深圳作為試點城市，其始于2001年11月的政府體制試點改革，被認(rèn)為是這次“大部制”改革的縮影。深圳市市長許宗衡在今年兩會期間透露：“大部制改革，在深圳早已經(jīng)進(jìn)行嘗試�！�
　　事實上，早在2006年，深圳就按大部制思路試水行政體制改革，政府機(jī)構(gòu)已由45個縮減為35個。
　　七年前深圳受中共中央編制辦公室(以下簡稱“中編辦”)委托，準(zhǔn)備推出深化公共行政管理體制試點改革方案時，最初的思路是“行政三分制”。
　　馬敬仁將這一改革的實施分為三個階段：第一階段，建立決策和執(zhí)行分離框架；第二階段，政府決策、執(zhí)行、監(jiān)督三方職能和權(quán)力相對分離相互協(xié)調(diào)；第三階段，通過建立法定機(jī)構(gòu)體系，完善公用事業(yè)管理、公共事業(yè)管理和社會管理以及社會服務(wù)系統(tǒng)，實現(xiàn)公共主體多元化。
　　然而，此后深圳“行政三分制”改革被證明是一波三折，改革在爭議和阻力中沉寂，最終方案被鎖進(jìn)抽屜。半年后，“行政三分”這一字眼幾乎不再被官方和媒體提及。對此深圳市政府給出的答復(fù)是：方案沒有得到中編辦的最后批準(zhǔn)。
　　“但深圳的行政體制改革并未停步。一個剛剛開始的行政改革，是無所謂成功也無所謂失敗的。在改革過程中，我們發(fā)現(xiàn)了許多新問題，也有過困惑，因為有些必備的條件在當(dāng)時并沒有培育出來。但深圳的行政體制改革仍然沿著決策、執(zhí)行、監(jiān)督三項職能分離協(xié)調(diào)、三種權(quán)力相互制約的方向推進(jìn)�！�3月11日，參與研究深圳行政體制改革方案的深圳大學(xué)公共管理教授馬敬仁在接受記者采訪時說。
　　
　　方案艱難出爐
　　
　　據(jù)了解，當(dāng)時的方案主要借鑒香港和英聯(lián)邦國家行政改革辦法。但在運作機(jī)制上，引入了美國、北歐等國家經(jīng)驗。
　　方案根據(jù)大行業(yè)、大系統(tǒng)原則，設(shè)置大文教、大交通、大經(jīng)濟(jì)、大衛(wèi)生等機(jī)構(gòu)，這與今天的大部制改革相近。
　　2003年1月，深圳行政體制改革方案基本定稿，并醞釀在2003年上半年全面啟動。
　　中編辦的原意是希望深圳在3個月內(nèi)擬定改革方案并開始實施，但因為“行政三分制”將極大地限制官員權(quán)力，因而在政府內(nèi)部受到阻力，改革一拖再拖。
　　“大的框架確定了，但在具體的政府部門設(shè)置上遇到阻力，局長們意見分歧太大。”消息靈通人士告訴記者。
　　讓局長們不滿的原因是，“行政三分制”主要涉及的是局級干部的權(quán)力和利益，有些局將被取消，局長們面臨整體“洗牌”。
　　“至少有1/5的政府機(jī)構(gòu)要被砍掉。”行政改革研究專家、汕頭大學(xué)法學(xué)院院長杜鋼建回憶說。
　　對機(jī)構(gòu)的撤銷牽動著官員們的敏感神經(jīng)。不久，改革方案與現(xiàn)實碰撞，爭吵與異議形成聲浪。
　　一位局長曾在工作會議上憤怒地質(zhì)問：“為什么撤掉我們局？”
　　“和以往的其他改革一樣，‘行政三分制’改革同樣必然涉及利益的重大調(diào)整，如何突破改革阻礙，達(dá)成妥協(xié)和共識極為重要。”馬敬仁顯得有些沉重。
　　在此后的半年中，“行政三分制”并未出現(xiàn)人們期盼的改革高潮，卻悄然沉寂下去。
　　時隔3年，也就是2006年3月，經(jīng)過16次易稿的《深圳市深化行政管理體制改革試點方案》(以下簡稱《方案》)正式出臺。然而，深圳政府在解讀改革方案時有意回避了“行政三分制”這5個字。
　　“但2006年啟動的這一輪行政管理體制改革，一直是在‘行政三分制’的路上前進(jìn)的�！瘪R敬仁強調(diào)。
　　
　　陣痛后反思
　　
　　在中國，行政管理體制改革就是“革政府自己的命”，因為改革方案執(zhí)行者本身也是被改革對象。
　　深圳作為試點，獨立前行，沒有任何可以模仿的先例。對于2003年深圳“行政三分制”改革陣痛，馬敬仁坦言：“當(dāng)時非政府組織沒有充分培育。政府有意剝離職能，甚至向社會機(jī)構(gòu)采購公共服務(wù)，但沒有發(fā)達(dá)的社會組織來承接這些職能�！�
　　“很多必備的法律條件也同樣不存在。任何局部的改革，都因牽一發(fā)而動全身的體制敏感性而孤掌難鳴，遭遇現(xiàn)行行政體制的排斥�！瘪R敬仁說。
　　而現(xiàn)行的行政體制，即許多政府部門還是集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一身，從中央到地方，行業(yè)與行業(yè)之間，部門與部門之間，形成許多“利益共同體”。
　　然而，即使現(xiàn)有行政體制存在諸多弊端，但它卻有諸多與之相配套的法律及規(guī)章相支撐。深圳要打破這種不合理的存在，必然遭遇現(xiàn)行法律法規(guī)的制約。
　　“很快，深圳政府就意識到這種法律障礙，并制定了相關(guān)規(guī)定和條例�！瘪R敬仁說，“但當(dāng)時改革缺乏既得權(quán)利的理解和社會的參與。當(dāng)時聽證制度等社會參與制度沒有普及，沒有民意表達(dá)機(jī)制。”
　　另外，“行政三分制”改革還需要政府在內(nèi)部建立若干平臺。比如公共信息平臺、公共法制平臺、政府集中采購平臺和公共人力資源平臺等。而這些政府公共平臺當(dāng)時還很匱乏。
　　
　　實施進(jìn)行時
　　
　　經(jīng)過多次機(jī)構(gòu)調(diào)整，深圳在2003年已初步形成大行業(yè)、大系統(tǒng)歸口管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置。同時按大交通、大文化、大系統(tǒng)要求，設(shè)置了相應(yīng)機(jī)構(gòu)。并且，在全國所有城市中，唯獨深圳單設(shè)監(jiān)察局。
　　2006年出臺的《方案》對當(dāng)時的政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行了整合，整合后在總編制數(shù)量不變的情況下，市政府職能部門由45個減少為35個，決策部門縮減為21個。
　　分析人士認(rèn)為，此次改革更具有符號意義。決策、執(zhí)行、監(jiān)督分開后，“事實上改變了權(quán)力運作的傳統(tǒng)規(guī)則”，“以權(quán)力來制約權(quán)力”。
　　今年，《方案》實施將進(jìn)入第二個階段，至少要3年才能完成。
　　“是到了對政府部門自身利益‘動刀’的時候了，很有難度也有風(fēng)險。”馬敬仁說，還要保證公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。（陶海青）
　　（3月14日～20日《財經(jīng)時報》，作者為該報記者。標(biāo)題有改動）

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