為貫徹落實(shí)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增收若干政策的意見》(中發(fā)[2004]1號(hào))中有關(guān)加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的精神和杜青林部長(zhǎng)關(guān)于推進(jìn)畜牧業(yè)保險(xiǎn)的指示要求，農(nóng)業(yè)部畜牧司與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心成立聯(lián)合課題組，開展了專項(xiàng)調(diào)查研究，形成了《中國建立政策性畜牧業(yè)保險(xiǎn)制度研究報(bào)告》。報(bào)告認(rèn)為，盡快開展政策性畜牧業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)的時(shí)機(jī)漸趨成熟，勢(shì)在必行。

　　一、我國商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展每況愈下

　　建國初期，我國曾推行過商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，后來由于種種原因中斷。改革開放初，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開始恢復(fù)和試辦。發(fā)展至今已涉及到農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)各個(gè)領(lǐng)域，險(xiǎn)種從1982年恢復(fù)試辦時(shí)僅有的生豬、大牲畜等幾個(gè)險(xiǎn)種，發(fā)展到棉花、水稻、烤煙、雞、兔、羊、對(duì)蝦養(yǎng)殖、扇貝養(yǎng)殖等近百個(gè)險(xiǎn)種。據(jù)中國人民保險(xiǎn)公司統(tǒng)計(jì)，畜牧業(yè)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中所占比重超過60%。

　　但由于農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)大，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付率高，商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不斷萎縮，全國農(nóng)業(yè)保費(fèi)收入從1992年歷史最好水平的8.2億元降到2003年的4.6億元，占財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)收入的比例由2.44%降低為0.56%。近兩年呈繼續(xù)下降的趨勢(shì)。

　　二、發(fā)展畜牧業(yè)政策性保險(xiǎn)勢(shì)在必行

　　(一)畜牧業(yè)在農(nóng)業(yè)中的地位越來越突出

　　畜牧業(yè)發(fā)達(dá)與否，是衡量農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度的重要標(biāo)志之一。從發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程來看，畜牧業(yè)在農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中的貢獻(xiàn)率呈穩(wěn)步增長(zhǎng)的趨勢(shì)。一般發(fā)達(dá)國家畜牧業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重在50%以上，高的可達(dá)80%，而我國目前畜牧業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重約為35%，具有較大的發(fā)展空間。中國的牛肉價(jià)格只有美國、澳大利亞的三分之一，豬肉價(jià)格只及國際市場(chǎng)平均價(jià)的一半左右，具有明顯的價(jià)格優(yōu)勢(shì)。

　　改革開放以來，我國畜牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力迅速提高，畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)保持快速增長(zhǎng)。2004年，我國肉類總產(chǎn)量7260萬噸，是世界最大的肉類生產(chǎn)國。畜牧業(yè)產(chǎn)值超過1萬億元，按可比價(jià)格計(jì)算，比1978年翻兩番多。根據(jù)全國農(nóng)村固定觀察點(diǎn)辦公室對(duì)2萬多個(gè)農(nóng)戶調(diào)查分析，在農(nóng)戶收入結(jié)構(gòu)中，畜牧業(yè)收入占家庭經(jīng)營收入的17%左右，是農(nóng)民收入的重要來源之一。

　　從城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平和食品消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化的趨勢(shì)看，國內(nèi)市場(chǎng)對(duì)畜產(chǎn)品的需求具有相當(dāng)潛力，這種潛力將支持我國畜牧業(yè)生產(chǎn)持續(xù)增長(zhǎng)。在2002年城市居民家庭平均每人全年消費(fèi)性支出中，肉禽及其制品為455元，占食品支出的20.0%；
蛋類59元，占食品支出的2.6%；
消費(fèi)量分別為32.5公斤和10.6公斤。同年農(nóng)村居民家庭平均每人消費(fèi)肉禽及其制品18.6公斤，蛋及制品4.7公斤。而世界平均水平是肉類38.2公斤、禽蛋8.1公斤。

　　畜牧業(yè)的發(fā)展，不僅大大延伸了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，擴(kuò)展了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，帶動(dòng)了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加了農(nóng)民的就業(yè)門路，還有效地帶動(dòng)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。僅短短十幾年，就促使我國成為世界飼料工業(yè)大國。畜禽養(yǎng)殖業(yè)已經(jīng)成為我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的突破口，被各級(jí)政府作為增加農(nóng)民收入和繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的工作重點(diǎn)。

　　(二)畜牧業(yè)發(fā)展面臨巨大的自然和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)

　　多年的發(fā)展實(shí)踐證明，動(dòng)物疫病已經(jīng)成為制約畜牧業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的主要因素之一。動(dòng)物疫病的流行，嚴(yán)重阻礙了我國畜牧業(yè)從數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)向質(zhì)量?jī)?yōu)勢(shì)、安全優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化的進(jìn)程。

　　1.動(dòng)物疫病蔓延日趨擴(kuò)大

　　隨著我國畜牧業(yè)生產(chǎn)規(guī)模和流通規(guī)模的迅速擴(kuò)大，動(dòng)物疫病控制工作對(duì)畜牧業(yè)發(fā)展的影響也更加突出。首先，我國地域遼闊，動(dòng)物種類繁多，而農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)較為分散，集約化程度不高，難于防疫管理。其次，畜禽產(chǎn)品市場(chǎng)開放使得流通渠道增多，交易頻繁，而各地的防疫水平參差不齊，為動(dòng)物疫病流行埋下隱患。第三，現(xiàn)階段畜禽疫病問題仍比較嚴(yán)重，某些疫病還呈現(xiàn)蔓延趨勢(shì)，動(dòng)物疫病尤其是人畜共患病逐漸發(fā)生著變化，并呈現(xiàn)范圍擴(kuò)大的趨勢(shì)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2002年共死亡豬約660萬頭，撲殺85萬頭；
死亡牛約21萬頭，撲殺13萬頭；
死亡羊約66萬只，撲殺42萬只；
死亡禽類約1.5億只。由于肉雞飼養(yǎng)周期短，密度大，發(fā)病率高，在飼養(yǎng)過程中不得不使用大量抗生素預(yù)防疫病，這導(dǎo)致我國雞肉藥殘超標(biāo)事件屢屢發(fā)生，降低了我國雞肉在國際市場(chǎng)的聲譽(yù)。

　　2.動(dòng)物疫病危害日益嚴(yán)重

　　近年來，我國畜牧業(yè)生產(chǎn)面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)日益加大，尤其是各種疫病的蔓延直接影響著產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，1998年以來因36種重要疫病在全國造成的直接經(jīng)濟(jì)損失約為843億元，受災(zāi)農(nóng)牧民損失慘重。2004年，我國發(fā)生了50起疫情，當(dāng)時(shí)涉及的面達(dá)到16個(gè)省。2005年，我國共有11個(gè)省區(qū)、23個(gè)地市、30個(gè)縣(市、區(qū))、55個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生30起高致病性禽流感疫情，共有15.82萬只禽發(fā)病，死亡15.12萬只，撲殺2222.58萬只。其中，2005年10月份以來，共有9個(gè)省區(qū)發(fā)生26起疫情。

　　某些重大動(dòng)物傳染病，不僅危害消費(fèi)者身體健康，還導(dǎo)致畜禽產(chǎn)品市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重影響農(nóng)牧民的增收。由于畜牧業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展滯后，受災(zāi)的農(nóng)牧民很難得到及時(shí)相應(yīng)補(bǔ)償，往往喪失了恢復(fù)生產(chǎn)的能力，各級(jí)政府和主管部門經(jīng)常為處理和平息類似事件花費(fèi)大量精力。

　　(三)通過政策性保險(xiǎn)扶持畜牧業(yè)發(fā)展是國際通行做法

　　實(shí)踐證明，單純依靠商業(yè)性保險(xiǎn)難以規(guī)避畜牧業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，必須加入政策性經(jīng)營方式。政策性畜牧業(yè)保險(xiǎn)是國家對(duì)畜牧業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控政策的一部分，是以政府的權(quán)威動(dòng)員全社會(huì)分擔(dān)畜牧業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。

　　WTO《農(nóng)產(chǎn)品協(xié)議》明確提出，政府在財(cái)政上參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以支持本國農(nóng)業(yè)的發(fā)展，是“綠箱”政策的重要內(nèi)容。發(fā)達(dá)國家充分運(yùn)用WTO有關(guān)條款，支持畜牧業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。發(fā)達(dá)國家畜牧業(yè)保險(xiǎn)同畜牧業(yè)本身一樣，帶有明顯的公益性，經(jīng)營畜牧業(yè)保險(xiǎn)不能完全以盈利為目的，其政策目標(biāo)應(yīng)與國家農(nóng)業(yè)財(cái)政政策相一致，以為畜牧業(yè)提供風(fēng)險(xiǎn)保障、提高畜牧業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率、保證食物供應(yīng)、穩(wěn)定市場(chǎng)及確保農(nóng)牧民生活水平等為最終目的。他們?cè)谡�策性畜牧業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營上積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

　　發(fā)達(dá)國家一般都是政府出資主導(dǎo)，國庫負(fù)擔(dān)補(bǔ)貼。在美國、法國，政府對(duì)農(nóng)民所交保險(xiǎn)費(fèi)的補(bǔ)貼比例為50%—80%；
日本、加拿大、韓國的畜牧業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)都是由政府出資補(bǔ)貼事業(yè)運(yùn)營經(jīng)費(fèi)、提供再保險(xiǎn)支持主導(dǎo)發(fā)起的，并且對(duì)“義務(wù)加入制’’的農(nóng)牧民的保費(fèi)由國庫予以補(bǔ)貼，補(bǔ)貼額達(dá)保費(fèi)的30%—50%。國家對(duì)經(jīng)營畜牧業(yè)保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)給予免稅優(yōu)惠，為發(fā)展畜牧業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)提供更寬松的空間。以國家信用為經(jīng)營畜牧業(yè)保險(xiǎn)的團(tuán)體進(jìn)行擔(dān)保，由國家承擔(dān)超額賠付部分的再保險(xiǎn)責(zé)任，提高了經(jīng)營畜牧業(yè)保險(xiǎn)的團(tuán)體的信用等級(jí)和可信程度，使農(nóng)牧民可以放心地參保，有力地促進(jìn)了畜牧業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展壯大。無論從畜牧業(yè)本身發(fā)展需求，還是從國際通行做法看，發(fā)展畜牧業(yè)政策性保險(xiǎn)事業(yè)，能有效改變生產(chǎn)者在各種風(fēng)險(xiǎn)面前孤立無援的窘境，是完善畜牧業(yè)社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容，是政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、保護(hù)農(nóng)民利益的重要手段。同時(shí)，通過畜牧業(yè)政策性保險(xiǎn)的經(jīng)營實(shí)踐，可以探索出適合我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營模式。

　　三、推進(jìn)政策性保險(xiǎn)試點(diǎn)時(shí)機(jī)漸趨成熟

　　中共中央、國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增收若干政策的意見》(中發(fā)[2004)1號(hào))文件第十九條指出：“要加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，選擇部分產(chǎn)品和部分地區(qū)率先試點(diǎn)，有條件的地方可以對(duì)參加種養(yǎng)保險(xiǎn)的農(nóng)戶給予一定的保費(fèi)補(bǔ)貼�！秉h中央、國務(wù)院把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為解決“三農(nóng)”問題的重要組成部分給予高度關(guān)注。

　　(一)有關(guān)部門日益重視發(fā)展農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)

　　近年來，國家發(fā)展與改革委員會(huì)、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、中國保監(jiān)會(huì)、國家稅務(wù)總局等部門都對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)問題進(jìn)行了專題研究或合作研究，對(duì)農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)在補(bǔ)貼農(nóng)民、支持農(nóng)業(yè)中的重要作用取得了共識(shí)。國務(wù)院溫家寶總理和黃菊、回良玉副總理等領(lǐng)導(dǎo)同志都先后多次做出重要批示，要求高度重視政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)。中國保監(jiān)會(huì)確定在全國9個(gè)省區(qū)，以5種經(jīng)營模式開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)：一是成立專業(yè)化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司；
二是設(shè)立政策性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司；
三是引入相互制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司；
四是引入外資保險(xiǎn)公司；
五是政策性業(yè)務(wù)商業(yè)保險(xiǎn)公司運(yùn)作。力爭(zhēng)通過試點(diǎn)，探索建，立符合中國國情、適合中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營機(jī)制。財(cái)政部也將通過試點(diǎn)，確定國家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼方式和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

　　(二)部分地區(qū)已經(jīng)開始試行畜牧業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼

　　上海、黑龍江、湖北、內(nèi)蒙古等地近年來由政府出資，開展了政策性畜牧業(yè)保險(xiǎn)的有益嘗試，積累了操作經(jīng)驗(yàn)，有關(guān)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在經(jīng)營政策性業(yè)務(wù)中，通過政府資金補(bǔ)貼和政策支持，經(jīng)營業(yè)務(wù)越做越大。2003年，上海明確將農(nóng)業(yè)險(xiǎn)補(bǔ)貼列入公共財(cái)政體系，市區(qū)兩級(jí)財(cái)政每年補(bǔ)貼1000萬元，約占上海農(nóng)業(yè)險(xiǎn)總保費(fèi)的25%，全市生豬、奶牛投保率分別達(dá)到50%和80%。黑龍江省大慶市開展養(yǎng)殖奶牛保險(xiǎn)，除了農(nóng)民為每頭奶牛投保自籌180元外，省市縣三級(jí)財(cái)政也要各拿出40元作為保費(fèi)補(bǔ)貼。內(nèi)蒙古達(dá)拉特旗由政府、相關(guān)企業(yè)和農(nóng)牧民共同籌集建立“奶牛風(fēng)險(xiǎn)基金”，專戶儲(chǔ)存，封閉運(yùn)行。每頭奶牛由政府提供風(fēng)險(xiǎn)基金50元，相關(guān)企業(yè)提供50元，奶牛養(yǎng)殖戶提供風(fēng)險(xiǎn)金150—300元，每增加50元賠付比例增加10%。這些做法得到當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的認(rèn)可。

　　(三)廣大農(nóng)民對(duì)政策性保險(xiǎn)的需求日趨強(qiáng)烈

　　“三年增收抵不上一年受災(zāi)”。全國農(nóng)村固定觀察點(diǎn)辦公室的調(diào)查顯示，農(nóng)民希望政府部門提供保險(xiǎn)服務(wù)的占65.8%，希望商業(yè)保險(xiǎn)公司提供保險(xiǎn)服務(wù)的占10.1%，希望行業(yè)協(xié)會(huì)提供保險(xiǎn)服務(wù)的占4。7%；
在農(nóng)戶已經(jīng)購買的保險(xiǎn)險(xiǎn)種中，人身保險(xiǎn)占74%，家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)占19.9%，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)僅占3.9%；
有73.4%的農(nóng)戶認(rèn)為只要政府開辦了補(bǔ)貼性保險(xiǎn)，他們就將其飼養(yǎng)業(yè)投保。

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