在中國以建立社會主義市場經(jīng)濟體制為目標(biāo)的體制轉(zhuǎn)軌過程中，政府作為一個轉(zhuǎn)型中的關(guān)鍵變量，既發(fā)揮了積極的、不可替代的重要作用，同時，政府也對轉(zhuǎn)軌時期我國的經(jīng)濟發(fā)展起著消極的影響。這種“雙刃劍”現(xiàn)象，可以說是新制度經(jīng)濟學(xué)中的“諾斯悖論”在我國的另一種表述，即“國家的存在是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟衰退的根源”。而我國體制背景與西方國家的不同，使這一悖論又呈現(xiàn)出不同的特點。從這一悖論入手，可以為理解中國體制轉(zhuǎn)軌提供了一個系統(tǒng)獨特的理論視角，能夠使我們深刻地把握我國經(jīng)濟運行和經(jīng)濟發(fā)展中的內(nèi)在本質(zhì)和總體趨勢。

　　一、政府權(quán)力運作是我國體制轉(zhuǎn)軌時期的一個獨特的問題

　　1、壟斷性政府權(quán)力的演變是理解中國經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的一條主線

　　影響中國轉(zhuǎn)軌的因素是復(fù)雜的，但我們總可以“從轉(zhuǎn)型這一復(fù)雜的現(xiàn)實中挑選出關(guān)鍵的因素，并在一個可處理的框架中分析這些特征的相互作用” 。(本人認(rèn)為，壟斷性政府權(quán)力的演變是影響轉(zhuǎn)軌進程的一個獨特而關(guān)鍵的因素。首先，從表面上，我們看到的是政府權(quán)力的逐步退出和有限退出，有學(xué)者稱之為“松綁式”改革。(這種“松綁式”改革的主線就是壟斷性政府權(quán)力的演變。應(yīng)該說，在體制轉(zhuǎn)軌時期，政府權(quán)力的運作及其改變是其靈魂。之所以這樣講，并非完全是因為政府權(quán)力的決定地位，首要的原因是在于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下政府權(quán)力規(guī)則幾乎覆蓋了所有的社會經(jīng)濟生活領(lǐng)域，體制改革的環(huán)節(jié)中一旦政府（主要是中央政府）退卻和放松管制，其他社會成員就有能力通過自發(fā)地制度創(chuàng)新來捕捉潛在的獲利機會，從而促進經(jīng)濟發(fā)展。正是政府權(quán)力的逐步退出和放松制度管制，使得改革在一開始在保持經(jīng)濟體制平穩(wěn)過渡的同時，迅速形成一種雙軌制并存的局面，它不僅完成了價格改革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等內(nèi)容，而且迅速建立起一塊市場經(jīng)濟體制。而如果政府試圖獲得先動優(yōu)勢，通過行政手段強行介入和占有這些機會，就可能傷害和壓抑自發(fā)的民眾的積極性、創(chuàng)造性，傷害民眾的利益和權(quán)利。從這一角度來講，中國的市場化改革之所以會持續(xù)如此長的時間，正是因為政府不會自愿放棄權(quán)力對經(jīng)濟生活的干預(yù)，轉(zhuǎn)軌不同階段的政府權(quán)力在“退出”與“介入”之間的搖擺，使得在經(jīng)濟層面就表現(xiàn)出一種悖論現(xiàn)象。其次，從我國當(dāng)前所處的制度環(huán)境中來看，政府權(quán)力“量”上的退出并不意味著“質(zhì)”上的改變。第一，在生產(chǎn)過程中，中國的國有企業(yè)雖然數(shù)量上有大幅度下降，但仍然起著主導(dǎo)作用，它們在相當(dāng)大的程度上決定著中國經(jīng)濟未來的基本態(tài)勢和走向。第二，從分配過程來看，政府權(quán)力的分配決定著社會各階層利益分配的基本格局和運動方向。第三，從經(jīng)濟體制來說，權(quán)力結(jié)構(gòu)決定著中國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的速度、力度和方向以及經(jīng)濟體制的基本結(jié)構(gòu)和作用規(guī)律。第四，正是由于權(quán)力的作用，形成了中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)縱向上的僵化和橫向上的分割，出現(xiàn)畸形經(jīng)濟和諸侯經(jīng)濟。第五，從經(jīng)濟發(fā)展來看，權(quán)力構(gòu)成中國經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟增長中隱性的但往往起最后作用的要素。無論是資本要素、勞動要素還是技術(shù)要素，都沒有權(quán)力要素那樣在中國經(jīng)濟發(fā)展中扮演著如此決定性的、最后力量的角色。

　　2、從傳統(tǒng)的市場失靈來研究體制轉(zhuǎn)軌中的政府作用具有局限性

　　把政府行為置身于中國市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的框架內(nèi)進行研究是有意義的。目前已有眾多文獻(xiàn)對市場經(jīng)濟中的政府行為進行了探討，但問題在于許多經(jīng)濟理論在分析市場與政府關(guān)系時總

　　是泛泛地從當(dāng)代西方經(jīng)濟學(xué)中市場與政府的一般性結(jié)論出發(fā)，去論證中國市場經(jīng)濟中的市場失靈與政府干預(yù)，把市場失靈作為政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行的原因。這種認(rèn)識，對于考察發(fā)達(dá)國家的市場運行是正確的，但卻不適合于中國的實際情況。因為中國的體制目標(biāo)是市場經(jīng)濟，但現(xiàn)在還沒有建成市場經(jīng)濟，而是處于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌階段。所以，我們應(yīng)該撇開從市場經(jīng)濟的標(biāo)準(zhǔn)模式中的政府出發(fā)來展開分析的通常思維模式，從中國特定的“過渡”階段的現(xiàn)實出發(fā)來展開分析和考察。

　　首先，現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)對政府經(jīng)濟職能的界定是以“市場失靈”為邏輯起點的，并以此來確認(rèn)政府干預(yù)的合理性和職能范圍的。市場選擇的過程及其結(jié)構(gòu)，有可能出現(xiàn)盲目波動，外部性、壟斷等問題而導(dǎo)致資源配置缺乏效率等“失靈”或“不足”。此外，市場經(jīng)濟本身難以保證公正的收入分配，會出現(xiàn)兩極分化的趨勢。這些是市場經(jīng)濟制度本身的功能性缺陷。當(dāng)存在著這些市場失靈時，如果政府能對市場失靈進行補救，并提高經(jīng)濟效益的話，就可能出現(xiàn)政府的作用。因此，對市場失靈進行補救導(dǎo)致出政府的經(jīng)濟職能：穩(wěn)定整個經(jīng)濟，以及對經(jīng)濟資源進行再配置、調(diào)節(jié)收入分配等等。從這一意義上講，市場選擇需要政府選擇作為補充，但是政府對市場進行干預(yù)和“市場失效”間并沒有必然的聯(lián)系，因為造成“市場失效”的原因是多方面的，而解決的方法就不應(yīng)該是單一的。而且在這里政府干預(yù)是作為一種外生于市場的力量，在市場機制所及的領(lǐng)域之外承擔(dān)起服務(wù)于市場與企業(yè)的職能。按照這一傳統(tǒng)認(rèn)識，隨著市場機制的逐步完善，政府干預(yù)的空間似乎越來越小。但在事實上，自“二戰(zhàn)”以來，市場機制的進一步完善，政府經(jīng)濟功能發(fā)揮作用的空間并不是縮小，相反卻是與日俱增。進入知識經(jīng)濟時代，要求由政府提供的公共用品也大幅增加。這種理論與現(xiàn)實之間的反差，說明從市場失靈理論來說明政府職能有一定的局限性。需要尋找一個研究政府行為更好的角度和分析框架。

　　其次，市場選擇的互利交換，暗含著的一個前提是存在一個集體選擇制度。這種集體選擇制度相當(dāng)于一個“立憲式契約”，它明確確立了每個人的權(quán)利和行為約束，因為沒有制度約束下的市場經(jīng)濟下的利已追求只能是一種“自然分配”，這種分配會產(chǎn)生于一種霍布斯式狀態(tài)中。而如果要擺脫霍布斯的自然形態(tài)，勢必要有一種確立每個人產(chǎn)權(quán)和行為約束的“立憲式契約”。這種“立憲式契約”構(gòu)成了一種自愿交換的制度，而產(chǎn)權(quán)的存在無疑是制定“立憲式契約”的一個必要條件。西方經(jīng)濟學(xué)研究的內(nèi)容正是在經(jīng)濟中具有明確產(chǎn)權(quán)的個人在經(jīng)濟中的行為及由此產(chǎn)生的各種現(xiàn)象。薩繆爾森認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)制度和實施產(chǎn)權(quán)的程序是一種純公共物品，它具有“每個人的消費不會減少任一其他人對這種物品的消費”的特性。作為一種具有非競爭性的純公共物品，就要由政府來提供。從這一意義上講，市場選擇內(nèi)生出政府選擇。我國的體制轉(zhuǎn)軌的實際情況顯然是在市場選擇的這一前提條件并不滿足的條件下，即個人權(quán)利并不完善的情況下進行的體制改革，也就是說，市場經(jīng)濟體制的建立內(nèi)生對政府權(quán)力作用，它不僅要起到保護產(chǎn)權(quán)的“第三方”的職能，更重要的是對產(chǎn)權(quán)的界定。這是市場經(jīng)濟建立的前提和基礎(chǔ)。再次，在中國轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟中，如果把基于發(fā)達(dá)國家經(jīng)歷幾百年發(fā)展的成熟的市場運行中存在的市場失效作為政府彌補、調(diào)節(jié)和干預(yù)經(jīng)濟運行的原因用來解釋中國轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟中面臨的主要問題和矛盾，無論在理論上和實踐上都會產(chǎn)生巨大的偏差。事實上，中國轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟中，關(guān)于市場失效的理論前提，在很大程度上是虛幻的、或者說是不切實際的。在我國由于轉(zhuǎn)軌過程中改革不到位所造成的市場缺陷遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于市場本身的功能性缺陷（市場失靈）。所以，在中國轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟中、政府的作用不是一般地去校正“市場失效”，而是要加強有效制度的供給，謀求構(gòu)建市場運行的規(guī)則和制度框架，通過擴張和發(fā)育市場，實現(xiàn)在一定程度、一定階段上政府對市場的部分替代。否則，如果政府順應(yīng)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟中不發(fā)育或殘缺的市場進行種種調(diào)節(jié)，就必然會造成一系列適得其反的負(fù)效應(yīng)。由此，也決定了僅從“市場失靈”引出我國政府職能部門表述方式，會誤導(dǎo)人們對轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟中政府職能的認(rèn)識。

　　3、我國政府權(quán)力干預(yù)的特殊性

　　經(jīng)濟學(xué)上關(guān)于政府干預(yù)的理論爭論已久，不同的學(xué)者有不同的觀點，但當(dāng)前學(xué)術(shù)界的爭論多集中于政府干預(yù)的范圍、方式和作用上，對于市場經(jīng)濟要不要政府干預(yù)基本上已達(dá)成共識，在這里，無意對政府干預(yù)理論這一問題進行探討，而主要在說明對于一個處于經(jīng)濟體制變遷中的政府權(quán)力，其作用內(nèi)容、方式、后果與西方國家市場經(jīng)濟成熟國家的政府經(jīng)濟相比，具有特殊性。

　　第一，從內(nèi)容上來看，由于發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟是以法治為基礎(chǔ)的，政府行為受到法律約束，使得它不易侵犯產(chǎn)權(quán)和限制企業(yè)的自由組建和發(fā)展，政府的主要經(jīng)濟職責(zé)是解決外部性和提供公共產(chǎn)品。但是，在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟和發(fā)展中國家則不同，比如我國：通過建立法治來約束政府行為還需要較長的時間才能實現(xiàn)，政府集中和掌握著過多的權(quán)力，個人和企業(yè)自身權(quán)利還沒有得到有效回歸。在完善法治之前，個人和企業(yè)權(quán)利回歸之前，政府的行為，對經(jīng)濟影響最大的最突出的方面還不在于提供傳統(tǒng)的公共品，而在于政府如何在錯綜復(fù)雜的改革進程中處理與市場、與企業(yè)、與社會的利益關(guān)系。是“養(yǎng)雞生蛋”還是“殺雞取卵”，是賦予個人和企業(yè)更多的自由和權(quán)利，還是以政府權(quán)力代替?zhèn)�人和企業(yè)的權(quán)利。這不僅決定了一個國家的經(jīng)濟活力，實際上還從根本上決定了我國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型是否真正成功。因為，從短期來看，以政府權(quán)力替代民眾權(quán)利可以快速明顯地取得經(jīng)濟效果，但是，從長期來看，個人和企業(yè)的活力、創(chuàng)造力才是一個國家繁榮的真正動因。所以，研究我國政府權(quán)力作用的意義還在于一點：中國目前處在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的階段，而這種“過渡”恰恰是在對政府權(quán)力的掌握者和使用權(quán)者缺乏有效的監(jiān)督機制的情況下進行的，它不可避免地會產(chǎn)生種種“殺雞取卵”的政府行為，這是我國轉(zhuǎn)型期政府悖論不同于西方發(fā)達(dá)國家的表現(xiàn)原因之一，也是本文之所以稱之為政府權(quán)力悖論的原因之一。

　　在市場經(jīng)濟機制不完善的經(jīng)濟中，權(quán)力介入經(jīng)濟過程并不僅僅是由于出現(xiàn)了經(jīng)濟活動的外部性和公共產(chǎn)品，而是用權(quán)力取代市場價格機制調(diào)節(jié)資源配置。與完善的市場經(jīng)濟機制相比，這種資源配置方式是無效率的。因為權(quán)力運用最終也是要消耗經(jīng)濟資源的。只有在利用權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟活動所帶來的社會收益很大，且這種收益不可能通過價格機制的調(diào)節(jié)而產(chǎn)生時，權(quán)力直接進入經(jīng)濟活動才是值得的。

　　第二，體制背景不同決定了政府權(quán)力干預(yù)引發(fā)的經(jīng)濟后果不同。西方國家的政府經(jīng)濟是一種以成熟的市場經(jīng)濟體制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟，權(quán)力對經(jīng)濟的干預(yù)的消極后果基本不會傷害市場經(jīng)濟體制的根基；
而在處于轉(zhuǎn)型期的以政府權(quán)力為主導(dǎo)的社會中，權(quán)力對經(jīng)濟的干預(yù)一方面會有助于實現(xiàn)趕超目標(biāo)，但另一方面也有可能會解體經(jīng)濟體制或使某種經(jīng)濟體制的制度創(chuàng)新進程陷入一種停滯不前的局面（如某些拉美國家和非洲的某些國家）；
這說明轉(zhuǎn)型國家中的政府權(quán)力具有更重要的意義。

　　第三，活動的范圍界限不同。西方國家的政府經(jīng)濟總體來講是從一個經(jīng)濟體制的外部來干預(yù)經(jīng)濟的，并且政治制度的完善政府的活動范圍也受到嚴(yán)格的限制。而在轉(zhuǎn)型期的經(jīng)濟中，政府權(quán)力本身就是經(jīng)濟體制變遷中的一個變量，政府經(jīng)常是在一個經(jīng)濟體制的內(nèi)部活動并構(gòu)成其核心部分，在某種意義上，這種經(jīng)濟基礎(chǔ)也是圍繞著權(quán)力并為權(quán)力服務(wù)的，隨著經(jīng)濟體制變遷的進程，政府權(quán)力自身及其運作方式也在不斷地發(fā)生著變化。

　　二、政府權(quán)力的特點及經(jīng)濟分析

　　作為一種政治組織，政府是一個由具體人員構(gòu)成的政治機構(gòu)，它以強制力為基礎(chǔ)，對社會進行管理，權(quán)力是政府作為一個組織擁有的最大的資源。作為一種經(jīng)濟組織，政府在經(jīng)濟性質(zhì)方面與企業(yè)存在著共同點，它處于一種自然壟斷地位。正如科斯所言：“實際上，政府是一個超級企業(yè)”。政府作為一種行為方式，與一般行為主體（如廠商、居民及非政府組織等）沒有什么不同。但由于政府是一個處于特殊地位的行為主體，它被賦予一定的強制權(quán)力，這種權(quán)力是私人機構(gòu)所沒有的。因此，政府參與經(jīng)濟活動及配置資源，會直接對經(jīng)濟、社會產(chǎn)生重大的影響。

　　政府經(jīng)濟權(quán)力，是由國家權(quán)力衍生而來的，其實質(zhì)是公共權(quán)力，而公共權(quán)力的基本特征是在全社會范圍內(nèi)具有強制性和壟斷性。強制性意味著政府可以通過行政命令規(guī)定人們必須做什么或不得做什么，人們必須服從之。壟斷性意味著政府的行政權(quán)力沒有競爭，正是由于公共權(quán)力在全社會范圍內(nèi)具有強制性和壟斷性，政府行使公共權(quán)力的后果，不僅會影響到全社會生產(chǎn)要素的使用，而且會對社會成員的收入、社會財富的分配和社會凈福利增減等方面產(chǎn)生重要影響。更為重要的是，如果執(zhí)行政府政策和政府規(guī)制的后果事后被證明是低效率的，政府并不為此承擔(dān)直接的經(jīng)濟責(zé)任。具體來講：

　　1、強制性權(quán)力能帶來服從的秩序，從而節(jié)約交易成本�！皺�(quán)力就在于用最小的代價盡可能的換得最大限度的服從�！北热�，中國相對于中東歐國家的一個優(yōu)勢，集中表現(xiàn)在可以用政府權(quán)力的鐵腕來減少民主制下的討價還價，(點擊此處閱讀下一頁)

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