引言
　　眾所周知，養(yǎng)老保險關乎民生大計，在各國社會保險制度中都處于重中之重的地位。我國養(yǎng)老保險體制從建國初期開始，經歷了一系列的改革與完善，至今已在全國范圍內形成了基本的制度框架，養(yǎng)老保險的制度內容在不斷完善的過程中。而當今，面臨全球的老齡化趨勢，退休職工的退休待遇保障問題日漸浮出水面，各國都在制定相應的應付策略，我國作為老年人口數(shù)最多的國家，自1991年國務院發(fā)布《關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》以來，在政策規(guī)定中就開始提出，“要積極創(chuàng)造條件，由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌”。然而經過了二十多年的努力，直至今日，仍然未完全實現(xiàn)當初設定的制度目標。
　　一、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度設計
　�。ㄒ唬┢髽I(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度發(fā)展歷程
　　1987年我國首次提出養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的概念。1991年國務院發(fā)布《關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，提出要積極創(chuàng)造條件，由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌。1998年，原先實現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的目標落空，國務院發(fā)布《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》和《關于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關問題的通知》，提出要建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度，以及養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的“四統(tǒng)一”原則，即統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調劑管理基金。2005年《關于完善企業(yè)基本養(yǎng)老保險制度的決定》中，黨中央提出要“加快提高統(tǒng)籌層次”。2007年《關于推進企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌有關問題的通知》在1998年“四統(tǒng)一”的基礎上，具體提出了實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的六個條件：統(tǒng)一制度、統(tǒng)一繳費、統(tǒng)一待遇、統(tǒng)一基金使用、統(tǒng)一省級基金預算、統(tǒng)一業(yè)務流程，并要求在2009年底實現(xiàn)全國范圍內的養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌。2009年全國建立養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的省份達到25個，與此同時仍有7個省市在積極的研究制定統(tǒng)籌方案。但2012年的社保審計公報中顯示，目前我國尚有17個省份未能按照規(guī)定真正實現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，統(tǒng)計不達標原因多達11種，與同期人保部統(tǒng)計認定的僅四個不達標省份有很大出入。至此養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的工作已啟動了25年之久，原先紛紛宣告已經實現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的相當一部分省份未能通過國家專業(yè)社保審計部門的審查，這“真實實現(xiàn)”與“虛擬實現(xiàn)”之間的矛盾至今尚未解決。
　�。ǘ�）企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度設計初衷
　　我國在上世紀九十年代末確立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度實行“統(tǒng)賬結合”模式前后，各地的養(yǎng)老保險制度大多以市、縣級統(tǒng)籌為主，統(tǒng)籌層次低、范圍小，各統(tǒng)籌地區(qū)基金不平衡，有的地方基金結余多，有的地方基金入不敷出，且難以互相調劑，無法發(fā)揮社會保險的“共濟”功能，社會保險基金抗風險能力弱。為保證養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，提高養(yǎng)老保險基金管理效率，國家層面參考社會保險的大數(shù)法則：“統(tǒng)籌層次越高，抗風險能力越強”，決定提高基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次。但由于受到當時我國客觀條件的制約，全國統(tǒng)籌短期內無法實現(xiàn)，進而決定先實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度。
　　二、從企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌實施效果分析
　　2009年七月，人力資源與社會保障部透露，全國已經有25個省份建立了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度，比2008年底增加了6個，其他7省也正在積極研究制定省級統(tǒng)籌方案。而根據(jù)2012年國家審計署發(fā)布的《全國社會保障資金審計結果公告》中的調查實際情況顯示，截止到2011年底，全國有17各省尚未完全達到省級統(tǒng)籌的“六統(tǒng)一”目標，其中部分省份不達標的原因包括：資金管理不夠嚴格、業(yè)務管理不夠規(guī)范等。
　　有學者認為職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的實施效果分為兩部分。除四個直轄市以外，省級統(tǒng)籌進展比較順利的大多屬于欠發(fā)達地區(qū)，原因在于這些地區(qū)能夠得到中央財政幾億元到十幾億元不等的補助資金，使得省級政府本身就有足夠的物質基礎推行省級統(tǒng)籌。相比之下，省級統(tǒng)籌進展緩慢的地區(qū)大多屬于發(fā)達地區(qū)，由于中央財政的補貼力度較小，結余資金又掌控在市、縣一級，使得省級政府并沒有足夠的資金用于在全省范圍內進行調劑。
　　（二）在實施過程中存在哪些問題
　　在省級統(tǒng)籌實施的過程中各地出現(xiàn)了些問題。首先地方政府方，由于是在全省范圍內實施基金統(tǒng)籌，地市級的統(tǒng)籌基金一部分要用做調劑金補差欠發(fā)達地區(qū)統(tǒng)籌基金的支付缺口，另一部分還要應中央政府的要求用來做實個人賬戶，政府間的利益難以平衡使得地市級對實施省級統(tǒng)籌的積極性不高，甚至出現(xiàn)對基金征繳和發(fā)放管理袖手旁觀、不積極動員企業(yè)參保、不督促企業(yè)繳費的現(xiàn)象。其次養(yǎng)老保險制度上各地存在諸如繳費基數(shù)、繳費模式和繳費率水平等情況的差異，以及由此帶來的工資水平和養(yǎng)老待遇發(fā)放水平的差異使得省級統(tǒng)籌困難重重，加之統(tǒng)籌后垂直管理下養(yǎng)老保險經辦機構與地方勞動保障行政部門的關系難以協(xié)調處理，影響了征繳資金和征繳面。除此之外與之相關的還包括社會大眾方本身對社會保險相關法律的了解不夠，對國家或省級關于社會保險政策的關注不夠，社會保障在社會輿論中無法深入人心。
　　三、對基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度的思考
　　（一）省級統(tǒng)籌為何進展如此緩慢
　　1.各級政府責任利益難平衡
　　各級政府缺乏明確的責任劃分。提高統(tǒng)籌層次意味著，實施到哪一級統(tǒng)籌就需要哪一級政府對基金缺口實行財政兜底責任，對養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次問題沒能形成一個合理的目標定位。省級統(tǒng)籌后，市長和縣長把責任包袱轉嫁給省長，在此之前并未將省長、市長、縣長這三者之間的責任進行明確的劃分，例如：不同級別政府所要承擔的責任具體到哪些方面？完成責任的指標是什么？在過渡過程中，市縣級政府和省級政府在資金上誰該出？出多少？等等。
　　養(yǎng)老保險滾存結余，資金分散在各統(tǒng)籌單位，各級政府管理松懈且不愿放棄即得利益。在省級統(tǒng)籌之前，各級政府對社�；�金具有很大的支配權力，往往對帶動當?shù)亟洕�發(fā)展的那些主心骨企業(yè)放寬政策，允許其拖欠社會保險費。由于管理上比較松懈，擠占和挪用甚至貪污資金的道德風險也較常發(fā)生，很多地方政府把社會保障資金看作是自己盤中的一塊“唐僧肉”，導致地方資金上繳上來卻不知去向。
　　2.省級調劑能力有限
　　一方面，除去統(tǒng)收統(tǒng)支的部分省份，確立省內各地調劑金標準存在困難。省內部各項基礎數(shù)據(jù)不斷變化，使得官方數(shù)據(jù)預測的難度加大。比如：工資總額的變化情況、退休人員數(shù)量及費用的變化情況、企業(yè)經營狀況以及基金的足額繳納狀況等。
　　另一方面省級政府在接手基金統(tǒng)籌后缺乏應對基金收支矛盾的財政工具，似的養(yǎng)老保險制度難以長期可持續(xù)發(fā)展。在省級政府缺乏中央賦予的必要的財權、稅權和債權的現(xiàn)實狀況下，省級政府面對省內情況的變化無法采取靈活的應對手段。
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