內(nèi)容提要：本文研究了中國(guó)地方官員的治理模式——"晉升錦標(biāo)賽治理模式"的性質(zhì)與特征，并試圖揭示這種特定模式與中國(guó)高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及其各種特有問題的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。本文認(rèn)為，晉升錦標(biāo)賽作為中國(guó)政府官員的激勵(lì)模式，它是中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的重要根源，但由于晉升錦標(biāo)賽自身的一些缺陷，尤其是其激勵(lì)官員的目標(biāo)與政府職能的合理設(shè)計(jì)之間存在嚴(yán)重沖突，它目前正面臨著重要的轉(zhuǎn)型。

　　關(guān)鍵詞：晉升錦標(biāo)賽；
地方官員的激勵(lì)；
中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

　　一、引言：中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之謎

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)自改革開放以來保持了近30年的高速增長(zhǎng)，被世人譽(yù)為"增長(zhǎng)奇跡".中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡一方面表現(xiàn)為GDP 增長(zhǎng)速度高、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)。從增長(zhǎng)速度來講，自現(xiàn)代以來，目前還沒有任何一個(gè)大國(guó)能在30年間保持每年將近百分之十的增長(zhǎng)速度，日本的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也只持續(xù)了20年。

　　按照中國(guó)經(jīng)濟(jì)目前的發(fā)展趨勢(shì)，許多學(xué)者估計(jì)，中國(guó)的高速增長(zhǎng)很可能不止30年，有可能長(zhǎng)達(dá)40年。但另一方面，從經(jīng)濟(jì)理論的角度看，這個(gè)奇跡的神秘之處在于其"非常規(guī)"的性質(zhì)：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論所強(qiáng)調(diào)的若干增長(zhǎng)條件，如自然資源稟賦、物質(zhì)和人力資本積累以及技術(shù)創(chuàng)新能力，中國(guó)與其它國(guó)家相比并無獨(dú)特之處，甚至處于低水平階段，如人均資源稟賦、技術(shù)創(chuàng)新水平。也就是說，按照這些理論的預(yù)言，中國(guó)不應(yīng)該有經(jīng)濟(jì)奇跡發(fā)生。

　　由于諾斯的開創(chuàng)性貢獻(xiàn)（North and Thomas，1971；
North ，1981），近年來經(jīng)濟(jì)學(xué)家開始關(guān)注制度尤其是經(jīng)濟(jì)和政治制度對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要作用。物質(zhì)和人力資本的增長(zhǎng)以及技術(shù)進(jìn)步被認(rèn)為只是增長(zhǎng)的結(jié)果，而不是增長(zhǎng)的內(nèi)在源泉，更深層次的決定因素是一國(guó)的制度安排。最近有大量的研究表明，一國(guó)的司法制度對(duì)金融市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著巨大影響，而政府的結(jié)構(gòu)以及受到的權(quán)力約束也同樣影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（Shleifer and Vishny ，1993；
Delong and Shleifer ，1993；
La Porta等，1998）。

　　Acemoglu等人最近一系列的開創(chuàng)性工作再次提醒人們產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度對(duì)于長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵性意義。①「Acemoglu and Robinson （2004）對(duì)這方面的理論與實(shí)證研究的發(fā)展做了系統(tǒng)的文獻(xiàn)綜述�！谷欢�，這些重要文獻(xiàn)的大量問世愈加彰顯出中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為一種奇跡的意義。正像Allen 等（2005）所指出的那樣，按照西方主流文獻(xiàn)所列出的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，比如La Porta等（1998）和Levine（2002），中國(guó)目前的司法和其它制度，如投資者保護(hù)、公司治理、會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和政府質(zhì)量均位于世界大多數(shù)國(guó)家的后面。但是，中國(guó)在過去20多年里一直是世界上增長(zhǎng)速度最快的國(guó)家之一，這又如何解釋呢？

　　上述討論是不是意味著產(chǎn)權(quán)保護(hù)、司法、金融體系還有其他的相關(guān)的制度安排就不重要了呢？

　　制度安排顯然是重要的，因?yàn)槿魏瓮顿Y都需要在一定的激勵(lì)下發(fā)生，如果經(jīng)濟(jì)參與人感覺到投資的收益會(huì)受到被剝奪的威脅，那投資的熱情就會(huì)下降，甚至消失。William Easterly（2005）指出，增長(zhǎng)需要提供"合適的激勵(lì)"，因?yàn)槿藗兇_實(shí)對(duì)激勵(lì)做出反應(yīng)。影響這一激勵(lì)的任何因素都會(huì)影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。也就是說，中國(guó)的高速增長(zhǎng)的背后一定有與之相對(duì)應(yīng)的激勵(lì)和提供這些激勵(lì)的制度安排。問題的關(guān)鍵在于，在中國(guó)，提供這些激勵(lì)的制度與西方意義上的標(biāo)準(zhǔn)范式并不相同，為了解釋中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，我們需要尋找出這些具有中國(guó)特色的制度因素。

　　中國(guó)高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的另一方面的特征是各種增長(zhǎng)的負(fù)面問題長(zhǎng)期積累，程度相當(dāng)驚人，比如粗放型增長(zhǎng)問題、收入不平等問題、環(huán)境惡化問題、市場(chǎng)秩序紊亂與政府職能錯(cuò)位問題等等。這些問題的長(zhǎng)期存在與中國(guó)高速增長(zhǎng)背后的激勵(lì)結(jié)構(gòu)有何內(nèi)在的聯(lián)系呢？目前我們還沒有一個(gè)前后內(nèi)在一致的理論框架將增長(zhǎng)的奇跡和問題同時(shí)予以解釋。

　　本文關(guān)于中國(guó)地方官員治理的研究就是試圖提供一種關(guān)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋，即所謂的增長(zhǎng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)，在這種解釋中，我們強(qiáng)調(diào)中國(guó)解決政府官員激勵(lì)問題的獨(dú)特方式。

　　我們可以看到，這30年間，中國(guó)地方政府在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中扮演了一個(gè)非常重要的角色，他們那種尋求一切可能的來源進(jìn)行投資、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的熱情在世界范圍內(nèi)也是罕見的。而事實(shí)上在很多發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家，政府的表現(xiàn)并不令人滿意。正是一些糟糕的政策和糟糕的政府，導(dǎo)致了這些地方的經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期的落后。William Easterly（2005）甚至認(rèn)為，在影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的各種因素中，頭號(hào)殺手便是政府，政府的無能、腐敗和低效對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生的阻礙作用是致命性的。那為什么中國(guó)的地方政府能有這么高的激勵(lì)去推動(dòng)地方的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)？

　　為什么在大多數(shù)的發(fā)展中國(guó)家很難激勵(lì)這些政府官員去推動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，而中國(guó)能做到這一點(diǎn)？中國(guó)是如何解決政府內(nèi)部的激勵(lì)問題的？

　　到目前為止，從政府體制角度解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡最具影響力的理論是錢穎一、Weingast等人提出的理論，即著名的"中國(guó)特色的聯(lián)邦主義"（Federalism，Chinese Style ）假說①「強(qiáng)調(diào)在財(cái)政包干下的政府財(cái)稅激勵(lì)的文獻(xiàn)還包括沈立人、戴園晨（1990）和Oi（1992）等�！梗∕ontinola 等，1995；
Qian and Roland，1998；
Jin 等，2005）。該理論認(rèn)為，中國(guó)地方政府的強(qiáng)激勵(lì)有兩個(gè)基本原因，第一個(gè)是行政分權(quán)，中央政府從20世紀(jì)80年代初開始就把很多經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)力下放到地方，使地方政府擁有相對(duì)自主的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)。第二個(gè)是以財(cái)政包干為內(nèi)容的財(cái)政分權(quán)改革，中央把很多財(cái)權(quán)下放到地方，而且實(shí)施財(cái)政包干合同，使得地方可以與中央分享財(cái)政收入。財(cái)政收入越高，地方的留存就越多，其中預(yù)算外收入則屬于100%的留存。正是這兩方面的激勵(lì)使得中國(guó)地方政府有那么高的熱情去維護(hù)市場(chǎng)，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。所以，"中國(guó)特色的聯(lián)邦主義"（Federalism，Chinese Style ）假說也被表述為市場(chǎng)維護(hù)型聯(lián)邦主義（marketpreserving federalism）。②「青木昌彥（2001）對(duì)此有詳細(xì)的評(píng)述�！笿in 等（2005）提供了支持該理論的一些經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。

　　雖然行政與財(cái)政分權(quán)確實(shí)構(gòu)成地方政府激勵(lì)的重要來源，但它們是否構(gòu)成中國(guó)地方政府內(nèi)部激勵(lì)的最為基本和長(zhǎng)期的源泉，這是值得進(jìn)一步推敲和討論的。③「對(duì)于"中國(guó)特色的聯(lián)邦主義"假說的有效性更多的質(zhì)疑和批評(píng)，請(qǐng)參見Cai and Treisman（2007）�！贡热�，"中國(guó)特色的聯(lián)邦主義"假說特別強(qiáng)調(diào)中央和地方的行政和財(cái)政分權(quán)必須具有高度的穩(wěn)定性才能發(fā)揮激勵(lì)效應(yīng)。由于中國(guó)不是真正意義的聯(lián)邦制國(guó)家，按目前的體制，中央和地方的分權(quán)只能屬于行政管理性質(zhì)的向下授權(quán)，下放權(quán)力隨時(shí)可以收回。事實(shí)上，自分權(quán)改革以來，中央和地方的管理權(quán)限的劃分一直處于調(diào)整和變動(dòng)之中。比如自上世紀(jì)90年代中期以來中國(guó)陸續(xù)將許多原來由"塊管"的權(quán)力變成了"條管"，如工商、質(zhì)量監(jiān)督、稅收、土地管理等，銀行也實(shí)現(xiàn)跨越行政區(qū)的大區(qū)管理模式，這種權(quán)力調(diào)整以后還會(huì)繼續(xù)下去。在財(cái)政分權(quán)方面，情況也很類似。財(cái)政包干在1994年之后變成了分稅制，財(cái)稅利益在中央和地方間的分配發(fā)生了重大變化，中央財(cái)稅收入的比重大幅度上升。而即使在分稅制改革之前，財(cái)政包干的合同也經(jīng)常被中央事后調(diào)整，出現(xiàn)"鞭打快牛"的現(xiàn)象（Wong等，1995；
Ma，1997）。

　　雖然中央和地方的行政和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限一直處于變動(dòng)和調(diào)整之中，在大多數(shù)場(chǎng)合，這些調(diào)整直接有損于地方政府的利益，但地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的熱情并沒有受到顯著影響，這又是為什么呢？這說明在地方政府的行為背后還有一種超越了行政與財(cái)政分權(quán)之外，更基本的激勵(lì)力量存在。

　　"中國(guó)特色的聯(lián)邦主義"假說的一個(gè)重要方面是強(qiáng)調(diào)其維護(hù)市場(chǎng)（market-preserving）的功能。然而，事實(shí)上，在分權(quán)改革之后的近30年的今天，中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展仍然面臨許多嚴(yán)峻的問題與障礙，比如區(qū)域市場(chǎng)的分割，食品與藥品安全，行政壟斷，政府對(duì)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的過度管制和干預(yù)等等。①「關(guān)于中國(guó)分權(quán)改革的負(fù)面影響的系統(tǒng)檢討，請(qǐng)參見王永欽等（2007）�！拐�如本文要重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的那樣，目前中國(guó)治理地方官員的激勵(lì)模式在深層次上與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的培育和發(fā)展有著內(nèi)在的矛盾。換句話說，這種激勵(lì)模式與一個(gè)良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需的政府職能的合理設(shè)計(jì)之間存在嚴(yán)重沖突，使得行政與財(cái)政分權(quán)無法確保市場(chǎng)維護(hù)的合理激勵(lì)。因此，為了更好地理解中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的基本問題，我們需要一個(gè)新的理論視角。

　　解釋中國(guó)地方政府激勵(lì)還面臨一個(gè)更根本性的問題：在政治體制上，中國(guó)在改革前后一直保持了行政、權(quán)力集中的模式，那為什么同一個(gè)或類似的政治體制下存在如此不同的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效？中國(guó)的改革開放究竟改變了什么基本條件使得地方政府的行為如此不同？

　　本文試圖從另一個(gè)不同的角度理解中國(guó)的政府體制的治理特征與高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系，并對(duì)上述問題做出回答。我們認(rèn)為，從上世紀(jì)80年代開始的地方官員之間圍繞GDP 增長(zhǎng)而進(jìn)行的"晉升錦標(biāo)賽"模式是理解政府激勵(lì)與增長(zhǎng)的關(guān)鍵線索之一。晉升錦標(biāo)賽是由上級(jí)政府直至中央政府推行和實(shí)施，行政和人事方面的集權(quán)是其實(shí)施的基本前提之一，而晉升錦標(biāo)賽本身可以將關(guān)心仕途的地方政府官員置于強(qiáng)力的激勵(lì)之下，因此晉升錦標(biāo)賽是將行政權(quán)力集中與強(qiáng)激勵(lì)兼容在一起的一種治理政府官員的模式，它的運(yùn)行不依賴于政治體制的巨大變化。但另一方面，晉升錦標(biāo)賽作為一種強(qiáng)力激勵(lì)，也產(chǎn)生了一系列的扭曲性后果，導(dǎo)致中國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)型變得困難重重。在相當(dāng)程度上，由于晉升錦標(biāo)賽自身的一些缺陷，尤其是其激勵(lì)官員的目標(biāo)與政府職能的合理設(shè)計(jì)之間存在嚴(yán)重沖突，中國(guó)目前的這種地方官員的治理模式又是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)面臨的各種重大問題的主要根源。

　　從政府官員的晉升激勵(lì)研究中國(guó)政府內(nèi)部治理的特征是區(qū)別于"中國(guó)特色的聯(lián)邦主義"理論的一種觀點(diǎn)（Blanchard and Shleifer，2001；
Maskin等，2002；
Whiting ，2001；
Zhou，2002）。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然財(cái)稅激勵(lì)無疑構(gòu)成地方政府行為的一個(gè)重要?jiǎng)恿�，但作為處于行政金字塔之中的政府官員，除了關(guān)心地方的財(cái)政收入之外，自然也關(guān)心其在"官場(chǎng)"升遷的機(jī)遇，而這種激勵(lì)在現(xiàn)實(shí)中可能是更為重要的。Li and Zhou （2005）、周黎安等（2005）運(yùn)用中國(guó)改革以來的省級(jí)水平的數(shù)據(jù)系統(tǒng)地驗(yàn)證了地方官員晉升與地方經(jīng)濟(jì)績(jī)效的顯著關(guān)聯(lián)，為地方官員晉升激勵(lì)的存在提供了一定的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。他們發(fā)現(xiàn)，省級(jí)官員的升遷概率與省區(qū)GDP 的增長(zhǎng)率呈顯著的正相關(guān)關(guān)系，而且，中央在考核地方官員的績(jī)效時(shí)理性地運(yùn)用相對(duì)績(jī)效評(píng)估的方法來減少績(jī)效考核的誤差，增加其可能的激勵(lì)效果。

　　周黎安（2004）從晉升激勵(lì)的角度探討處于政治晉升博弈之中的中國(guó)地方官員的"非合作"傾向，反映在跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)互動(dòng)上就表現(xiàn)為地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問題。所有這些文獻(xiàn)雖然從不同角度、程度不同地涉及到了中國(guó)晉升錦標(biāo)賽的一些特征，但都沒有單獨(dú)對(duì)晉升錦標(biāo)賽作為一種治理模式的系統(tǒng)特征及其影響做出研究，而這正是本文的重點(diǎn)所在。

　　本文需要系統(tǒng)回答如下一系列的理論問題：1）晉升錦標(biāo)賽得以實(shí)施的前提和條件是什么？為什么中國(guó)特別適合采用這種治理模式？它的主要威脅是什么？2）晉升錦標(biāo)賽如何解決政府組織內(nèi)部的激勵(lì)問題、尤其是中國(guó)特定條件下政府官員的激勵(lì)問題？這里我們特別需要關(guān)注的問題是，在政府官員的職責(zé)明顯具有多重任務(wù)（multitask ）特征的情況下，為什么采取錦標(biāo)賽這種強(qiáng)激勵(lì)的形式？

　　我們?nèi)绾谓忉寱x升錦標(biāo)賽模式之下各地區(qū)之間的政府行為的差異？3）晉升錦標(biāo)賽的潛在成本是什么？尤其是，它如何與中國(guó)粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式以及一系列重大問題相關(guān)聯(lián)？我們認(rèn)為，在回答這一系列問題的基礎(chǔ)上，我們可以理解晉升錦標(biāo)賽作為一種激勵(lì)模式成功運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，它與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)改革過程中一系列重要現(xiàn)象的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，由此可以更準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)最近廣為關(guān)注的地方干部晉升的GDP 績(jī)效觀的功過是非，從而更深入地理解當(dāng)前中央政府提出科學(xué)發(fā)展觀的背景和意義。

　　二、晉升錦標(biāo)賽模式：有效實(shí)施的前提

　　錦標(biāo)賽作為一種激勵(lì)機(jī)制的特性最早由Lazear and Rosen（1981）加以揭示。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　它的主要特征是參賽人的競(jìng)賽結(jié)果的相對(duì)位次，而不是絕對(duì)成績(jī)，決定最終的勝負(fù)，因而易于比較和實(shí)施。各參賽人為了贏得比賽而競(jìng)相努力，以取得比別人更好的比賽名次，這是錦標(biāo)賽的激勵(lì)效果。在一定條件下（比如參賽人的風(fēng)險(xiǎn)傾向是中性的），錦標(biāo)賽可以取得最優(yōu)的激勵(lì)效果。①「關(guān)于錦標(biāo)賽更為詳細(xì)的論述，讀者可參見Lazear（1995）�！瑰\標(biāo)賽激勵(lì)在契約理論中通常被視為相對(duì)績(jī)效評(píng)估的一種形式，相對(duì)績(jī)效評(píng)估的好處在于，當(dāng)多個(gè)代理人從事的任務(wù)中涉及某種共同的未被觀察的因素，比較代理人的相對(duì)績(jī)效可以剔除這些共同因素的干擾，增加評(píng)估的精確度，從而提高激勵(lì)契約的激勵(lì)強(qiáng)度。

　　在一個(gè)組織內(nèi)部，提拔錦標(biāo)賽的優(yōu)勝者到更高的職位并不花費(fèi)委托人的額外資源，職位在事前是固定的，如果有空缺的話，無論如何需要提拔一人填補(bǔ)它，因此在決出優(yōu)勝者之后委托人沒有改變事前承諾的激勵(lì)，在這個(gè)意義上說，錦標(biāo)賽對(duì)參賽人的獎(jiǎng)勵(lì)具有良好的事前承諾的性質(zhì)（Malcomson ，1984）。我們后面還要討論這一點(diǎn)。

　　本文所定義的晉升錦標(biāo)賽作為一種行政治理的模式，是指上級(jí)政府對(duì)多個(gè)下級(jí)政府部門的行政長(zhǎng)官設(shè)計(jì)的一種晉升競(jìng)賽，競(jìng)賽優(yōu)勝者將獲得晉升，而競(jìng)賽標(biāo)準(zhǔn)由上級(jí)政府決定，它可以是GDP 增長(zhǎng)率，也可以是其它可度量的指標(biāo)。這里涉及的地方官員主要是各級(jí)地方政府的行政首長(zhǎng)。②「有意思的是，晉升錦標(biāo)賽不僅在各級(jí)地方政府被"復(fù)制"，同時(shí)也在一些"準(zhǔn)行政"單位被復(fù)制。比如國(guó)有企事業(yè)單位，這些機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和行政官員面臨一樣的仕途，經(jīng)常"雙向"流動(dòng)，在同一個(gè)"官場(chǎng)"上競(jìng)爭(zhēng)，因而在晉升激勵(lì)上是類似的，同一行業(yè)的國(guó)有企業(yè)之間（如中國(guó)移動(dòng)與聯(lián)通）和事業(yè)單位（如幾個(gè)重點(diǎn)大學(xué)）之間競(jìng)爭(zhēng)的晉升錦標(biāo)賽性質(zhì)就非常明顯�！�

　　晉升錦標(biāo)賽作為一種激勵(lì)和治理手段絕非改革開放以來的發(fā)明，在改革前的毛澤東時(shí)代就常被使用，如大躍進(jìn)時(shí)期各省市競(jìng)相就糧食產(chǎn)量大放"衛(wèi)星"，也可以看作是一種晉升錦標(biāo)賽的現(xiàn)象。

　　改革開放以來晉升錦標(biāo)賽的最實(shí)質(zhì)性的變化是考核標(biāo)準(zhǔn)的變化，地方首長(zhǎng)在任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效取代了過去一味強(qiáng)調(diào)的政治掛帥。這種轉(zhuǎn)變的契機(jī)是黨中央在十一屆三中全會(huì)以來?yè)軄y反正和全黨工作重心從階級(jí)斗爭(zhēng)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)。經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展成為各級(jí)黨委和政府的頭等大事，經(jīng)濟(jì)績(jī)效也就成了干部晉升的主要指標(biāo)之一。在上世紀(jì)80年代初鄧小平提出了改革黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的重要思想，包括強(qiáng)調(diào)干部隊(duì)伍的年輕化、知識(shí)化和專業(yè)化，鼓勵(lì)老干部的離休退休，引入任期制和年齡限制。1984年中央決定適當(dāng)下放干部管理權(quán)限，確定了下管一級(jí)的干部管理體制，使得省級(jí)政府可以通過任命權(quán)對(duì)下級(jí)政府發(fā)動(dòng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)賽。這一系列舉措均為改革開放以來新型的晉升錦標(biāo)賽奠定了制度基礎(chǔ)。

　　有一系列現(xiàn)象的存在可以說明地方官員之間在晉升錦標(biāo)賽下的激烈競(jìng)爭(zhēng)行為。

　　地方政府官員非常熱衷于GDP 和相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的排名。與此相聯(lián)系的，當(dāng)上級(jí)政府提出某個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)（如GDP 增長(zhǎng)率），下級(jí)政府就會(huì)競(jìng)相提出更高的發(fā)展指標(biāo)，出現(xiàn)層層分解、層層加碼現(xiàn)象。這方面的例子比比皆是，最近的一個(gè)例證是，在全國(guó)的"十一五"規(guī)劃中，年均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期目標(biāo)設(shè)定為7.5%，而在全國(guó)31個(gè)省市公布的"十一五"規(guī)劃中，預(yù)計(jì)平均GDP 增速卻是10.1%，最高的達(dá)13%，最低為8.5%，以至于國(guó)家發(fā)改委緊急發(fā)文要求各省市為GDP 增長(zhǎng)"減速".①「《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2006年4月14日�！�

　　晉升錦標(biāo)賽不是在任何一種政治體制下都可以發(fā)揮效力的，它至少需要以下幾個(gè)技術(shù)前提。

　　第一，上級(jí)政府的人事權(quán)力必須是集中的，它可以決定一定的晉升和提拔的標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)下級(jí)政府官員的績(jī)效決定升遷。第二，存在一種從委托人和代理人的角度看都可衡量的、客觀的競(jìng)賽指標(biāo)，如GDP 增長(zhǎng)率、財(cái)政收入、出口創(chuàng)匯量。

　　如果委托人基于一些模糊和主觀的標(biāo)準(zhǔn)決定參賽人的晉升，參賽人就會(huì)無所適從，最后勝負(fù)的決定也難以讓參賽人心服口服。也就是說，競(jìng)賽指標(biāo)越模糊，越主觀，晉升錦標(biāo)賽模式的激勵(lì)效果就會(huì)越差。第三，各參賽主體即政府官員的"競(jìng)賽成績(jī)"是相對(duì)可分離和可比較的。如果大家像是一個(gè)團(tuán)隊(duì)內(nèi)的成員，彼此高度分工協(xié)作，個(gè)人的績(jī)效無法單獨(dú)衡量，那競(jìng)賽就失去了可以比較的基礎(chǔ)。第四，參賽的政府官員能夠在相當(dāng)程度上控制和影響最終考核的績(jī)效，這主要涉及到被考核的指標(biāo)與參賽人的努力之間是否存在足夠大的關(guān)聯(lián)，如果關(guān)聯(lián)度太弱，激勵(lì)效果將會(huì)很小。最后，參與人之間不容易形成合謀。②「當(dāng)然還有一個(gè)條件需要提及，那就是在過去必須有足夠的官員因?yàn)檎�治�?jìng)爭(zhēng)而晉升或離開行政崗位。據(jù)周黎安等（2005）的統(tǒng)計(jì)，在1979-2002年涉及到28個(gè)省區(qū)直轄市在位的187位省（市）委書記和157位�。ㄊ校╅L(zhǎng)中有25.9%的官員得到晉升，41.6%的官員離開了主要崗位�！箍梢栽O(shè)想，如果所有參賽人通過私下合約使所有人的績(jī)效都保持相同（如大家都偷懶），那大家就都成了勝者，平分最高獎(jiǎng)，或以相同的概率得到晉升，這肯定有損于委托人的利益。集體偷懶主要發(fā)生在錦標(biāo)賽的優(yōu)勝者與非優(yōu)勝者的獎(jiǎng)勵(lì)差異不大的場(chǎng)合。當(dāng)兩者差異足夠大時(shí)，單個(gè)參與人會(huì)產(chǎn)生偏離合謀的激勵(lì)，因?yàn)楫?dāng)其它人遵守合謀下的表現(xiàn)的情況下，一個(gè)人的努力工作將很容易脫穎而出，獨(dú)得優(yōu)勝獎(jiǎng)。

　　要滿足上述所有這些條件并不容易。舉例來說，Besley and Coate（1995）利用美國(guó)州級(jí)水平的數(shù)據(jù)研究美國(guó)州長(zhǎng)之間是否存在一種標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)（yardstickcompetition ），在他們的模型中，選民是委托人，州長(zhǎng)是代理人，選民也許會(huì)以鄰近州的稅率和其它經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為基準(zhǔn)來判斷他們所在州的州長(zhǎng)是否勝任，從而在下次競(jìng)選時(shí)決定是否支持連任。這里的政治競(jìng)爭(zhēng)似乎也可以看作是由選民發(fā)動(dòng)的對(duì)州長(zhǎng)們的晉升錦標(biāo)賽，只是這里的晉升變成了連任。但是，這個(gè)模型與真正的晉升錦標(biāo)賽還是有一定的距離的。首先，選民們的偏好各不相同，眾口難調(diào)，相對(duì)可度量的稅率只是其中的一個(gè)方面，這里既不存在集中的人事權(quán)，也不存在一個(gè)統(tǒng)一的可客觀度量的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)決定州長(zhǎng)的政治命運(yùn)。③「中國(guó)古代歷朝皇帝治理地方官員就受制于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)技術(shù)，難以真正使用錦標(biāo)賽的方式，只能模糊地強(qiáng)調(diào)上繳稅收和地方治安，GDP 的統(tǒng)計(jì)只是在二戰(zhàn)之后才成為可能。」其次，州長(zhǎng)的許多經(jīng)濟(jì)決策（如稅率的設(shè)定）并非可以獨(dú)立做出，州議會(huì)在其中的作用可能更大，上述的第四個(gè)條件也不滿足，即使存在所謂的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)，由于州長(zhǎng)無法直接控制或影響選民關(guān)心的稅率和其它方面，最終的對(duì)州長(zhǎng)的激勵(lì)效果也是要打折扣的。

　　那么，中國(guó)具備哪些政治與經(jīng)濟(jì)條件因而特別適合采用晉升錦標(biāo)賽的模式呢？

　　第一，中國(guó)是中央集權(quán)的國(guó)家，中央或上級(jí)政府有權(quán)力決定下級(jí)政府官員的任命，即具有集中的人事權(quán)。第二，無論是省與省之間，還是在市、地區(qū)、縣、鄉(xiāng)之間都有非常相似的地方。這些地方政府所做的事情很相似，所以他們的績(jī)效比較容易進(jìn)行相互的比較。中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代就已顯出端倪的M 型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)使得各個(gè)省區(qū)（包括省以下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)）的經(jīng)濟(jì)績(jī)效具有相當(dāng)程度的可比性，而前蘇聯(lián)的U 型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)則難以在各區(qū)域之間進(jìn)行經(jīng)濟(jì)績(jī)效比較（Qian and Xu ，1993；
Maskin等，2000）。這使得晉升錦標(biāo)賽的第三個(gè)條件得以滿足。在中國(guó)目前的行政體制下，地方官員對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具有巨大的影響力和控制力，一些最重要的資源，如行政審批、土地征用、貸款擔(dān)保、各項(xiàng)政策優(yōu)惠等等均掌握在地方政府的手中，因而滿足第四個(gè)條件。最后，跨地區(qū)的地方政府官員之間的合謀在中國(guó)目前的晉升體制下不是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的威脅，地方官員之間的高度競(jìng)爭(zhēng)才是常態(tài)。

　　原因在于，晉升與不晉升存在巨大的利益差異，這不僅表現(xiàn)為行政權(quán)力和地位的巨大差異，而且在政治前景上也不可同日而語：不晉升可能意味著永遠(yuǎn)沒有機(jī)會(huì)或出局，而晉升意味著未來進(jìn)一步的晉升機(jī)會(huì)。

　　我們還需要指出，晉升錦標(biāo)賽在中國(guó)實(shí)施還有其它一些特殊的便利。首先，錦標(biāo)賽的激勵(lì)效果是逐層放大的。中國(guó)行政體制由中央、省、市（地區(qū)）、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)政府構(gòu)成，晉升錦標(biāo)賽可以發(fā)生在中央以下的任何一級(jí)地方政府之間，而中國(guó)"塊塊"行政管理體制在不同層次上的同構(gòu)性使得晉升錦標(biāo)賽得以普遍推行。比如說，在省一級(jí)干部之間采取以GDP 為基礎(chǔ)的錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)的話，那么省級(jí)官員就必須提供較高的GDP 增長(zhǎng)水平。為此，他們可能會(huì)在轄區(qū)內(nèi)的市一級(jí)推行GDP 錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)，而市又會(huì)在縣一級(jí)推行錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)，如此一層一層地往下推進(jìn)。

　　各級(jí)地方政府官員都在不斷放大的錦標(biāo)賽激勵(lì)下，為了出人頭地而努力。這可以很好地解釋為什么中央頒布一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，下級(jí)政府就會(huì)競(jìng)相提出更高的增長(zhǎng)指標(biāo)，而且行政級(jí)別越低的地方官員提出的指標(biāo)越高。其次，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，中國(guó)政府官員處于一個(gè)非常封閉的"內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)"，即一旦被上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)罷免、開除，就很難在組織外部找到其它工作，作為官員個(gè)人也不能隨意選擇退出已有的職位，仕途內(nèi)外存在巨大的落差，產(chǎn)生一種很強(qiáng)的"鎖住"效應(yīng)，造成一旦進(jìn)入官場(chǎng)就必須努力保住職位并爭(zhēng)取一切可能的晉升機(jī)會(huì)（Zhou，2002）。

　　其效果非常類似于日本企業(yè)終身雇傭制下的內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)，一個(gè)雇員跳槽離開企業(yè)被外部市場(chǎng)認(rèn)為是一個(gè)壞的信號(hào)，說明這個(gè)雇員能力有問題，致使雇員難以跨企業(yè)流動(dòng)，而不得不在企業(yè)內(nèi)部努力尋求晉升（Aoki，1988）。近些年來，隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，干部"下海"的情況逐漸增多"，鎖住"效應(yīng)才逐漸變?nèi)酢?/p>

　　這種逐層推行的晉升錦標(biāo)賽也同時(shí)說明，從職務(wù)晉升路徑來說，地方官員從最低的行政職位一步一步提拔，進(jìn)入一個(gè)典型的逐級(jí)淘汰的錦標(biāo)賽結(jié)構(gòu)。①「Rosen（1986）對(duì)這種錦標(biāo)賽的特征進(jìn)行了深入研究。」它的最大特征是，進(jìn)入下一輪的選手必須是上一輪的優(yōu)勝者，每一輪被淘汰出局的選手就自動(dòng)失去下一輪參賽的資格。比如說從縣長(zhǎng)這一級(jí)你沒有升上去，退休了，或者被罷免了，你不可能再進(jìn)行下一輪市長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，這就是逐級(jí)淘汰。為了進(jìn)入下一輪，你必須在這一輪獲勝才有資格。這樣就給地方官員施加了很大的壓力，形成一種非常殘酷的政治競(jìng)爭(zhēng)。②「這是中國(guó)政府官員與西方民主國(guó)家官員選拔的一個(gè)重要區(qū)別。西方國(guó)家的政治家參加競(jìng)選并不需要任何事先的政府部門的級(jí)別或經(jīng)歷作為前提�！褂捎谥醒雽�(duì)每一級(jí)別的行政干部有任職的最高年齡的限制，所以從政者必須在一定年齡升到某個(gè)級(jí)別，否則就沒有機(jī)會(huì)了。比如近年來中央對(duì)省部級(jí)干部的退休年齡規(guī)定為60歲，假設(shè)一任的時(shí)間正常為5年，這意味著一個(gè)普通從政者要逐級(jí)提升為省部級(jí)干部，在最順利的情況下也需要20年時(shí)間，但通常來說遠(yuǎn)不止這些時(shí)間。近年來國(guó)家對(duì)干部任職的年齡要求越來越趨于年輕化，使得一輪競(jìng)爭(zhēng)錯(cuò)過提拔機(jī)會(huì)就可能永遠(yuǎn)失去晉升機(jī)會(huì)，這勢(shì)必影響到地方官員的晉升策略，比如可能采取"鋌而走險(xiǎn)"的冒險(xiǎn)策略，甚至"跑官買官".從這個(gè)意義上說，逐級(jí)淘汰制下的行政干部的任職路徑和年齡限制均不能隨意確定，其中的一些微小變化都會(huì)引起巨大的連鎖反應(yīng)，從而最終影響到政府官員的激勵(lì)。

　　要有效推行晉升錦標(biāo)賽，如何選擇參賽人的規(guī)模，確定參賽組的構(gòu)成，是極為關(guān)鍵的。當(dāng)我們說中國(guó)同級(jí)區(qū)域處于以GDP 增長(zhǎng)為基礎(chǔ)的晉升錦標(biāo)賽之下，并不意味著所有的同級(jí)地區(qū)都應(yīng)該屬于"競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手".中國(guó)幅員廣闊，各地歷史地理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件差異非常之大，將一些并不屬于"同一起跑線"的地區(qū)放在一起比較只會(huì)帶來負(fù)面的激勵(lì)效果：條件好的地區(qū)不用好好干也可以輕松勝出，而條件差的地區(qū)不管如何努力也無法趕超，其結(jié)果只能是條件好的地區(qū)不努力，條件差的地區(qū)也不努力，自暴自棄。因此，如何選擇"可比地區(qū)"進(jìn)行晉升競(jìng)爭(zhēng)是采取錦標(biāo)賽治理的重要內(nèi)容。①「周黎安等（2005）發(fā)現(xiàn)了中央運(yùn)用省級(jí)官員的前任平均績(jī)效和同期全國(guó)平均GDP 增長(zhǎng)率或鄰近地區(qū)作為比較基準(zhǔn)的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，但在統(tǒng)計(jì)上，前者的顯著性明顯高于后者。這一方面反映了在中國(guó)省區(qū)之間差異性太大前提下中央政府理性選擇一個(gè)合理"基準(zhǔn)組"的努力，另一方面，我們作為研究者不知道中央如何具體選擇參賽組和"可比地區(qū)"，這影響了統(tǒng)計(jì)估計(jì)的精確度�！�

　　另一方面，給定晉升職位是固定的，參與競(jìng)爭(zhēng)的人數(shù)越多，晉升的幾率越小，參加錦標(biāo)賽的期望收入越低，為了保證參與人有適當(dāng)?shù)募��?lì)水平，同一組內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)者人數(shù)不能太多。因此，在晉升錦標(biāo)賽作為主要的激勵(lì)模式下，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　一級(jí)政府所轄的下級(jí)政府的數(shù)目必須存在一個(gè)合理的規(guī)模，過大和過小均不利于調(diào)動(dòng)參與人的激勵(lì)。也就是說，晉升錦標(biāo)賽的優(yōu)化設(shè)計(jì)必然內(nèi)生地產(chǎn)生一個(gè)政府組織的層級(jí)結(jié)構(gòu)，如一個(gè)省所轄的市（地區(qū)）的數(shù)目，一個(gè)市（地區(qū)）所轄的縣的數(shù)目等等。

　　晉升錦標(biāo)賽有效實(shí)施的現(xiàn)實(shí)威脅主要來自兩方面：第一，晉升錦標(biāo)賽不能公平、公正和公開地推行，地方官員的晉升與經(jīng)濟(jì)績(jī)效無關(guān)，而是其它一些人為因素決定，如"跑官買官"，"關(guān)系"勝于"政績(jī)"，使得錦標(biāo)賽變得形同虛設(shè)。

　　這類似于足球比賽中的"黑哨"，比賽的勝負(fù)取決于一些賽場(chǎng)之外的因素，運(yùn)動(dòng)員的激勵(lì)完全被扭曲了。近年來黑龍江和遼寧的一些地區(qū)出現(xiàn)了大面積的"買官賣官"現(xiàn)象，導(dǎo)致這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期不振，正是錦標(biāo)賽規(guī)則被扭曲走形的例子。

　　第二，地方官員失去參與競(jìng)賽的興趣和熱情，看淡晉升利益，只求保住位子。這種情況的發(fā)生，通常是利益關(guān)系人給予的經(jīng)濟(jì)賄賂超過了政治晉升的"誘惑"所致。從上級(jí)政府的角度來看，政府官員與地方利益相關(guān)人結(jié)成聯(lián)盟，被外部的機(jī)會(huì)和利益所吸引而"主動(dòng)"放棄比賽，是推行晉升錦標(biāo)賽最大的一種威脅。②「前面提到，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促使官員下海逐漸增多，從滿足官員參與晉升錦標(biāo)賽的約束來看，其效果正反兩方面都有，一方面市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)于政府官員來說相當(dāng)于外部機(jī)會(huì)變好，但另一方面市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之后政府權(quán)力的租金價(jià)值可能隨之上升。」因此，如何滿足地方官員的參與約束對(duì)于錦標(biāo)賽設(shè)計(jì)來說至關(guān)重要。

　　三、晉升錦標(biāo)賽如何解決政府內(nèi)部的激勵(lì)問題？

　�。ㄒ唬┱�府治理的性質(zhì)

　　晉升錦標(biāo)賽如何解決政府官員的激勵(lì)問題？與市場(chǎng)失效相對(duì)應(yīng)的政府失效的核心是政府官員的激勵(lì)未能與委托人的利益協(xié)調(diào)一致，也即在行政領(lǐng)域中的委托2代理問題。因此，設(shè)計(jì)一個(gè)合理的行政治理結(jié)構(gòu)將有助于規(guī)范政府官員的激勵(lì)，從而降低這些交易費(fèi)用。治理官員的核心是如何將政治家（政府官員）的政治仕途與反映社會(huì)需求的一定的標(biāo)準(zhǔn)相聯(lián)系。經(jīng)濟(jì)學(xué)家最近在反思"華盛頓共識(shí)"，有一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出"制度共識(shí)""，把激勵(lì)搞對(duì)"（Easterly，2005）。我們可以進(jìn)一步提出"把政府官員的激勵(lì)搞對(duì)"，因?yàn)檫@是政府治理的核心。

　　政府治理的特征源于政府官員的自由裁量權(quán)和政府所從事的職責(zé)的特殊性質(zhì)。

　　當(dāng)政府權(quán)力不受或較少受到約束時(shí)，政府官員擁有巨大的隨意處置權(quán)，而這些權(quán)力因?yàn)槠鋲艛嗟男再|(zhì)而容易變成"合法傷害權(quán)".③「這里借用吳思（2003，第206頁(yè)）在《血酬定律》中的用語。」雖然市場(chǎng)個(gè)體消費(fèi)者或企業(yè)也可能擁有一定的合法傷害權(quán)（如逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)），但在影響范圍和程度上與政府相比不可同日而語。換句話說，政府官員既可以成事，也可壞事，這就是文獻(xiàn)里著名的"掠奪之手"與"協(xié)助之手"的區(qū)別（Frye and Shelifer ，1997）。行政治理的核心在于治理官員，如何激勵(lì)政府官員、限制隨意處置權(quán)成為合法傷害的可能性，無疑是非常關(guān)鍵的。

　　另一方面，政府職責(zé)具有多維度、多任務(wù)的特征且不易量化（Tirole，1994），政府目標(biāo)需要考慮諸如消費(fèi)者剩余、生產(chǎn)者利潤(rùn)、社會(huì)公正、環(huán)境污染等等，加之政府的許多服務(wù)具有相當(dāng)?shù)膲艛嘈�，如何激�?lì)政府官員成為各國(guó)行政治理的難題。

　　在中國(guó)，政府官員手中的自由裁量權(quán)更具特殊性：一是行政權(quán)力巨大，二是所受約束有限（如"一把手"現(xiàn)象）。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型并沒有徹底改變政府支配經(jīng)濟(jì)資源的方式和手段，雖然計(jì)劃手段基本被取消了，但政府對(duì)重要的經(jīng)濟(jì)資源（如資金、土地和產(chǎn)業(yè)政策）的支配力和影響力仍然巨大。如果政府官員主要關(guān)心設(shè)立租金、收取賄賂和不作為，那么，隨意處置權(quán)就用在了非生產(chǎn)性用途上，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展就構(gòu)成一種嚴(yán)重的障礙。另一方面，中國(guó)長(zhǎng)期以來流行的屬地化分級(jí)管理模式也賦予了地方政府相當(dāng)?shù)男姓�治理�?quán)力，地方政府所受的水平監(jiān)督和制約非常有限，而主要靠上級(jí)政府對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和制約，但上級(jí)政府所擁有的信息有限，監(jiān)督成本巨大。

　�。ǘ�）政府內(nèi)部的激勵(lì)問題與中國(guó)特色的治理

　　隨意處置權(quán)、壟斷和監(jiān)督問題使得驅(qū)使政府提供良好的公共服務(wù)變得困難，因此任何一種政府治理模式都需要解決信息不對(duì)稱、監(jiān)督和激勵(lì)問題，區(qū)別只在于各國(guó)所面臨的政治與經(jīng)濟(jì)的約束不同而已。

　　中央政府面臨最大的問題之一是如何監(jiān)督下級(jí)政府的行為。在一個(gè)權(quán)力集中的等級(jí)組織中，監(jiān)督和制約只能產(chǎn)生于垂直方向，當(dāng)控制指標(biāo)比較模糊時(shí)，監(jiān)督成本非常高。不僅如此，一個(gè)等級(jí)組織中的監(jiān)督者與被監(jiān)督者存在合謀的可能性，如何監(jiān)督監(jiān)督者？只有最高層有充分的激勵(lì)監(jiān)督下級(jí)，而對(duì)次高層以下的監(jiān)督激勵(lì)則依次遞減。中國(guó)自改革開放以來推行的以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為基礎(chǔ)的晉升錦標(biāo)賽，結(jié)合它在中國(guó)各級(jí)地方政府的放大機(jī)制，實(shí)際上讓每一級(jí)政府都處于增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局，讓每個(gè)官員的仕途升遷都與本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)掛鉤，調(diào)動(dòng)其推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，這在相當(dāng)程度上解決了監(jiān)督激勵(lì)依次遞減和信息不對(duì)稱的問題，大大節(jié)約了監(jiān)督成本。

　　因此，晉升錦標(biāo)賽最大收益之一是在地方政府之間引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，這種競(jìng)爭(zhēng)隨著各種生產(chǎn)要素（尤其是資本和人力資本）的流動(dòng)性日益增大而加劇。地方政府間的激烈的行政競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)了地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，徹底改變了政府部門對(duì)重要生產(chǎn)要素（如資本）的態(tài)度，政府部門的壟斷租金大幅度被削減。中國(guó)在司法意義上的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度尚存在許多缺陷，尤其民營(yíng)企業(yè)容易遭歧視，各種權(quán)益不被尊重；
國(guó)際投資者也經(jīng)常懷疑中國(guó)能否提供良好的商業(yè)和政策環(huán)境保護(hù)其合法權(quán)益。這是人們按照西方國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)檢查中國(guó)正式制度安排可能產(chǎn)生的疑問。事實(shí)上，中國(guó)地方政府間圍繞招商引資的各種形形色色的惡性競(jìng)爭(zhēng)，比如"零地價(jià)"政策，使得中國(guó)這些年外資流入一直位于世界前列。國(guó)內(nèi)民營(yíng)資本也開始受到許多中西部地區(qū)政府官員的關(guān)注和追捧。因此，從根本上說，晉升錦標(biāo)賽是企業(yè)產(chǎn)權(quán)得到保護(hù)、政策環(huán)境得以優(yōu)化的行政基礎(chǔ)。晉升錦標(biāo)賽作為一種地方官員的治理機(jī)制提供了中國(guó)特色的產(chǎn)權(quán)保護(hù)和其它有助于企業(yè)發(fā)展的政府服務(wù)，它主要不是通過司法的徹底改革實(shí)現(xiàn)的，而是通過改變政府官員的激勵(lì)實(shí)現(xiàn)的。在這種意義上說，晉升錦標(biāo)賽是對(duì)正式的產(chǎn)權(quán)保護(hù)和司法制度的一種局部替代。

　　晉升錦標(biāo)賽與中國(guó)行政體制的某些特征相結(jié)合有助于克服發(fā)展中國(guó)家經(jīng)常面臨的挑戰(zhàn)，即所謂的"政治公有地悲劇"：每一個(gè)政府部門都想對(duì)企業(yè)進(jìn)行"搜刮"，而不考慮到其搜刮對(duì)別的政府部門的負(fù)外在性，最終導(dǎo)致過度"搜刮"（Shelifer and Vishny ，1993）。在中國(guó)，地方政府的行政權(quán)力主要集中于各級(jí)黨委，尤其是黨委一把手，這導(dǎo)致了行政權(quán)力的過度集中；
但另一方面，當(dāng)權(quán)力過度集中到少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)手中，他們所面臨的增長(zhǎng)激勵(lì)就可以對(duì)所屬各個(gè)政府部門形成強(qiáng)有力的約束，這比權(quán)力完全分散在各個(gè)政府部門、各自為政要容易避免"政治公有地悲劇"的產(chǎn)生。Frye and Shleifer （1997）認(rèn)為中國(guó)政府扮演"協(xié)助之手"，而俄羅斯政府扮演"掠奪之手"的重要原因就在于中國(guó)政府的權(quán)力比后者更為集中。但權(quán)力集中本身仍然不能保證"協(xié)助之手"，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為基礎(chǔ)的晉升錦標(biāo)賽是"協(xié)助之手"的最終來源。

　　從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，政府官員可能受到各個(gè)利益集團(tuán)的影響，使得政府出臺(tái)的公共政策成為促進(jìn)特殊利益集團(tuán)的工具，即政府被利益集團(tuán)"捕獲"（Stigler，1971）。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，地方政府也難以擺脫各種潛在利益集團(tuán)的影響，如在改革過程中，國(guó)有部門的利益訴求會(huì)阻礙地方民營(yíng)化和吸引外資的進(jìn)程。在民主政體下，政治家和國(guó)會(huì)議員均接受利益集團(tuán)的政治獻(xiàn)金，企業(yè)、工會(huì)等利益集團(tuán)有不同政策立場(chǎng)，競(jìng)相向決策和立法權(quán)力施加影響，使得一些不利于收入和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的情況長(zhǎng)期存在。比如在印度，一些政客出于競(jìng)選目的而權(quán)宜地出臺(tái)一些其實(shí)是嚴(yán)重阻礙地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策法令，討好某些特定的利益集團(tuán)（如乞丐幫）。①「感謝姚洋教授與我分享他在印度訪問的見聞以及關(guān)于民主體制下民粹主義傾向的觀點(diǎn)�！乖谥袊�(guó)，地方政府也會(huì)受到一些利益集團(tuán)的影響，但是在晉升錦標(biāo)賽體制下，這些利益集團(tuán)或多或少對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是有利的。這是因?yàn)�，如果地方官員的根本利益在于政治晉升，在于轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，那么一切利益訴求必須與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的要求相兼容。必須指出的是，在地方官員與地方利益集團(tuán)極可能形成各種利益聯(lián)盟的情況下，晉升錦標(biāo)賽是一種限制政府官員被固定或狹隘利益集團(tuán)的捕獲而導(dǎo)致地區(qū)增長(zhǎng)遲滯的治理手段。當(dāng)然，中國(guó)的情況可能是走向了另一個(gè)極端，即許多與短期增長(zhǎng)沒有直接關(guān)系但又是民眾迫切關(guān)心的問題（如環(huán)境污染、教育、公共醫(yī)療）被忽略了。

　　與行政和財(cái)政分權(quán)相比，晉升錦標(biāo)賽的一個(gè)突出優(yōu)點(diǎn)是獎(jiǎng)勵(lì)承諾比較可信。

　　這種可信度來自兩個(gè)方面：一是指標(biāo)比較透明，各參與人都能觀察到各自的業(yè)績(jī)和委托人是否按照事前宣布的規(guī)則兌現(xiàn)承諾。設(shè)想上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)完全根據(jù)主觀感覺（也許他心里有一個(gè)確定的主觀指標(biāo)）提拔下屬，下屬并不知道領(lǐng)導(dǎo)究竟看重什么，也不知道是否每次都公正客觀地實(shí)施了他自己的標(biāo)準(zhǔn)，可信承諾自然無從說起。二是提拔競(jìng)賽優(yōu)勝者并不花費(fèi)委托人的額外資源（Malcomson ，1984），因?yàn)槁毼辉谑虑笆枪潭ǖ�，如果有空缺的話，無論如何需要提拔一人填補(bǔ)它，因此在決出優(yōu)勝者之后委托人沒有改變事前承諾的激勵(lì)。從這個(gè)意義上說，委托人做出的提拔優(yōu)勝者的承諾比用巨額獎(jiǎng)金獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)勝者（如財(cái)政包干契約）的承諾要可信得多，因?yàn)楹笳呷�決于委托人的財(cái)政狀況，而且事后容易滋生不兌現(xiàn)承諾的動(dòng)機(jī)。上世紀(jì)80年代推行的"財(cái)政包干"可以看作是中央為地方政府設(shè)計(jì)的一種財(cái)政收入激勵(lì)合約，如果財(cái)政收入超過某個(gè)水平，可以獲得超額提成。但在執(zhí)行過程中，中央政府因財(cái)政困難經(jīng)常改變過去的合約承諾（Ma，1997；
Wong等，1995）。

　　而行政分權(quán)也是可調(diào)整的和可逆轉(zhuǎn)的，近年來中央與地方、省與地方的行政權(quán)限一直處在變動(dòng)之中，所以分權(quán)承諾的可信度是相當(dāng)有限的。

　　值得強(qiáng)調(diào)的是，晉升錦標(biāo)賽還會(huì)內(nèi)生地生產(chǎn)出一種維持這種激勵(lì)制度的積極因素，從而較好地解決關(guān)于改革開放承諾的可信度問題。按照目前的晉升制度，經(jīng)濟(jì)競(jìng)賽的優(yōu)勝者獲得晉升的機(jī)會(huì)，提拔到更高一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)崗位，成為決定下級(jí)政府官員晉升命運(yùn)的評(píng)判者。由于他們是這種激勵(lì)制度的成功者，維護(hù)其正常運(yùn)行自然符合他們自身的偏好和既得利益。中國(guó)特色的聯(lián)邦主義理論無法令人滿意地解釋中央對(duì)分權(quán)和市場(chǎng)化改革的可信承諾。按照晉升錦標(biāo)賽理論，這一點(diǎn)并不難以解釋：隨著越來越多的來自經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速和市場(chǎng)化程度高的省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人晉升到中央決策部門，在當(dāng)前黨的集體決策體制下，他們的偏好和利益決定了中國(guó)改革開放的基本政策的穩(wěn)定性和承諾的可信度。

　　晉升錦標(biāo)賽是一種強(qiáng)激勵(lì)（high2powered incentives ）的形式，政府官員的晉升高度依賴于一些可測(cè)度的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。但政府的職責(zé)如前所述是多維度和多任務(wù)的，有些容易測(cè)度，有些不容易測(cè)度，晉升錦標(biāo)賽等于將那些不容易測(cè)度的指標(biāo)排除在考核范圍里。根據(jù)Holmstrom and Migrom（1991）

　　多任務(wù)下的委托2代理理論，如果激勵(lì)的設(shè)計(jì)只是基于一些可測(cè)度的指標(biāo)，很容易導(dǎo)致代理人的努力配置扭曲，即將精力完全集中在可測(cè)度的任務(wù)，而忽略不可測(cè)度但同樣重要的任務(wù)。事實(shí)上，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨的許多問題正是這種配置扭曲的結(jié)果（后面將詳細(xì)討論）。所以在這種情況下，弱激勵(lì)形式是一種常見的組織設(shè)計(jì)，將代理人的報(bào)酬與績(jī)效基本脫鉤，以謀求代理人對(duì)多任務(wù)低水平（因激勵(lì)不足）但較為平衡的努力配置。這就產(chǎn)生了一個(gè)重要而有趣的問題：多任務(wù)下強(qiáng)激勵(lì)在企業(yè)組織內(nèi)也不常見，那為什么在中國(guó)的政府治理中會(huì)采用？

　　中國(guó)政府體制的特征是權(quán)力的一體化和等級(jí)化，地方政府主要面臨上級(jí)政府的垂直監(jiān)督，所受的水平方向的監(jiān)督和制約非常有限，尤其是政府公共服務(wù)的直接對(duì)象——民眾與企業(yè)不能直接影響地方官員的任命，雖然他們是最有信息監(jiān)督和評(píng)價(jià)政府服務(wù)質(zhì)量的主體。而中國(guó)長(zhǎng)期以來的屬地化分級(jí)行政管理體制又強(qiáng)化了地方政府的實(shí)際權(quán)力，尤其是自由處置權(quán)。給定政府目標(biāo)的多維性和多任務(wù)特征，如果上級(jí)政府采用弱激勵(lì)方式，讓官員的晉升與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或其它可測(cè)度的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)脫鉤，采取一種模糊和主觀的評(píng)價(jià)方式?jīng)Q定官員的政績(jī)，那勢(shì)必導(dǎo)致地方官員的自由處置權(quán)最終變成了官員偷懶、受賄或不作為的特權(quán)。這里最大的困難在于，如果人事任免權(quán)和對(duì)官員的考察權(quán)均在上級(jí)政府，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　上級(jí)政府獲得有關(guān)下級(jí)地方官員的能力和服務(wù)質(zhì)量的信息的成本將是非常高昂的，這種成本越高，地方官員手里的自由處置權(quán)（合法傷害權(quán)）的自由度也就越高。因此，在這種背景下，采用以GDP 增長(zhǎng)為基礎(chǔ)的強(qiáng)激勵(lì)的晉升錦標(biāo)賽是對(duì)地方官員手中不受監(jiān)督和制約的自由處置權(quán)的一種強(qiáng)制引導(dǎo)。雖然帶來努力扭曲、政績(jī)工程等等問題，但至少換來了相當(dāng)水平的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這比弱激勵(lì)下政府的不作為甚至偷懶、腐敗要好。除非公眾對(duì)政府服務(wù)的評(píng)價(jià)意見能以某種方式進(jìn)入官員績(jī)效的考核之中，使得上級(jí)政府面臨的信息約束放松，從而減少對(duì)晉升錦標(biāo)賽的依賴，否則這種兩害相權(quán)取其輕的取舍就不可避免。進(jìn)一步說，在中國(guó)目前的政府體制下，晉升錦標(biāo)賽的推行與上級(jí)政府面臨的信息和監(jiān)督約束，或者說地方官員面臨的監(jiān)督方式直接相關(guān)，主要以垂直監(jiān)督為主，還是以水平監(jiān)督（如媒體和公眾）為主，對(duì)政府治理模式的選擇影響巨大。

　�。ㄈ�）晉升錦標(biāo)賽與地方政策實(shí)驗(yàn)、創(chuàng)新和違規(guī)

　　有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政分權(quán)和M 型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有助于地方進(jìn)行局部政策實(shí)驗(yàn)，如果實(shí)驗(yàn)成功，則可以向全國(guó)推廣（Qian and Xu ，1993）。Cai 和Triesman（2007）指出，這種局部實(shí)驗(yàn)并不是行政分權(quán)和M 型經(jīng)濟(jì)的特權(quán)，集權(quán)模式下也會(huì)存在局部政策實(shí)驗(yàn)的情況；
最重要的是，局部實(shí)驗(yàn)的設(shè)計(jì)、部署和推廣正是在一個(gè)中央集權(quán)的結(jié)構(gòu)下才是可能的。這兩種觀點(diǎn)都有可取之處，但有一個(gè)關(guān)鍵性問題沒有回答：如果不是來自中央的指令，地方自主推行政策試驗(yàn)的激勵(lì)何在？

　　如果實(shí)驗(yàn)面臨失敗風(fēng)險(xiǎn)，政策創(chuàng)新需要大量投入，為什么要冒險(xiǎn)實(shí)驗(yàn)和創(chuàng)新？中國(guó)近30年改革歷程說明：在"發(fā)展才是硬道理"的總體背景下，創(chuàng)新和試驗(yàn)總是被鼓勵(lì)，如果成功，創(chuàng)新者會(huì)受到額外的獎(jiǎng)勵(lì)，即使失敗也不太會(huì)被懲罰。事實(shí)上，長(zhǎng)期以來，地方政府一直在一些政策領(lǐng)域與中央政府博弈和周旋，如土地批租、宏觀調(diào)控、開發(fā)區(qū)建設(shè)等等方面，雖然中央三令五申，地方政府的"擦邊球"和在"灰色地帶"的博弈行為屢禁不止，對(duì)違規(guī)者的明確懲罰卻非常少見，說明了中央政府對(duì)績(jī)效觀的隱性承諾。①「直到最近，一些省份的高層官員因違規(guī)批地和上項(xiàng)目被點(diǎn)名批評(píng)，而這又恰逢提倡科學(xué)發(fā)展觀、檢討GDP 政績(jī)觀之時(shí)，是值得注意的發(fā)展趨向。」所以晉升錦標(biāo)賽內(nèi)在地鼓勵(lì)地方政府的政策創(chuàng)新行為，當(dāng)然這也不可避免地導(dǎo)致了地方違規(guī)行為。②「在每一輪宏觀調(diào)控的時(shí)候均有不少地區(qū)"頂風(fēng)"上項(xiàng)目，投資熱情不減。這是一種增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的博弈策略：誰都希望別的地區(qū)服從調(diào)控而減少投資，而自己可以通過增加投資使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提速，以獲得更高的晉升機(jī)會(huì)�！�

　�。ㄋ模�晉升錦標(biāo)賽與行政和財(cái)政分權(quán)的關(guān)系

　　晉升錦標(biāo)賽必須與一些其它改革措施相配套才能發(fā)揮作用。在一種嚴(yán)格的中央計(jì)劃體制下不可能出現(xiàn)真正意義上圍繞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政治競(jìng)爭(zhēng)。地方官員必須擁有一定的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)力，能夠支配一定的經(jīng)濟(jì)資源，即擁有較大的行動(dòng)空間，才能真正對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)有行政責(zé)任。此時(shí)，激勵(lì)地方官員推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展才有意義。但另一方面，對(duì)于地方官員來說，保住行政職位也是財(cái)政和行政激勵(lì)發(fā)揮作用的前提。如果地方官員預(yù)期自己很快就要退休了，那么行政和財(cái)政分權(quán)的利益與個(gè)人的聯(lián)系將減弱不少，影響后者的激勵(lì)效果。因此，兩者存在明顯的互補(bǔ)關(guān)系。

　　雖然兩者是互補(bǔ)的關(guān)系，但是晉升錦標(biāo)賽下政府官員的晉升激勵(lì)是比財(cái)政和行政分權(quán)所帶來的激勵(lì)更為持久和基本。政府官員作為政治參與人，最關(guān)心的是行政晉升和仕途，而非地區(qū)的財(cái)政收入。只有從晉升激勵(lì)出發(fā)，我們才可以很好地解釋為什么從上世紀(jì)80年代以來財(cái)政體制在中央和地方的行政分權(quán)一直在變化之中而地方官員推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的激勵(lì)沒有改變，因?yàn)闀x升錦標(biāo)賽的基本模式一直沒有改變。給定晉升主要取決于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，財(cái)政體制由財(cái)政包干制變成對(duì)中央政府有利的分稅制對(duì)地方官員來說并不是不能接受，而在財(cái)政包干期間中央一再改變某些省份的分成比例也不可能影響地方官員追求更高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力。

　　四、晉升錦標(biāo)賽的成本

　�。ㄒ唬┱�府官員的激勵(lì)扭曲

　　1.偏好替代。晉升錦標(biāo)賽治理最大的問題是缺乏轄區(qū)居民的偏好顯示，以GDP指標(biāo)代替居民的偏好。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的早期，這種偏好替代有一定的合理性：當(dāng)絕大多數(shù)人的溫飽問題沒有解決時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入提高是絕大多數(shù)人的最大需求。隨著人們收入大幅增加、生活條件不斷改善，人們的偏好和需求趨于多樣化，此時(shí)GDP 增長(zhǎng)、甚至綠色GDP 增長(zhǎng)已不能準(zhǔn)確代表轄區(qū)內(nèi)居民高度多樣化的偏好結(jié)構(gòu)，這些多樣化偏好最后如何傳導(dǎo)為政府的公共服務(wù)內(nèi)容就成為中國(guó)地方行政治理最大的挑戰(zhàn)之一。最重要的問題是，直接承受地方政府治理后果的居民和企業(yè)無法直接影響地方官員的仕途，具有任免權(quán)的機(jī)構(gòu)在上級(jí)政府，所以目前的官員任命機(jī)制無法保證地方官員對(duì)居民和企業(yè)的多樣化偏好做出足夠和有效的反應(yīng)。因此，未來改革方向是如何讓轄區(qū)的公眾的滿意度以恰當(dāng)方式進(jìn)入地方官員的政績(jī)，成為左右官員仕途升遷的重要因素。

　　2.多任務(wù)下的激勵(lì)扭曲。這主要表現(xiàn)在晉升激勵(lì)下的地方官員只關(guān)注那些能夠被考核的指標(biāo)，而對(duì)那些不在考核范圍或者不易測(cè)度的后果不予重視。GDP 競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致一些地區(qū)的政府官員熱衷于搞政績(jī)工程，勞民傷財(cái)，甚至編制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)數(shù)字，這種情況在缺乏經(jīng)濟(jì)資源和機(jī)會(huì)的落后地區(qū)尤為明顯。一些地區(qū)因經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，按實(shí)際增長(zhǎng)難以和較發(fā)達(dá)的臨近地區(qū)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，給上級(jí)政府創(chuàng)造一個(gè)良好印象，這可能導(dǎo)致一些急于晉升的地方官員"窮則思變"，采取"鋌而走險(xiǎn)"的競(jìng)爭(zhēng)策略，搞一些華而不實(shí)的工程項(xiàng)目，并對(duì)下級(jí)政府層層加碼，下達(dá)達(dá)標(biāo)任務(wù)。

　　這方面的例子特別多。

　　比如在河南省上世紀(jì)90年代初以來一度流行的所謂的"富民工程"，一些縣鄉(xiāng)政府官員在考察了江浙一帶的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)之后認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的重要性，于是強(qiáng)行讓鄉(xiāng)村兩級(jí)興辦企業(yè)，最后大都以失敗告終。①「參見曹錦清（2000）《黃河邊的中國(guó)》，第265-269頁(yè)�！棺⒁庠谥袊�(guó)多級(jí)同構(gòu)性的行政體制下，省級(jí)政府的晉升激勵(lì)會(huì)一級(jí)一級(jí)地轉(zhuǎn)化為地區(qū)（市）、縣和鄉(xiāng)（甚至村）的增長(zhǎng)激勵(lì)。如果它在上層是扭曲性的激勵(lì)，就會(huì)在下面多級(jí)行政治理中放大。另一方面，高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同時(shí)帶來了嚴(yán)重的環(huán)境污染和高昂的能源消耗問題，這也是晉升錦標(biāo)賽導(dǎo)致數(shù)量擴(kuò)張沖動(dòng)的后果之一。晉升錦標(biāo)賽使得政府官員只關(guān)心自己任期內(nèi)所在地區(qū)的短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而容易忽略經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的長(zhǎng)期影響，尤其是那些不易被列入考核范圍的影響。有些官員為了在晉升競(jìng)爭(zhēng)中獲勝甚至不惜造假，操縱統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，致使民間有"數(shù)字出官，官出數(shù)字"之說。

　　除了上述扭曲之外，晉升錦標(biāo)賽還使得政府官員同時(shí)在經(jīng)濟(jì)上和政治上競(jìng)爭(zhēng)，經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)由于受到以零和博弈為特征的行政競(jìng)爭(zhēng)的支配而出現(xiàn)了資源配置扭曲的現(xiàn)象，如中國(guó)區(qū)域發(fā)展中的政府非合作傾向，包括我國(guó)長(zhǎng)期存在的地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問題（周黎安，2004）。

　　3.晉升博弈下的軟預(yù)算約束問題。在晉升錦標(biāo)賽下，地方政府的預(yù)算軟約束問題有可能會(huì)惡化，而企業(yè)的軟預(yù)算約束問題則會(huì)以新的形式出現(xiàn)。首先，為了在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中獲得有利地位以增進(jìn)政治晉升的機(jī)會(huì)，地方官員會(huì)動(dòng)用一切政策手段（包括財(cái)政和金融工具）支持企業(yè)和其它商業(yè)擴(kuò)張，這種只重?cái)?shù)量而非質(zhì)量的擴(kuò)張很容易形成企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效低下和政府的財(cái)政赤字和負(fù)債。因?yàn)槲覀儫o法看到中央或上級(jí)政府讓地方政府陷于財(cái)政破產(chǎn)的境地，這種預(yù)期又進(jìn)一步助長(zhǎng)地方政府粗放型的財(cái)政支出行為。目前在縣鄉(xiāng)一級(jí)面臨的嚴(yán)重的政府債務(wù)問題在一定程度上是這種預(yù)算軟約束的反映。其次，在晉升錦標(biāo)賽下，不僅國(guó)有企業(yè)，甚至一些民營(yíng)企業(yè)的預(yù)算約束有可能軟化。常州鐵本事件是一個(gè)很好的例子。常州市政府為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超的目標(biāo)，"強(qiáng)行"將一個(gè)中等規(guī)模的民營(yíng)鋼鐵廠短時(shí)間里變成一個(gè)超大型企業(yè)，為此提供了一系列政策優(yōu)惠，包括政府信貸擔(dān)保。一個(gè)企業(yè)，不管其所有制性質(zhì)，一旦變成地方政府實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)趕超的工具，就不可能在硬預(yù)算約束下經(jīng)營(yíng)。

　　過去唯有國(guó)有企業(yè)存在預(yù)算軟約束問題，現(xiàn)道在民營(yíng)企業(yè)也可能染上此病，原因就在于晉升錦標(biāo)賽改變了地方官員對(duì)民營(yíng)企業(yè)的態(tài)度。

　�。ǘ�）晉升錦標(biāo)賽與政府職能轉(zhuǎn)變

　　中國(guó)治理地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式在深層次上與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的培育和發(fā)展有著內(nèi)在的矛盾，或者說這種特定的激勵(lì)政府官員的模式與建立一個(gè)良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需的政府職能的合理設(shè)計(jì)之間存在嚴(yán)重沖突，導(dǎo)致政府在市場(chǎng)化過程中的角色沖突和轉(zhuǎn)變政府職能的困難。

　　1.市場(chǎng)化過程中的角色沖突。晉升錦標(biāo)賽讓地方官員對(duì)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)責(zé)，也使得他們不惜一切手段去獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這其中包括一些不利于培育和維護(hù)市場(chǎng)秩序的手段，如縱容本地企業(yè)生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品，違規(guī)為企業(yè)辦理市場(chǎng)進(jìn)入手續(xù)或信貸擔(dān)保。我們經(jīng)常說政府扮演裁判員與運(yùn)動(dòng)員的雙重身份，導(dǎo)致市場(chǎng)秩序難于真正建立。事實(shí)上，更為準(zhǔn)確的描述是，在晉升錦標(biāo)賽下，地方官員一方面是地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的參賽運(yùn)動(dòng)員，同時(shí)又是轄區(qū)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的裁判員，這雙重身份使得地方政府急于利用裁判員的身份做運(yùn)動(dòng)員的事情，這是中國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化過程中面臨的最嚴(yán)重的障礙之一。

　　中國(guó)在上世紀(jì)90年代中期陸續(xù)改革了一些政府部門的管理模式，由"塊管"變成"條管"，如工商、質(zhì)量監(jiān)督、稅收、安全生產(chǎn)監(jiān)督等，銀行也實(shí)現(xiàn)跨越行政區(qū)的大區(qū)管理模式。這些改革本身就有限制和糾正地方政府干預(yù)市場(chǎng)的"越位"行為的考慮。但是，這些改革并沒有從根本上改變地方政府對(duì)這些職能部門的影響力，原因在于，在晉升錦標(biāo)賽下，地方官員仍然需要這些部門對(duì)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展做貢獻(xiàn)，一旦這些部門的做法（如嚴(yán)格質(zhì)量監(jiān)督與市場(chǎng)秩序管理）與本地的局部利益相沖突，地方官員仍然可以動(dòng)用許多地方資源對(duì)這些"條管"部門施加有效的壓力。晉升錦標(biāo)賽進(jìn)一步強(qiáng)化了地方官員與地方利益的聯(lián)盟，使得中央的一些旨在改革政府職能、完善市場(chǎng)秩序的努力（如建立良好的市場(chǎng)秩序和全國(guó)共同市場(chǎng)）失去效力。近年來在媒體廣為曝光的煤礦安全生產(chǎn)問題，這里既有官煤勾結(jié)、收受賄賂的腐敗問題，也有其它根源，其中之一是地方政府的政績(jī)觀。一些地方政府為了GDP 的增長(zhǎng)和稅收增長(zhǎng)，認(rèn)為安全監(jiān)管過于嚴(yán)格會(huì)干擾地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因而對(duì)安全監(jiān)督工作直接進(jìn)行干預(yù)，采取放松執(zhí)法、消極對(duì)待違規(guī)生產(chǎn)的企業(yè)甚至偏袒保護(hù)這些企業(yè)的態(tài)度。在這樣的環(huán)境下，安全生產(chǎn)監(jiān)管的執(zhí)行過程必然會(huì)偏離其真正的監(jiān)管目標(biāo)。

　　2."建設(shè)性"財(cái)政體制向"公共財(cái)政"體制轉(zhuǎn)型的困難。1998年中央提出財(cái)政體制從傳統(tǒng)的"建設(shè)性"財(cái)政向"公共財(cái)政"轉(zhuǎn)型，強(qiáng)調(diào)政府公共支出的重點(diǎn)由過去的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出（如基建投資）逐步過渡到以教育、醫(yī)療衛(wèi)生與福利等公共產(chǎn)品的支出。然而，這一轉(zhuǎn)型顯得非常艱難而緩慢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1998年到2005年，全國(guó)在教育、科學(xué)、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的財(cái)政支出比例不但沒有上升反而下降。

　　由于公共財(cái)政的執(zhí)行在很大程度上依賴于地方政府的參與，導(dǎo)致這一轉(zhuǎn)型困難的根源在于地方政府目前的激勵(lì)性質(zhì)和結(jié)構(gòu)與這個(gè)巨大轉(zhuǎn)型之間存在基本的沖突。

　　晉升錦標(biāo)賽把考核的焦點(diǎn)放在一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方官員更關(guān)心的是任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的高低，而教育、科技和醫(yī)療衛(wèi)生這些投入均是在長(zhǎng)期內(nèi)發(fā)生影響的，短期內(nèi)無法"兌現(xiàn)"為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。雖然公眾對(duì)于教育、醫(yī)療和住房問題的關(guān)心超過任何其它方面，但他們無法直接決定地方官員的任免，所以這些議題很難像經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)那樣被地方官員所關(guān)注。

　�。ㄈ�）晉升錦標(biāo)賽與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變

　　中國(guó)過去近30年取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)成就，經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)擠入世界前列，被譽(yù)為"世界工廠"，外匯儲(chǔ)備逾萬億美元。然而，在這一系列的光環(huán)之下，中國(guó)傳統(tǒng)的增長(zhǎng)方式與日益高昂的成本引起人們的批評(píng)和質(zhì)疑。中國(guó)企業(yè)普遍缺乏世界知名品牌，也沒有掌握什么重要的核心技術(shù)，與此相聯(lián)系，絕大多數(shù)企業(yè)的R 投入非常低，主要優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在加工的成本優(yōu)勢(shì)"，制造大國(guó)"更多表現(xiàn)為"加工大國(guó)".

　　更為嚴(yán)重的是，高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不僅直接帶來了嚴(yán)重的環(huán)境污染和能源消耗，而且構(gòu)成中國(guó)企業(yè)主要競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)——加工的成本優(yōu)勢(shì)也在相當(dāng)程度上建立在長(zhǎng)期人為扭曲的要素價(jià)格上。比如在地方政府招商競(jìng)爭(zhēng)中，土地價(jià)格被人為壓低，經(jīng)常出現(xiàn)"零地價(jià)"；
資金成本因利率過低或政策貸款或擔(dān)保也被人為壓低，與此同時(shí)，勞動(dòng)力成本因勞動(dòng)保障和社會(huì)福利不健全被壓低，企業(yè)生產(chǎn)的環(huán)境成本也因?yàn)榈胤秸�府的縱容而人為地被壓低。人民幣被低估加上出口退稅推動(dòng)中國(guó)出口急速增長(zhǎng)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　可以看出，所有這些要素價(jià)格的扭曲均與地方官員在晉升激勵(lì)下的增長(zhǎng)沖動(dòng)緊密聯(lián)系在一起，甚至主要由后者所造成。由于晉升職位總是有限的，晉升錦標(biāo)賽具有一種"贏家通吃"和"零和博弈"的特征，一人提升勢(shì)必降低別的競(jìng)爭(zhēng)者的晉升機(jī)會(huì)，因此，這種激烈的政治競(jìng)爭(zhēng)就會(huì)轉(zhuǎn)化為為了政治收益不計(jì)經(jīng)濟(jì)成本和效益的惡性經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)（周黎安，2004），所有這些人為的要素扭曲正是這種由晉升激勵(lì)主導(dǎo)的惡性經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。在這個(gè)意義上說，晉升錦標(biāo)賽是中國(guó)粗放和扭曲型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的制度根源之一。

　　五、總結(jié)及政策含義

　　政府官員的治理機(jī)制是決定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要的制度安排。本文研究了改革開放以來中國(guó)解決地方官員激勵(lì)問題獨(dú)特的治理方式，并將這種方式與中國(guó)近30年的高速增長(zhǎng)以及面臨的各種問題聯(lián)系起來。近年來人們對(duì)中國(guó)政府官員的GDP 績(jī)效觀提出了許多疑問，但一直缺乏統(tǒng)一的分析框架，如何系統(tǒng)地認(rèn)識(shí)這一人事控制與激勵(lì)機(jī)制的作用與局限無疑是一個(gè)重要的理論與現(xiàn)實(shí)問題。

　　以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為基礎(chǔ)的晉升錦標(biāo)賽結(jié)合了中國(guó)政府體制和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的獨(dú)特性質(zhì)，在政府官員手中擁有巨大的行政權(quán)力和自由處置權(quán)的情況下，提供了一種具有中國(guó)特色的激勵(lì)地方官員推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的治理方式。從國(guó)際比較的角度看，如果說地方政府在中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡中作用巨大的話，那么這種作用的制度基礎(chǔ)就是晉升錦標(biāo)賽模式。

　　但是晉升錦標(biāo)賽也是一把雙刃劍，它的強(qiáng)激勵(lì)本身也內(nèi)生出一系列的負(fù)作用，比如行政競(jìng)爭(zhēng)的零和博弈的特性導(dǎo)致區(qū)域間惡性經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)；
在政府職能呈現(xiàn)多維度和多任務(wù)特征時(shí)，晉升錦標(biāo)賽促使地方官員只關(guān)心可測(cè)度的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，而忽略了許多長(zhǎng)期的影響；
晉升錦標(biāo)賽使得地方官員是地區(qū)間晉升博弈的運(yùn)動(dòng)員，同時(shí)政府職能要求他們又必須是轄區(qū)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的裁判員，這兩者存在內(nèi)在的角色沖突，政府職能轉(zhuǎn)換之艱難便源于此。另外，通過晉升激勵(lì)支撐的對(duì)企業(yè)的扶持和產(chǎn)權(quán)保護(hù)肯定不如通過健全的司法保護(hù)更透明和更持久。諸如此類的問題隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步完善而顯得日趨嚴(yán)重，晉升錦標(biāo)賽模式到了不得不面臨轉(zhuǎn)型的時(shí)候。

　　給定晉升錦標(biāo)賽存在的這一系列的問題，中國(guó)地方官員的治理方式如何轉(zhuǎn)型？

　　改變考核地方官員的指標(biāo)體系是目前的一種改革思路，由一種比較單一的增長(zhǎng)指標(biāo)變成更具綜合性的指標(biāo)體系，納入環(huán)境質(zhì)量及相關(guān)要素，如綠色GDP 指標(biāo)，以盡量減少地方官員的努力配置扭曲。這無疑是對(duì)過去傳統(tǒng)考核方式的一種改進(jìn)。

　　但另一方面，根據(jù)我們前面的分析，這種轉(zhuǎn)變也有其潛在的成本。

　　一是我們不得不將一些不容易量化的指標(biāo)加以量化，會(huì)有測(cè)量誤差；
二是只要有量化的考核指標(biāo)和不能被量化的維度，官員努力配置的扭曲就不可避免；
①「據(jù)新華網(wǎng)北京3月3日電，由于“十一五”規(guī)劃明確提出了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的環(huán)境約束性指標(biāo)，如到2010年，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低20%，主要污染物排放量減少10%，自2007年始，這兩項(xiàng)約束性指標(biāo)已經(jīng)層次分解落實(shí)，直至縣政府、有關(guān)行業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)。以這種行政的定量方式限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境后果是否一定最優(yōu)（如發(fā)放污染許可證、允許市場(chǎng)交換也可能是一種思路），我們暫且不討論，但顯然還有許多發(fā)展目標(biāo)（如企業(yè)自主創(chuàng)新）是無法用定量方式激勵(lì)或懲罰的�！棺詈�，指標(biāo)體系越復(fù)雜，因素越多，在執(zhí)行過程中就越主觀（比如權(quán)重的確定可能因人因時(shí)而異），標(biāo)準(zhǔn)就越模糊，激勵(lì)效果將隨之降低。所以這只能代表一種局部的改進(jìn)。如果按照中央的科學(xué)發(fā)展觀以及和諧社會(huì)的要求，一種更根本的解決之道是讓政府公共服務(wù)的對(duì)象——公眾對(duì)政府施政的滿意度進(jìn)入官員的考核過程，比如進(jìn)一步發(fā)揮人大和政協(xié)在監(jiān)督和問責(zé)政府官員方面的作用，引入差額選舉的方式，讓轄區(qū)內(nèi)的公眾意愿能夠影響官員的仕途，并適當(dāng)增加新聞媒體的監(jiān)督作用。這樣可以大幅度降低上級(jí)政府在考察官員所需的信息成本和設(shè)計(jì)指標(biāo)的困難，從而從根本上減少對(duì)晉升錦標(biāo)賽模式的依賴。

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　　周黎安，北京大學(xué)光華管理學(xué)院，北京大學(xué)莫里斯經(jīng)濟(jì)政策研究所，郵政編碼：100871，電子信箱：zhoula @gsm.pku.edu.cn.青木昌彥教授多年來對(duì)作者從事本項(xiàng)研究一直予以巨大的支持和鼓勵(lì)，并提出許多富有建議性的評(píng)論，在此深表感謝。在訪問耶魯大學(xué)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中心期間，中心良好的科研條件為本文的寫作提供了諸多便利。國(guó)家自然科學(xué)基金（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)70573008）提供了研究資助，在此一并致謝。同時(shí)也感謝匿名評(píng)審人的寶貴建議，當(dāng)然文責(zé)自負(fù)。

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