摘要：科學(xué)合理的制度安排必然是建立在對現(xiàn)存制度不合理的批判之上。生態(tài)補償制度改革必須以生態(tài)補償制度的現(xiàn)實性存在為基礎(chǔ)和出發(fā)，最，通過對生態(tài)補償制度的理性分析，為新的生態(tài)補償制度設(shè)計與安排提供價值坐標(biāo)，以保障生態(tài)補償制度價值的實現(xiàn)。現(xiàn)行生態(tài)補償制度存在著合法性、合理性和權(quán)威性等諸多悖論，成為生態(tài)補償實踐產(chǎn)生沖突的制度根源，并已構(gòu)成當(dāng)前環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會實踐推進的嚴(yán)重障礙。
　　關(guān)鍵詞：生態(tài)補償制度；悖論；制度悖論
　　中圖分類號：F124.9　文獻標(biāo)識碼：A
　　
　　任何制度都是一種規(guī)則或規(guī)范的安排，一種人類的理性選擇，這種安排或選擇的過程，既包含著社會制度的進化和變革，也反映著創(chuàng)新的價值追求和倫理意蘊。生態(tài)補償制度并非機械的純粹規(guī)則，而是目的性與工具性的統(tǒng)一體。人們之所以選擇它作為主要的環(huán)境保護的控制手段，絕不僅僅因為它的強制力，而更具底蘊意味的是通過這種普遍有效的理性規(guī)則，來內(nèi)在地表達、傳遞、推行一種能被認同和接受的價值原則和要求。“從邏輯上看，規(guī)范系統(tǒng)的建構(gòu)總是以價值的確認為前提：人們首先是根據(jù)價值形態(tài)來規(guī)定行為的規(guī)范和評價的準(zhǔn)則。然而，現(xiàn)行生態(tài)補償制度規(guī)定存在著內(nèi)在矛盾，成為生態(tài)補償制度產(chǎn)生沖突的深層根源，形成制度悖論。這些制度悖論長期困擾生態(tài)補償?shù)睦碚撆c實踐，并已構(gòu)成當(dāng)前環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會實踐推進的嚴(yán)重障礙，解決這些問題已是當(dāng)務(wù)之急。而對于這些問題的產(chǎn)生背景與表現(xiàn)形式之辨析與疏理，又成為解決問題的前提。
　　
　　一、生態(tài)補償制度之合法性悖論
　　
　　所謂“合法性”概念是對英文“Legitimacy”一詞的意譯，也有學(xué)者將其譯為“正當(dāng)性”或“正統(tǒng)性”。從直觀語義上說，合法性是指：一種政治統(tǒng)治或政治權(quán)力能夠讓被統(tǒng)治的客體認為是正當(dāng)?shù)�、合乎道義的，從而自愿服從或認可的能力與屬性。其核心理念是指人們內(nèi)心所認為的“合道義性”、“正當(dāng)性”或“適當(dāng)性”。合法性的取得有賴于支撐其統(tǒng)治形式的意識形態(tài)或政治神話為人們所接受。換句話說，服從不在于外表的動作，而在于服從者的內(nèi)心狀態(tài)。合法性的旨意是對公共權(quán)力的基礎(chǔ)或來源的正當(dāng)性論證或說明。
　　制度作為一種公認的行為準(zhǔn)則，是立法者以國家或公共權(quán)力機關(guān)的名義向全社會的人們公布并予以實施的，即制度的合法性是任何一個政治體系得以穩(wěn)定和發(fā)展所不可或缺的基礎(chǔ)與前提。或者說，合法性是任何一種有效制度的必然要求。生態(tài)補償制度安排的直接目的在于調(diào)節(jié)生態(tài)保護背后相關(guān)利益者的經(jīng)濟利益關(guān)系，在于追求環(huán)保秩序，即追求環(huán)境規(guī)則被普遍遵守的秩序，實現(xiàn)環(huán)境公正，根本目的在于保障公共利益的需要。公共利益是國家的最高利益和長遠利益，為著公共利益而需要進行必要的生態(tài)補償，國家必然創(chuàng)設(shè)生態(tài)補償制度，并通過這種制度安排來調(diào)整公共利益與相關(guān)利益群體之間的利益沖突，尤其是兼顧其中弱勢群體的利益。但是生態(tài)補償制度中有些關(guān)鍵概念模糊不清，模棱兩可，客觀上妨礙了環(huán)保秩序的生成、公共利益的保障、弱勢群體權(quán)益的援助，這就是生態(tài)補償制度中出現(xiàn)的合法性悖論問題。
　　生態(tài)補償制度的合法性悖論突出表現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定不明晰，參與補償?shù)膮^(qū)域主體模糊。生態(tài)補償?shù)膶嵸|(zhì)是生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)及其收益的重新配置。產(chǎn)權(quán)的安全性、穩(wěn)定性和延續(xù)性是生態(tài)環(huán)境資源高效利用與保護的根本動力，是實現(xiàn)生態(tài)補償制度實質(zhì)正義的先決條件。作為一種排他性的權(quán)利安排，產(chǎn)權(quán)的一個本質(zhì)特征，就是具有突出的主體性。在產(chǎn)權(quán)制度安排和人們的產(chǎn)權(quán)行為選擇中，都涉及如何來正確認識和處理人們之間的主體權(quán)利、主體責(zé)任和主體價值問題，這些問題貫穿于產(chǎn)權(quán)運作的整個過程，是產(chǎn)權(quán)制度安排和產(chǎn)權(quán)行為選擇中的一個根本問題。根據(jù)我國現(xiàn)行法律，我國生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)屬國家所有，國家設(shè)立中央和地方各類國有資源主管部門和環(huán)保機構(gòu)作為代理人，負責(zé)管理和生產(chǎn)。然而在實踐中，如果根據(jù)人事控制權(quán)和剩余索取權(quán)的實際狀況來解剖國有產(chǎn)權(quán)，則產(chǎn)權(quán)分布與名義上的“統(tǒng)一所有，分級管理”相去甚遠，更接近于“條塊分割，分散管理”，實際上是將國有生態(tài)環(huán)境的國家所有轉(zhuǎn)變?yōu)椴块T所有和地方所有。地方政府、環(huán)保部門和國有資源部門都認為自己是國有生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)主體，生態(tài)環(huán)境依舊沒有改變其公共產(chǎn)品屬性。生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定不明晰，生態(tài)環(huán)境所有權(quán)主體實質(zhì)上缺位，直接導(dǎo)致參與生態(tài)補償?shù)母骼�益主體責(zé)權(quán)利的邊界不清。在生態(tài)補償過程中，沒有真正代表所有權(quán)利益的主體作為代言人，各個利益主體考慮更多的是自己本身的利益，從而影響了國家對生態(tài)環(huán)境使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)的有效運用，并進而導(dǎo)致“公地的悲劇”不斷發(fā)生。
　　
　　二、生態(tài)補償制度之合理性悖論
　　
　　合理性的基本含義是合乎理性、合乎規(guī)律性、合乎真理和科學(xué)。制度的合理性，是制度與客觀現(xiàn)實以及與人的狀況相適應(yīng)的問題，主要指制度的內(nèi)容和形式要合乎理性。制度合理性根源于一定社會的物質(zhì)生產(chǎn)狀況、社會關(guān)系和社會組織狀況以及一定社會的思想文化狀況，產(chǎn)生于一定社會的人們以整體的形式對客觀對象規(guī)范性要求的“集體認知”。制度合理性的理論價值主要在于評判、調(diào)整和規(guī)范公共權(quán)力的活動和實現(xiàn)，它所關(guān)注的中心問題是制度應(yīng)如何設(shè)計、實施和所采取的形式如何。制度的合理性是人們評價制度內(nèi)容和形式的標(biāo)準(zhǔn)，更是人們創(chuàng)立制度的依據(jù)。一般而言，一種制度只有在具備制度合理性之后，人們才會進一步承認其制度上的合法性，并尊重其道義上的權(quán)威性。
　　生態(tài)補償制度的合理性悖論主要表現(xiàn)為市場經(jīng)濟體制下的生態(tài)補償方式卻帶有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩。生態(tài)補償?shù)谋举|(zhì)要求就是通過平衡各方的利益關(guān)系，達到利益相關(guān)者的妥協(xié)，直接涉及相關(guān)利益主體利益的巨大調(diào)整，生態(tài)補償方式和標(biāo)準(zhǔn)的確定是生態(tài)補償能否順利實施的關(guān)鍵問題，是生態(tài)補償問題的核心。只有公平合理的補償，各種生態(tài)補償關(guān)系才能得到統(tǒng)一有序的協(xié)調(diào)，各種生態(tài)保護問題才能得到妥善的解決。恩格斯指出：“每一個社會的經(jīng)濟關(guān)系首先是作為利益關(guān)系表現(xiàn)出來的”。生態(tài)補償制度安排蘊涵著正義的價值理念，而正義理念在實踐上又必然落實到公平問題上。沒有公平，正義就失去基礎(chǔ)和依據(jù)，利益結(jié)構(gòu)的均衡是制度正義的關(guān)鍵。從社會功利方面看，補償公平與否直接關(guān)系到環(huán)境保護秩序和生態(tài)資源的保護利用。
　　我國現(xiàn)有的生態(tài)補償主要是以政府為主導(dǎo)，采用財政轉(zhuǎn)移支付、財政補貼的方式進行，屬于典型的行政補償。在生態(tài)補償發(fā)展的初期，強制性、無償性的政府補償由于其體系化、層次化和組織化的優(yōu)勢，對已嚴(yán)重污染或破壞的生態(tài)環(huán)境治理恢復(fù)的效果十分顯著。但是這種典型的行政補償在市場經(jīng)濟條件下顯得很不合理。生態(tài)補償主要是以經(jīng)濟補償為主，這就需要最大化地發(fā)揮有限資金的作用，充分地使用到生態(tài)補償上。市場機制可以充分考慮生態(tài)補償各方的利益需要，激發(fā)補償者和被補償者的積極主動性，充分降低交易成本，把有限的資金 直接補償?shù)阶钚枰�補償?shù)牡胤�，最大地發(fā)揮生態(tài)補償?shù)淖饔谩６鴨渭兊男姓�補償規(guī)范性低，隨意，性大，造成費用過高，經(jīng)濟上低效率，甚至于招致權(quán)力尋租現(xiàn)象的發(fā)生。同時，由國家來補償受害人、保護者的損失，無疑是利用全民的稅收作為財源，變成全民對該污染或破壞環(huán)境的行為負責(zé)，違反了環(huán)境公平原則，與現(xiàn)代環(huán)境法的趨勢和理念相悖。
　　
　　三、生態(tài)補償制度之權(quán)威性悖論
　　
　　制度權(quán)威性是一個對待社會約束和個人行為自由關(guān)系的態(tài)度問題，主要指人們對制度的服從關(guān)系。這種服從關(guān)系表明了制度發(fā)揮作用或制度有效性的程度。建立制度權(quán)威的過程實際上就是以規(guī)則的形式將既定的制度設(shè)計和制度安排固定下來，并給這種形式“蓋上社會普遍承認的印章”，從而確立一種穩(wěn)固的制度關(guān)系。人們要想成功地實現(xiàn)自己內(nèi)在尺度的要求，必須服從于外在的制度――遵循客觀物質(zhì)世界和社會交往過程中的秩序性和規(guī)范性的要求。在市場經(jīng)濟發(fā)展的過程中，制度權(quán)威為各種組織進行活動提供了穩(wěn)定的、客觀的準(zhǔn)則和規(guī)范性保障，最大可能地消除了外在偶然因素的干預(yù)，為各種組織的積極性、主動性的發(fā)揮提供了廣闊的空間。
　　生態(tài)補償制度的理想是環(huán)保秩序的生成，而環(huán)境保護的理念基礎(chǔ)是“公共利益至上”。“公共利益至上”賦予生態(tài)補償制度以極高的權(quán)威。反過來，這種制度權(quán)威也有助于“公共利益至上”觀念的養(yǎng)成，有助于環(huán)保秩序的形成，正如伯爾曼所言，“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)”。因此，制度權(quán)威同樣也是生態(tài)補償制度設(shè)計的價值訴求。然而，前階段的生態(tài)補償制度模式在追求制度權(quán)威的同時正在抵消這種權(quán)威，形成權(quán)威性的悖論。從整個社會狀況看，出現(xiàn)了“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化”的現(xiàn)象；從補償組織內(nèi)部狀況看，出現(xiàn)了人們以自我利益為中心，忽視組織整體利益的現(xiàn)象。
　　生態(tài)補償制度權(quán)威性的喪失主要表現(xiàn)為補償主體頻繁變動的舉措、各自為政的運作形態(tài)損害了補償制度的確定性。這種確定性是補償規(guī)則賴以成立的基礎(chǔ)，是環(huán)保秩序得以形成的根本，是各種行為預(yù)期的根據(jù)，具有指引、評價、預(yù)測和教育作用。補償制度的確定性由時間上的穩(wěn)定性和空間上的普遍性兩個維度組合而成，其中任何一個方面受損都會弱化補償制度自身的確定性。生態(tài)補償涉及的利益關(guān)系非常復(fù)雜，不僅涉及資源使用者與資源所有者、生態(tài)受益者與生態(tài)維護者之間的利益分配，還牽涉到不同利益主體間的補償問題。在我國現(xiàn)有的管理體制下，計劃、經(jīng)貿(mào)、財政、林業(yè)、國土資源、銀行等部門對生態(tài)補償都有自己的一套程序和方法，各行其是。林業(yè)、國土資源等部門的主要任務(wù)在于資源管理；而計劃、經(jīng)貿(mào)、財政、銀行等經(jīng)濟發(fā)展部門和金融機構(gòu)，往往從其部門利益出發(fā)產(chǎn)生“重經(jīng)濟發(fā)展、輕環(huán)境保護”的思想。它們有著各自的目標(biāo)函數(shù)，追求本部門凈利益和政績的最大化。盡管口頭上一直把公正價值放在首位，但是實際措施中卻是以效率為中心。同時，以公正為目的的改革措施往往輔之以簡單粗暴的保障機制，高效率的思路依然清晰可見。頻繁的改革措施的出臺，無疑考驗著補償制度的穩(wěn)定性，各部門甚至各單位自行其是的革故鼎新，顯然在侵蝕、消解著補償制度的普普遍性。
　　
　　四、結(jié)語
　　
　　生態(tài)補償制度悖論的出現(xiàn)，凸顯了我國環(huán)境保護中的體制性障礙，反映了生態(tài)補償過程中不同“利益主體”間博弈不公。補償過程中出現(xiàn)的爭論和反應(yīng)出來的問題說明生態(tài)補償問題不僅僅是一個經(jīng)濟問題，更是一個政治和社會問題。需要政府及時、適度地調(diào)整政策，尋求使各方都獲得正當(dāng)利益的共贏策略，經(jīng)由各利益主體的反復(fù)博弈，最終形成合理均衡的利益格局。筆者以為，從總體上說，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，以公平正義為價值目標(biāo)，以建設(shè)環(huán)境友好型社會、發(fā)揮資源最大效益為依據(jù)，堅持以人為本，不斷改進管理，才是解開生態(tài)補償制度悖論，引領(lǐng)國民經(jīng)濟和社會健康、持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展的可循之路。
　　
　　(本文責(zé)任編輯　程金心)

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