問題敏感，觀察就困難，甚至連搜集到的資料也不便完全公開。本文討論的內容來自幾個方面。首先是《南方周末》王小喬、肖華兩位記者的報道，涉及北京小產權房調查，以及廣東農民宅基地能否入市的討論 (見王小喬，《"小產權房"：生命中不能承受之便宜》，《南方周末》2007年7月11日；
肖華，《農宅入市，誰為松閘？》，《南方周末》2007年3月28日)。其次，我自己看過北京的三個小產權房樓盤，并與兩位房屋中介做了交談。然后是前一段到成都考察時的一些相關思考。成都和重慶成為國家城鄉(xiāng)協(xié)調綜合改革區(qū)，實踐涉及城鄉(xiāng)土地問題。此外，從2003-2007年，每年有一次到浙江長興縣的調查機會，其中部分內容與本題有關。最后，一位處理過宅基地和小產權案例的律師寫下的文字，對我有很大幫助。總的來說還不是一次系統(tǒng)的調查，只是介紹一些情況，談一點想法。

　　直觀"小產權"

　　《南方周末》王小喬報道的北京最大一處"小產權"樓盤，叫太玉園，位于北京六環(huán)和京沈高速公路出口附近，離最近的城鐵車站不過一公里。新浪網站當時介紹該樓盤："將成為北京東部地區(qū)規(guī)模龐大、集別墅、公寓、住宅、步行商業(yè)中心、星級酒店為一體的歐式建筑群。到時候，將與世紀城、方莊、望京等大型綜合居住區(qū)并駕齊驅�？傞_發(fā)面積是2000畝地。"樓盤介紹寫明是"小產權"，價格相當有吸引力："2700元/平方米起價，均價3000元/平方米，最高3300元 /平方米"。本周我在現(xiàn)場問到的是，120平米的戶型，每平米3600元。需要注意的是，購房者"必須一次性付款"，因為銀行不為"小產權"房提供按揭貸款。這一條件決定了小產權的套間面積不能過大，單套總價不能太高，一次性付款量不能太多。從外觀看，太玉園規(guī)模相當可觀，銷售中心設在村委會，開發(fā)主體是行政村，相當于人民公社時代的大隊。

　　我首先關心"原住民"的著落----要是侵犯了農民住戶的居住權，那么價格再便宜也是斷然不能買的。據(jù)《南方周末》記者調查，該地的老村改造過程中，農民的住宅"正房一對一調換，偏房二對一調換，村里贈送10平米，超出面積按價格600元/平米計算"。這里所謂"一對一"，就是以老宅的一平方米換新宅的一平方米。按此"換率"，原住村民已經全部入住新房，組成現(xiàn)在的張灣村一區(qū)。同時，記者還報道，從2006年起，村委會宣布村民中18歲以下獨生子女每人每年補貼1000元，18歲以上村民提供糧食補助，50歲以上村民考慮到難以再就業(yè)每人每年補貼3600元養(yǎng)老金。就是說，既有舊房換新房，也有貨幣福利。根據(jù)我自己的經驗，這類分配關系，調查起來難度不小。不過在新村內，住入樓房的農民們蠻有過日子的樣子，在村委會的村民活動中心，看到幾桌婦女在打牌、十來個年輕人在打臺球，給人的印象至少是沒有嚴重的內部沖突。

　　接下來要關心的問題，就是購房者究竟可以買到什么樣的權利。銷售人員給我看，封面印有"鎮(zhèn)人民政府監(jiān)制"的"房屋買賣合同"，其中第十條寫明，"乙方購房后對房屋享有永久所有權"。怎么是"永久所有權"？銷售人員解釋，這是農民的宅基地和農民房，沒有"70年批租"的期限，所以"小產權"房倒是永久的。這樣看，"小產權"還不一定真 "小"哩！合同還闡明"永久房屋所有權"的含義，就是買家"依法享有出租、轉讓、買賣、贈與、繼承權利"，并承諾，"甲方為乙方辦理入住手續(xù)一年內辦理完畢房屋產權證"；
乙方如產權情況發(fā)生變更時，"應到相應的主管部門辦理必要的手續(xù)并交納相應的費用"。我問誰是"相應主管部門"？答，就是鎮(zhèn)人民政府，辦手續(xù)則在村委會就可以了。

　　能不能看房屋產權證？在太玉園售樓處沒有找到現(xiàn)成的。但我在海淀另一處小產權樓盤看到了實物：封皮上印有"房屋所有證"字樣，中間是國徽圖案，下面一行"某某鄉(xiāng)人民政府"----所以"小產權"也叫"鄉(xiāng)產權"。翻開來，內里寫明這是"房屋所有權的合法憑證，買賣、繼承、贈與、分割均應于規(guī)定期內申辦轉移登記"；
受理機關是鄉(xiāng)政府，也可由村代辦。我問為什么這張房產證的規(guī)格和城里"大產權"房產證一模一樣，對方回應，本來就是在同一個地方印的。

　　究竟"小"在什么地方？

　　那么"小產權"到底"小"在什么地方？看來不是那個房，而是房產下面的那幅地。按照現(xiàn)行土地用途管制的分類，這幅土地屬于"集體建設用地"中的"宅基地"(建在農業(yè)用地上的建筑所在多有，不過本文討論的是農村建設用地、特別是宅基地上的農民房)，也就是9億農民自用、自建住宅所占用的那些土地。

　　從宅基地的產權演變歷史看，土改以后我國農村的宅基地連同全部其他土地，都是農民的私產。此種私產權利，得到1954年中華人民共和國憲法的承認和保護。隨后，急速推進的農業(yè)社會主義改造，從根本上改變了農民私有的土地產權制度。不過，在大規(guī)模群眾運動中完成的產權集體化改造，產權邊界并沒有得到清楚而細致的劃分。從表達方式看，涉及幾億農民的財產關系大變化，主要依憑的是領袖講話、指示和政策文件，而并不是法律文本。具體到"宅基地"，在1962年之前甚至連政策文件表達的權利取得、享有、變動和處分的規(guī)范都沒有。

　　僅僅由于1959-1961年"共產風"嚴重侵犯了農民的權利(包括房產權利)，危及整個農村體制以至于國家安定，才使執(zhí)政黨決策層痛定思痛，著手政策調整。1962年中國共產黨的八屆十中全會通過了《農村人民公社工作條例修正草案》(即"人民公社60條")，其實是人民公社化以來第一個厘清農村經濟關系的政策文件，也奠定了以后產權關系進一步變化的基礎。

　　《修正草案》涉及農民房地產的有兩處。第一處，"生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣"(第21條)。這就是說，農村所有的土地包括農民自用的宅基地，都屬"集體"(這個集體的范圍，首次被明確為生產隊即人民公社的"小隊")所有。不過，這個以隊為基礎的土地所有權，權能極不完備，因為土地"一律不準出租和買賣"。

　　但是同一份《修正草案》的第45條，涉及到農民住房時又規(guī)定，"社員的房屋，永遠歸社員所有。社員有買賣或者租賃房屋的權利。社員出租或者出賣房屋，可以經由中間人評議公平合理的租金或者房價，由買賣或者租賃的雙方訂立契約。"這就是說，農民的房屋有清楚而完整的產權，不但永遠歸農民所有，而且既可出租、也可買賣。

　　麻煩來了。農民擁有對 "房產"的永久而完全的所有權，但房產下面的那塊"地產"，卻不但歸"集體"所有，且不得出租和買賣！這應該是產權制度歷史上，挑戰(zhàn)人類智慧的一道最大難題。試問：當農民轉讓房產時，是不是也同時轉讓了那在物理上絕不可分的地產？如果回答是肯定的，那就違背了法律(政策)；
如果回答是否定的，人們豈不是在處置"懸空寺"？

　　表達歸表達，實際歸實際。事實上從1962年以后----也包括1962年以前----農村買賣房產的事情雖不甚普遍，但一直在發(fā)生。我的祖母是浙江松陽地方的農村小學校長，上世紀70年代家父接她進城養(yǎng)老，臨離開前就把老家的房產賣給了村里人。在祖母之前，同住一村的二伯父去世，也是由二伯母賣掉了家宅遠到新疆投親的。這說明，農民房產的轉手，在"習慣法"的框架內，確有其事。"習慣法"里包含著民間的智慧：既然政府允許房產交易而不準地產交易，大家就只買賣房產而不談地產交易----雖然所有的當事人都心知肚明，房產轉手的同時，地產在事實上也轉手了。

　　看來，"小產權"小就小在宅基地的權利界定。按現(xiàn)行體制，宅基地屬于集體所有，農民經申報批準可取得、使用，其使用權并無年限的限制。宅基地別無他用，就是用來蓋建擁有永久所有權、可出租、也可買賣的農民住宅。但是，作為宅基地的土地本身，卻是既不準出租、也不準買賣。按"習慣法"處理，我國農村從來只有房產交易， "沒有"地產交易；
只對房屋作價，不對宅基地作價。

　　如此房、地產權分離的體制，深究下去也相當麻煩。比如甲把自己房產賣給了乙，后者的房子不幸著火，那么，誰有權重新建房呢？按習慣，地隨房走，乙買得了房，在事實上也就買得了使用那幅土地的相應權利。但照政策本本，甲也可以辯稱，當初賣給乙的只是房子，而不是地----政策不準賣地----現(xiàn)在乙的房子燒了，地還是甲家的宅基地！

　　幸虧人民公社時代的口糧、戶籍、就業(yè)等其他體制束縛著人口流動和遷徙的規(guī)模，所以受"人民公社60條"肯定的農民房產轉手，絕大多數(shù)發(fā)生在本地農村內部的親朋熟人之間，受鄉(xiāng)土人情和傳統(tǒng)道德的制約。但是，隨著改革開放大潮的涌起，長期受壓抑的城鎮(zhèn)化潛力迅猛釋放，中國開始了史無前例的人口大搬遷。由此，原本用以解決農村內部住房的宅基地和農民房的制度，就突然面對一個巨大的外部市場需求。

　　從統(tǒng)計看，目前全國鄉(xiāng)村戶籍人口9.4億，常住人口7.4億(2005年)。除開一些次要因素，戶籍人口與常住人口之差，主要就是從鄉(xiāng)村進入城鎮(zhèn)的人口。加上城市之間也有大量人口常住在自己戶籍以外的地方，當下中國國內移民的總數(shù)也許有2-3億之多。其中相當一部分，就居住在靠近城鎮(zhèn)、通常被叫做城鄉(xiāng)結合部的農民家里。這就形成了一個巨大的農民房屋出租市場。說全國有上億移民租用城中、城郊的農民房，應該不是太離譜的估計。

　　所以，把農民房租給非本村、非本地人口居住，早已經是中國經濟生活里的一個普遍現(xiàn)實。從形式看，"租"和"賣"之間從來沒有嚴格的界限。我租用你的房產一個月，還不就等于我"買"到一個月的房屋居住權？一般的習慣，房屋租期越長，租金越一次性支付，"租賃"行為就越靠近"買賣" 行為----無非是不同的轉讓合同的選擇，以適應各種各樣的需求。

　　在普遍的租房行為中，自發(fā)地誕生了房屋買賣活動。這就是"小產權"房的由來。真要找到最早的小產權房，恐怕要未來的經濟史學家仔細考證后才能知道。1993年我和牛津兩位教授到北京大紅門外"浙江村"觀光，那里最老的租客已近10 年。還有京郊那聞名遐爾的畫家村，從短租、長租到買斷，其實是一條連續(xù)的曲線，難以把"租"、"賣"截然分開的。

　　在法律上，要不要承認、保護、規(guī)范農民向城鎮(zhèn)居民出租、出售宅基地上農民房的權利，一直懸而未決。國土管理總局(國土資源部前身)、國務院辦公廳都曾發(fā)文件禁止城鎮(zhèn)居民購買農村宅基地及農民房。《物權法》制定過程中對這個問題的爭論很大，"草案"里甚至已經寫入禁止條款，但最后通過的文本說，"宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定"�！赌戏街苣�》記者肖華寫的報道，系統(tǒng)回顧了宅基地問題的來龍去脈。我的看法，無論《土地管理法》還是國家有關土地的其他規(guī)定，規(guī)范的只是土地，但對宅基地上加蓋農民擁有永久而完全所有權的農民房這一"歷史遺留問題"，完全沒有清楚的規(guī)定。

　　什么是"大產權"？

　　其實，改革開放前的我國《憲法》、《土地法》和《刑法》，一律明令禁止土地買賣和租賃。改革開放之初，外資的引入對這種土地制度提出了挑戰(zhàn)。外資辦廠需用土地，又不能像國有單位那樣通過行政劃撥來獲得。于是，土地不得轉讓的傳統(tǒng)制度在上世紀80年代末發(fā)生重要變革。人大常委會專門開會修改憲法，規(guī)定國有土地還是不得買賣，但國有土地的使用權可轉讓。這是從香港學來的經驗，即"土地批租"制度。香港的土地制度來自英國，那里皇家土地也不出售，可是皇家缺錢用的時候卻可以把土地使用權批租出去----轉讓使用權獲取現(xiàn)金收益是也。不過英國皇室土地的批租期通常很長，很多合約達999年。香港有回歸問題，土地批租期越來越短，后來的截止日大都到1997年7月1日的前三天。內地改土地制度，取來的是香港之"經"，所以定下一個住宅用地70年、工業(yè)用地50年、商用地 40年的批租年限。這種由政府批租給市場的國有土地轉讓權，就是所謂"大產權"。按照現(xiàn)行制度，也只有政府才有權向市場批租國有土地使用權。

　　連帶的一個問題，是國有土地范圍的確定。1982年憲法規(guī)定"全部城市土地為國有土地"，這是前所未有的，因為歷史上、甚至建國以后還存在著城市居民的私房。加上城市化的推進，原來農村的土地----農民集體所有的----被擴大進入城市范圍，集體土地就要"變性"，即通過"征地"的環(huán)節(jié)，把農民的集體土地強制征用為國有，再由政府批租給市場�！锻恋毓芾矸ā芬�(guī)定規(guī)劃、征地、以及對征地的補償標準及其執(zhí)行，(點擊此處閱讀下一頁)

　　全權在政府。很明顯，這是為國家工業(yè)化服務的配套土地制度。

　　原體制由國家壟斷工業(yè)，所以政府一旦征用農地，可以對農民進行就業(yè)安置。后來國企改革，政府不再有能力包辦失地農民的就業(yè)安置，就改為貨幣補償。1997年之前的相關法律規(guī)定，征地的貨幣補償最高不超過土地原用途年收入的20倍----只限定"最高不超過"，而沒有最低補償?shù)臉藴?---所以理論上，一分錢不補償也算不得違法，這當然導致各地出現(xiàn)很多征地糾紛，嚴重侵犯農民利益。糾紛增加是一種社會成本，終究約束了傳統(tǒng)"拿地"模式的運行。所以在經驗上看，國家征用農地的貨幣補償標準一直在不斷提升，最新的規(guī)定，是保障被征土地的農民生活不能比原來差。

　　這套"大產權"制度只涵蓋國有土地，因為法律只承認國有土地使用權的市場轉讓權，才可發(fā)生相應的批租、投標、交易、辦產權證和獲得金融機構的抵押。農民的集體土地沒有市場轉讓權，非要先被征用，才談得上法律承認和保護的、在一定年限內有效的轉讓權。城市房地產由此而起，不過居民買房后，開始也沒人知道70年土地使用權到期后怎么辦。這次的《物權法》加了一條，就是居民房地產70年后可"自動續(xù)期"----至于續(xù)期是不是還要滿足其他條件----比如是否像香港一樣到時要"補地價"----《物權法》沒有交代。那么到時要不要再學香港，還是內地居民更幸運一點，出了70年期的價就等于買到一個永遠的土地使用權？這個例子也說明，中國的改革和產權界定有"且打且走"的特色，卡在什么地方了就解決什么問題，實在來不及搞一部可以長治久安的法律。

　　產權灰色地帶

　　現(xiàn)有土地制度大致可以概括為三句話：農地恒為農地；
農地轉為非農用必經由國家征用；
國有土地使用權可向市場批租。但是，這套制度有一個很大的缺口，那就是9 億農民自用的"農村建設用地"。講過了，農民不可能住在懸空寺里，在他們的宅基地周圍，通常還有大小不等的院子和輔助性用地，而村落也總要有道路、橋梁、曬場和其他用地，外加多年以來農村大辦鄉(xiāng)村企業(yè)占用的土地，全國農村建設用地的總量可不是一個小數(shù)目。有報道說，2005年底，我國農村建設用地共有 16.4萬平方公里，接近河南省國土總面積，等于全部城市建設用地的4.6倍！

　　農村建設用地本是"自用"的。就是說，劃分了使用權、而此種使用權并沒有發(fā)展為收益權和轉讓權。不過，如上所述，產權的權利發(fā)展并沒有逾越不了的鴻溝。經驗到處是一致的：只要資源他用帶來比自用更高的收益，"自己的"使用權總會以這樣或那樣的方式，演化為轉讓權，并經由轉讓來獲得更高的收益。

　　工業(yè)化的突飛猛進，帶來農村工業(yè)用地收益流的增加。于是，把"農村建設用地"轉讓給工業(yè)家的做法開始流行。我在2004年的研究中觀察過兩種形式，其一是南海以集體土地入股來使本地農民分享外來投資企業(yè)的利潤；
其二是昆山的做法，就是先把閑散地墾復成農地，然后據(jù)此申請建設用地，由農民投標蓋建標準廠房，并出租給急需工業(yè)用地和廠房的臺資企業(yè)。在江蘇、上海、浙江、廣東、湖南和安徽，我們都見過類似的做法，就是農村建設用地經由轉讓和交易----而不再是征用----為"世界工廠"提供工業(yè)用地支持。

　　"小產權"應運而生的經濟根源，則是近年城市房價急升的形勢。政府的道道房地產調控金牌----無論是國六條、國八條、還是那聲名遠揚的90平米限額管制----不但沒有如公眾期望的那樣"穩(wěn)定房價"、反而房價一再走高。在這種情況下，大都市近郊的農民和他們的"集體"，既無暇看熱鬧、更無心看政府笑話。他們只是感覺到，繼續(xù)"自用"宅基地連同其上的農民房，機會成本急速地上升了。他們不過樸素地作出了反應：把宅基地連同農民房的使用權上升為轉讓權，在較高收益機會的指引下，嘗試尋找把土地自用轉讓他用的實踐道路。

　　2004年國務院下發(fā)"關于深化改革嚴格土地管理的決定"(28號文件)，其中第10條說，"在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉"。依我所知，這是1962年"人民公社60條"關于保護房屋轉讓、但禁止土地轉讓的政策規(guī)定以來，第一次向"房、地一致"方向的正確改進。問題是，文中所說"依法轉讓"的那個"法"，迄今為止依然付之闕如。只有大趨勢是清楚的：在相對價格急遽變動的壓力下，農民的地產和房產權利，正逐漸在原本灰色的空間里變得清晰起來，并要求正式的法律表達。

　　應該是個大機會

　　《南方周末》的報道用了一個小標題，"比經濟適用房更經濟"。這句話來自小產權房的廣告詞，不過并非虛假信息。北京城五環(huán)以內已經不見均價低于每平米萬元的大產權樓盤，對比之下，小產權房每平方米2000-3000元，著實比供不應求的經濟適用房更經濟。據(jù)報道，僅北京開盤的小產權樓盤就有80處，約占全部市場樓盤的20%、商品房套數(shù)的30%。

　　這對購房人來說當然是一個難得的機會。問過小產權房的售樓人員，買小產權房的大體分三類：一是退休老人，相中大城市近郊的生活費便宜、空氣好，蔬菜新鮮，而只要有公交線路，回城時間長對他們也不可怕；
二是年輕的上班族，起早趕晚非常辛苦，不過總算有了自己買得起的物業(yè)；
三是投資戶，買了房用于出租的。無論哪一族，在目前的大產權房市上都沒有機會，才選了小產權來圓他們的夢。

　　如果沒有小產權房供市，大城市房價的走勢會怎么樣？常識說，一定會更高！這里有一個枝節(jié)妨礙人們"看見"這一點。這就是目前的房價指數(shù)全部基于大產權房價的信息，所以在 "均價"里并不包括小產權房的成交價格。所以，現(xiàn)在官方公布的攪民心弦的房價指數(shù)，比實際狀況是偏高了的。不需要復雜的分析，凡是在小產權房里滿足了購房愿望的人，一時退出購房的"需求"陣營，怎么樣也是緩解實際房價上漲的力量。

　　這就是說，小產權供市的行為，與政府幾年來宣布的穩(wěn)定房價上漲幅度的調控目標是一致的。從這點看，小產權應該也給政府提供了一個機會，也就是借助自發(fā)的產權演進力量，來減少房價越調控越高漲的尷尬。經驗已經顯示，有什么樣的產權界定就有什么樣的"市場"及市場的表現(xiàn)。那些斷言"市場化不能解決房地產問題"的人，不過是對我國由政府壟斷一級土地市場的權利狀況及其邏輯后果，缺少認識而已。

　　在這個意義上，政府主管部門及其官員對小產權問題的反應，多少出人意外。報道說，建設部官員高調披露了"小產權得不到法律保護"的"風險"----難道他真以為在市場里出了真金白銀的買主，還需要他來提點小產權的政策風險嗎？倘若沒有這類人為的、體制性的風險，同一地段、類似質量的小產權房憑什么就比大產權房要每平米便宜幾千元？中國人連"拾來的金子市價賣"這樣的傳統(tǒng)智慧也不懂了嗎？至于法律是不是保護的問題，留給人民代表大會的發(fā)言人來宣布，留給法官來判定，是不是更接近于"法治社會"呢？

　　媒體也用大字報道了北京市國土局長"停建停售"的禁令。想不通為什么這么蠢。拿來仔細閱讀，原來人家講的是"查明違規(guī)停建停售"。不過，局長也沒有多講一句，"查明合規(guī)，頒發(fā)權證"！真是的，上有前引國務院文件，下有市場和人心，千載難逢的青史留名機會，就這么白白放過了，可惜不可惜？

　　比較起來，國土資源部一位副部長的應答，個人認為最為得體。他的大意是說，集體建設用地流轉的情況非常復雜，正在調查研究。這就有"看一看"的意思了。說起來，這也是早期中國改革屢試不爽的成功招數(shù)，凡利益復雜、看法分歧的事情，先擱置爭議，試試、看看再定奪。反正有一點靠得住，凡具備長久合理性的做法，一定很"耐看"就是了。貿然斷言"不"，萬一也是一條行得通的路，到哪里買后悔藥？

　　央視國際7月19日新聞60分節(jié)目報道"濟南連續(xù)拆除"野樓盤""，炸樓的畫面讓我有不祥之感。很傳神的稱謂，當?shù)厝税研‘a權叫做"野樓盤"。既然"野"，也許就可以野對野了：但見幾座6層建筑轟然倒地、激起粉塵一片。不要這樣吧----當然有技術隱患、住了可能塌樓傷人的除外。畢竟是人民內部矛盾，總有更和諧的處理辦法。再說，要是執(zhí)法官員讀過"人民公社60條"，就是一定要以炸示法，似乎也只可以炸地、而不能炸樓呀。太平世界的，萬一炸出個本•拉登來，算誰的？

　　不是說要鼓勵違規(guī)行為。區(qū)區(qū)在下一個教書的，鼓勵什么、反對什么，皆無足輕重。重要的是經濟現(xiàn)象背后必有規(guī)律，這么大范圍內以不同形式發(fā)生的行為，總有幾分"道理"----不是一定就天然合理，而是說必有內在的因果關系。我所看到的是，正是土地法規(guī)的含糊和權利界定不清，才誘發(fā)了大量的"違規(guī)行為"。土地資源是人類社會必定要利用的最基礎性的資源，沒有一整套清楚界定使用、收益、轉讓的產權制度，怎么樣也是擺不平、對付不過去的。

　　所以還不是利用小產權房平抑房價這樣的權宜之計。"小產權"的挑戰(zhàn)包含一個大機會，就是根本改革早已不適合社會主義市場經濟要求的土地流轉制度。改革開放以來，農地的包產到戶奠定了農民家庭長久承包農地的權利，城市國有土地則經由批租方式形成了一個市場。惟獨原農地---- 包括農業(yè)用地和農村建設用地----一旦轉為非農地，還僅僅只有國家征地這華山一條路。要清楚地看到，目前城市化的絕大多數(shù)用地項目，都是商業(yè)性、經營性的，仍然沿用"為了公共利益"政府就強征拿地的傳統(tǒng)模式，已經沒有任何道理了。政府又可以向競爭的市場獨家賣地，其實是把政府自己放到了一個與民爭利的危險地位，其最大的代價就是政府難以履行本只有政府才能履行的公共服務職能。

　　無數(shù)的糾紛、沖突、貪瀆事件圍繞土地展開，這不是偶然的現(xiàn)象。國土主管部門不斷宣布土地案件查不勝查，恰恰說明現(xiàn)行土地制度的運行成本早已經高不可攀。與想象的不同，靠行政審批和監(jiān)管權來替代自下而上的土地產權、特別是土地轉讓權，越來越帶不來"便宜的"城市化，反而顯出這套過時的經濟制度的昂貴無比。我的看法，當下又一輪地價暴漲，貴的不是土地本身，而是現(xiàn)行的土地制度。

　　最大的體制癥結，就是政府既當政府、又當惟一的"批地地主"。這不能不使土地資源的配置在某種程度上屈從于行政指令和長官意志，在急速的城市化進程中造成難以避免、更難以承受的浪費和資源誤配置。在民主和法治遠不健全的現(xiàn)實條件下，也根本做不到公正地分配史無前例上漲的土地地租。結果，政府扮不好"地主"角色，也演不好政府的角色。審時度勢，改革國家工業(yè)化時代留下的土地流轉制度，此其時也。對于橫在中國制度變革道路上回避不了的任務，早攻堅，早收益；
拖下去，受害無窮�？尚械牡谝徊剑�就是順勢承認農地進入城市一級土地市場的合法權利，打破土地流轉的政府獨家行政壟斷。

　　這是歷史性的大機會。從2004年發(fā)表"農地產權與征地制度"以來，我自己一直這樣看(見《產權與制度變遷》(增訂本)周其仁，2004，北京大學出版社)。不過，對中國能不能很快主動抓住這個機會，不敢有樂觀的估計。關鍵還是政府充當獨家地主的既得利益，實在過于巨大。加上對土地流轉權的莫名恐懼和重重錯誤觀念，一再妨礙中國抓住土地制度變遷機會。某種進不得、退不成局面，也許可能出現(xiàn)。見怪不怪，當年席卷神州的包產到戶，其實也是從"小產權"開始的。從 1956下半年浙江永嘉第一波包產到戶算起，到2002年全國人大通過《農地承包法》，先后費時共46年。非農地流轉權的界定遠比農地承包復雜，因此我們有理由對這場偉大的制度變遷，繼續(xù)耐心地拭目以待。

　　{本文是作者在北京大學中國經濟研究中心第十次中國經濟觀察論壇上的發(fā)言(2007年7月29日)，文字稿經作者修訂和補充}

　　經濟觀察報 2007年8月27日

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