農(nóng)村改革的三十年，也是農(nóng)民流動的三十年。觀察這三十年，可以從兩個側(cè)面進(jìn)行：一個是農(nóng)民的表現(xiàn)，一個是政府的表現(xiàn)。從政府表現(xiàn)的角度看，這三十年大致可以分為三個階段。第一個階段是從改革開始到二十世紀(jì)九十年代前半期，具體說是1978年到1993年，基本上是“無政策”時期。第二個階段是九十年代后半期到二十一世紀(jì)之初，具體說是1994年到2002年，政策紛紛出臺，但政策導(dǎo)向以限制為主，包括出臺了若干新的歧視性政策規(guī)定。第三階段是2003年至今，政策導(dǎo)向發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，新的政策以促進(jìn)平等對待、重視保護(hù)權(quán)益為基本特點。本人認(rèn)為，最近幾年是改革以來解決農(nóng)民工問題進(jìn)展最好的時期。

　　農(nóng)村改革啟動以后，如同沒有預(yù)料到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起一樣，政府也沒有預(yù)料到民工潮會洶涌而來。上個世紀(jì)70年代末，隨著家庭承包制度的推行，人民公社制度解體，原來對農(nóng)民幾近軍事化的身份約束不復(fù)存在，農(nóng)民獲得了勞動的自由，開始出現(xiàn)少量流動就業(yè)的農(nóng)民。最初，這部分農(nóng)民主要以走街串巷的能工巧匠為主，在商業(yè)經(jīng)營和工業(yè)領(lǐng)域則相當(dāng)少見。80年代中后期，隨著對外開放和城市改革的深入，東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，局部地區(qū)的勞動力需求趨于旺盛，拉動了流動農(nóng)民的規(guī)模不斷擴(kuò)大。于是，越來越多農(nóng)民參與流動，從不發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)入發(fā)達(dá)地區(qū)，從中西部地區(qū)進(jìn)入東南沿海地區(qū)，從鄉(xiāng)村進(jìn)入城市，流速不斷加快，流域不斷擴(kuò)大。直到1989年初春，幾百萬農(nóng)民南下爆發(fā)性集聚游動，成為“民工潮”爆發(fā)的標(biāo)志性事件，交通部門不堪承受，社會輿論為之嘩然。1992年以后，隨著鄧小平同志南巡講話的發(fā)表，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新一輪增長期，到九十年代中期的幾年間，農(nóng)民工在規(guī)模上急劇擴(kuò)張，達(dá)到了新的高峰。大致上，七十年代末到八十年代末，雖然民工潮在持續(xù)涌動，但是，政府對于這個重要的社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，并沒有給予特別關(guān)注，更沒有政策積累；
八十年代末和九十年代初期的幾年，由于民工潮規(guī)模急劇增長，政府開始關(guān)注這個問題，也制定相應(yīng)政策應(yīng)對，但政策應(yīng)對的主要表現(xiàn)在緩解交通和城市基礎(chǔ)設(shè)施的壓力等方面。或者說，這個時期的政策努力，主要是社會秩序角度的，還不是就業(yè)角度的。進(jìn)入90年代中后期，城市面臨農(nóng)民進(jìn)城、城鎮(zhèn)新增勞動力就業(yè)、下崗失業(yè)人員再就業(yè)“三峰疊加”的嚴(yán)峻形勢。這個時候，關(guān)于農(nóng)民工的政府管理，就業(yè)成為主要視角。但是，也正是在這個時候開始，關(guān)于農(nóng)民工管理在政策上走上了歧途，主要表現(xiàn)在，這些政策努力堅持了城鄉(xiāng)分割、歧視農(nóng)民的思路。

　　本文之所以把1994年作為政策轉(zhuǎn)折的標(biāo)志，是因為這年的11月勞動部公布了《農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)管理暫行規(guī)定》。這個文件把此前幾年一些地方政府局部性的農(nóng)民工限制措施上升為全局性政策規(guī)定，嚴(yán)重地扭曲了在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方向上解決農(nóng)民工問題的歷史進(jìn)程，也直接影響了農(nóng)民的權(quán)利。這個文件的主要內(nèi)容是，用人單位若招用外省勞動力，需經(jīng)勞動部門核實確為當(dāng)?shù)責(zé)o法招用到工人的工種、行業(yè)。被用人單位跨省招收的農(nóng)村勞動者，外出之前，須持身份證和其他必要的證明，在本人戶口所在地的勞動就業(yè)服務(wù)機構(gòu)進(jìn)行登記并領(lǐng)取外出人員就業(yè)登記卡；
到達(dá)用人單位后，須憑出省就業(yè)登記卡領(lǐng)取當(dāng)?shù)貏趧硬块T頒發(fā)的外來人員就業(yè)證；
證、卡合一生效，簡稱流動就業(yè)證，作為流動就業(yè)的有效證件。這個政策規(guī)定集中體現(xiàn)了當(dāng)時用計劃經(jīng)濟(jì)的思路處理就業(yè)問題、用分割城鄉(xiāng)的思路處理農(nóng)村問題的政策傾向。

　　具體來看，最早從限制的角度處理農(nóng)民工問題的是一些流入地的地方政府，如長江三角洲、珠江三角洲等發(fā)達(dá)地區(qū)，北京、上海、廣州等大城市。主要方法是，其一清理遣返。這是改革以前就經(jīng)常在社會控制中使用的行政措施，現(xiàn)在由于農(nóng)民的過量涌入，則進(jìn)一步增加了這種清退的力度，擴(kuò)大了清退規(guī)模。其二是建立外來農(nóng)村勞動力“務(wù)工證”制度。廣東省的這項工作起步較早，基本做法是：規(guī)定廣東的企業(yè)招用省外勞動力要先報請勞動行政部門批準(zhǔn)，由勞動行政部門審批核準(zhǔn)其使用外來工數(shù)額，企業(yè)憑此招用外來務(wù)工者，應(yīng)招的外來勞動力必須持有原地政府勞動部門開具的外出務(wù)工證明，招用后再在廣東當(dāng)?shù)剞k理“務(wù)工證”等。江蘇、上海等地也制定了類似的制度。其三是出臺了一套嚴(yán)密限制使用外來勞動力的規(guī)章細(xì)則，核心內(nèi)容是外來勞動力進(jìn)入本地只能從事本地勞動力不愿意選擇的行業(yè)工種。如北京、廣東、江蘇、上海在當(dāng)時都有這方面規(guī)定，其中以上海限制最為嚴(yán)格。這些政策規(guī)定執(zhí)行的結(jié)果，第一是加重了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。因為外出要審批，辦證要交費，而且收費名目多，等于農(nóng)民在花錢買“流動權(quán)”。特別是，這些審批活動與特定政府部門的利益相結(jié)合，在罰款收費等方面缺乏監(jiān)督和節(jié)制，成為經(jīng)濟(jì)上盤剝農(nóng)民的重要手段之一。第二是限制和侵犯了農(nóng)民的就業(yè)自主權(quán)，成為對農(nóng)民新的身份管制，尤其是在這些政策烘托下的收容遣送愈演愈烈，制造出若干人間悲劇。這是對于全體農(nóng)民的巨大傷害。另一方面，限制性政策的執(zhí)行本身在政府系統(tǒng)中也受到了抵制。面對農(nóng)民流動，流出地地方政府卻是另外一種表現(xiàn)。起初，流出地政府同流入地政府一樣，對于這種流動未加留意。但是，當(dāng)越來越多的農(nóng)民異地就業(yè)產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)效益甚至成為該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要生長點時，流出地政府態(tài)度大變，由不予理會變?yōu)榇蠹淤澷p，有些省和縣的領(lǐng)導(dǎo)公開發(fā)表講話文章，號召鼓勵本地農(nóng)民走出去就業(yè)。一些地方政府把勞動力輸出作為一項重要的產(chǎn)業(yè)來對待，積極動員社會力量，為外出就業(yè)拓展信息渠道，提供交通方便。因而，流出地政府總體來說并不認(rèn)同種種以限制農(nóng)民流動為主要目標(biāo)的政策安排。但是，流出地的某些部門，出于本部門利益的考慮，卻往往是另外一種態(tài)度。他們對于流入地的某種規(guī)定給予配合協(xié)作，種種證件收費成為重要的部門收入，甚至成為增加預(yù)算外收入的重要渠道；
收費罰款成為促使流入地和流出地政府部門聯(lián)手加強管理的膠合劑。

　　在以限制和歧視為政策導(dǎo)向的七八年間，農(nóng)民流動的腳步依然浩浩蕩蕩，農(nóng)民的抵抗也愈加激烈。實際上，進(jìn)入新世紀(jì)的時候，這些限制性政策開始被矯正，并迅速衰落下去。在2001年，有關(guān)部委就聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于全面清理整頓外出或外來務(wù)工人員收費的通知》規(guī)定：從2002年3月1日起，一律取消包括暫住費、外地務(wù)工經(jīng)商人員管理服務(wù)費、外地建筑企業(yè)管理費等在內(nèi)的收費；
證書工本費每證最高不得超過五元。比較之前的收費橫行，這已經(jīng)是巨大進(jìn)步，但是，這些改進(jìn)是以那些行政審批、證件手續(xù)為前提下做出來的，因此政策上對農(nóng)民工就業(yè)和流動的限制和歧視并沒有根本性轉(zhuǎn)變。2005年初勞動和社會保障部發(fā)出《關(guān)于廢止<農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)管理暫行規(guī)定>及有關(guān)配套文件的通知》。這些限制性規(guī)定存在了十年之久。我們無法說清楚，在那些年里，這些審批辦證、收費罰款、清退驅(qū)趕的文件規(guī)定，以及在這些政策規(guī)定指引下的蠻橫行為，給千千萬萬的農(nóng)民造成了多少麻煩和經(jīng)濟(jì)損失，帶來了多少屈辱和辛酸。

　　政府既要提高經(jīng)濟(jì)效率，又要維護(hù)社會安定，要維持本地人口中較高的就業(yè)率。因此，試圖對外來人口進(jìn)行管理與控制是可以理解的。但是， 實踐表明，并非有了限制規(guī)定、有了收費罰款，就實現(xiàn)了有序。實踐還表明，單靠處罰、取締維系的有序，往往會不斷制造新的無序和沖突，反而對于維持真正理想狀態(tài)的有序卻無濟(jì)于事。

　　本文所以說2003年標(biāo)志著農(nóng)民工政策導(dǎo)向的根本轉(zhuǎn)變，不僅因為這一年開始的新一屆政府推出了系列惠及三農(nóng)的政策措施，不僅因為這一年收容遣送制度被廢除，而且因為，這年年初，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》。這個文件有七條，三千余言，核心內(nèi)容是：取消對企業(yè)使用農(nóng)民工的行政審批，取消對農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的職業(yè)工種限制，取消專為農(nóng)民工設(shè)置的登記項目，逐步實行暫住證一證管理。各行業(yè)和工種尤其是特殊行業(yè)和工種要求的技術(shù)資格、健康等條件，對農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民應(yīng)一視同仁。這是一個體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)和城市化發(fā)展方向的重要文件，標(biāo)志著農(nóng)民流動就業(yè)政策的重大轉(zhuǎn)折。這個文件的直接目標(biāo)群體是流動就業(yè)的那部分農(nóng)民，但是，它賦予全體農(nóng)民以權(quán)利。從權(quán)利平等與機會均等的意義來說，進(jìn)城農(nóng)民的權(quán)益實際上就是全體農(nóng)民的權(quán)利。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)居民身份平等化的歷史過程來看，從根本上解決農(nóng)民工問題上的角度來看，這個文件具有歷史里程碑的價值。

　　在新的階段，政府看待農(nóng)民工的視角發(fā)生了變化，政策制定的指導(dǎo)原則發(fā)生了轉(zhuǎn)變。不再是從保護(hù)城市人特權(quán)的角度看農(nóng)民工，或者說為了城市人的需要來管理農(nóng)民工；
不再從某種既定秩序破壞者的角度看農(nóng)民工，或者說是為了所謂社會秩序的需要來管理農(nóng)民工。而是從農(nóng)民權(quán)利的角度，從農(nóng)民發(fā)展的角度來看農(nóng)民工。這是一種真正“農(nóng)民”的視角，是以人為本的視角。有了這樣的視角，農(nóng)民的問題就獲得了“正視”，那些過去堂而皇之的限制性政策規(guī)定及其說法就顯出了荒唐。有了這樣視角，農(nóng)民工問題就獲得了全面重視。于是，若干重要問題的解決，如居住身份問題，工資拖欠和工資標(biāo)準(zhǔn)問題，工傷等基本醫(yī)療保障問題，子女教育問題，甚至養(yǎng)老問題，都取得了實質(zhì)性的巨大進(jìn)展。

　　2006年1月，國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》。這是一個在新的政策導(dǎo)向上系統(tǒng)解決農(nóng)民工問題的重要文件，是對2003年國務(wù)院辦公廳文件內(nèi)容的深化發(fā)展�！兑庖姟飞婕稗r(nóng)民工工資、就業(yè)、技能培訓(xùn)、勞動保護(hù)、社會保障、公共管理和服務(wù)、戶籍管理制度改革、土地承包權(quán)益等各個方面�！兑庖姟芬�求，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、公平競爭的勞動力市場，搞好農(nóng)民工的就業(yè)服務(wù)和培訓(xùn)；
解決農(nóng)民工的社會保障問題，將農(nóng)民工納入工傷保險范圍，優(yōu)先解決大病醫(yī)療保障問題，逐步解決養(yǎng)老保障；
切實為農(nóng)民工提供子女義務(wù)教育、居住條件改善等公共服務(wù)；
保障農(nóng)民工享受民主政治權(quán)利、土地承包權(quán)益等。這個文件的出臺,標(biāo)志著解決農(nóng)民工問題已經(jīng)到了系統(tǒng)操作和全面啟動階段。雖然，新政策執(zhí)行還是剛剛開始，現(xiàn)在面臨的問題還很多，政策的執(zhí)行情況并不盡如人意。特別是，農(nóng)民工權(quán)益被侵害的問題仍然嚴(yán)重，例如工資待遇低、拖欠工資、超時勞動、沒有節(jié)假日休假的權(quán)利、工傷和職業(yè)病多發(fā)、缺乏社會保障、子女就學(xué)難、居住難、看病難、民主權(quán)利缺失等。但是，最重要的是，農(nóng)民工政策開始走上了正確的方向�？梢栽O(shè)想，如果在政策規(guī)定上繼續(xù)堅持對于農(nóng)民工的限制歧視，那是多么大的歷史悲��！而這樣匪夷所思的歷史悲劇，就剛剛發(fā)生在數(shù)年之前。

　　與此同時，我們也看到了一個令人欣慰的現(xiàn)象，就是出現(xiàn)了民工荒。民工荒的出現(xiàn)，對用人單位來說不是好事，但是，對于民工來說卻是大好事。因為民工荒的出現(xiàn)起碼說明，民工的就業(yè)有了更大的選擇。關(guān)于民工荒的成因，社會各界很關(guān)注，分析意見很多，本人認(rèn)為，短缺的根本原因即農(nóng)民工的“權(quán)利荒”，如工資待遇偏低，勞動條件惡劣，勞動時間過長，沒有社會保障等。繼續(xù)教育的缺失，忽視農(nóng)民工的技能培訓(xùn)，也使得產(chǎn)業(yè)、企業(yè)升級后必然出現(xiàn)勞動力的結(jié)構(gòu)性短缺。權(quán)利缺失和只針對年輕時期的浪費性使用，導(dǎo)致勞動力緊缺的提前到來。

　　“民工荒”表明農(nóng)村剩余勞動力的供求關(guān)系正在發(fā)生變化，“年輕勞動力的無限供給”不再存在。民工荒的出現(xiàn)是認(rèn)真反思和解決農(nóng)民工問題的重要契機。

　　我們還高興地看到，地方政府在解決農(nóng)民工問題的積極探索創(chuàng)新，也讓農(nóng)民感到鼓舞。如一些地方已經(jīng)明確取消暫住證，實行居住證，享受同城待遇。2006年9月，浙江省省政府正式提出，“改革農(nóng)民工登記管理辦法，加快相關(guān)立法修改，逐步在全省范圍內(nèi)取消暫住證制度，轉(zhuǎn)而實行居住證制度”。根據(jù)2007年11月新近發(fā)布的《浙江省居住證申領(lǐng)辦法(征求意見稿)》，居住證將與社保、就業(yè)、教育、居住等掛鉤，使持證者享受與同城市民一樣的服務(wù)，而且還在子女就讀、計劃生育、勞動保障方面享受到與浙江省內(nèi)市民一樣的優(yōu)惠政策。此外，有若干地方把農(nóng)民工改稱新市民，如無錫、青島、西安雁塔區(qū)等。西安雁塔區(qū)政府發(fā)出下發(fā)《關(guān)于規(guī)范“新市民”稱謂的通知》，外來務(wù)工人員從此改稱“新市民”。新市民在低保、義務(wù)教育、法律援助等方面與原本地居民相同。

　　改革以來，農(nóng)民流動的發(fā)展是伴隨著激烈的政策意見爭論的。流動初期的主要問題是，農(nóng)民是否應(yīng)該流動。曾經(jīng)一段時間，有輿論指責(zé)農(nóng)民，“不在家里種地，跑出來干什么？”甚至說農(nóng)民不務(wù)正業(yè)；
后來的一段時間，雖然承認(rèn)農(nóng)民的流動，但是轉(zhuǎn)向指責(zé)農(nóng)民的流動方式不對，說是“無組織”“盲目流動”，應(yīng)該“有組織流動”“有序流動”。于是政府部門設(shè)計了種種組織制度來約束規(guī)制農(nóng)民，包括用審批、證件等行政手段來約束農(nóng)民，甚至用收容遣送來對付農(nóng)民。這些問題的根本，可以歸結(jié)為一句話，是農(nóng)民是否有權(quán)利流動。即便是盲目流動，難道農(nóng)民就沒有“盲目”的權(quán)利嗎？流動既屬于基本人權(quán)，更為中國憲法法律所允許，只要不是違法犯罪，“盲目流動”又有何不可？

　　改革以來，農(nóng)民流動的道路不平坦。三十年時光，說長不長，說短也不短。這證那卡，這收費那罰款，還有噩夢一般的收容遣送，曾經(jīng)如影隨形地籠罩著農(nóng)民。對于許多農(nóng)民工來說，曾經(jīng)有過的辛酸遭遇，既恍若隔世，又宛如昨日。對于政策和政府來說，難道農(nóng)民的所有這些苦痛都是不可避免的嗎？或者說，難道那些限制、歧視和打壓都是正確的嗎？答案顯然不是肯定的。那么，這些不快的發(fā)生說明了什么。本文認(rèn)為，這些情況首先說明，在政策思想上，并沒有解決如何正確對待農(nóng)民的問題。早在八十年代，我黨就提出，農(nóng)村改革的基本經(jīng)驗就是尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神。因為，當(dāng)年對于家庭承包制度，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，政策上都發(fā)生過不該發(fā)生的打壓。但是，在農(nóng)民流動的問題上，這種農(nóng)民與政策的對立和拉鋸再度發(fā)生。這里面有深刻的反面經(jīng)驗需要總結(jié)吸取�，F(xiàn)在我們終于高興地看到，農(nóng)民的選擇和創(chuàng)造終于獲得尊重，或者說政策終于順應(yīng)了農(nóng)民。但是，我們有必要深思，在今后的改革發(fā)展進(jìn)程中，該建立怎樣的體制機制，來保證這樣的政策彎路不再重復(fù)，保證農(nóng)民的偉大創(chuàng)造更加順暢地成為政府的政策選擇。

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