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        我國高等教育引入PPP模式的若干問題思考

        發(fā)布時(shí)間:2019-08-11 來源: 日記大全 點(diǎn)擊:


          摘要:我國高等教育發(fā)展仍面臨著經(jīng)費(fèi)不足的問題,主要是社會(huì)資本等其他經(jīng)費(fèi)籌集形式匱乏導(dǎo)致。探討在一定范圍內(nèi)適當(dāng)引入PPP模式不僅可以減輕財(cái)政壓力,還可以激發(fā)高校代理人的成本效益意識(shí),提高資金使用效率。最后對(duì)于引入PPP模式落地提出政策建議。
          關(guān)鍵詞:準(zhǔn)公共產(chǎn)品;PPP模式;產(chǎn)權(quán)歸屬;收益回報(bào)權(quán)
          一、我國高等教育現(xiàn)狀及PPP模式簡介
          高等教育作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品,其具有非競爭性和相對(duì)排他性。非競爭性指公共產(chǎn)品一旦被提供,消費(fèi)者的增多并不會(huì)導(dǎo)致該公共產(chǎn)品生產(chǎn)成本的增加,例如國防。非排他性是指將某個(gè)人排除在受益范圍外是不可行的或者是不經(jīng)濟(jì)的。高等教育準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)決定了政府主導(dǎo)的財(cái)政供給模式即政府投資并管理對(duì)于我國高等教育大規(guī)模粗放式發(fā)展的階段起到了不可估量的作用。但是目前我國高等教育發(fā)展要想取得進(jìn)一步突破性內(nèi)涵式發(fā)展,必須在財(cái)政保底線管公平的基礎(chǔ)上,引入競爭機(jī)制,進(jìn)行市場化改革,提高資金使用效率。目前我國高等教育財(cái)政資金投入與同時(shí)期發(fā)達(dá)國家的差距并不大,但仍難以滿足經(jīng)費(fèi)總需求,這是其他經(jīng)費(fèi)籌集形式匱乏導(dǎo)致的。將PPP模式引入高等教育中,即是拓寬資金來源的渠道、資金來源社會(huì)化、多元化,彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足,發(fā)揮社會(huì)資本的作用。
          PPP模式是政府和私人部門合作提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給機(jī)制,我國的翻譯是“政府與社會(huì)資本合作模式”,即社會(huì)資本負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營及維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施等,并通過“使用者付費(fèi)”或者“政府付費(fèi)”獲得回報(bào)。政府負(fù)責(zé)對(duì)于公共產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行定價(jià)及和質(zhì)量監(jiān)管等等,以保證公共利益最大化。PPP模式通過引入市場競爭和激勵(lì)約束機(jī)制,可以提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和供給效率,又可以降低政府的財(cái)政負(fù)擔(dān),是一種利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作共同體關(guān)系。
          二、我國高等教育引入PPP模式的優(yōu)勢(shì)分析
          其一,高等教育引入PPP模式可以減輕政府財(cái)政壓力,減輕高校的銀行貸款負(fù)擔(dān)。國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理意見》,要求通過PPP模式與社會(huì)資本合作,將社會(huì)資本引入包括教育行業(yè)在內(nèi)的公共服務(wù)事業(yè)投資、建設(shè)、運(yùn)營,來化解政府債務(wù)危機(jī),解決建設(shè)資金來源問題。高等教育引入PPP模式,政府和社會(huì)資本合作,可以實(shí)現(xiàn)政府投入少量財(cái)政資金即可撬動(dòng)大量社會(huì)資本投入的效果,政府可以在花少量資金的情況下即可辦提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的大事。并且引入PPP可以削減高校對(duì)于銀行貸款的依賴,甚至可以對(duì)于目前已有的銀行貸款項(xiàng)目進(jìn)行債務(wù)重組,改變高校資產(chǎn)負(fù)債率過高的現(xiàn)狀,化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
          其二,高等教育引入PPP模式,引入社會(huì)資本的監(jiān)督,作為政府代理人的高校法人會(huì)加強(qiáng)成本效益的意識(shí),優(yōu)化升級(jí)管理模式。高等教育資金來源主要是財(cái)政資金,層層的委托代理關(guān)系使得對(duì)于代理人的監(jiān)督不到位,存在不講成本,不管質(zhì)量,忽視效率和效益,資源浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象。引入PPP模式,社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù),可以把私營企業(yè)先進(jìn)的技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)以及凡事講求效率和效益的意識(shí)潛移默化的影響高校的代理人,保證項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量,提高項(xiàng)目建設(shè)的效率、縮短項(xiàng)目周期、降低項(xiàng)目成本,從而提高辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的使用效率,優(yōu)化高校資源配置,建設(shè)科學(xué)的現(xiàn)代大學(xué)治理模式。政府原來是項(xiàng)目的提供者,缺失監(jiān)管方,引入PPP模式后轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本的監(jiān)管者和合作者,也有利于公共事業(yè)優(yōu)質(zhì)高效的完成。
          其三,高等教育引入PPP模式可以有效的降低和分散風(fēng)險(xiǎn)。政府和社會(huì)資本合作過程中,可以通過合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制,政府往往承擔(dān)較多的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),社會(huì)資本方則承擔(dān)參與風(fēng)險(xiǎn),雙方分別充分發(fā)揮自己控制風(fēng)險(xiǎn)的能力優(yōu)勢(shì),形成風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制,從而為高校項(xiàng)目建設(shè)保駕護(hù)航。
          三、高等教育引入PPP模式的適用范圍探討
          盡管高等教育引入PPP模式有諸多優(yōu)勢(shì),但是需要明確的是,PPP模式不是萬能的,并不適用于高校的所有項(xiàng)目領(lǐng)域,F(xiàn)就對(duì)于以下范圍是否可以引入PPP模式進(jìn)行探討。
          其一,教學(xué)平臺(tái)的建設(shè)。高等教育培養(yǎng)學(xué)生除了理論知識(shí)培養(yǎng)外,還應(yīng)注重學(xué)生的自主學(xué)習(xí)能力、動(dòng)手實(shí)踐能力和創(chuàng)新能力等等。這就需要高水平教學(xué)平臺(tái)的支持。目前教學(xué)平臺(tái)建設(shè)主要有開放式的信息化教學(xué)平臺(tái)、學(xué)生綜合實(shí)驗(yàn)實(shí)訓(xùn)室、綜合創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)基地等等,F(xiàn)階段各高校陸續(xù)搭建網(wǎng)上課程中心,但是由于學(xué)校資金投入不足、新技術(shù)跟進(jìn)不夠等等原因,造成體驗(yàn)效果不佳,未取得預(yù)設(shè)效果。引入PPP模式,社會(huì)資本方不乏有信息技術(shù)領(lǐng)域的專業(yè)機(jī)構(gòu),可以通過與高等院校之間簽訂PPP協(xié)議,明晰教育資源可共享的范圍及合作方的權(quán)利責(zé)任,由社會(huì)資本方全程設(shè)計(jì)、管理和維護(hù),并且可以通過使用者付費(fèi)等使得社會(huì)資本方獲得收益。
          其二,科研平臺(tái)的建設(shè)。在高等院校尤其是普通高等院;蛭目祁惛叩仍盒,普遍存在科研設(shè)備落后、科研管理滯后、科研經(jīng)費(fèi)不足等現(xiàn)象。高?梢砸M(jìn)PPP模式,由社會(huì)資本負(fù)責(zé)科研平臺(tái)如實(shí)驗(yàn)室設(shè)施設(shè)備的融資、搭建、維護(hù)更新和管理,并可以在合同中約定由科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人付費(fèi),或者建立科研成果共享機(jī)制等保證社會(huì)資本方獲得合理回報(bào)。既可以解決科研經(jīng)費(fèi)不足的窘境,又可以把社會(huì)資本方先進(jìn)的管理方式引入到科研管理過程中。
          其三,后勤平臺(tái)的建設(shè)。后勤平臺(tái)建設(shè)主要體現(xiàn)在學(xué)生宿舍、學(xué)生或教職員工食堂、校園環(huán)境美化以及學(xué)校安保系統(tǒng)等硬件投入等等。目前高校后勤建設(shè)和管理職能滿足學(xué)生的基本需求,在優(yōu)化升級(jí)方面還有較大的發(fā)展空間。例如社會(huì)資本可以對(duì)于校園安保、升級(jí)門禁系統(tǒng)、監(jiān)控設(shè)備等與高校合作,然后按學(xué)生人數(shù)或者按一定比例向社會(huì)資本方付費(fèi)。后勤社會(huì)化改革可以充分利用社會(huì)資本在校園硬件建設(shè)技術(shù)和資金上的優(yōu)勢(shì),社會(huì)資本負(fù)責(zé)建設(shè)運(yùn)營維護(hù),高校方負(fù)責(zé)監(jiān)管,節(jié)省精力向教學(xué)和科研管理方面傾斜,集中力量辦大事。
          四、高等教育引入PPP模式的政策建議
          (一)引入PPP模式的適用范圍、準(zhǔn)入條件、產(chǎn)權(quán)歸屬必須予以明確
          高等教育PPP模式的發(fā)展處于初期階段,如何平衡高等教育公益性的性質(zhì)和社會(huì)資本的趨利性的性質(zhì)是首先要考慮的問題。建議政府以法律條紋的形式或者出臺(tái)政策明確高校引入PPP模式的適用范圍。也可以采取列清單的方式,明確禁止和限制投資經(jīng)營的領(lǐng)域等等。在不損害高等教育公益性的前提下,兼顧社會(huì)資本的趨利性,才有利于二者的長期穩(wěn)定合作。其次完善社會(huì)資本方的準(zhǔn)入條件,在現(xiàn)有準(zhǔn)入條件在建設(shè)資質(zhì)、技術(shù)經(jīng)驗(yàn)和資金實(shí)力等方面加以規(guī)定的基礎(chǔ)上增加對(duì)企業(yè)信用的考察。第三,在中國現(xiàn)有法律條件下,暫無提及PPP模式下資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬的問題,在實(shí)際操作中大多數(shù)面對(duì)權(quán)屬問題避而不談,在合同中只明確社會(huì)資本方擁有項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán),到期后將該項(xiàng)目無償或有償移交給政府,這將影響項(xiàng)目的融資能力并且挫傷社會(huì)資本方的積極性,或者有糾紛隱患。所以建議把PPP項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)歸屬在法律法規(guī)中予以明確。
         。ǘ┥鐣(huì)資本方收益回報(bào)方面的權(quán)利必須予以保護(hù)
          高等教育領(lǐng)域PPP項(xiàng)目有可能存在社會(huì)資本投入多,而獲利渠道等非常有限的現(xiàn)象。因?yàn)楦咝9嫘缘男再|(zhì)決定社會(huì)資本投資回報(bào)率不會(huì)太高,但是底限應(yīng)該能彌補(bǔ)項(xiàng)目成本。可以考慮適當(dāng)向?qū)W生收費(fèi),或者采用政府付費(fèi)的形式。當(dāng)兩種方式均不能彌補(bǔ)項(xiàng)目成本時(shí),應(yīng)允許社會(huì)資本方向社會(huì)開展一定范圍內(nèi)的盈利性增值服務(wù),通過增值服務(wù)獲取額外收益。
          但是為了不影響高等教育的教學(xué)和科研任務(wù),社會(huì)資本方對(duì)外提供增值服務(wù),必須在合同中對(duì)于政府方享有優(yōu)先使用的權(quán)利予以明確,甚至有些應(yīng)當(dāng)事先賦予高等院校(政府方)科研平臺(tái)的獨(dú)立使用權(quán)。

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