摘要：修改《政府信息公開(kāi)條例》要處理好《政府信息公開(kāi)條例》與其他行政公開(kāi)立法的分工，重大行政決策過(guò)程公開(kāi)、行政執(zhí)法公開(kāi)等為行政行為中的公開(kāi)機(jī)制，可在行政程序立法中予以規(guī)定。修法應(yīng)當(dāng)回歸《政府信息公開(kāi)條例》作為權(quán)利法的法律屬性，實(shí)現(xiàn)知情權(quán)法定，確立公開(kāi)原則，擴(kuò)展公開(kāi)范圍，取消限制公民知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的相關(guān)機(jī)制。修法還應(yīng)回應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代對(duì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)提出的立法需求，完善政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的內(nèi)部與外部機(jī)制。
　　關(guān)鍵詞：政府信息公開(kāi) 開(kāi)放政府 數(shù)據(jù)開(kāi)放 知情權(quán)
　　中圖分類號(hào)：DF3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-8330（2016）06-0016-12
　　《政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）自2008年開(kāi)始實(shí)施，對(duì)推動(dòng)我國(guó)公開(kāi)政府建設(shè)進(jìn)程發(fā)揮了重要作用，但《條例》實(shí)施迄今未滿十年，其修訂工作已經(jīng)啟動(dòng)，這在我國(guó)立法工作中并不多見(jiàn)，側(cè)面反映《條例》本身存在較大問(wèn)題。如《條例》實(shí)施以來(lái)大量政府信息公開(kāi)爭(zhēng)議集中在公開(kāi)范圍領(lǐng)域，突顯《條例》沒(méi)有明確規(guī)定政府信息以公開(kāi)為原則、不公開(kāi)為例外造成可公開(kāi)信息范圍模糊不清，實(shí)為立法之重大缺陷。再如由于依申請(qǐng)公開(kāi)程序的規(guī)定較為原則、簡(jiǎn)單，未能應(yīng)對(duì)實(shí)踐中復(fù)雜的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)問(wèn)題。面對(duì)一些地方出現(xiàn)的申請(qǐng)人申請(qǐng)獲取大量政府信息，申請(qǐng)人向同一行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)數(shù)百份不同政府信息等現(xiàn)象，山行政機(jī)關(guān)答復(fù)此類申請(qǐng)面臨制度供給不足。申請(qǐng)人在申請(qǐng)得不到處理之后，通常會(huì)申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟，給行政機(jī)關(guān)和法院帶來(lái)很大壓力，引發(fā)行政機(jī)關(guān)與法院的擔(dān)憂與抗拒。
　　修法要解決《條例》在實(shí)施中存在的諸多問(wèn)題，對(duì)此并無(wú)爭(zhēng)議，但是修訂《條例》是否需要對(duì)全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)和互聯(lián)網(wǎng)+行動(dòng)計(jì)劃與國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實(shí)施等對(duì)行政公開(kāi)提出的新要求一并予以考慮，則存在爭(zhēng)議。修法的內(nèi)容定位目前有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，修法在解決《條例》實(shí)施中具體問(wèn)題同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)回應(yīng)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的需求，在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中推動(dòng)政務(wù)公開(kāi)制度順勢(shì)邁上新臺(tái)階，打造升級(jí)版政務(wù)公開(kāi)制度。在公開(kāi)內(nèi)容方面，除政府信息公開(kāi)以外，升級(jí)版政務(wù)公開(kāi)制度要嘗試推進(jìn)諸如決策會(huì)議公開(kāi)、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放、電子參與、執(zhí)法過(guò)程公開(kāi)、政府績(jī)效公開(kāi)、專家咨詢論證意見(jiàn)與過(guò)程公開(kāi)等，以豐富公開(kāi)的內(nèi)容與形式；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，修法應(yīng)針對(duì)《條例》實(shí)施中的具體狀況與具體問(wèn)題，作出契合當(dāng)前社會(huì)發(fā)展階段的修改，同時(shí)可通過(guò)行政政策等方式推動(dòng)政府信息公開(kāi)工作，“如果將作為政府專門公共服務(wù)的信息公開(kāi)、作為行政程序一個(gè)環(huán)節(jié)的信息公開(kāi)、作為行政處罰手段的信息公開(kāi)、信息公開(kāi)法所特別規(guī)定的信息公開(kāi)等不作區(qū)分，全盤納入專門的信息公開(kāi)范疇，可能混淆不同的法律要求，影響甚至阻礙相關(guān)工作�！�
　　兩種修法內(nèi)容定位之間并無(wú)根本分歧，區(qū)別在于升級(jí)版政務(wù)公開(kāi)制度力求修法時(shí)全面回應(yīng)中央關(guān)于政務(wù)公開(kāi)新定位和互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代對(duì)政務(wù)公開(kāi)的新要求，在新《條例》中全面規(guī)定行政公開(kāi)制度。完善的政府信息公開(kāi)制度是開(kāi)放政府的制度基礎(chǔ)，面對(duì)新的公開(kāi)立法需求，修法不能僅拘泥于就事論事解決《條例》適用中的具體問(wèn)題，還需要為公開(kāi)政府向開(kāi)放政府邁進(jìn)提供制度保障，但是，《條例》僅為政府信息公開(kāi)立法，并非行政公開(kāi)立法，修法不應(yīng)將《條例》擴(kuò)展為行政公開(kāi)立法。筆者擬以開(kāi)放政府之建設(shè)為目的，對(duì)修訂《條例》的內(nèi)容定位展開(kāi)探討。
　　一、修法需處理好《條例》與其他行政公開(kāi)立法的分工
　　黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《依法治國(guó)決定》）在全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略之下提出全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)的要求，互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)在世界范圍興起公開(kāi)政府向開(kāi)放政府邁進(jìn)，時(shí)代的發(fā)展對(duì)行政公開(kāi)立法提出了新的要求，修訂《條例》當(dāng)如何回應(yīng)新的行政公開(kāi)立法要求？要否在修訂《條例》時(shí)一并予以考慮作出規(guī)定？對(duì)此，應(yīng)基于《條例》為調(diào)整政府信息公開(kāi)事項(xiàng)的法律這一基本定位，處理好《條例》與其他行政公開(kāi)立法的分工，對(duì)新的行政公開(kāi)立法要求進(jìn)行分類處理，由不同的行政公開(kāi)立法予以回應(yīng)。
　�。ㄒ唬�《條例》與其他公開(kāi)立法共同構(gòu)成行政公開(kāi)立法體系
　　公開(kāi)原則是現(xiàn)代行政程序法的基本原則，我國(guó)雖尚未制定《行政程序法》，但在《行政處罰法》《行政許可法》等行政立法中都已規(guī)定公開(kāi)原則。公開(kāi)作為程序正當(dāng)?shù)囊�求之一�?004年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》所規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私以外，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。”公開(kāi)原則貫穿行政權(quán)力運(yùn)行始終，涵蓋行政行為依據(jù)、過(guò)程、結(jié)果等諸多事項(xiàng)的公開(kāi)，其要求形成種類繁多的行政公開(kāi)制度。不同類型的行政公開(kāi)制度在公開(kāi)對(duì)象、公開(kāi)目的、公開(kāi)階段、公開(kāi)內(nèi)容等方面均存在差異。如閱覽卷宗制度作為行政執(zhí)法過(guò)程中的一項(xiàng)主觀信息公開(kāi)制度，公開(kāi)對(duì)象僅為執(zhí)法當(dāng)事人，公開(kāi)內(nèi)容為執(zhí)法卷宗，公開(kāi)目的是保障當(dāng)事人通過(guò)閱覽卷宗與執(zhí)法機(jī)關(guān)調(diào)查人員之間實(shí)現(xiàn)武器平等，更好為自己進(jìn)行陳述、申辯，公開(kāi)階段必須是在執(zhí)法決定作出之前，以讓當(dāng)事人通過(guò)陳述申辯影響最終執(zhí)法決定。再如重大行政決策方案草案在征求公眾意見(jiàn)階段向公眾公開(kāi)，公開(kāi)對(duì)象是公眾，公開(kāi)內(nèi)容是決策方案草案及其說(shuō)明、公眾提交意見(jiàn)的途徑、方式、期限等，公開(kāi)目的是實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)重大行政決策的有效參與，公開(kāi)時(shí)間為重大行政決策作出之前。政府信息公開(kāi)制度作為客觀信息公開(kāi)制度其公開(kāi)對(duì)象是不特定公民、法人和其他組織，公開(kāi)內(nèi)容是政府保管和持有的信息，公開(kāi)目的是滿足公眾對(duì)政府信息知情的權(quán)利，公開(kāi)時(shí)間為政府信息已經(jīng)完整形成之后。
　　由于不同類型行政公開(kāi)制度存在諸多差異，行政公開(kāi)制度通常分散在不同法律中予以規(guī)定，形成行政公開(kāi)立法體系。行政公開(kāi)立法體系的分工通常為：行政行為過(guò)程中的行為公開(kāi)在行政程序法中規(guī)定，包括行政程序法典和分散單行行政程序立法，如閱覽卷宗一般規(guī)定在行政程序法或者行政執(zhí)法程序立法中，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政程序法”第46條即規(guī)定了當(dāng)事人申請(qǐng)閱覽卷宗制度；靜態(tài)的信息公開(kāi)，不依托行政行為，且由于其涉及的內(nèi)容較多，一般規(guī)定在行政程序法之外的專門信息公開(kāi)立法中。對(duì)此，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政程序法”第44條“資訊公開(kāi)原則”第1款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)持有及保管之資訊，以公開(kāi)為原則，限制為例外。其公開(kāi)及限制，除本法規(guī)定者外，另以法律定之�！雹菝绹�(guó)規(guī)章制定中的公開(kāi)機(jī)制如規(guī)章草案在《聯(lián)邦登記》上公開(kāi)規(guī)定在1946年的《聯(lián)邦行政程序法》中，調(diào)整政府信息政策的法律則由四部一般性法律和散見(jiàn)于具體信息類型的其他法律組成。四部一般性法律是：《信息自由法》《隱私法》《陽(yáng)光下的政府法》《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》�！缎畔⒆杂煞ā芬�(guī)定了政府信息公開(kāi)的一般制度；《隱私法》的立法取向是對(duì)公開(kāi)進(jìn)行限制以保護(hù)個(gè)人隱私，同時(shí)也規(guī)定了對(duì)記錄相關(guān)個(gè)人的強(qiáng)制公開(kāi)；《陽(yáng)光下的政府法》僅調(diào)整合議制機(jī)構(gòu)的會(huì)議公開(kāi)，《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》調(diào)整咨詢委員會(huì)的文件和會(huì)議的公開(kāi)等事項(xiàng)。日本的開(kāi)放政府立法則包括《信息公開(kāi)法》《行政程序法》《行政復(fù)議法》《民事訴訟法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等一系列立法，建構(gòu)了客觀信息公開(kāi)制度和主觀信息公開(kāi)制度。

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