如前所述，我國自實行農(nóng)地集體所有制度以來，所謂“三農(nóng)”問題就開始出現(xiàn)了。由于這個制度并沒有隨著人民公社的消失而被廢除，10來年后興起的城市化又將這個制度的弊端暴露無遺。還由于這個集體所有制土地的所有權(quán)人自始至終難以明確，或者勉強明確后的所有權(quán)行使人本身又不是一個法人或自然人，這種法律上的刻意模糊處理則讓農(nóng)民集體所有的土地早已成為一塊誰都想吃、但除了農(nóng)民自己幾乎誰都可以吃到的唐僧肉。而集體土地的真正所有者——農(nóng)民卻成為政府主導(dǎo)的土地交易中權(quán)益受到剝奪和損害的最大的被傷害者了。為此，人們一直在問，中國為什么不能廢除這個對于農(nóng)民而言并無多少好處的農(nóng)村土地集體所有制呢？或者說，我國的農(nóng)村土地為什么不能廢止文革極左時期的1975年憲法、回歸朝氣蓬勃的1954年的憲法，實行農(nóng)民個人所有制，或者說把土地還給農(nóng)民呢？

　　近來，政學(xué)兩界雖然大多承認土地集體所有制存有謬誤，需要改革，但總是有人鼓吹不能將土地所有權(quán)還給農(nóng)民。他們有的說，人口眾多、人均土地較少的國家土地私有化后必然會出現(xiàn)土地兼并會導(dǎo)致中國社會拉美化或印度化；
[1] 有的則則要求將土地全部收歸國有，搞永佃制。[2]現(xiàn)在竟然還有人閉著眼睛說“農(nóng)村土地何以成了問題?”[3]還有的人可能是因為代表了政府的觀點，對現(xiàn)行土地集體所有制存在的問題不作任何解釋，只是說我國現(xiàn)有的土地集體所有制“是中國憲法所規(guī)定的”，所以“不存在土地私有化問題”。[4]

　　第一種說法似是而非，因為人們要問，拉美國家和印度即使是像這些人說得那樣貧富懸殊（其實大多還沒有我國的基尼系數(shù)高），但那是土地私有化的結(jié)果嗎？為何那些法治較好的國家實行土地私有化，盡管有的國家（如日本、韓國、德國等）人口也很眾多，人均土地也很少，但它們卻沒有什么危言聳聽的土地兼并，沒有出現(xiàn)某些學(xué)者所渲染的所謂拉美化或印度化呢？而且不僅如此，這些人均土地很少又實行土地私有化的國家的土地在法治條件下始終穩(wěn)步而有序地集中到占人口極少數(shù)但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營效率非常高的個體農(nóng)民手里，創(chuàng)造了非常高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。（比如，日本上世紀九十年代人均耕地面積僅0.65畝，僅為我國同期人均耕地面積的一半也不到，但其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率卻是中國的10 多倍。[5]）顯然，這第一種觀點是站不住腳的。

　　第二種意見也存在很大的缺陷。這種觀點所依據(jù)的理由主要還是集體土地所有權(quán)界限不清、權(quán)屬不明確、主體地位虛置等土地集體所有制本身存在的法律缺陷無法克服而已。由此可見，在農(nóng)民的集體土地所有者的權(quán)益幾十年來屢遭侵犯、得不到保障的情況下，提出土地私有，即實行農(nóng)村土地農(nóng)民個人所有制，表面上又會與現(xiàn)行法律框架發(fā)生沖突，于是干脆提出將土地收歸國家所有，國家對農(nóng)民實行土地永佃制的觀點，其實是一種無奈的選擇。但是這個選擇是一種政治妥協(xié)，不僅不能伸張農(nóng)民的權(quán)益，相反是在更深的層次上在損害農(nóng)民的土地權(quán)益。你想，農(nóng)民土地的集體所有制還起碼形式上還表明農(nóng)民對自己的土地還有著一點集體所有權(quán)，也還保留了一些農(nóng)民維護自身權(quán)益的法律依據(jù)。而當農(nóng)村土地的所有權(quán)不再屬于作為一個集體的農(nóng)民他們自己，而是屬于了國家時，那些法律上代表國家、但這十多年來一直在漠視和剝奪農(nóng)民的集體土地所有權(quán)的各級政府，在沒有所有權(quán)約束它們的征地行為的情況下，又將會以怎樣的方式去進一步漠視和剝奪租賃它們土地的農(nóng)民的權(quán)益��！

　　在中國歷史上的永佃制是由來已久的，但主要分兩個時期。一是東周前期（春秋）以前奴隸制社會實行的所謂“普天之下莫非王土”的井田制時期。井田制是一種國有土地制度，但這個國家是屬于奴隸制國家的君主的，因此，從實際上說井田制也是一種土地私有制。當時耕種這些國有土地的農(nóng)人也就是國有土地的所謂“永佃戶”。他們作為“永佃戶”，不僅經(jīng)濟上受到君主的盤剝，而且政治上也不得不依附在他們所租佃的土地上。這樣的農(nóng)人也叫作農(nóng)奴。另一個時期是明清時期。這個時期的所謂永佃制主要存在于人多地少的江浙地區(qū)。土地所有權(quán)屬于地主所有，土地則交由農(nóng)民作為永佃戶去耕作并向地主按約交納田租。這種永佃權(quán)可以繼承，法律上也可以轉(zhuǎn)讓，但由于實際上農(nóng)村地緣、血緣和宗族關(guān)系的制約，田面（永佃土地面積）隨著時間推移總是越來越小。到本世紀初，無錫、常熟一帶佃戶的戶均田面只有2-3畝了。[6]這表明永佃制是土地私有制并非是土地公有制的產(chǎn)物，也是不利于土地規(guī)模集中提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的。

　　第三種意見的口吻實在是太輕佻了。從這句話中讓人感到,億萬農(nóng)民的土地權(quán)益在某些人看來幾乎是一文不值的。本文覺得對此不值一駁。第四種意見認為，現(xiàn)有土地集體所有制是憲法規(guī)定了的，因而沒有改革的法律依據(jù)。這種觀點總讓人感到，即便是我國政府，現(xiàn)在也知道這個農(nóng)地集體所有制不是個好東西了。但可能由于覺得這個制度是馬克思說過的，也是此前自己一直宣傳了近五十年的社會主義公有制的兩大基本形式之一，怎么能輕易改革并廢止掉呢？但如果不改，這個衰敗的“三農(nóng)”現(xiàn)狀，這個每年數(shù)萬起的此起彼伏的因征地導(dǎo)致的群體性抗爭現(xiàn)狀，這個集體所有的土地本來就是國家強制從土改后擁有土地的農(nóng)民手里征收來的鐵一般的歷史事實等等歷史與現(xiàn)實問題我們又將如何解決呢？估計我們所有有關(guān)的政府官員。包括說這句話的人在內(nèi)，一想到這些問題可能都會頭疼。因為他們自己其實也不知道該怎么對付這個在現(xiàn)代中國幾十年的歷史中一直扮演著“麻煩制造者”角色的農(nóng)地集體所有制了。結(jié)果呢？他們就只能將責任推給我們的憲法，說這個土地集體所有制是憲法規(guī)定的。言下之意，不言而喻。

　　我國的憲法是根本大法，但憲法并非是不可以修訂的。何況這些年憲法在我國的近三十年的改革進程中至少修訂了四次。例如１９８８年、１９９３年、１９９９年和２００４年對現(xiàn)行憲法部分條文的修改；
還有重新改寫形式，即將原來憲法重新改寫，如中華人民共和國１９７５年憲法、１９７８年憲法和１９８２年憲法都是將原來憲法重新改寫一遍。

　　既然在我國根據(jù)需要對憲法進行修訂甚至改寫本來就是個常態(tài)，既然文革期間的修憲者可以否定1954年的憲法，那為何在發(fā)現(xiàn)這個土地集體所有制的存在根本缺陷之后不去想辦法修訂或改寫文革期間的憲法確定的相關(guān)條款以為我們今天廢除這個土地所有制鋪平法律上的道路呢？我們不正處于一個以人為本的改革的時代嗎？為了徹底解決“三農(nóng)”問題，為了建設(shè)新農(nóng)村，為了億萬農(nóng)民的根本利益，為了鄭重履行我們?nèi)�盤否定文革的諾言，像以前那七八次那樣修訂或改寫一下1975年憲法確定的條文又算多大難度的事呢？

　　所以，這種認為現(xiàn)有的土地集體所有制是憲法規(guī)定的而“不存在私有化的問題”的說法其實代表了官方在土地集體所有制問題上的意見。最近兩年，鑒于現(xiàn)有土地集體所有制所呈現(xiàn)出來的種種弊端以及許多政學(xué)兩界人士發(fā)出的要求改革現(xiàn)有農(nóng)村土地集體所有制的呼聲越來越高，中央政府在如何改革現(xiàn)有土地集體所有制問題上也越來越持謹慎的態(tài)度了。這在2007年4月發(fā)布的《2006-2007年中國農(nóng)村經(jīng)濟形式分析與預(yù)測》，即《綠皮書》中表露得淋漓盡致。

　　比如，這個《綠皮書》呼吁，“目前的農(nóng)村土地制度必須改革”。這個結(jié)論的確匯聚了學(xué)界和政府的共同心聲。但是在怎樣改革以及往哪個方向改革的問題上，該綠皮書仍然沒能給出一個明確的答案。它的建議是：在農(nóng)村實施積極的城市化政策，通過土地制度改革，實行土地交易(包括國家征用)的市場化，提高農(nóng)民的失地補償，實現(xiàn)“以農(nóng)村土地換取城市生活保障”，使相當一部分失地農(nóng)民買得起較低標準的城市住房。[7]

　　仔細分析這個建議，發(fā)現(xiàn)它其實從根本上回避了如何改革土地所有制的棘手問題。在這個建議里，改革的目的非常明確，那就是要實行土地交易的市場化，以使失去土地的農(nóng)民能夠得到比較合理的失地補償，從而改善農(nóng)民的絕對貧困的狀態(tài)。但是在如何達到這一目的的最重要的前提，即如何改革土地制度問題上，卻采取了一種回避的態(tài)度。該報告所說的“通過土地制度改革”是一句意義非常重要，但含義也是非常模糊的話語。這也表明官方學(xué)界在土地制度改革問題上所遇到的困惑和困境。

　　在學(xué)界觀點多出、思想混亂之際，中央政府的政策舉措則顯得更加謹慎和持重了。比如，2006年4月17日國務(wù)院授權(quán)新華社發(fā)布了《關(guān)于2005年深化經(jīng)濟體制改革的意見》。在這個《意見》中，中央政府提出要“完善農(nóng)村土地制度。切實保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，繼續(xù)推動土地承包糾紛仲裁試點工作。繼續(xù)探索農(nóng)戶間轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換等土地流轉(zhuǎn)方式。加強對承包土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理，加大對強迫流轉(zhuǎn)案件的督查力度。進一步研究探索農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)進入市場。加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)的確認，進一步推進集體土地所有權(quán)、宅基地登記發(fā)證工作。”從這里可以看出，該《意見》多次強調(diào)了農(nóng)村土地集體所有權(quán)問題，而且還要求對農(nóng)地集體所有權(quán)進行確認和登記發(fā)證。不過，這個《意見》的很多地方都使用了“探索”和“研究”之類的修辭，其勉強、遲疑和謹慎之態(tài)躍然紙上。[8]

　　過了一年不到，即2007年2月下旬，中共中央又發(fā)布了其于2006年底制訂的《中共中央　國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》。這個《若干意見》洋洋萬文，但遍查全文，竟然發(fā)現(xiàn)該《若干意見》只字未提農(nóng)村土地制度改革的事情，甚至對國務(wù)院大半年前的《意見》中一再提及的“農(nóng)村集體土地所有權(quán)”問題連字樣也沒有出現(xiàn)，更沒有出現(xiàn)“切實保障”這類表示重視的措辭。

　　這份文件就社會主義新農(nóng)村建設(shè)問題一共提出了8個大類32個意見，僅有關(guān)“制度改革”問題就提到了從農(nóng)村社會保障制度、征地和戶籍制度、合作醫(yī)療制度以及村務(wù)公開和民主議事制度一直到糧食流通制度、農(nóng)村義務(wù)教育管理制度和“省直管縣”財政管理制度等等不下十多種制度的改革，甚至還提到了“推進小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度”這類小的不能再小的農(nóng)村相關(guān)制度的改革。但令人納悶的是，對于建設(shè)新農(nóng)村最為重要的這個農(nóng)村土地制度改革的問題，中央政府竟然也采取了回避的態(tài)度：一個字也沒有提。[9]

　　不過，平心而論，中央政府的這個態(tài)度是慎重的，從而也是負責任的，是符合實事求是原則的，也是對的。因為現(xiàn)有農(nóng)村土地的集體所有制改革的確是現(xiàn)有制度中牽涉面最廣、涉及人口最多、難度也可能是最大的一項制度改革。這個改革必然牽一發(fā)而動全身。我們不能不謹慎行事。因此，在保持謹慎態(tài)度的同時，中央政府則通過今年的一號文件要求各地政府制訂相應(yīng)政策，加大對土地的保護力度和被征地農(nóng)民的合理補償力度。緊接著，國務(wù)院最近又相繼出臺了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》和《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》等一系列向被征地農(nóng)民傾斜的親民政策，力圖將前些年由于不合理的土地制度所造成的社會矛盾和沖突緩解和平息下來，為今后可能實施更為徹底的土地制度改革創(chuàng)造一種主動積極改革的社會氛圍。

　　然而，與中央政府在土地制度改革問題上的日益謹慎態(tài)度不同，我國的相關(guān)法律則期望通過相關(guān)法律條文的頒行為我國的土地集體所有制改革嘗試一條新路子。比如，2007年10月1日實施的《物權(quán)法》則試圖在目前土地集體所有制不變的情況下用法律形式來增進農(nóng)地使用權(quán)，也即土地承包權(quán)的流動性，以期打破目前的制度僵局。可以說，在對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)的約定上《物權(quán)法》比《土地管理法》和《土地承包法》都有所改進。但實踐結(jié)果如何仍有待觀察和檢驗。

　　比如，《中華人民共和國物權(quán)法》第一百二十八條說，“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)�！焙苊黠@，該法試圖繞過土地集體所有制的根本改革，擬通過農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)的依法“轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)”，達到促使土地資產(chǎn)在日益發(fā)展的市場經(jīng)濟中流動起來，同時盡可能地維護農(nóng)民的土地權(quán)益的目的。[10]

　　《物權(quán)法》的上述對土地承包經(jīng)營權(quán)的允許流轉(zhuǎn)的約定的確與前面所述的土地永佃權(quán)的流轉(zhuǎn)相類似。但這是否意味著中央政府已經(jīng)準備采納將現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地收歸國有并實行所謂土地永佃制了呢？誰也不能下結(jié)論。但是，在今年《物權(quán)法》還沒有生效時，重慶市就借所謂統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)東風(fēng)適時推出了有關(guān)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策規(guī)定。比如，重慶市工商局2007年7月初正式出臺《深入貫徹市第三次黨代會精神，(點擊此處閱讀下一頁)

　　服務(wù)重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實施意見》，就重慶實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革出臺五十條具體措施，并從即日起施行。其中推出了支持探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式這一項社會各界十分關(guān)注的政策。

　　該《意見》稱，支持當?shù)靥剿鬓r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式。在農(nóng)村土地承包期限內(nèi)和不改變土地用途的前提下，允許以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資入股設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社；
經(jīng)區(qū)縣人民政府批準，在條件成熟的地區(qū)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資入股設(shè)立有限責任公司和獨資、合伙等企業(yè)的試點工作，積極推進土地集約、規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)民組織化程度，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

　　重慶市的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革是在中央政府的支持下開展起來的，由此可見，盡管這里還存在許多法律風(fēng)險問題，中央政府在暫不改變現(xiàn)有集體土地制度的情況下逐步地將農(nóng)村土地推向市場進行適當流轉(zhuǎn)的意圖和苦心卻是許多人可以體會到的。

　　但是，在土地的所有權(quán)不變的情況下，土地的承包經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）到底能流轉(zhuǎn)到什么地步，或者說，這種流轉(zhuǎn)在現(xiàn)有法律框架內(nèi)到底能在多大程度上體現(xiàn)和保障農(nóng)民的土地權(quán)益呢？這個問題不僅是一個實踐問題，而且也是一個理論和法律的問題。土地的使用權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)）與土地的發(fā)展權(quán)和生存權(quán)一樣，只是土地所有權(quán)的一個組成部分而已。它只有依附于土地所有權(quán)才具有其真正的價值。期望脫離了土地所有權(quán)的土地使用權(quán)無限流轉(zhuǎn)是不現(xiàn)實、也是不可能的。而且這種流轉(zhuǎn)在土地所有權(quán)人缺乏話語權(quán)的情況下是否真的能夠維護土地使用者——農(nóng)民的權(quán)益，這也是令人懷疑的。然而我們不得不說，暫不改變土地所有權(quán)，只是增加對土地使用權(quán)及其流轉(zhuǎn)的維護力度的法律規(guī)定似乎也是一個不得已而為之的做法。因為，在我國土地亂局愈演愈烈、而學(xué)界與政府在土地制度改革上仍沒有找到一個一致認為是正確的方向的時候，轉(zhuǎn)而把治理重點暫時放到對農(nóng)民土地使用權(quán)的放活和維護上，也只能是一種唯一可行的、但卻是無奈的選擇。

　　綜上所述，我國的土地制度改革的的確確已經(jīng)走到了一個非常關(guān)鍵的十字路口。是按照目前的方向不明的路數(shù)繼續(xù)探索和研究下去，再根據(jù)若干年后的社會實踐的結(jié)果決定走向，還是現(xiàn)在就大膽地另辟蹊徑，一勞永逸地徹底改革現(xiàn)有的土地制度，把土地還給農(nóng)民，實行耕者有其田，使土地真正恢復(fù)其市場經(jīng)濟下土地資產(chǎn)要素的本來意義，的確是擺在我國學(xué)界和政府面前的一個重大考驗。由于現(xiàn)有的土地集體所有制當初在設(shè)計上就存在重大的缺陷，且與市場經(jīng)濟的生產(chǎn)要素必須法人化和自然人化配置的要求無法對接，因此，我們應(yīng)該清醒地認識到，如果我們繼續(xù)在這個先天不足的土地制度上上修修補補下去，無疑要承擔極大的政治和社會風(fēng)險，甚至?xí)�阻礙和遲滯我國構(gòu)建社會主義和諧社會的前進步伐。

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　　[1] 溫鐵軍《“三農(nóng)”問題的本土化思路》，原載《鳳凰周刊》2005年09期(總178期，《學(xué)術(shù)中國》2005年4月26日期轉(zhuǎn)載

　　[2] 朱曄《我國農(nóng)村土地所有權(quán)制度反思》，《中央政法管理干部學(xué)院學(xué)報》1998年1月期

　　[3]賀雪峰《農(nóng)村土地何以成了問題》價值中國網(wǎng)2008年7月18日期

　　網(wǎng)址：http://www.chinavalue.net/Article/Archive/2008/7/18/124516_5.html

　　[4] 引自陳錫文今年1月30日于國務(wù)院新聞辦公室舉行的新聞發(fā)布會上答記者問，中國政府網(wǎng)當日直播，網(wǎng)址：www.gov.cn/wszb/zhibo1/

　　[5] 楊玉莉《對我國“三農(nóng)”問題的幾點思考》，《河南科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2005年第一期

　　[6] 趙岡《永佃制與過密型生產(chǎn)》，《中國史研究》2006年第3期

　　[7] 中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所 國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查司《2006年中國農(nóng)村經(jīng)濟形式分析與預(yù)測》，社會科學(xué)文獻出版社

　　[8] 國務(wù)院《關(guān)于2005年深化經(jīng)濟體制改革的意見》，新華網(wǎng)2005年4月17日期

　　[9] 中共中央 國務(wù)院《關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，2005年12月31日頒發(fā)，2007年2月21日新華網(wǎng)授權(quán)播發(fā)

　　[10] 《中華人民共和國物權(quán)法》第一百二十八條，新華網(wǎng)2007年3月19日授權(quán)播發(fā)

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