內(nèi)容提要：推進政府和社會資本合作（PPP）可以有效提升農(nóng)業(yè)領域基礎設施建設和公共服務的供給和管理水平。我國農(nóng)業(yè)領域PPP雖然起步較晚，在項目數(shù)量和投資規(guī)模上落后于其他行業(yè)，但發(fā)展?jié)摿�較大，增長速度較快，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)產(chǎn)品物流與交易平臺類項目是社會資本參與較為積極的領域。目前農(nóng)業(yè)領域發(fā)展PPP仍存在認識不足、操作混亂、權(quán)責不明、支撐不夠等問題，在當前全國PPP發(fā)展進入規(guī)范監(jiān)管期的背景下，應廣泛開展相關培訓，加強項目識別與管理，健全利益分配與風險防控機制，優(yōu)化社會資本投資環(huán)境，拓展項目融資渠道。
　　關鍵詞：農(nóng)業(yè)領域;政府和社會資本合作：農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展
　　中圖分類號：F325.2 文獻標識碼：A
　　文章編號：1003-7543 （2019）02-0064-10
　　農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎產(chǎn)業(yè)，黨的十九大報告提出，要“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年中央“一號文件”指出：“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須解決錢從哪里來的問題.要健全投入保障制度，創(chuàng)新投融資機制，加快形成財政優(yōu)先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局”。推進政府和社會資本合作（PPP）是農(nóng)業(yè)領域投融資機制創(chuàng)新的一個重要內(nèi)容，不僅可以有效減輕政府財政支出壓力，而且可以促進政府轉(zhuǎn)變職能和角色，從基礎設施和公共服務的“供給者”，向社會資本的“合作者”和項目“監(jiān)管者”轉(zhuǎn)型，有效提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施和公共服務的供給水平和供給效率。
　　政府和社會資本合作（PPP）作為一種涉及多個學科理論和多個領域政策的高難度管理模式，在我國農(nóng)業(yè)領域的理論和實踐探索剛剛起步。從已有文獻看，關于農(nóng)業(yè)領域PPP模式的研究較少，且主要集中在農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設領域。賈康等[1]、胡靜林等[2]、肖海翔等[3]學者對農(nóng)業(yè)基礎設施領域引入PPP模式的必要性和可行性，以及主要障礙、政策思路進行了初步的探討。在此基礎上，王春福詳細討論了在農(nóng)村基礎設施領域推行PPP模式須配套的政策工具，認為除現(xiàn)有的政策工具外，還要加強產(chǎn)權(quán)拍賣、規(guī)制、補貼等政策工具的創(chuàng)新和組合運用[4]。唐祥來、楊娟娟研究發(fā)現(xiàn)，影響農(nóng)業(yè)基礎設施PPP項目運行的主要因素包括上一期投資量、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平、人均GDP、上一年貸款利率和農(nóng)業(yè)人口等[5]。韓美貴、蔡向陽等分析了經(jīng)營性、準經(jīng)營性和非經(jīng)營性三類農(nóng)村基礎設施建設所匹配的PPP模式[6]。還有學者從實際出發(fā)，探討PPP模式在某一具體項目，如高標準農(nóng)田建設方面應用的可行性[7]。此外，農(nóng)業(yè)園區(qū)類項目、農(nóng)村批發(fā)市場、農(nóng)村沼氣工程、漁港碼頭、基層動物防疫體系等也是可以鼓勵PPP投資的主要領域[8]。從國際經(jīng)驗看，PPP還可以為農(nóng)業(yè)科研體制改革提供一種系統(tǒng)有效的改革辦法[9]。
　　從已有研究看，雖然國內(nèi)學者對農(nóng)業(yè)領域推行PPP模式的研究已經(jīng)取得一些十分有借鑒意義的成果，但與近年來國內(nèi)農(nóng)業(yè)領域PPP的發(fā)展步伐相比還略顯滯后。尤其是2017年以來，國家層面不斷出臺鼓勵和規(guī)范農(nóng)業(yè)PPP項目的政策文件，各地農(nóng)業(yè)領域推廣PPP模式熱度空前高漲。為此，需要及時跟蹤和總結(jié)國內(nèi)農(nóng)業(yè)領域推廣PPP模式的經(jīng)驗和教訓，從而為進一步完善相關政策法規(guī)提供參考。
　　一、農(nóng)業(yè)領域推行政府和社會資本合作的背景
　　政府和社會資本合作（PPP）模式的概念最早發(fā)源于歐洲[10]。由于該模式較好地解決了市場失靈和政府失靈問題，因而在美國、加拿大等國發(fā)展較為迅速。關于PPP的定義，各國的理解有所不同，一般會根據(jù)不同的案例來確定。但有兩點是最為關鍵的：第一，在該模式中，公共部門與私人部門是平等的伙伴關系[11];第二，推廣該模式的目標是提供公共項目或者公共服務。國內(nèi)學者認為PPP有廣義和狹義之分，廣義的PPP與國際相似，狹義的PPP是BOT（建設-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）、TOT（轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）、DBFO（設計-建造-投資-經(jīng)營）等多種項目融資模式的總稱。從國內(nèi)官方發(fā)布的文件來看，對PPP的定義除包含兩個基本要素外，還更加強調(diào)PPP執(zhí)行過程中公共部門和私人部門各白的權(quán)利和義務（見表1）。
　　PPP模式在我國的實踐探索始于20世紀80年代，主要目的是為了解決基礎設施建設及相關服務提供嚴重滯后與改革開放的迫切需求之間的矛盾。1984年深圳沙角B電廠項目被認為是我國第一個采用BOT模式來解決電力投資的PPP項目。黨的十四大確立“社會主義市場經(jīng)濟體制”的改革目標之后，原國家計委等部門開始有計劃地試點推行電力、交通等重點領域的PPP項目，1997年國內(nèi)掀起了第一波PPP熱潮，但隨后爆發(fā)的亞洲金融危機將PPP試點打入低谷。黨的十六大明確指出：“堅持和完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度”，允許非公有資本進入基礎設施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領域，從2003年開始國內(nèi)掀起了第二波PPP熱潮。但2008年爆發(fā)的美國金融危機，使得PPP的生態(tài)環(huán)境遭到破壞，發(fā)展再次陷入了停滯期。直到2013年黨的十八屆三中全會提出“鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，國內(nèi)PPP發(fā)展才得以再次起步，因此2014年也被稱為“PPP元年”。
　　我國農(nóng)業(yè)領域推行PPP模式起于20世紀90年代，雖然有一定發(fā)展，但是由于缺乏國家相關政策支持，規(guī)模和范圍較為有限[8]。2004年以來，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展迎來了黃金時期，“三農(nóng)”問題在國民經(jīng)濟中的基礎性地位日益彰顯。國家對農(nóng)業(yè)的財政投入不斷增加，2007～2016年，國家財政用于農(nóng)林水事務的支出由3404億元增至18587億元，增長了4.5倍。但是，由于長期的“二元經(jīng)濟”發(fā)展格局，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施和社會服務的基礎較差，可以利用的公共資源嚴重不足，僅依靠政府的財政投入不僅無法滿足總量需求，而且“難以克服因政府失靈而導致的管理低效供給矛盾”[6]。因此，在農(nóng)業(yè)領域推行PPP模式勢在必行。
　　二、我國農(nóng)業(yè)領域推行政府和社會資本合作態(tài)勢

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