(xiàn)在這種狀況有可能要影響到行政系統(tǒng)中的各種角色沖突， 造成行政系統(tǒng)利益結(jié)構(gòu)的不合理傾向， 從而成為影響行政改革的重要因素。因此， 要推動行政改革， 要精減機(jī)構(gòu)， 要發(fā)揮效能等等， 就要抓住調(diào)整行政系統(tǒng)利益結(jié)構(gòu)這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)然其他環(huán)節(jié)的建設(shè)也并非不重要， 但只有在解決利益結(jié)構(gòu)問題的基礎(chǔ)上， 其他環(huán)節(jié)才能得到顯著的改善。

　　來源：政治學(xué)研究

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