2009年4月24日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議表決通過了關(guān)于修改全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則的決定。這是中國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)22年來首次修改該議事規(guī)則。

　　近年來，在利益多元化這一新的歷史背景下，來自不同社會(huì)群體的民眾越來越關(guān)心最高權(quán)力機(jī)關(guān)的議事活動(dòng)，其參與立法、表達(dá)意愿、維護(hù)自身權(quán)益的主體意識(shí)日趨濃厚。民眾對(duì)最高權(quán)力機(jī)關(guān)寄予的希望越來越大，對(duì)立法民主性、科學(xué)性、公正性、有效性的期望值也越來越高。而這些愿望能否得到更好的實(shí)現(xiàn)，與權(quán)力機(jī)關(guān)議事規(guī)則本身的完善程度密切相關(guān)。正因如此，此次全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則的修改雖然內(nèi)容不多，但意義重大，引起了社會(huì)輿論的廣泛關(guān)注。

　　民主議事需要規(guī)則“護(hù)航”

　　現(xiàn)代議事規(guī)則是從議事活動(dòng)的長(zhǎng)期實(shí)踐中產(chǎn)生的，最初都源于克服議事活動(dòng)粗魯、混亂等弊病的現(xiàn)實(shí)需要。

　　議事規(guī)則不是議事活動(dòng)的簡(jiǎn)單流程圖，其內(nèi)容是有關(guān)會(huì)議活動(dòng)中不同主體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的調(diào)整，其實(shí)質(zhì)是對(duì)參會(huì)者議事權(quán)利的分配和規(guī)范。它涉及到議程決定權(quán)、議案提出權(quán)、議題控制權(quán)、出席權(quán)、發(fā)言權(quán)、表決權(quán)等諸多權(quán)利。而這些權(quán)利的行使情況往往又會(huì)影響到議事活動(dòng)的最終結(jié)果。如果沒有一套明確具體的議事規(guī)則，或者議事規(guī)則本身不夠民主、科學(xué)，那么議事活動(dòng)一旦真正開始，就很容易產(chǎn)生混亂、不公、專斷的弊病，甚至出現(xiàn)人身攻擊、肢體沖突等暴力現(xiàn)象。

　　這些弊病在西方早期的議會(huì)活動(dòng)中比比皆是。以英國(guó)為例，盡管其早期的議會(huì)成員基本都是貴族、紳士等體面的“上流社會(huì)”人士，但其議會(huì)活動(dòng)在起初很長(zhǎng)一段時(shí)間經(jīng)常卻是“粗魯、混亂、不體面的”，后來逐步形成了成熟完善的議事規(guī)則，議員的議事活動(dòng)才開始向文明、秩序、公正和效率方向發(fā)展。在當(dāng)代的一些新興民主國(guó)家的議會(huì)活動(dòng)中，我們?nèi)匀唤?jīng)�？梢砸姷筋愃莆鞣皆缙谧h會(huì)的各種弊病，可以說這些現(xiàn)象是各國(guó)議會(huì)民主發(fā)育初級(jí)階段的通病。

　　西方民間社會(huì)的議事活動(dòng)同樣如此，一旦民間組織大量涌現(xiàn)，需要就各種公共議題開展議事活動(dòng)，民間組織馬上就會(huì)遇到與早期議會(huì)相似的問題。美國(guó)陸軍工程兵準(zhǔn)將亨利•馬丁•羅伯特發(fā)現(xiàn)，民間的各種協(xié)商會(huì)議都需要一套通用議事規(guī)則。因此，1876年前后，羅伯特“以國(guó)會(huì)的規(guī)則為基礎(chǔ)；
在具體細(xì)節(jié)上，適應(yīng)一般組織的需要”，編寫了通用議事規(guī)則，并獲得巨大成功，為保障民間協(xié)商會(huì)議的文明、秩序、公正和效率發(fā)揮了巨大的作用。

　　現(xiàn)代議事規(guī)則蘊(yùn)涵著法治、自由、平等、服從多數(shù)、保護(hù)少數(shù)以及權(quán)力制衡和正當(dāng)程序的理念。它通過謹(jǐn)慎仔細(xì)平衡不同會(huì)議主體(主持者、多數(shù)方、少數(shù)方、缺席者和全體成員)的權(quán)利，發(fā)揮三種重要作用：第一是維持議事活動(dòng)的秩序，使議事活動(dòng)成為一種理性、和平的對(duì)話、交流過程。第二是保證議事過程的公正，讓參會(huì)者獲得平等的發(fā)言機(jī)會(huì)，開展實(shí)質(zhì)性的討論。第三是提高議事活動(dòng)的效率，避免議題分散混亂、議案議而不決。

　　如果沒有一套具體明確的現(xiàn)代議事規(guī)則，那么議事活動(dòng)最終結(jié)果的好壞在很大程度上將取決于某些關(guān)鍵人物的知識(shí)素質(zhì)和道德涵養(yǎng)，但在各種情感和利益的激勵(lì)下，個(gè)人素養(yǎng)的作用往往具有很大的不確定性。大量經(jīng)驗(yàn)表明，缺乏現(xiàn)代議事規(guī)則的制約，議事活動(dòng)難以避免混亂失序或?qū)�斷不公的結(jié)局。

　　議事規(guī)則發(fā)展到今天已經(jīng)相當(dāng)復(fù)雜、精妙。其一般原則主要有法定人數(shù)原則、議事公開原則、多數(shù)決原則(少數(shù)服從多數(shù))、一事不再議原則、言論自由原則、議事平等原則等；
具體的議事規(guī)則可按議事活動(dòng)的階段不同，分為議程規(guī)則、提案規(guī)則、動(dòng)議規(guī)則、發(fā)言和辯論規(guī)則、表決規(guī)則等。越是重大復(fù)雜的協(xié)商會(huì)議，越是需要精密合理的議事規(guī)則。在所有的會(huì)議規(guī)則中，議會(huì)議事規(guī)則通常是最復(fù)雜、最豐富、最規(guī)范的。

　　中國(guó)議事規(guī)則的特色

　　由于不采用正式辯論制度，即使各方的觀點(diǎn)和利益存在沖突對(duì)立，但在會(huì)議主持者的引導(dǎo)下，這種現(xiàn)實(shí)的沖突對(duì)立不會(huì)以顯性、集中、直接的形式表現(xiàn)出來

　　1987年，中國(guó)制定了全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則，兩年后又制定了全國(guó)人大的議事規(guī)則。各地方人大及其常委會(huì)也先后制定了地方的議事規(guī)則。這些議事規(guī)則在基本原則和規(guī)定上大同小異，內(nèi)容比較一致，且變化都不大。20多年來，與中國(guó)長(zhǎng)期穩(wěn)定的政治體制相適應(yīng)，中國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)議事規(guī)則制度保持了高度穩(wěn)定，對(duì)于規(guī)范議事程序，提高議事效率，保障權(quán)力機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，發(fā)揮了重要作用。中國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)的議事規(guī)則是根據(jù)本國(guó)政治制度的需要設(shè)計(jì)的，有自身的邏輯和特色，因而與國(guó)外議會(huì)通行的議事規(guī)則有根本不同，基本上不具有可比性。

　　在規(guī)則形式上，中國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)的議事規(guī)則較為簡(jiǎn)單、抽象，原則性、概括性都很強(qiáng)。全國(guó)人大及其人大常委會(huì)的議事規(guī)則分別是54條和36條，地方權(quán)力機(jī)關(guān)的議事規(guī)則大多在40到70條之間。這樣的議事規(guī)則給具體執(zhí)行留下了較大的選擇空間。例如，目前的議事規(guī)則規(guī)定了會(huì)議的次數(shù)，但對(duì)會(huì)期長(zhǎng)短均未作規(guī)定。因而，每次全國(guó)人大及其常委會(huì)的會(huì)議時(shí)間都可以根據(jù)當(dāng)時(shí)的需要做靈活安排。根據(jù)慣例，全國(guó)人大每年會(huì)期一般半個(gè)月左右，近年來會(huì)期比以往有所縮短。全國(guó)人大常委會(huì)每次會(huì)議的時(shí)間基本在4到6天之間。

　　權(quán)力機(jī)關(guān)議事規(guī)則貫徹了民主集中制原則，既有民主，也有集中。例如民主表現(xiàn)在人民代表有權(quán)參加人大會(huì)議、議事討論、提出議案、提出詢問和質(zhì)詢、提出罷免案、投票表決等，人大常委會(huì)委員組成人員十人以上聯(lián)名，可以向常務(wù)委員會(huì)提出屬于常務(wù)委員會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案等等。在實(shí)行民主的同時(shí)，議事規(guī)則又充分體現(xiàn)了集中的精神。例如委員長(zhǎng)會(huì)議作為全國(guó)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，有權(quán)決定常委會(huì)每次會(huì)議的召開日期和會(huì)期，擬定會(huì)議議程草案；
對(duì)各方向常委會(huì)提出的議案和質(zhì)詢案，有權(quán)決定交由有關(guān)的專門委員會(huì)審議或提請(qǐng)常委會(huì)全體會(huì)議審議，決定回答質(zhì)詢案的方式等。

　　議事規(guī)則規(guī)定權(quán)力機(jī)關(guān)審議活動(dòng)主要以人大的小組會(huì)議、代表團(tuán)會(huì)議和常委會(huì)的分組會(huì)議、聯(lián)組會(huì)議的形式進(jìn)行，基本不采用全體會(huì)議審議的形式。例如，在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議上，全體會(huì)議負(fù)責(zé)聽取關(guān)于議案的說明和有關(guān)部門的工作報(bào)告。議案說明由分組會(huì)議進(jìn)行審議，工作報(bào)告可以由分組會(huì)議和聯(lián)組會(huì)議進(jìn)行審議。在分組會(huì)議和聯(lián)組會(huì)議審議后，常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議進(jìn)行表決。

　　議事規(guī)則無正式的辯論制度，權(quán)力機(jī)關(guān)的議事活動(dòng)以協(xié)商討論為主。代表和委員的發(fā)言分別主要是在人大的小組會(huì)議、代表團(tuán)會(huì)議上和常委會(huì)的分組會(huì)議、聯(lián)組會(huì)議上進(jìn)行。

　　由于不采用正式辯論制度，在上述會(huì)議中，即使各方的觀點(diǎn)和利益存在沖突對(duì)立，但在會(huì)議主持者的引導(dǎo)下，這種現(xiàn)實(shí)的沖突對(duì)立不會(huì)以顯性、集中、直接的形式表現(xiàn)出來，杜絕或減小了觀點(diǎn)利益發(fā)生激烈對(duì)抗的可能性。

　　議事規(guī)則的修改和完善

　　隨著政治體制改革不斷深化，有序參與的民主政治不斷發(fā)展，中國(guó)民主政治還將進(jìn)一步制度化、規(guī)范化、程序化，權(quán)力機(jī)關(guān)議事規(guī)則還有改革和完善的巨大空間

　　新修改的議事規(guī)則規(guī)定常務(wù)委員會(huì)組成人員在全體會(huì)議、聯(lián)組會(huì)議和分組會(huì)議上發(fā)言應(yīng)當(dāng)圍繞會(huì)議確定的議題進(jìn)行。這一規(guī)定可以減少議事活動(dòng)中的“跑題”現(xiàn)象，防止議事活動(dòng)變成松散的漫談會(huì)，這有助于集中審議確定的議題，對(duì)提高議事效率大有裨益。在議事活動(dòng)中，發(fā)言者的思考可以發(fā)散、聯(lián)想，但表達(dá)意見必須集中而不能馬放南山、漫無邊際。但這一規(guī)則的實(shí)施還需要主持者積極發(fā)揮作用，及時(shí)制止發(fā)言中的“跑題”行為。

　　新的議事規(guī)則要求在聯(lián)組會(huì)議和分組會(huì)議上，第一次發(fā)言不超過15分鐘，第二次對(duì)同一問題的發(fā)言不超過10分鐘。事先提出要求，經(jīng)會(huì)議主持人同意的，可以延長(zhǎng)發(fā)言時(shí)間。這一發(fā)言時(shí)限的規(guī)定過去僅針對(duì)聯(lián)組會(huì)議，現(xiàn)在也適用于分組會(huì)議。基于小組會(huì)議是與會(huì)者發(fā)言的最主要場(chǎng)合，這一新規(guī)定更具實(shí)際意義，不僅可以避免個(gè)別人的“冗長(zhǎng)發(fā)言”，可以提高議事效率，而且有助于保障其他與會(huì)者獲得平等發(fā)言的時(shí)間和機(jī)會(huì)。

　　舊的議事規(guī)則規(guī)定：“對(duì)任命案，提請(qǐng)任命的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)介紹被任命人員的基本情況；
必要的時(shí)候，有關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)?shù)綍?huì)回答詢問�！毙薷暮蟮淖h事規(guī)則改為“任免案應(yīng)當(dāng)附有擬任免人員的基本情況和任免理由；
必要的時(shí)候，有關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)?shù)綍?huì)回答詢問”。要求提請(qǐng)任命的機(jī)關(guān)提供任免的理由，便于常委會(huì)組成人員對(duì)任免案有更多的了解，能更好地審議任免案。

　　這次議事規(guī)則的修改還涉及其他方面的一些內(nèi)容，也都具有重要意義。從整體上看，新的議事規(guī)則完全保持了原有規(guī)則的基本精神，議事規(guī)則制度體系表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)姆�(wěn)定性。究其原因，權(quán)力機(jī)關(guān)議事規(guī)則與政治體制密切關(guān)聯(lián)，它反映了政治體制的性質(zhì)，是政治體制的具體表現(xiàn)和細(xì)節(jié)安排。政治體制決定了議事規(guī)則的基本價(jià)值理念。

　　20多年來，雖然中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)和文化觀念發(fā)生了重大變遷，但政治體制一直高度穩(wěn)定。這就決定了權(quán)力機(jī)關(guān)議事規(guī)則必然也相當(dāng)穩(wěn)定。

　　隨著政治體制改革不斷深化，有序參與的民主政治不斷發(fā)展，中國(guó)民主政治還將進(jìn)一步制度化、規(guī)范化、程序化，權(quán)力機(jī)關(guān)議事規(guī)則還有改革和完善的巨大空間。

　　例如，如何保障權(quán)力機(jī)關(guān)的成員有更充分的時(shí)間履行職責(zé)、表達(dá)意見、維護(hù)各階層民眾的正當(dāng)權(quán)益？如何保障權(quán)力機(jī)關(guān)的議事活動(dòng)在會(huì)場(chǎng)內(nèi)外更具公開性和開放性，以提高立法、決策的民主性和科學(xué)性？如何保障議事活動(dòng)的討論更為集中、更加深入？特別在利益日益多元化的今天，如何通過改革、完善議事規(guī)則，更好地破解“權(quán)力部門化，部門利益化，利益法制化”的弊病？如何防范在議事活動(dòng)中，某些特殊狹隘的利益訴求搭公共利益的“便車”，損害人民群眾的利益？這些都是擺在我們眼前、今后需要不斷加以解決的重大現(xiàn)實(shí)課題。

　　原載2009年4月30日《法制日?qǐng)?bào)》（周末版）。

　　(作者系南京航空航天大學(xué)副教授，中國(guó)政法大學(xué)博士研究生。文章發(fā)表時(shí)略有刪節(jié)。)

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