江澤民同志在黨的十六大報(bào)告中指出：“深化行政管理體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制�！边@為我國行政管理體制改革提出了新的重要內(nèi)容和明確目標(biāo)。認(rèn)真貫徹黨的十六大精神，深化行政管理體制改革，積極推進(jìn)行政文化創(chuàng)新是非常關(guān)鍵的一環(huán)。行政文化是行政管理體制的思想文化根基。行政文化的創(chuàng)新與進(jìn)步，可以保證行政管理體制改革順利、健康地進(jìn)行；
行政文化的滯后，必將成為阻礙行政管理體制改革的桎梏。

　　行政文化的科學(xué)內(nèi)涵是一個(gè)有待深人研究的學(xué)術(shù)問題。按照我的理解，行政文化主要是指國家公務(wù)員在行政管理中所體現(xiàn)出來的價(jià)值取向、心理特征和行為習(xí)慣。國家公務(wù)員是政府實(shí)施管理、行使公共權(quán)力的主體，也是政府管理中最重要、最關(guān)鍵的一個(gè)組成部分。他們的主導(dǎo)意志在政府組織結(jié)構(gòu)、職能配置等制度性安排以及行政運(yùn)行機(jī)制的選擇上，都起著決定性的支配作用。所以，認(rèn)真研究國家公務(wù)員在行政管理實(shí)踐中所表現(xiàn)出來的價(jià)值取向、心理特征、行業(yè)習(xí)慣，對(duì)于從總體上把握行政文化創(chuàng)新問題，具有十分重要的意義。

　　行政文化創(chuàng)新是一項(xiàng)多層面結(jié)構(gòu)的復(fù)雜工程。它的發(fā)展，與其所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、文化環(huán)境互為影響和制約。在全面建設(shè)小康社會(huì)的新的歷史時(shí)期，中國經(jīng)濟(jì)全面融入世界經(jīng)濟(jì)，市場競爭加劇，社會(huì)變動(dòng)加速，國內(nèi)外各種文化思潮的交匯與碰撞更加充分展開，各級(jí)政府面對(duì)的管理對(duì)象更加復(fù)雜多變。社會(huì)的變革必將推動(dòng)社會(huì)文化的更新與進(jìn)步。從實(shí)際出發(fā)，選擇適當(dāng)?shù)那腥朦c(diǎn)，把行政文化創(chuàng)新切實(shí)向前推進(jìn)一步，已經(jīng)成為時(shí)代的要求。

　　在現(xiàn)階段，從國家公務(wù)員隊(duì)伍精神文化建設(shè)的層面看，似應(yīng)特別在以下幾個(gè)方面多下功夫。

　　一、在價(jià)值取向上，強(qiáng)化國家公務(wù)員是普通公民的正確觀念

　　現(xiàn)代社會(huì)的國家公務(wù)員與封建社會(huì)的“官吏”有著本質(zhì)的區(qū)別。封建官吏的職能定位是“行君之命而致之于民也”，即代表皇帝管理和統(tǒng)治人民。其權(quán)力來源是皇權(quán)，責(zé)任是對(duì)皇帝負(fù)責(zé)而非對(duì)人民負(fù)責(zé)。在漫長的封建社會(huì)，中國曾產(chǎn)生過影響比較深遠(yuǎn)的民本主義和牧民思想。據(jù)考察，中國古代的民本主義思想最早產(chǎn)生于西周。春秋時(shí)期，孔子在《論語》中提到“民”的地方有50多處，孟子第一次明確提出了“民貴君輕”的觀點(diǎn)，從中可見重民保民富民的思想在當(dāng)時(shí)就已凸現(xiàn)。荀子則進(jìn)一步提出了“君者，舟也；
庶人者，水也，水則載舟，水則覆舟”的著名論斷。這一水舟之喻，成為我國歷代圣君賢臣的座右銘，也成了中國古代民本主義思想的形象圖示。但它的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是為了維護(hù)封建統(tǒng)治階級(jí)政權(quán)的長治久安，其隱含的理念是把封建王朝的君臣凌駕于民眾之上，這與現(xiàn)代社會(huì)的“民主”思想相距甚遠(yuǎn)。中國歷史上還曾產(chǎn)生過“牧民”思想。東漢末年曾把地方州一級(jí)行政長官改稱“牧”，如益州牧、荊州牧等。州牧位尊權(quán)重，握有行政、軍事、財(cái)政大權(quán)。所謂“牧民”，就是把官吏當(dāng)作牧人，把民眾當(dāng)作羊群；
牧人對(duì)羊群既有呵護(hù)的責(zé)任，又有隨意驅(qū)趕、鞭笞的權(quán)力。這些在封建專制集權(quán)體系下形成的價(jià)值理念，幾千年來深深地影響著我國行政體系的特征和活動(dòng)方式，成為貫穿整個(gè)社會(huì)各級(jí)行政組織的基本指導(dǎo)原則。

　　新中國建立以后，我國在各級(jí)政府機(jī)關(guān)從事行政管理工作的干部，已經(jīng)不是舊社會(huì)的“官吏”，而是人民的公仆。我國憲法明確規(guī)定，國家一切權(quán)力屬于人民。各級(jí)政府機(jī)關(guān)及其工作人員手中的權(quán)力歸根結(jié)底都是人民賦予的。我國實(shí)行公務(wù)員制度以后，隨著全國政治社會(huì)化和全民法律知識(shí)普及程度的提高，全民的公民意識(shí)逐漸強(qiáng)化，我國社會(huì)主義民主政治的建設(shè)積極穩(wěn)妥地向前推進(jìn)。

　　在我國，盡管封建專制的行政體制覆滅已有近百年，社會(huì)主義行政體制的建立也達(dá)半個(gè)多世紀(jì)，但舊的傳統(tǒng)行政文化的影響仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能徹底清除。直到今天，在我們國家公務(wù)員隊(duì)伍里，仍可以看到舊的傳統(tǒng)行政文化的痕跡存在。對(duì)上負(fù)責(zé)重于對(duì)下負(fù)責(zé)；
對(duì)上司態(tài)度謙恭有加，對(duì)下級(jí)作風(fēng)粗暴蠻橫；
行政行為的隨意性較大，也不考慮國際規(guī)則；
把管理的地區(qū)或部門視為世襲領(lǐng)地，隨意擴(kuò)大行政干預(yù)范圍；
無視公民正當(dāng)權(quán)利，對(duì)行政相對(duì)方的權(quán)益輕率侵害。這在我們的行政管理中并非個(gè)別現(xiàn)象。

　　在新的歷史時(shí)期，各級(jí)政府面對(duì)的管理對(duì)象更加多元化：有國有企業(yè)，也有私營企業(yè)；
有國內(nèi)投資者，也有國外投資者。他們活動(dòng)范圍不僅跨省區(qū)，還可能跨國界。無論是自然人還是獨(dú)立法人，其公民意識(shí)、法律意識(shí)空前增強(qiáng)。各級(jí)政府甚至中央政府的行政行為違法，隨時(shí)可能成為民眾的被告。新的社會(huì)環(huán)境要求國家公務(wù)員徹底擺脫舊的傳統(tǒng)行政文化的束縛，不再把自己看作任意主宰民眾命運(yùn)的“父母官”，而把自己看作擔(dān)負(fù)一定公職的普通公民；
政府的行政行為不僅要受法律的約束，而且要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。我們講國家公務(wù)員是人民公仆，是從全心全意為人民服務(wù)的意義上講的，就法律地位講，國家公務(wù)員與普通公民并沒有兩樣，在國家法律面前，都擁有平等的權(quán)利，承擔(dān)平等的義務(wù)。教育國家公務(wù)員牢固樹立普通公民的價(jià)值觀，是新時(shí)期我國在行政文化創(chuàng)新中面臨的一個(gè)非常重要的課題。

　　二、在心理素養(yǎng)上，培育國家公務(wù)員是普通勞動(dòng)者的健康心態(tài)

　　在我國，由于“官本位”的社會(huì)意識(shí)根深蒂固，并滲透到社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層面，一些國家公務(wù)員特別是擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的高中級(jí)公務(wù)員，誤認(rèn)為在一個(gè)地區(qū)、一個(gè)行業(yè)，行政級(jí)別最高的干部就應(yīng)當(dāng)享有最高的物質(zhì)待遇，領(lǐng)取最高的工資，擁有最寬敞的住房，乘坐最高檔次的汽車。我國實(shí)行改革開放政策以后，特別是加人世貿(mào)組織以后，社會(huì)群體收人水平、生活水平的差距逐步拉大，長期以來國家公務(wù)員在物質(zhì)利益分配中的優(yōu)越地位被打破，一部分率先富裕起來的社會(huì)階層在個(gè)人財(cái)富和生活水平上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了國家公務(wù)員。在這種情況下，一些國家公務(wù)員由于缺乏必備的普通勞動(dòng)者的心理素質(zhì)，在物質(zhì)利益問題上產(chǎn)生失落感，在個(gè)人欲望上把握不住自己，以致利用手中的權(quán)力，謀取非法利益，跌入腐敗的深淵，甚至蛻變成為犯罪分子，受到法律的懲處。從思想文化層面上研究這些人演變的教訓(xùn)非常重要。

　　其實(shí)，國家公職人員在物質(zhì)利益問題上應(yīng)有的態(tài)度，無產(chǎn)階級(jí)的導(dǎo)師一百多年前就有過精辟的論述。馬克思在總結(jié)巴黎公社歷史經(jīng)驗(yàn)時(shí)曾經(jīng)指出：“為了防止國家和國家機(jī)關(guān)由社會(huì)公仆變?yōu)樯鐣?huì)主人——這種現(xiàn)象在至今所有的國家都是不可能避免的，——公社采取了兩個(gè)正確的方法。第一，它把行政、司法和國民教育的一切職位交給由普選選出的人擔(dān)任，而且規(guī)定選舉者可以隨時(shí)撤換被選舉者。第二，它對(duì)所有公職人員，不論職位高低，都只付給跟其他工人同樣的工資�！保ā斗ㄌm西內(nèi)戰(zhàn)》，《馬克思恩格斯選集》第2卷第335頁）一百多年后的今天，我們雖然不必再拘泥于馬克思所提出的具體標(biāo)準(zhǔn)，但他所提出的基本精神仍然是適用的。國家公務(wù)員在物質(zhì)利益問題上應(yīng)當(dāng)具有普通勞動(dòng)者的心理素質(zhì)，而不應(yīng)當(dāng)錯(cuò)誤地追求生活方式的高級(jí)化、貴族化。這是社會(huì)主義的政治制度對(duì)國家公務(wù)員提出的基本要求。在物質(zhì)享受上，要提倡公務(wù)員多向下看。向下看，熟悉和體諒社會(huì)最困難群眾的生活狀況，有利于樹立“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”的思想；
向上看，一昧向社會(huì)最富有階層攀比，容易產(chǎn)生心理上的紅眼病，從而導(dǎo)致行為上的貪。

　　即使在西方發(fā)達(dá)國家，國家公務(wù)員的收入在整個(gè)社會(huì)個(gè)人收人中也僅僅是上中等水平。工商界巨富、演藝界、體育界明星的個(gè)人收入可以超過國家最高領(lǐng)導(dǎo)人。因?yàn)槟切┤说氖杖税�含著很高的風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬和稀有資源租金，同時(shí)其水平也是由市場決定的，這是國家公職人員不應(yīng)當(dāng)享有的。在行政文化創(chuàng)新中把培育普通勞動(dòng)者的心理素養(yǎng)作為一個(gè)重點(diǎn)，有利于國家公務(wù)員在物欲橫流的社會(huì)環(huán)境中保持平衡寧靜的心態(tài)，防止一茬接一茬的人走向犯罪的道路，以免給他們個(gè)人和家庭帶來災(zāi)難，給社會(huì)資源帶來浪費(fèi)和損失。

　　三、在管理方式上，國家公務(wù)員要養(yǎng)成民智集中者的行為習(xí)慣

　　在封建專制行政體制下，公共事務(wù)的管理權(quán)為封建官吏所獨(dú)占和壟斷，絕不允許民眾染指、介人。而當(dāng)今的世界潮流是擴(kuò)大公眾參與、推進(jìn)公共管理的社會(huì)化。在我國，由于受舊的傳統(tǒng)行政文化的影響，公共管理事務(wù)長期是在政府組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)行，甚至不少重要問題的研究、策劃，參與的范圍很狹小，因而遺留的漏洞很多，執(zhí)行的效果很不理想。這種管理方式，已嚴(yán)重影響政府行政效率的提高和應(yīng)有職能的發(fā)揮。

　　我國加人世界貿(mào)易組織以后，各級(jí)政府向社會(huì)提供的公共服務(wù)、公共產(chǎn)品日益繁多，僅靠政府組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部的力量很難勝任。這就需要各級(jí)政府在管理方式上進(jìn)行創(chuàng)新，借鑒世界各國公共管理社會(huì)化、公共服務(wù)市場化的成功經(jīng)驗(yàn)，把一些政府機(jī)構(gòu)本身管不了、也管不好的事情交給市場或非政府中介組織，擴(kuò)大公民在公共管理中的參與程度。國家機(jī)關(guān)和國家公務(wù)員在掌握公共權(quán)力行使權(quán)和關(guān)鍵性公共事務(wù)之外，充分發(fā)揮“民智集中者”的功能，依靠全社會(huì)的智慧和力量提高政府管理水平。社會(huì)上蘊(yùn)藏著極其豐富的管理資源，把一部分行政事務(wù)交給社會(huì)來辦，常常比單純依靠政府機(jī)構(gòu)本身辦得更好、管得更好。

　　行政文化與行政體制、政治體制是形影相隨、相輔相成的。行政文化的創(chuàng)新只有與行政體制和政治體制的改革結(jié)合進(jìn)行才能取得理想效果。加入世界貿(mào)易組織和二十一世紀(jì)頭二十年的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，給我國行政文化創(chuàng)新帶來了壓力，也帶來了更多的便利條件。它有利于我們?cè)诶^承本國行政文化優(yōu)秀傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，更好地借鑒和吸收世界行政文化的積極成果，使我國現(xiàn)代行政文化更具有先進(jìn)性、時(shí)代性、科學(xué)性、世界性，并使之在社會(huì)主義物質(zhì)文明、精神文明、政治文明建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。

　　來源：《中國行政管理》2003年第1期，作者授權(quán)天益發(fā)布

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