中共在大陸建政之后，在社會主義公有制基礎(chǔ)上重新構(gòu)建了全體社會成員的財產(chǎn)關(guān)系與社會關(guān)系。在農(nóng)村，從20世紀50年代初期的土地改革到1978年后實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民與土地的關(guān)系總共經(jīng)歷了5個階段：土地改革（1950年－1952年底），初級合作化運動（1953年－1955年），高級合作化運動（1955年－1957年），人民公社（1958年－1980年），家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制（上世紀70年代末開始至今）。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在保留土地集體所有的基礎(chǔ)上，將土地的經(jīng)營權(quán)交給了農(nóng)戶，農(nóng)戶成了經(jīng)營主體，同時廢除了人民公社體制[1]。這一改革極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率獲得前所未有的提高，使中國十幾億人口的吃飯問題基本得到解決，并且拉動了農(nóng)村的消費和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，促進了整個社會產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。但這一制度經(jīng)歷了30多年后其弊端也日益顯現(xiàn)出來，而弊端的根源則在于農(nóng)地的所有權(quán)問題未能妥當(dāng)?shù)亟鉀Q。

　　一、中國農(nóng)村諸種弊端的根源：所有權(quán)虛化的土地制度

　　根據(jù)1950年6月《土地改革法》的規(guī)定，農(nóng)民在土地改革中取得的土地所有權(quán)是原始取得，該取得是法定物權(quán)，同時也是農(nóng)民自由意志的結(jié)果。1950年1月，中共中央下達《關(guān)于在各級人民政府內(nèi)設(shè)土改委員會和組織各級農(nóng)協(xié)直接領(lǐng)導(dǎo)土改運動的指示》，其中第29條規(guī)定，鄉(xiāng)村農(nóng)民大會、農(nóng)民代表會及其選出的農(nóng)民協(xié)會委員會、區(qū)、縣、省各級農(nóng)民代表大會及其選出的農(nóng)民協(xié)會委員會，為改革土地制度的合法執(zhí)行機關(guān)。依照當(dāng)時的法律政策來解釋，土地改革乃農(nóng)民意志的產(chǎn)物。而土改采用的平均主義分配方式，無疑符合中國的文化傳統(tǒng)，所以最為農(nóng)民所接受。其第30條規(guī)定，土地改革完成后由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利。該項規(guī)定明確了土地所有證的取得是農(nóng)民取得土地所有權(quán)的形式要件，而對土地權(quán)利的自由處置則是農(nóng)民取得土地所有權(quán)的實質(zhì)要件。雖然《土地改革法》于1997年11月24日被全國人大常委會宣布失效，但一部法律的失效并不必然導(dǎo)致根據(jù)該法律取得的權(quán)利的失效。農(nóng)民根據(jù)《土地改革法》所取得的土地所有權(quán)應(yīng)該仍然被視為有效。半個世紀來，中國農(nóng)村盡管發(fā)生了許多變化，但以自然村落為特點的居住和行政區(qū)域并未發(fā)生變化，尤其是與一個個村落相對應(yīng)的土地位置沒有什么變化，從整個村落甚至村民小組的視角來看，半個多世紀后屬于該村民小組、該村莊的土地所有權(quán)也沒有變化。然而，改革經(jīng)年，至今農(nóng)民對自己耕作的土地還是只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)。因此農(nóng)民不愿對并不屬于自己的土地安排長期性投入，至于農(nóng)田水利基本建設(shè)則更是付之闕如。和改革前相比，中國大多數(shù)地區(qū)農(nóng)田的基本建設(shè)并無多大改善，而耕地則在掠奪式生產(chǎn)下變得日益貧瘠[2]。

　　由于名義上土地的所有權(quán)屬于“集體”，作為“集體”代表者的鄉(xiāng)村干部便獲得充分理由去代表“集體”行使物權(quán)，干涉農(nóng)民的生產(chǎn)行為，并進而“合法”地侵犯農(nóng)民利益。這樣一來，作為集體土地使用者的農(nóng)民和代表“集體”行使物權(quán)的土地管理者即鄉(xiāng)村干部之間的利益往往發(fā)生沖突�，F(xiàn)在，鄉(xiāng)村干部隊伍日益龐大，有些地方為了應(yīng)付人員開支，將一部分土地收歸村、組掌握，然后再出租給農(nóng)民，以租金收入應(yīng)付干部的人頭開支，農(nóng)民對此無可奈何。鄉(xiāng)村干部在有些地方正成為新的土豪惡霸[3]。

　　面對日益擴張的城市化進程，有關(guān)農(nóng)村土地的兩個迫切問題必須盡快解決：
其一是如何實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。在國際競爭中，以單個農(nóng)戶為單位、耕作方式極為落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無法爭得一席之地，由于它的經(jīng)營規(guī)模和經(jīng)濟實力很小，抵御自然災(zāi)害和市場風(fēng)險的能力幾乎為零。小規(guī)模的經(jīng)營和農(nóng)村的貧困又難以引起商業(yè)保險對農(nóng)村市場的興趣。脆弱的抗風(fēng)險能力促使農(nóng)民千方百計把風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到消費者身上，比如超標(biāo)準使用農(nóng)藥甚至劇毒農(nóng)藥、毫無節(jié)制地使用生長素，以致于形成公害，并帶來了極其嚴重的后果[4]。其二是如何實現(xiàn)農(nóng)村的城市化，減少數(shù)量巨大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，并成功地將他們轉(zhuǎn)移到新的生產(chǎn)和生活領(lǐng)域�，F(xiàn)行的法規(guī)政策實際上已在鼓勵農(nóng)民進城，除少數(shù)大城市外，農(nóng)民進城經(jīng)商、辦企業(yè)已為各地政府所鼓勵。長期僵化不變的戶口政策也已出現(xiàn)松動跡象。現(xiàn)在制約農(nóng)民進城并在城鎮(zhèn)立足發(fā)展的關(guān)鍵是農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)的啟動資金有限，以農(nóng)民進城打工的微薄收入不足以支撐他們在城鎮(zhèn)安身立命。筆者設(shè)想，讓農(nóng)民有權(quán)自由地出賣自己的土地、宅基地及附屬物，是形成這筆啟動資金最簡便有效的辦法。

　　二、農(nóng)地所有權(quán)問題解決之目標(biāo)及途徑

　　筆者認為，通過土地券制度的實施，既可以實現(xiàn)農(nóng)地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，又使農(nóng)民真正擁有土地所有權(quán)，這是中國農(nóng)地問題解決之終極目標(biāo)。實現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵是，如何穩(wěn)妥而公正地實現(xiàn)現(xiàn)有土地的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移。這一過程可以被概括為：在土地所有權(quán)分散化的基礎(chǔ)上，通過市場運作實現(xiàn)土地的集中化，以推動農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。這一分散和集中的過程并不通過直接的土地轉(zhuǎn)移而實現(xiàn)，而是通過土地券的轉(zhuǎn)移而實現(xiàn)。就象城市國有企業(yè)改革那樣，不直接將公司出售給個人，而僅僅只是出售股票，這樣才有可操作性。其具體設(shè)想如下：

　　首先，以現(xiàn)有村民小組為單位分配土地。考慮到歷史原因，這樣的分配單位可能最易為農(nóng)民所接受�，F(xiàn)在的村民小組基本是按自然村落形成的社區(qū)，其居民和土地范圍在歷史上具有穩(wěn)定性。在現(xiàn)階段這恐怕也是最公平的分配形式，并且有聯(lián)產(chǎn)承包的先例可循，也易于操作，并減少矛盾沖突。其次，農(nóng)民已按承包合同使用的山林、灘涂、耕地，不變更使用關(guān)系，正在使用中的宅基地也不變。再次，以戶（一對配偶）為單位參加土地分配，成年的獨身、喪偶、離婚者，可按半戶計算。第四，按土地條件確立基數(shù)及相應(yīng)的系數(shù)，為土地分配作好準備。各地農(nóng)民在聯(lián)產(chǎn)承包的過程中已找到為大多數(shù)人所接受的評定辦法。第五，建立以土地量化后代表著按份平均的土地量的土地券，以此為所有權(quán)證書，農(nóng)民按戶分得土地券，其持有的土地券量代表著他應(yīng)得的土地量。第六，將每戶農(nóng)民所得的土地券與現(xiàn)承包使用的土地進行換算，土地券多于實際使用土地量的農(nóng)民，多出來的土地券暫由政府登記，土地券少于實際使用土地量的農(nóng)民，多出來的土地券也暫由政府登記，最后由政府根據(jù)所登記的土地和土地券的余額進行平衡，將土地占有量多于所持土地券者的土地余額再劃撥給持有土地券余額的農(nóng)民。這種劃撥只能在同一村民組范圍內(nèi)進行。第七，完成土地券的初次分配后，國家承認土地券持有人有權(quán)處分自己所持有的土地券所對應(yīng)的那份土地，土地券持有者即可自由地處分自己所持有的土地券，但土地券的轉(zhuǎn)移、過戶、登記并經(jīng)政府主管機關(guān)公示后方才有效。最后，建立國家土地儲備制度，在特定情況下可能出現(xiàn)欲轉(zhuǎn)讓土地的土地券持有人找不到買方的情況，這時可由政府主管部門對該土地券按市價收購，作為國家土地儲備資源，儲備的土地資源可在增值后出售，也可作為興辦公共事業(yè)的建設(shè)用地。

　　三、農(nóng)地所有權(quán)歸農(nóng)戶是農(nóng)民的強烈要求

　　現(xiàn)在，只要深入農(nóng)村調(diào)查就會發(fā)現(xiàn)，土地的集中化是廣大農(nóng)民的強烈呼聲。農(nóng)民們從自身的實踐深深地體會到土地集中的必要性。他們倒沒有過多地考慮什么地主、農(nóng)民、剝削等等意識形態(tài)問題，而是從自身利益出發(fā)看到了解決這個問題的必要性。現(xiàn)階段的中國農(nóng)民可粗略地分為三部分：其一是較富裕的，包括經(jīng)營農(nóng)林水產(chǎn)、畜牧業(yè)而致富者，在城鎮(zhèn)的工商業(yè)經(jīng)營者及在城鎮(zhèn)打工者。他們強烈要求土地的自由買賣，這樣經(jīng)營農(nóng)林者可擴大生產(chǎn)，進城經(jīng)商打工者可無后顧之憂。其二是不太窮也不太富的，他們懂農(nóng)業(yè)經(jīng)營之道，可以較好地經(jīng)營自己所承包的土地，溫飽已解決，但要進一步致富又沒有能力和資本。他們想通過土地買賣來不斷擴充自身的實力，所以支持土地兼并。其三是貧困者，這部分人也支持土地集中化。他們大多缺乏生產(chǎn)經(jīng)營能力，對自己所承包的土地沒有多大的興趣。筆者多次在農(nóng)村遇見過這樣的人，他們倒是很懷念過去的大集體生產(chǎn)，說只要有力氣就行了，每天按時出工，按時收工，一切都有別人安排好了，自己只要掙工分就行了。土地集中化經(jīng)營正合他們之意，他們可以受雇于新的農(nóng)業(yè)企業(yè)，掙得一份薪金，這比他們自己經(jīng)營土地更有利于生活水平的提高。另外，通過出賣土地，也可使他們獲得一筆數(shù)目可觀的資金，用于改善生產(chǎn)、生活條件。

　　可以說，土地的集中化經(jīng)營是深化農(nóng)村改革的必然趨勢，但也有人對農(nóng)民與土地關(guān)系改變表示擔(dān)憂。這種擔(dān)憂主要集中在兩點。一是擔(dān)心農(nóng)民失去土地后會潮水般地涌向城市，影響城市的穩(wěn)定與發(fā)展。這個擔(dān)心沒有道理。農(nóng)民本來就應(yīng)當(dāng)有自由遷徙流動的權(quán)利，這是憲法賦予中國人的基本權(quán)利。20多年的實踐也證明，不論采取何種行政手段，都無法阻止民工潮的涌動。現(xiàn)實地看，農(nóng)村中那些愿意且有能力加入民工大軍的，早已成為這支大軍的一員了。農(nóng)民是否加入民工大軍，與是否失去土地并無太大關(guān)系。許多已進城民工明明在農(nóng)村有房屋和承包地，但他們?nèi)匀涣x無反顧地加入了民工行列；
而繼續(xù)守在承包土地上的那部分農(nóng)民，恐怕根本就沒有離開故土的愿望。我們不應(yīng)當(dāng)再自欺欺人地將“民工潮”和土地集中化聯(lián)系在一起。另一種擔(dān)憂與失地農(nóng)民的保障有關(guān)。土地的自由買賣必然導(dǎo)致部分農(nóng)民失去土地，這可分為主動和被動兩種。前者是指農(nóng)民出賣了土地后轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活。事實上，現(xiàn)在已經(jīng)有不少農(nóng)民在城鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活了，盡管其戶籍仍歸為“農(nóng)民”，正常情況下無法把他們再趕回農(nóng)村。如果他們的土地能轉(zhuǎn)讓，他們就有經(jīng)濟條件在城鎮(zhèn)安居，或成為新的大型農(nóng)業(yè)企業(yè)的雇員，其生活可能會比他們經(jīng)營小片土地時要好。原因在于，他一方面通過土地出賣獲取了一筆收入，又可以從受雇企業(yè)領(lǐng)得一份薪金。這部分人應(yīng)該是未來農(nóng)業(yè)工人的主要組成部分。農(nóng)民還可以將自己持有的土地券作為股份公司的出資，從而成為股東。或者幾戶農(nóng)民自己建立股份合作制農(nóng)業(yè)企業(yè)，共同經(jīng)營。所謂的“被動”地失去土地，實際上是因條件（如身體、智力）差、能力弱而售地糊口，對這類人是否予以照顧，取決于社會保障體系的責(zé)任和能力，即便不允許他們售地，也仍然存在著需要提供社會救濟的問題。顯然，民工潮與失地農(nóng)民出路這兩點并不成為農(nóng)地所有權(quán)變革的障礙。

　　土地的集中化經(jīng)營是中國農(nóng)村改革深化之大勢所趨，人心所向。但這一過程的實現(xiàn)可能要經(jīng)歷一個比較長的階段，前后持續(xù)或達幾十年。它的實現(xiàn)應(yīng)取決于經(jīng)濟的發(fā)展情況而不是人們的決心，任何人為的企圖加快這一步伐的設(shè)想，都必將損害而不是有利于這一改革�？梢哉f，土地集中化經(jīng)營將會是妥善解決“三農(nóng)”問題的一條出路。

　　【注釋】

　　[1]胡繩主編，《中國共產(chǎn)黨的七十年》，中共黨史出版社，1991年，第505頁。

　　[2]閆周秦、程華，“論農(nóng)村土地所有權(quán)的平穩(wěn)過渡”，《社會科學(xué)研究》，2003年第3期，第34頁。

　　[3]王衛(wèi)國主編，《中國土地權(quán)利的法制建設(shè)》，中國政法大學(xué)出版社，2002年，第87頁。

　　[4]龔婭萍，邱立紅，“無公害農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展與農(nóng)藥使用相關(guān)問題探討”，《農(nóng)業(yè)環(huán)境與發(fā)展》，2006年第1期，第35頁。

　　來源：當(dāng)代中國研究

　　閆周秦，清華大學(xué)人文學(xué)院博士研究生，桂林電子科技大學(xué)副教授

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