1.問題的提出

　　在2004年發(fā)生的這場“郎顧之爭”中，國企制度改革與公司內(nèi)部治理再次成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)，對于在“國退民進(jìn)”過程中席卷國家財(cái)富的新國有資產(chǎn)流失浪潮人們表示了憤懣與憂慮。建立一個(gè)適合公有企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)，不僅是現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，也是中國公有企業(yè)目前最為迫切的期盼。

　　針對我國國企治理，我曾經(jīng)發(fā)表文章提出，必須從兩個(gè)方面入手：一是企業(yè)的內(nèi)部治理，即建立一整套以最終產(chǎn)權(quán)所有者的委托─代理制下規(guī)范不同權(quán)利主體之間權(quán)、責(zé)、利關(guān)系的制度體系；
二是企業(yè)的外部治理，即培育出一個(gè)良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，特別是建立相應(yīng)的法律體系，使企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的制度安排能夠運(yùn)行順暢。

　　但是，后來我認(rèn)為這還不夠，因?yàn)橥獠恐卫聿粌H僅是經(jīng)濟(jì)環(huán)境。作為國企，是置身社會公眾環(huán)境之中的，在公司治理中資產(chǎn)的最終所有者公共大眾被排除在外，這可能是這個(gè)大漏洞。因而，我在《以人為本與國企“公眾治理”》中進(jìn)一步指出：“從國企改革的歷程中人們發(fā)現(xiàn)，只靠企業(yè)內(nèi)部治理收效甚微，加之權(quán)力資本參預(yù)運(yùn)作，國資流失觸目驚心。郎咸平的疾呼振聾發(fā)聵。以人為本理念給出了‘公眾治理’之道。所謂公眾治理，就是讓國企的真正產(chǎn)權(quán)所有者公眾參預(yù)公司治理。人大、政府乃至社會各方面，都應(yīng)該為公眾治理提供有效途徑，真正形成公眾治理的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，并且長此以往。這也是經(jīng)濟(jì)民主、以人為本在國企改革上的體現(xiàn)。”（中國內(nèi)部審計(jì)協(xié)會網(wǎng)，http://ciia.com.cn/news/show.asp?id=8407）關(guān)注公眾治理，這不僅在于治理的要求本身，更重要的在于還原公眾本來的經(jīng)濟(jì)權(quán)力。其實(shí)，公眾參預(yù)國企治理，這是國企作為公有經(jīng)濟(jì)的題中應(yīng)有之意。長期以來，人們熟視無睹，對于公眾被排除在國企治理之外安之若素，這不能不說這是一個(gè)悲哀。

　　那么，我認(rèn)為在國企產(chǎn)權(quán)制度改革，建立公司治理結(jié)構(gòu)中，選擇“公眾治理”不僅是必需的，而且是必須的。

　　2.發(fā)現(xiàn)“公眾治理”

　　公眾治理決不是一個(gè)新概念，它在若干個(gè)世紀(jì)以前就為學(xué)者們廣泛使用。但它進(jìn)入經(jīng)濟(jì)學(xué)、企業(yè)管理學(xué)與經(jīng)濟(jì)體制改革卻應(yīng)該是一個(gè)新概念，新范疇。［法］夏爾•阿列克西•德•托克維爾在他寫的《論美國的民主》一書中寫道：“當(dāng)國家由公眾治理時(shí)，沒有人不會感到公眾的相互照顧的好處，誰都要致力于相互照顧，以博得也要同自己一起去治理國家的人們的尊敬和好評�！保ㄔ摃�第四章）托克維爾在書中從嚴(yán)格意義上最先提出公眾治理公眾國家的觀點(diǎn)，為后來許多學(xué)者接受并廣為傳播使用。上世紀(jì)初，我國許多學(xué)者也曾多次指出，共和國就是公眾治理。近年來，由于國民的民主意識、公眾意識增強(qiáng)，也有人主張公眾參預(yù)社會公眾事務(wù)。在環(huán)境保護(hù)、社會治安諸問題上，人們注意到了公眾治理問題。例如在談到保護(hù)黃河環(huán)境時(shí)有人指出，保護(hù)母親河需要“增強(qiáng)……社會公眾治理改善生態(tài)環(huán)境的信心�！保╤ttp://www.momriver.org/gcjs/）盡管，此前還沒有文獻(xiàn)顯示有人將公眾治理作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇來分析經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)問題與理論問題，但學(xué)者們對公眾概念的關(guān)注卻在增強(qiáng)。許多學(xué)者都寄希望于公眾關(guān)注社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)，呼吁管理部門給公眾更多的參預(yù)社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)的機(jī)會。

　　所謂公眾治理，簡要地說，就是讓真正的最終產(chǎn)權(quán)所有者公共大眾參預(yù)經(jīng)濟(jì)管理。針對當(dāng)前國企改革，那就是讓國企真正的產(chǎn)權(quán)所有者公共大眾，通過各種渠道參預(yù)公司治理。

　　現(xiàn)在的國企，過去我們稱之為國營企業(yè)。國營企業(yè)是針對民營企業(yè)、集體所有企業(yè)而言的。隨著企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，國營企業(yè)改稱國有企業(yè)。國家，是公民的國家，是公眾的國家，國家所有也就是公眾所有。所以無論是過去的國營還是現(xiàn)在的國有，企業(yè)的性質(zhì)都仍然是全民所有制的公有制。也就是說，全民即公共大眾，是真正的最終產(chǎn)權(quán)所有者。但是，所有者歸所有者，在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)生活中所有者是虛擬的、缺位的。國企的經(jīng)理人任命，企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，企業(yè)的經(jīng)營狀況等等，都與每個(gè)公眾無關(guān)。這無論如何都是一個(gè)錯(cuò)誤。

　　公共大眾參預(yù)自己的企業(yè)治理，是公共大眾作為資產(chǎn)所有者必須承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)，也是其應(yīng)該行使的權(quán)利。事實(shí)上，注意到公眾治理的生命力，需要有洞察力，貫徹公眾治理則需要執(zhí)行力與行動力。我們可喜地看到，公眾業(yè)已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)學(xué)家與經(jīng)濟(jì)管理專家的視野。那末我想說，它是經(jīng)濟(jì)所有權(quán)責(zé)、權(quán)、利的回歸，也是公眾治理在經(jīng)濟(jì)管理上的一個(gè)發(fā)現(xiàn)，或者說是重新發(fā)現(xiàn)。

　　3.現(xiàn)實(shí)呼喚“公眾治理”

　　對于國企改革，過去我們說是所有者缺位，現(xiàn)在我們更應(yīng)該說是公眾治理缺位。因?yàn)閲�企所有者在現(xiàn)象上，表現(xiàn)為國家、政府在行使經(jīng)濟(jì)權(quán)力，那末人們可能看上去國企并不缺所有者，其實(shí)認(rèn)真分析，國家、政府只是一個(gè)受托人，經(jīng)濟(jì)所有權(quán)的最終所有者是公共大眾，所有者缺位說到底是公共大眾缺位。

　　國企全民所有，人人都是所有者，難道人人都參與管理？現(xiàn)代企業(yè)制度給出的解決方案是權(quán)利委托。在中國，這個(gè)權(quán)利委托是一條長長而復(fù)雜的鏈：資產(chǎn)所有者（全民）→推薦各級人大代表→人大會議任命政府官員→政府及其主管部門→任命經(jīng)理人→領(lǐng)導(dǎo)操作層。這樣，全民即公眾就被排除在經(jīng)濟(jì)管理之外。不僅如此，真正的委托人公眾，并沒有途徑、也沒有機(jī)制履行其委托責(zé)任。毛澤東晚年曾說過一句話，我們的權(quán)力是誰給的，是人民。但在實(shí)施中實(shí)際委托人是政府。政府作為行動主體通過行政代理實(shí)行委托機(jī)構(gòu)管理，并通過行政代理合約進(jìn)行授權(quán)和履行監(jiān)督職責(zé)。但由于受托機(jī)構(gòu)是政府職能機(jī)構(gòu)，并不具有直接的經(jīng)營能力和企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，又需要通過行政任命（也有通過市場）簽訂經(jīng)濟(jì)代理合約即任命經(jīng)理人。由于政府追求目標(biāo)的多元性，加之權(quán)力參與運(yùn)作，于是不可避免地可能強(qiáng)化政企之間的內(nèi)部關(guān)系。由于我國市場環(huán)境發(fā)育的不成熟，權(quán)力介入成為解決經(jīng)濟(jì)矛盾的一張王牌，由此導(dǎo)致的結(jié)果是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下政府干預(yù)的回流。進(jìn)一步分析，國企領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)理人只是資產(chǎn)的經(jīng)營者，盡管在受任時(shí)可能簽有各種考核指標(biāo)的目標(biāo)責(zé)任書，但他們個(gè)人根本不具有承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力與必要。顯然，權(quán)力與責(zé)任的不對稱，誘使這些經(jīng)理人膨脹權(quán)力甚至越權(quán)行事，從而導(dǎo)致所有者即公眾權(quán)益受損。人們寄希望于經(jīng)理人的個(gè)人道德品質(zhì)高尚，然而可能高尚于一時(shí)，不能保證高尚長遠(yuǎn)，可能高尚于個(gè)別，不能高尚于整體。此起彼伏的經(jīng)濟(jì)腐敗，給了最好的注解，最有力的證明。

　　特別是當(dāng)權(quán)力資本參與經(jīng)濟(jì)運(yùn)作時(shí)，一個(gè)人震驚的現(xiàn)實(shí)出現(xiàn)：國有資產(chǎn)流失。政企不分本質(zhì)上就是權(quán)力轉(zhuǎn)化為資本的秘密市場，就是權(quán)力與利益交換的幕后平臺。十?dāng)?shù)年前我曾經(jīng)發(fā)表文章指出：“權(quán)力轉(zhuǎn)化為資本的過程，事實(shí)上就是公有經(jīng)濟(jì)被吞蝕、被瓦解的過程。有人將其稱之為社會主義的原始積累過程，它倒真是‘公有制社會’邁向市場經(jīng)濟(jì)過程中才會有的特殊現(xiàn)象。這一過程的開始，也許還讓人難以覺察，然而近年來它的轉(zhuǎn)化過程的速率在加快，而且業(yè)已成為路人皆知的事。作為自主勞動者有理由擔(dān)心，全民所有制中屬于自己的那一份趨于零的時(shí)日恐怕為期不長了。改革的本意是要通過體制轉(zhuǎn)換使勞動者真正獲得自主，然而在這個(gè)過程中他卻在迅速失去支撐自主的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。由于這一過程看上去與體制改革、與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相伴生，這便構(gòu)成了體制改革一波三折、反反復(fù)復(fù)的合邏輯性、或曰必然性。所以我不能不說，正是這一點(diǎn)， 給中國經(jīng)濟(jì)體制改革多少著上了些悲劇色彩�！保�關(guān)于權(quán)力轉(zhuǎn)化為商品從而最終轉(zhuǎn)化為資本有關(guān)論證詳見《權(quán)力資本四分析，》，《新華文摘》1994年第1期）很不幸，我過去的擔(dān)憂已經(jīng)變成了現(xiàn)實(shí)。盡管企業(yè)設(shè)有監(jiān)事會、紀(jì)檢會、工會、職代會之類的組織機(jī)構(gòu)，同時(shí)還有上級主管部門的監(jiān)督，然而誰都看得到，國資流失通道的暗流依然奔騰不止。

　　在國企的治理結(jié)構(gòu)改革中，制度安排上公眾治理缺位是不爭的事實(shí)。無論在宏觀上還是在微觀上，人們都找不到公眾治理的位置。換句話說，我們在現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)體系中，沒有一個(gè)公眾真正能參預(yù)企業(yè)管理與監(jiān)督的經(jīng)濟(jì)機(jī)制。人人都知道，公共的事大家管，否則將出現(xiàn)“眾人的老子沒人哭”。但是，誰讓你去管，就是你有這個(gè)權(quán)力，你能參與其中嗎？過去講有些事比登天難，登天還有一把梯子，你還可以登幾梯，我們現(xiàn)在可能連這樣的梯子也沒有。

　　應(yīng)該到了給公有產(chǎn)權(quán)的國企公眾參預(yù)治理的時(shí)候了。盡管誰也不能保證公眾治理能夠完全解決問題，但根據(jù)已經(jīng)觀察到的現(xiàn)實(shí)與國外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，作者以為它至少可以在以下幾個(gè)方面起到獨(dú)道的作用：其一，公眾參預(yù)治理，可以加大國企運(yùn)營中的透明性、公開性。正如獨(dú)立董事進(jìn)入上市公司董事會后信息披露的公開性大大增強(qiáng)一樣，公眾代表置身企業(yè)治理結(jié)構(gòu)之中，也必然多一條信息渠道。公眾可以從另外的、獨(dú)立的渠道判斷企業(yè)運(yùn)行中的問題，從不同渠道的信息相互證實(shí)與證偽。其二，由于加大了公眾監(jiān)督的力量，可以增強(qiáng)企業(yè)的誠信度。誰都知道，沒有公眾監(jiān)督的企業(yè)，它的經(jīng)營狀況、它的產(chǎn)品質(zhì)量、它的若干承諾沒有第三方獨(dú)立渠道的驗(yàn)證，其誠信度、公信力是令人存疑的。特別是對國內(nèi)一些企業(yè)，人們經(jīng)歷了太多的教訓(xùn)。其三，對于企業(yè)的科學(xué)決策也會有良好的呼應(yīng)效用。公眾代表不論通過何種渠道、何種方式參與國企的決策，都多一份智力介入，多一份監(jiān)督作用，多一份不同聲音。從決策學(xué)觀點(diǎn)來看，這是科學(xué)性的舉措。其四，對于經(jīng)濟(jì)民主的進(jìn)程起到推動作用。國企是公眾企業(yè)，它是公共財(cái)產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)民主應(yīng)該是由生俱來，應(yīng)該是它的天份。從上一世紀(jì)80年代以來，國內(nèi)許多學(xué)者都在致力于經(jīng)濟(jì)民主的研究與疾呼。公眾治理可能是進(jìn)入經(jīng)濟(jì)民主的一條大道，可能是一種有益的嘗試。最后，由于權(quán)力回歸，將有效遏制權(quán)力資本參與企業(yè)運(yùn)作的機(jī)會。權(quán)力資本出現(xiàn)的地方，往往是真正所有者缺位、真正所有者失語地方。代理人將權(quán)力轉(zhuǎn)化為資本的平臺被封掉，資產(chǎn)流失自然會被遏制。在我看來，公眾治理也許是治理國資流失最后一把鋒利寶劍了，因?yàn)樗鼘�對�?quán)力與金錢交換的秘密市場給予實(shí)質(zhì)性的摧毀。

　　4.推進(jìn)我國“公眾治理”進(jìn)程

　　既然公眾治理對于國企改革不可回避，那末將如何推進(jìn)公眾治理呢？

　　公共大眾雖然可能就生活在國企之中或者之旁，但是公眾要參預(yù)治理，這條路條卻十分漫長。就是作為為國企領(lǐng)導(dǎo)人，盡管他本人具有雙重身份，企業(yè)資產(chǎn)也有他的一份，但是實(shí)際經(jīng)營中作為公有權(quán)的那一份資產(chǎn)對他根本不起什么作用。兩害取其輕，兩利權(quán)其重，對許多企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人來說，他們心中異常明白。而且作為經(jīng)營者與公共大眾，本來就是不同利益主體，他不可能站在自己的對立面來管理企業(yè)。

　　首先，我認(rèn)為國家應(yīng)該制訂相應(yīng)的法律法規(guī)，界定公眾治理在國企公司治理結(jié)構(gòu)中的位置。既然公共大眾是國有企業(yè)的最終產(chǎn)權(quán)所有者，那末依據(jù)現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)類法律法規(guī)必然能推導(dǎo)出公眾參預(yù)國企治理的法律規(guī)定。通過法律規(guī)定公眾治理的主體，公眾代表的種類與產(chǎn)生辦法，它們的職責(zé)與考評，各類組織機(jī)構(gòu)的職能分工，它的運(yùn)作基本規(guī)范，等等，再具體規(guī)范它的實(shí)施細(xì)則，那末公眾治理將在法律軌跡上有序運(yùn)行。沒有法律依據(jù)的公眾治理，是不可靠的，也是脆弱的。公眾治理有法律依據(jù)，這值得令人翹首以待。

　　其次，就目前的現(xiàn)狀來看，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮人大代表與各級人代在公眾治理中的作用。作為人大代表，他負(fù)有公眾治理的責(zé)任，明確人大代表與公眾之間的委托代理關(guān)系很重要，因?yàn)楣�眾對國企治理在很多方面需要直接通過人大代表來實(shí)現(xiàn)。為此，可以嘗試實(shí)行競爭選舉，代表的職業(yè)化，定期向選民報(bào)告工作并接受詢問一類制度。作為各級人大在國企乃至整個(gè)公有經(jīng)濟(jì)治理中的，負(fù)有不可推卸的責(zé)任。必須賦予各級人大相應(yīng)權(quán)力，以致有權(quán)制定本地區(qū)國有企業(yè)的經(jīng)營方針、管理制度和發(fā)展戰(zhàn)略，有權(quán)決定本級政府國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、重點(diǎn)國企經(jīng)理人及獨(dú)立董事的任免，有權(quán)決定對這些人的激勵(lì)、約束辦法，有權(quán)決定本地國有企業(yè)的資產(chǎn)處置和兼并重組等重要事項(xiàng)等等。而且，各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會應(yīng)該直接對同級人民代表大會負(fù)責(zé)。

　　再次，公眾治理不是一蹴而就，也不是說在我們過去的國企管理與改革中根本就沒有考慮公眾參預(yù)企業(yè)管理。人們不會忘記“鞍鋼憲法”，不會忘記“兩參一改三結(jié)合”。那末我們應(yīng)當(dāng)利用現(xiàn)有的某些機(jī)制，對其注入公眾治理的職能，這樣就可以節(jié)省時(shí)間、節(jié)省資源。當(dāng)前值得我們注意的有，工會，職代會，獨(dú)立董事，行業(yè)學(xué)會，等等。當(dāng)然，各種參預(yù)公眾治理的組織應(yīng)該有分工，避免職能重疊，相互交叉，扯皮推諉。工會，是工人的組織，它主要是工人利益的代表，也輔助企業(yè)做一些協(xié)調(diào)工作，在公眾治理中它可以對企業(yè)經(jīng)營實(shí)施監(jiān)督職能。職代會，是企業(yè)在職職工代表大會，在公眾治理中對企業(yè)的監(jiān)督、對管理民主化都將起到應(yīng)有作用。如果能將上市公司的獨(dú)立董事制度引入國企，那末對企業(yè)運(yùn)行的公開性與透明性起到特殊的作用。

　　復(fù)次，在國企的公司治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，必需要有公眾治理的應(yīng)有位置。這要從國企建立自身的公眾治理制度做起。如果企業(yè)內(nèi)部沒有兼容公眾治理的機(jī)制，沒有制度安排，甚至沒有資源支持，那末公眾何以參與企業(yè)的治理？企業(yè)如何接受同級人大的以公眾資格參與公司治理？如何接受社會公眾以多種形式對企業(yè)治理的介入？如何接受上級組織對公眾治理的督促與檢查？等等。我以為，在企業(yè)中設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，專事公眾參與事務(wù)，是值得嘗試的。

　　最后，要強(qiáng)化公民參與公有經(jīng)濟(jì)管理的自主意識，鼓勵(lì)社會公眾對各級國有經(jīng)濟(jì)管理的參與。公眾治理的參預(yù)不只是公眾代表的事，它關(guān)乎每一個(gè)人，關(guān)乎每一個(gè)在公共財(cái)產(chǎn)中享有一份產(chǎn)權(quán)的人。所以提高每個(gè)公民民主與公民意識是一個(gè)前提。不能設(shè)想，在一個(gè)事不關(guān)已，高高掛起的人文環(huán)境中，能夠?qū)崿F(xiàn)有效的公眾治理。如果一個(gè)站出來為公眾利益大聲疾呼，你也無動于衷，甚至說了些令人不可思議的話，我想公眾心中自一把稱。有些人不僅極力否認(rèn)產(chǎn)權(quán)改革過程中存在國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象，而且不屑別人對這種現(xiàn)象的研究，這是令人不解的。

　　世上好事占不全。公眾治理也不是萬能的，也決不是治療國企病的靈丹妙藥，我們不應(yīng)寄一切希望于公眾治理，我們只期望產(chǎn)權(quán)最終所有者能夠行使本來就屬于他們的基本權(quán)利。公眾治理只是一種機(jī)制，一種由所有者自己參預(yù)治理的機(jī)制。因而，它也決不可能解決國企目前面臨的一切問題，而且公眾治理進(jìn)入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行也是一個(gè)新生事物，它本身也可能有缺陷。比如，公眾代表不可能參與到企業(yè)的具體操作中去，那末企業(yè)運(yùn)行中出現(xiàn)的問題只能由企業(yè)自身解決。比如，作為局外人的公眾與作為企業(yè)職工的公眾，在利益上也不一致，也可能引起矛盾與沖突。再比如，公眾代表也是人，他的道德水準(zhǔn)，可能影響他作為公眾代表的公正性；
他的專業(yè)水平，也可能影響到他的效績。

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