華人世界著名史學家許倬云先生在接受媒體采訪時評論說，陳水扁被羈押，是中華民族有史以來第一次靠以法律和證據(jù)的手段將一個前掌權者抓起來，這是非常了不起的事情，具有歷史意義，這將可以被樹立成精神傳統(tǒng)的事件。

　　2008年，有兩起事件標志著臺灣憲政制度走上正軌：第一，前威權主義政黨——國民黨——經(jīng)過改造，其候選人馬英九在民主選舉中當選總統(tǒng)，標志著臺灣完成政權的兩輪和平輪替，這通常被認為是民主制進入鞏固期的標志。第二，前總統(tǒng)陳水扁被收押，把臺灣這個中國的憲政試驗田的法治置于世人面前接受考驗。臺灣不同群體對此事件的反應雖然相當對立，但社會秩序并未受到嚴重沖擊。

　　不過，扁案的出現(xiàn)及目前的司法處理，也顯示出，臺灣現(xiàn)有政制安排存在某種缺陷。

　　憲政的四大構件

　　一個完整有效的憲政制度至少包括民主、分權結構、法治、自治四大結構性要素。

　　憲政制度最早成形于英國、美國。在這兩個國家，憲政的核心理念是，權力必須受到節(jié)制，不論誰掌握權力。它的核心制度安排是權力的分立與制衡，以及至為根本的法律之治（rule of law）與自治。

　　自治是憲政的根基。托克維爾早就觀察到，美國的民主制度是從基層開始的，市鎮(zhèn)自治是是美國憲政制度的基礎。美國人為了各種目的，也組織了各種各樣的社團，從事形形色色的社會自治。社會自治的一個非常重要的方面是獨立而自由地表達各種意見的報刊。正是通過這兩種自治，美國人實現(xiàn)了真正的自我治理（self-government）。普通人在非政治的、基層政治的實踐中，養(yǎng)成負責任的公民精神，訓練出從事治理的技藝。正是這些具有公民素質的個人，經(jīng)常或不時地參與到更大范圍的治理活動中，維系著美國的民主、法治和分權結構。

　　法治是憲政的筋脈。社會各種活動都必須借助正當行為規(guī)則才能夠進行，所以，一個秩序良好的社會離不開法律。但憲政秩序所需要的不是一般的法律，而是法律之治。也即，作為一個治理制度安排，法治調節(jié)普通人的行為之外，更要調節(jié)權力，為權力的行使劃定范圍，對濫用權力的行為予以懲罰，為遭受權力侵害的人提供及時而有效的救濟。由此不難理解，真正的法治恰恰是形成于英美普通法傳統(tǒng)中，因為，只有在這里，法律的形成和執(zhí)行體系是與權力機構分立的，法院對其他機構保持著充分獨立性，也享有崇高權威。它不僅執(zhí)行法律，也制定法律，解釋和執(zhí)行憲法。只有這樣的法院有能力充當憲政秩序的守護者。

　　分權結構指政府內(nèi)部權力的分立與制衡安排。哪怕是民主選舉產(chǎn)生的權力，也存在濫用的可能。防止這種權力濫用的一種機制就是將權力分散在不同機構中，讓野心對抗野心，用權力制約權力。

　　這三種制度是憲政制度的經(jīng)典構件。作為一種決策程序的民主，也具有深厚傳統(tǒng)。相對而言，現(xiàn)代人所理解的民主，也即投票選舉民主，是在十九世紀之后獲得比較完整的發(fā)育的。

　　但二十世紀后期以來，憲政理論發(fā)生一種轉向，特別強調民主。人們把憲政化約為民主，進一步又把民主化約為民主投票，就是選民在不同的治理區(qū)域內(nèi)，以各種各樣的投票程序，選舉產(chǎn)生各個層級的行政與立法機構領導人。這樣狹隘的民主概念確實一目了然，在現(xiàn)實中似乎也較易操作，安排選舉，及擴大選舉范圍，就被人們當成民主化過程的主要內(nèi)容。

　　但人們很快發(fā)現(xiàn)，在很多國家，盡管可能已經(jīng)建立了投票選舉意義上的民主，但這個民主制度卻十分脆弱，甚至有時滑向一人或一黨獨裁。這當然并不是選舉民主的錯，而是由于選舉民主所需要的基礎——權力的制衡、法治乃至自治不夠完善。

　　這一事實提醒人們，單有投票選舉意義上的民主是不夠的。人們在日常話語中所說的是“民主”，其實是指由上述四大搖件結合而成的憲政制度，不僅包括狹義的投票選舉民主，也包括法治、自治、權力的分立與制衡等。選舉民主只是人們心目中那套好制度最表層的安排。

　　憲政的四大構件緊密相關，嵌套在一起，彼此相互依賴。自治靠民主規(guī)則運轉，又支持著政治領域的民主；
民主為法治提供支持，法治反過來又制約過通過民主掌握了權力的多數(shù)；
法治規(guī)范著自治，使各種社團自由競爭，而這些社團也是法治的維護力量。只有這四個要件相互配合，組合成一個有機的整體，公民的自由、權利才能得到保障，公民在享受政府公共服務的同時，又不至于遭受權力的侵害。僅有投票意義上的民主，顯然無法自然達到這一目的。因為，選舉產(chǎn)生的官員、代表，也有可能濫用權力。如果法治不發(fā)達，這種濫用權力的行為不能得到及時阻止、懲罰，那整個制度就會很快走向腐敗。

　　臺灣憲制美中有不足

　　上述標準當然是非�？量痰模�即便是英美那樣的傳統(tǒng)憲政國家，或者歐洲那些憲政穩(wěn)定國家，也未必能夠完全達到。臺灣已經(jīng)形成了相當完整的憲政架構，不過，作為新生憲政實體，它的憲制安排中自然有某些不足。

　　首先來看臺灣的自治。毫無疑問，臺灣社會自治的水準是非常高的。與大陸截然不同的是，臺灣沒有出現(xiàn)文明的斷裂，保持了華夏文明的連續(xù)性，因而，傳統(tǒng)的社會自治組織非常完善。因應著社會變化，這些組織也成功地實現(xiàn)了現(xiàn)代轉型，其中最著名的是人間佛教的興起與繁榮。同時，隨著現(xiàn)代社會社會發(fā)育，臺灣也興起了大量新興社會組織，臺灣民主化運動與七十年代大量非政府組織的社會運動之間就有密切關系。最后一點，臺灣的媒體自由也給人留下深刻印象。

　　不過，作為新生憲政實體，臺灣社會的“亂象”也的確令外界側目。這種“亂象”在其他新生民主社會也有，但似不如臺灣嚴重。在臺灣，公共事務被嚴重地娛樂化，人們的參與過多地受激情支配，而缺乏理性的有效節(jié)制。其中所顯示的問題是，從精英、到大眾，似乎缺乏足夠的公民責任意識。而這種責任意識通常只能經(jīng)由人們在社會自治組織的治理實踐中培養(yǎng)。臺灣新舊社會組織何以未能發(fā)揮培育理性的、負責任的公民的功能，值得進一步觀察。

　　接下來看臺灣的選舉民主制度。毫無疑問，臺灣的選舉是民主的。但選舉中的腐敗丑聞也時有發(fā)生，如何避免臺灣民主進入日本式黑金政治，乃是一大挑戰(zhàn)。另一方面，作為選舉之主要組織者的臺灣的政黨，仍不能算進入成熟狀態(tài)。尤其是民進黨，盡管已經(jīng)執(zhí)政過一次，仍然沒有完全實現(xiàn)心態(tài)正常化。沒有將自己納入到常規(guī)政治的結構中，動輒走街頭政治路線。這種作風確實有助于維持臺灣政壇之活力，但也是臺灣民主政治的一大隱患。如何在這兩者之間尋求平衡？

　　再來看臺灣的分權結構。臺灣政體之基本架構由1946年中華民國憲法塑造。該憲法規(guī)定，國民大會是最高的國家權力機關，總統(tǒng)是國家元首，政府則依孫中山先生的獨創(chuàng)思想，劃分為行政、立法、司法、考試、監(jiān)察五院。在制憲過程中，各方就總統(tǒng)制、內(nèi)閣制爭論不已，最終形成的方案雖帶有法國“雙首長制”色彩，但比較傾向于內(nèi)閣制，如論者所說：“純粹就憲法條文的設計來看，我國總統(tǒng)之應為垂拱無為之虛位元首的色彩，可以說是相當濃厚的�！保ㄖ袊�立憲史，第四六九頁）

　　但行憲不久，內(nèi)戰(zhàn)趨于激烈，政府發(fā)布《動員戡亂時期臨時條款》，總統(tǒng)權力大幅擴張。1991年，為啟動民主化轉型，該條款被廢止。隨后，從1991年到2004年，憲法先后經(jīng)過7次修訂。除取消國大之外，總統(tǒng)與五院架構維持不變，但其間的權力分布狀態(tài)大變：行政院被矮化，它既受制于總統(tǒng)，又對立法院負責，進退失據(jù)�？偨y(tǒng)在憲法上的權力不斷擴大，政體從內(nèi)閣制傾向，倒向了總統(tǒng)制傾向。但因為仍然保持雙首長制外表，故而總統(tǒng)仍保留在內(nèi)閣制下的權力。也就是說，這個總統(tǒng)集中了內(nèi)閣制與總統(tǒng)制下的總統(tǒng)的權力：總統(tǒng)有權不需立法院同意而直接任命行政院院長。立法院可以通過對行政院的不信任案，通過不信任案后，行政院院長必須向總統(tǒng)請辭，此時，總統(tǒng)既可接受行政院院長的辭職，亦可咨詢立法院院長后宣布解散立法院重新選舉之。這樣的總統(tǒng)的權力在某些方面超出了總統(tǒng)制下的總統(tǒng)，總統(tǒng)制下的總統(tǒng)不可能解散議會，臺灣總統(tǒng)卻可以。

　　對擁有如此廣泛權力的總統(tǒng)，幾乎不可能設想出什么有效的制約機制。可能正是由于這一結構性缺陷，導致現(xiàn)代憲政運作的基本機制——權力對抗權力——在臺灣失靈。陳水扁的腐敗盡管早被揭露，立法院也曾經(jīng)提起多次罷免、倒閣案，但最終都未能啟動有效的機制來規(guī)制它。只能等到陳水扁下臺之后，才能啟動司法程序。

　　對陳水扁啟動司法程序，讓人們把目光集中在臺灣司法機構身上。最后我們來看臺灣的法治狀態(tài)。

　　如果從清末立憲算起，在中國，獨立于政治和行政體系之外的現(xiàn)代司法機構已經(jīng)出現(xiàn)百年了。臺灣司法機構完整地繼承并發(fā)展了這一傳統(tǒng)，大體上保持著司法的專業(yè)性，相對于政治與行政機構也能夠保持基本的獨立性。借助于審慎——有的時候面對強勢的政治權力甚至表現(xiàn)為軟弱妥協(xié)——司法系統(tǒng)也在整個社會樹立了自己的權威，贏得了信任。

　　這樣一個司法系統(tǒng)除了稱職地適用普通法律維護社會秩序之外，還承擔了以司法管理政治的職能：司法院以Chancellor會議形式解釋憲法及統(tǒng)一解釋法律命令，總統(tǒng)、副總統(tǒng)彈劾及政黨違憲解散案件由Chancellor臨時成立憲法法庭審理。這兩者加起來基本上構成了二戰(zhàn)后各國興起的憲法法院。具有普通法傳統(tǒng)的國家因為法院自始即享有統(tǒng)一解釋憲法、法律的職權，故能以在普通案件中進行司法審查的方式履行其憲政功能。實行大陸法系的國家則只能通過建立憲法法院，實現(xiàn)法律對政治的管理。鑒于臺灣司法體系的這一結構及運作狀態(tài)，可以斷言，臺灣已形成相當完善的法治秩序。

　　不過，處理扁案的過程也顯示，這個司法體系似仍不夠成熟。如連續(xù)羈押多名政府高官，尤其是對陳水扁采取嚴厲的懲戒措施，是否必要？須知，對阿扁問責是一回事，但在復雜的政治情勢中，法院應十分注意尊重其人格，避免擴大社會裂痕。

　　憲政需要守護自由的技藝

　　上面的討論絕無意否認臺灣憲政建設所取得的偉大成就。臺灣已經(jīng)建立了相對穩(wěn)定的自由憲政制度，這是中華文明完成晚清士大夫所說的“三千年未有之大變局”的一個前聲。

　　分析上述缺陷乃是為了說明，憲政是一項復雜的事業(yè)，是一項需要負責任的公民與有抱負的政治家長期努力的事業(yè)。它既需要追求自由的激情，更需要守護自由的技藝。

　　這其中，最為重要的乃是自治。一個由熱愛自由、正義、并知道如何守護自由、正義的公民組成的社會，乃是憲政秩序的基礎。而民眾惟有通過各種各樣的社會自治組織，才能增強其公民意識、正義感，訓練其守護自由的技藝。

　　憲政依賴法律之公平實施，因而，法院在憲政結構中居于十分重要的位置。二戰(zhàn)以后，各國出現(xiàn)了政治司法化趨勢，這是現(xiàn)代憲政趨向成熟的一大標志。但這也就對法院提出了更高要求。法院應通過其日常運作，獲得人民的尊敬。法院應當審慎地處理政治問題，包括解釋憲法和法律，審判政治人物。法院應當通過這些努力，尋求社會的共識，而不是擴大社會的裂痕。

　　最后是政府的分權。首先是中央政府層面，現(xiàn)代以來已形成總統(tǒng)制、內(nèi)閣制兩種模式，除此之外，還有少數(shù)國家實行委員會制，法國實行獨一無二的雙首長制。究竟如何取舍，需要復雜的考量。但政體設計的根本原則卻是不變的，那就是要實現(xiàn)權力與責任的統(tǒng)一；
在授予某人權力的同時，必須設計出足以抗衡他的權力的制約機制。否則，權責不對稱，必然導致政府結構失衡。臺灣的社會規(guī)模較小，故縱向分權并不是一個太大問題，但對大陸這樣的大社會，恰當?shù)目v向分權安排，卻是社會治理體系合理與否的關鍵所在。

　　但愿臺灣民眾與政治領導人能夠總結過去十幾年的民主實踐歷史，尤其是檢討扁案的成敗，以審慎的智慧彌補這些缺陷，使臺灣憲政制度逐漸完善，為中華政治的良性演進樹立更為完美的標桿。

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