所謂“行政依賴傾向”，即人們對(duì)行政權(quán)力、行政機(jī)構(gòu)、行政公務(wù)人員及行政行為的過度的和非分的依賴感，以及與之相應(yīng)的對(duì)自身獨(dú)立的自我意志、自我組織和自我活動(dòng)能力等的嚴(yán)重缺乏和極度不自信。
　　“行政依賴傾向”是當(dāng)前一種比較廣泛的社會(huì)心理，這種心理嚴(yán)重影響了人的獨(dú)立思考和工作創(chuàng)新的能力，與中央提出的創(chuàng)新型社會(huì)格格不入。
　　
　　盛行的“行政依賴傾向”
　　水　風(fēng)
　　
　　對(duì)國(guó)人而言，行政這個(gè)詞，充滿了權(quán)威和敬畏，意味著命令和服從。從“父母官”和“子民”稱謂的至今不衰中，深刻地反映出中國(guó)社會(huì)對(duì)于行政的高度依賴。昔日，人們仰其鼻息而生；進(jìn)步到今天，人們?nèi)匀灰�看其臉色而活。在�?dāng)今中國(guó)，可以說，沒有任何一個(gè)領(lǐng)域能夠不受行政的影響，沒有任何一個(gè)人能夠脫離和行政的關(guān)系；因此，行政依賴也就無處不在，無所不至。
　　具體而言，行政依賴在行政領(lǐng)域表現(xiàn)為依賴上級(jí)、依賴領(lǐng)導(dǎo)；在社會(huì)領(lǐng)域則表現(xiàn)為依賴行政，依賴權(quán)力。
　　
　　行政領(lǐng)域內(nèi)部的“垂直思維”和“眼睛向上”
　　工作方式上的依賴。人們經(jīng)常用文山會(huì)海來形容行政部門的工作。文山就是發(fā)文件，會(huì)海就是布置任務(wù)。有的地方和部門，以會(huì)議傳達(dá)會(huì)議，以文件貫徹文件，完全依賴上級(jí)指導(dǎo)和行政命令來處理事務(wù)，工作沒有絲毫的獨(dú)創(chuàng)性；換句話說，就是一旦離開了上級(jí)的具體指示，就是份內(nèi)的、法定的、常規(guī)的事務(wù)也難以獨(dú)立完成。
　　比如說，上級(jí)行政主管部門每年都要下達(dá)工作要點(diǎn)，需要各基層單位根據(jù)本單位實(shí)際指定具體的工作計(jì)劃，可是往往有些中層單位對(duì)上級(jí)文件一字不變地照轉(zhuǎn)，再加上“要認(rèn)真?zhèn)鬟_(dá)、積極落實(shí)”之類的官話了事，還自詡為“傳達(dá)上級(jí)精神不走樣”，但是基層單位對(duì)這種抽象的口號(hào)似的文件根本無法落到實(shí)處。
　　向上的權(quán)威依賴和向下的科層依賴。官場(chǎng)中歷來有“官大一級(jí)壓死人”的說法。由于行政機(jī)關(guān)層級(jí)管制的特點(diǎn)，上下級(jí)之間的權(quán)力差距一般來說非常大，下級(jí)必須依賴上級(jí)來獲得各種各樣的資源，如政策資源、經(jīng)濟(jì)資源、信息資源等等。因此一般行政部門對(duì)上級(jí)行政都有較大的依賴性，常常尋找大權(quán)威、“抱粗腿”、要求特殊政策、借用領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威推進(jìn)工作。現(xiàn)實(shí)中，縣上的向市上跑，市上的向省上跑，省上的“跑部進(jìn)京”，原因就是如此。
　　由于行政機(jī)關(guān)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擁有不容置疑的權(quán)威，一些人便認(rèn)為，工作是干給領(lǐng)導(dǎo)看，工作干得好不好，關(guān)鍵是看領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)不認(rèn)可。衡量工作的標(biāo)準(zhǔn)不是有沒有實(shí)效，而是領(lǐng)導(dǎo)高興不高興。領(lǐng)導(dǎo)如果不想讓你去做，該做的工作也不去做；領(lǐng)導(dǎo)希望去做的，本來是走形式的東西也要馬上去做。到頭來，是領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)喜好決定該工作要不要做，而不是工作本身是不是需要做�？梢哉f，這種對(duì)領(lǐng)導(dǎo)深懷畏懼、凡事逢迎領(lǐng)導(dǎo)的行政依賴心理，是行政機(jī)關(guān)內(nèi)一種比較普遍的狀況。
　　向下的科層依賴是指有一些行政機(jī)構(gòu)熱衷于設(shè)立下級(jí)行政性機(jī)構(gòu)，繁衍自身的基層體系，不斷給行政組織創(chuàng)造出“腿和腳”來，似乎不把機(jī)構(gòu)做大就不夠氣派堂皇；習(xí)慣于“發(fā)號(hào)施令”，動(dòng)口不動(dòng)手，若沒有下級(jí)來承接具體業(yè)務(wù)工作就一定難以展開。久而久之，基層的機(jī)構(gòu)就越來越龐大，造成機(jī)構(gòu)膨脹和冗員堆積。
　　人情行政依賴。行政上下組織的依賴關(guān)系很容易衍生為為官員問的人情依賴和人身依附，上下級(jí)的關(guān)系便從工作領(lǐng)域延伸到私人空間。有些時(shí)候，官場(chǎng)中這種上下級(jí)問私人關(guān)系甚至超越工作關(guān)系。有“為領(lǐng)導(dǎo)辦好一件私事，勝過干好十項(xiàng)工作”之說，“干得好不如站得好，做對(duì)事不如跟對(duì)人”的說法也在官場(chǎng)廣為流傳。
　　現(xiàn)實(shí)中，有的下級(jí)官員整天圍著領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去，尋找替領(lǐng)導(dǎo)辦事、向領(lǐng)導(dǎo)獻(xiàn)媚的機(jī)會(huì)，努力表達(dá)自己的忠心；有的領(lǐng)導(dǎo)也把下級(jí)當(dāng)作心腹、跟班使用，公事私事不分，甚至一些私隱性的事也安排手下去辦。
　　
　　社會(huì)領(lǐng)域的“行政萬能”和“泛行政化”
　　對(duì)行政手段的依賴�，F(xiàn)代社會(huì)領(lǐng)域眾多，需要政府運(yùn)用行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段等多種方式進(jìn)行引導(dǎo)、管理、調(diào)控。但現(xiàn)實(shí)中，政府處理和解決各項(xiàng)事務(wù)，仍然偏好、依賴于行政手段，習(xí)慣性地一命到底。
　　比如政府前幾年掀起的各種合并風(fēng)潮，如企業(yè)合并、高校合并。本來，在做好充分調(diào)研，科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行合并，發(fā)揮強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合或以強(qiáng)帶弱之效，是件好事。但是，一些地方的合并卻不是這樣，不是從實(shí)際需要出發(fā)，也談不上什么規(guī)劃和調(diào)研，往往只是根據(jù)上級(jí)主管部門一時(shí)的頭腦發(fā)熱、甚至某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的一次講話，就搞“強(qiáng)扭瓜”、“拉郎配”。而這樣用行政手段生拉硬套合并在一起的，產(chǎn)生的效果往往不是1+l>2，而是1+1 額的冗員成本和低劣的經(jīng)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量，而依賴于行政的一再保護(hù)，安于現(xiàn)狀，甚至變本加厲，以居高臨下的姿態(tài)面對(duì)顧客用戶。這種“越補(bǔ)貼越虧損、越虧損越補(bǔ)貼”，實(shí)際上是就是助長(zhǎng)壟斷企業(yè)的“行政依賴惰性”。
　　對(duì)行政角色的依賴。一個(gè)成熟發(fā)展的社會(huì)，包括政治、經(jīng)濟(jì)、教育、文化、社會(huì)等不同領(lǐng)域，不同的領(lǐng)域有獨(dú)立的主體，擁有獨(dú)特的性質(zhì)、目標(biāo)、動(dòng)力。而我國(guó)社會(huì)中一些主體角色混淆，定位尷尬，不是行政機(jī)構(gòu)而有行政級(jí)別，靠行政目標(biāo)引導(dǎo)其工作，靠行政動(dòng)力來推動(dòng)其運(yùn)行，蛻變?yōu)樾姓�的附庸。最典型的是大學(xué)。本來是教書育人科研攻關(guān)的教育團(tuán)體，卻又怎么也脫離不了行政色彩和官員氣息。
　　我國(guó)的大學(xué)在管理上都是由行政主導(dǎo)。教授、博士、院長(zhǎng)、系主任、學(xué)科帶頭人，這些原本非行政性的學(xué)術(shù)職別及教育崗位，在運(yùn)行后迅速偏離本位，成為行政體系中的一環(huán)，被賦予了濃重的行政色彩。在大學(xué)這樣從事教育、科研的學(xué)術(shù)團(tuán)體中，行政級(jí)別被視為一種褒獎(jiǎng)，一個(gè)人有些學(xué)術(shù)成就后，往往會(huì)被安排行政職務(wù)，以致學(xué)術(shù)帶頭人官僚化和官僚“學(xué)術(shù)化”的現(xiàn)象比比皆是。
　　對(duì)行政級(jí)別的依賴。中國(guó)從古至今，官本位思想根深蒂固，為官光宗耀祖，視為正道。既然以行政為尊，自然所有的東西都往行政上靠。明明是與行政不太相干的事情，也要想方設(shè)法和行政沾上邊、攀上親，用行政級(jí)別來套，而且還一定要在單位名稱后的括號(hào)里鄭重其事地注明。
　　學(xué)術(shù)職稱如此，如中級(jí)相當(dāng)于處級(jí)，高級(jí)相當(dāng)于廳級(jí)，學(xué)部委員自然等于省部級(jí)；事業(yè)單位是這樣，分科局級(jí)、縣團(tuán)級(jí)、廳局級(jí)；國(guó)有企業(yè)也不例外，要區(qū)分縣屬、市屬、省屬和中央級(jí)；最好笑的是連“出家人”也不能免俗，出現(xiàn)了處級(jí)和尚、科級(jí)尼姑之流。這種行政級(jí)別可不只是虛名，含金量相當(dāng)高。一般說來，套上什么樣的級(jí)別就享受什么樣的待遇。非行政組織的泛行政化，使其本來面目全非，自身的精神蕩然無存。
　　
　　“行政依賴”壓垮了什么?
　　邱　楓
　　
　　“行政依賴傾向”是現(xiàn)代社會(huì)的一種病態(tài)，這種現(xiàn)象是通過若干個(gè)人的集體行為表現(xiàn)出來的，因此具有普遍性，它廣泛地存在于中國(guó)社會(huì)之中。因?yàn)檫@種病癥不像貪污受賄的腐敗那樣遭人痛恨，又不直接涉及到個(gè)人利益，所以一直沒有得到人們的高度重視。但是，我們?nèi)绻�不看清楚它的危害，不能及時(shí)對(duì)癥下藥，清除沉疴，就會(huì)成為民主法制的枷鎖，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏，甚至變成“不治之癥”。
　　就群體而言，“行政依賴傾向”最明顯的是直接行政的公務(wù)員。一般來說，公務(wù)員剛進(jìn)行政機(jī)關(guān)時(shí)，都是充滿朝氣、斗志昂揚(yáng)、頭角崢嶸的。但是習(xí)慣于“行政依賴”之后，那種“精、神、氣”就消磨殆盡，變得倦怠懶散、思維遲鈍、暮氣沉沉。在簡(jiǎn)單的、機(jī)械的、“一條筋”的“行政依賴”工作方式下，上級(jí)給任務(wù)就干，不給任務(wù)就不干，沒有文件批示不干，沒有上級(jí)指示不干，沒有領(lǐng)導(dǎo)暗示不干；進(jìn)而產(chǎn)生了“不干不錯(cuò)，干少錯(cuò)少，干多錯(cuò)多”的逆淘汰思維；推、躲、繞、拖、壓、等、靠、要等機(jī)關(guān)病也隨之產(chǎn)生。
　　“行政依賴傾向”對(duì)個(gè)人是一劑精神鴉片，對(duì)社會(huì)來說，更是害莫大焉。
　　
　　稀釋社會(huì)活力
　　在行政依賴心理下，政府被定義為全能。一方面政府自覺主動(dòng)地承擔(dān)了過多的職能和責(zé)任，另一方面則是社會(huì)對(duì)政府的依賴和無限期望。兩者互為因果，相互強(qiáng)化。
　　由于行政手段是以權(quán)力為基礎(chǔ)，層級(jí)節(jié)制、明確的權(quán)威和相應(yīng)的服從則是其根本特征，目標(biāo)與手段之間缺乏內(nèi)在適應(yīng)性，有的命令即使不切實(shí)際，甚至很不合理，但由于出自權(quán)力部門，理解的要執(zhí)行，不理解的也要執(zhí)行。人們?cè)谶@種強(qiáng)壓下被迫形成了“行政依賴”，又在這種病態(tài)心理的支配下，把被動(dòng)接受“強(qiáng)權(quán)管理”變成了一以貫之的習(xí)慣性動(dòng)作，一旦什么工作沒有權(quán)力部門的命令下來，大家反而會(huì)無所適從，迷失方向，不知道怎么做好了。前不久，江蘇宿遷市委書記張新實(shí)在網(wǎng)上發(fā)了一個(gè)《關(guān)于宿遷人的行為舉止細(xì)節(jié)問題》帖子，一時(shí)成為該市的熱點(diǎn)話題，市民的不文明行為舉止被隆重推到了社會(huì)關(guān)注的前沿。但是，像市民素質(zhì)這樣的問題都要依靠市委書記出面才能“一呼百應(yīng)”，不能不讓人感慨，讓人深思。一個(gè)缺乏基本市民意識(shí)的社會(huì)，一切只能讓行政作主。
　　在一個(gè)嚴(yán)重“行政依賴”的社會(huì)中，公民的權(quán)利和義務(wù)意識(shí)普遍淡漠，民眾缺乏獨(dú)立性和創(chuàng)造性，個(gè)人自律和社會(huì)約束雙重弱化，社會(huì)的活力和動(dòng)力被稀釋。而行政權(quán)力的一支獨(dú)秀，必將行政機(jī)構(gòu)膨脹，行政權(quán)力擴(kuò)張，強(qiáng)化集權(quán)傾向。當(dāng)前我國(guó)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)周而復(fù)始，政府職能轉(zhuǎn)變雷聲大雨點(diǎn)小，“行政依賴”就是一大心理障礙。
　　
　　擾亂價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)
　　行政依賴的心理基礎(chǔ)就是官本位。按照官本位的邏輯，一個(gè)人只要當(dāng)了官，相對(duì)于對(duì)級(jí)別比他低的人，便當(dāng)然地?fù)碛辛苏胬恚�就�?dāng)然地有了學(xué)問和水平，什么問題都可以下命令發(fā)指示，說什么都是正確的，下級(jí)不敢說不。于是，一些錯(cuò)誤的決策、荒唐的決定便堂而皇之地出籠了。
　　依賴行政，自然以行政為尊，行政級(jí)別成為社會(huì)價(jià)值體系的主要考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。行政級(jí)別決定質(zhì)量高低。比如組織一個(gè)活動(dòng)，衡量活動(dòng)的重要與否并不是內(nèi)容是否受歡迎，措施是否有操作性，參加活動(dòng)的人員是否有收獲；而是到會(huì)講話的領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別有多高，“到會(huì)講話的級(jí)別越高，就越重要”。再如在學(xué)術(shù)單位，在評(píng)職稱時(shí)，也以論文發(fā)表單位的行政級(jí)別來衡量其價(jià)值。國(guó)家級(jí)刊物發(fā)表的，得分就高；地方刊物發(fā)表的，得分就低。行政級(jí)別還代表貴賤。比如說中央臺(tái)就一定高人一等，地方臺(tái)就是山野小民；官方主辦的就是權(quán)威刊物，市場(chǎng)發(fā)育的就是“小報(bào)小刊”，而非以發(fā)行量知名度和影響力的大小來評(píng)判的。
　　其實(shí)，不同的領(lǐng)域自有不同的評(píng)價(jià)體系和標(biāo)準(zhǔn)，都去攀行政這棵大樹，必然導(dǎo)致活力萎縮，喪失競(jìng)爭(zhēng)力。我國(guó)這方面的例子并不少。
　　
　　助長(zhǎng)“長(zhǎng)官意志”
　　在行政依賴的思維下，一些人凡事要領(lǐng)導(dǎo)定奪，時(shí)時(shí)需要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)可，事事需經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，離開領(lǐng)導(dǎo)就寸步難行。很多在法律上是非分明的事情，不經(jīng)過有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的批示，就是解決不了，比如一些涉法信訪。而另一種情況，就是明明是法律禁止的行為，只要領(lǐng)導(dǎo)開了口子，也就居然能夠堂而皇之地生存，比如說一些嚴(yán)重污染企業(yè)。整個(gè)搞成了領(lǐng)導(dǎo)說行，不行也行；領(lǐng)導(dǎo)說不行，行也不行。
　　現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常能看到的一種不正常的現(xiàn)象，就是“黑頭”(法律條文)不抵“紅頭”(文件)，“紅頭”文件不抵“無頭”(領(lǐng)導(dǎo)批示)。紅頭文件上部署的任務(wù)一直落實(shí)得不是很好，但是哪一天主要領(lǐng)導(dǎo)看到一條動(dòng)態(tài)信息，就義憤填膺，揮筆批示，結(jié)果這個(gè)批示就被層層轉(zhuǎn)下來，受到層層領(lǐng)導(dǎo)的重視，該逗硬的逗硬，該落實(shí)的落實(shí)，最后還要上報(bào)結(jié)果。這樣的工作方式表面看上去領(lǐng)導(dǎo)很有正義感，責(zé)任心，其實(shí)從另一個(gè)角度看，完全是一種 “人治”。前不久，山東某地一個(gè)只有小學(xué)文化的無業(yè)游民，僅憑假冒的縣委書記簽名，就將自己“安排”在審計(jì)局、妻子“安排”到勞動(dòng)局，另有33人通過他的假簽名進(jìn)入該縣各個(gè)黨政機(jī)關(guān)。一個(gè)個(gè)貌似嚴(yán)厲的規(guī)章制度在一個(gè)假冒領(lǐng)導(dǎo)簽名面前不堪一擊，是現(xiàn)實(shí)的荒唐，更凸顯人們心中根深蒂固的行政依賴思維。
　　在這種社會(huì)環(huán)境之中，人們要辦成一件事情，不是首先想到法律哪一條有明確規(guī)定，而是千方百計(jì)地爭(zhēng)取獲得領(lǐng)導(dǎo)批示來落實(shí)。中國(guó)法制社會(huì)建設(shè)的艱難，很大程度就在于“行政依賴”的阻礙。
　　
　　改革深化障礙
　　中國(guó)二十多年來的改革歷程，可以說就是一個(gè)官退民進(jìn)的過程，一個(gè)放權(quán)讓利的過程，一個(gè)行政力量不斷收縮、其他社會(huì)力量不斷被釋放激活的過程。因此，當(dāng)前進(jìn)入深水區(qū)的改革，同樣面臨與高度膨脹、過度控制的行政權(quán)力的攻堅(jiān)戰(zhàn)。而行政依賴就是其中的一大阻力和障礙。
　　比如國(guó)有企業(yè)的老總，他們是作為行政系統(tǒng)“官本位”階梯中某個(gè)級(jí)別上的一員，這一身份與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求他們扮演的企業(yè)家身份，在不斷地發(fā)生沖突。因?yàn)檫@兩種身份必然要接受不同的信號(hào)導(dǎo)向，追求不同的目標(biāo)，前者為行政系統(tǒng)的信號(hào)和官階升遷的目標(biāo)，而后者為市場(chǎng)的信號(hào)和企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)贏利的目標(biāo)。其中國(guó)有企業(yè)對(duì)于上級(jí)行政主管的依賴，必然居于主導(dǎo)性的和“榮辱他關(guān)”的。于是，企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)仍步履維艱，大量的行政性直接控制或變相的行政控制，和各種老的、新的“大鍋飯”，難以有效消除。
　　再就是政府職能特別是經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變問題。不可否認(rèn)，當(dāng)前政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中仍然起著重要作用。但經(jīng)過30年的經(jīng)濟(jì)體制改革，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的框架已經(jīng)基本確立，“看不見的手”的作用日益顯著。這個(gè)時(shí)候，政府就應(yīng)該有意識(shí)、主動(dòng)性地退出各項(xiàng)具體經(jīng)濟(jì)事務(wù)，而把職能重點(diǎn)放在提供基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境上。但很多地方的招商引資仍然依賴于政府給予的各種優(yōu)惠和特殊政策，行政權(quán)力插足具體事務(wù)的現(xiàn)象依然司空見慣。
　　
　　形成利益集團(tuán)
　　行政依賴的一大表現(xiàn)就是政企不分、政經(jīng)不分，其實(shí)質(zhì)是行政權(quán)力的越界、越位；而權(quán)力的越界、越位，往往容易導(dǎo)致行政權(quán)的異化。即在為公眾提供“公共產(chǎn)品”的幌子下，大肆為掌握和行使其權(quán)力的人提供“私人產(chǎn)品”，導(dǎo)致種種腐敗行為的產(chǎn)生。
　　從利益學(xué)角度來分析，每個(gè)人都是某一個(gè)利益集團(tuán)中的一分子，他在為這個(gè)集團(tuán)利益付出心血的同時(shí)，也從中得到自己相應(yīng)的那一部分利益，他的利益應(yīng)該與他付出的勞動(dòng)成正比。但是“行政依賴”打破了這個(gè)合理的利益分配原則。行政機(jī)關(guān)將憑借行政權(quán)力掌握的社會(huì)資源轉(zhuǎn)化為部門利益，靠山吃山，靠水吃水，使小集團(tuán)、個(gè)人得到了高于或者幾倍于應(yīng)得工資的利益和好處。而在利益的促動(dòng)下，又往往會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用和腐敗，有時(shí)甚至可以達(dá)到令人發(fā)指的地步。
　　弄權(quán)啃公、中飽私囊是“行政依賴”帶來的極大危害，它造成行政人員權(quán)利義務(wù)觀念淡薄，分享權(quán)力的心理嚴(yán)重，把行政機(jī)關(guān)異化為“利益動(dòng)物”；又由于權(quán)力帶來的利益的誘惑，造成官員隊(duì)伍臃腫，行政機(jī)構(gòu)無限制膨脹擴(kuò)大，加大了財(cái)政負(fù)擔(dān)，增加內(nèi)耗的頻度和協(xié)調(diào)的難度。
　　
　　要獨(dú)立創(chuàng)新，不要依賴
　　姜繼為
　　
　　要克服人們心中的那種依賴行政的思想意識(shí)，必須改變行政一統(tǒng)的制度性設(shè)計(jì)，從心理慣性和制度模式上尋求突破。
　　
　　依賴成因
　　中國(guó)人的“行政依賴傾向”，既有中國(guó)兩千多年封建專制殘?jiān)�，又具有建�?guó)后幾十年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影子，同時(shí)表現(xiàn)出現(xiàn)代政府體制改革滯后的特征。
　　行政權(quán)力過大，各權(quán)力結(jié)構(gòu)不平衡。我國(guó)社會(huì)主義改造完成后，“大政府”(黨和政府等權(quán)力機(jī)構(gòu)的總和)的權(quán)力達(dá)到了頂峰，國(guó)家事無巨細(xì)都由政府操辦，人們吃飯穿衣找政府，就業(yè)住房找政府，夫妻鬧矛盾也找政府。這種“大政府、小社會(huì)”的格局，是導(dǎo)致人們對(duì)于行政的依賴心理的重要原因。并且我國(guó)的行政特點(diǎn)是管制性的，對(duì)于社會(huì)的各種人、組織、活動(dòng)都以管制為目的和手段，“大政府”對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事務(wù)干預(yù)得過多過深且控制得過細(xì)過死，社會(huì)和公民始終被支配、安排著，只能跟隨、順從、接受，幾乎沒有自己確定目標(biāo)、主動(dòng)生活的機(jī)會(huì)，都成了政府機(jī)構(gòu)的一個(gè)部分或它的延伸，缺乏自我組織和自我服務(wù)能力，生活在申請(qǐng)、等待、找人的模式中，久而久之便養(yǎng)成心理上的行政依賴。
　　資源壟斷。獲取利益是人們行為的基本動(dòng)力，而滿足利益最關(guān)鍵的條件是各種資源。資源掌握在誰(shuí)的手里，誰(shuí)就會(huì)成為被追逐和被依附的中心。在我國(guó)，國(guó)家掌握了社會(huì)中絕大部分資源的控制和配置權(quán)，個(gè)人和組織要獲得發(fā)展，都必須也只能依靠國(guó)家的制度性安排。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，這種情況并沒有得到根本性的扭轉(zhuǎn)，行政權(quán)力在資源配置中仍然起決定性作用，行政依賴就成為不可避免的“官場(chǎng)病”。
　　官本位、權(quán)力本位及權(quán)力自身的不斷擴(kuò)張。官本位下，官員給人最鮮明的印象就是“有權(quán)”。上級(jí)官員或機(jī)構(gòu)對(duì)于下級(jí)、對(duì)于社會(huì)就是權(quán)威、根本，決定他們的生存與發(fā)展；他們必然事事服從上級(jí)、以上級(jí)的意志為轉(zhuǎn)移。而官僚體系自成一統(tǒng)，與社會(huì)分離，也使得他們只能從內(nèi)部尋求解決問題、落實(shí)決策的途徑和人選。而且，權(quán)力具有自我擴(kuò)張的傾向，它們會(huì)不斷地自我繁衍，不斷侵吞社會(huì)私域的范圍。加上一些官員責(zé)任意識(shí)淡漠，行政惰性濃厚，有較重的推諉心理。形成了不良的工作態(tài)度，而一些部門又缺乏明晰的責(zé)任制度，都導(dǎo)致行政事務(wù)的外化和泛化。
　　市民社會(huì)弱小，社會(huì)團(tuán)體不發(fā)達(dá)。公民社會(huì)的一大特征是社會(huì)和政府分離，在政府外存在一個(gè)能力較大、較為健全的社會(huì)體系，包括各種社會(huì)團(tuán)體、第三部門、非政府組織等。它們可以代行一些政府職能，承攬不必由政府負(fù)責(zé)的社會(huì)事務(wù)，也可以和政府聯(lián)合解決一些公共問題，由此實(shí)現(xiàn)了社會(huì)資源的分散化和解決社會(huì)問題途徑的多元化。而在我國(guó)，民間組織要獲得公共權(quán)力，無論涉及經(jīng)濟(jì)、政治還是文化等任何領(lǐng)域，首先都必須為政府所吸納；社會(huì)團(tuán)體要做成一件事情，必須要取得政府的支持，政府不點(diǎn)頭，什么事情也做不成。社會(huì)中介組織在某種程度上成為政府的延伸而不是政府與社會(huì)之間的中介；社會(huì)自我約束力下降，只能指靠政府來約束不良社會(huì)行為。另一方面，作為常態(tài)的公共行政參與制度，例如聽證會(huì)、規(guī)劃公示等等，沒有得到有效構(gòu)建，民眾不能很好地獲得制度化的參與渠道。這些都從客觀上強(qiáng)化了人們的“行政依賴”心理。
　　人治盛行。人治的特點(diǎn)是具體的官員靠具體的言行進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，一件事、一個(gè)人遇到不同的官員就有不同的結(jié)果，這使得人們不得不去依賴行政、依附官員。而中國(guó)人在長(zhǎng)期人治之下，指望“圣君”、“慈父”和“父母”官，唯上唯書唯大人；依賴心理重而缺乏個(gè)性、自我和獨(dú)立意識(shí)�，F(xiàn)代行政集權(quán)加重了這個(gè)傾向，人們從 私人生活中的依賴進(jìn)而擴(kuò)展到公共生活中對(duì)行政的依賴。而且，我國(guó)的公共管理理論落后，對(duì)于各類公共組織如何組織、建設(shè)和管理缺乏新的思路和方法，最終萬川歸一，都走到行政這條路上。
　　
　　破解之道
　　重塑公民身份――獨(dú)立之人格，自由之精神
　　行政依賴至今能夠大行其道，是因?yàn)楹芏嗳诵闹卸即嬖谀承�“行政本位意識(shí)”。他們?cè)诠�民和行政、公民�?quán)利和行政權(quán)力關(guān)系上，錯(cuò)誤地以為行政是第一位的，具有本原作用，一項(xiàng)事情能不能做、該怎樣去做，不是公民自己說了算，而要等行政發(fā)話和同意。同時(shí)在長(zhǎng)期的行政強(qiáng)勢(shì)之下，人們對(duì)行政普遍具有懼怕心理和盲從心態(tài)，不敢游離于行政之外，更不敢質(zhì)疑行政提出動(dòng)議，因此時(shí)時(shí)事事順從行政，甘當(dāng)行政的應(yīng)聲蟲。在這些心理的共同支配下，很多人不管外在是否有獨(dú)立做事的空間或可能，也不論自己是否有獨(dú)立做事的本事或能力，都愿意躺在行政的懷里被抱著、拖著和趕著，缺乏自主自為的基本信念、信心和勇氣。
　　要克服這種心理的依賴，首要的是擺正權(quán)利和權(quán)力的關(guān)系。權(quán)力來自權(quán)利，權(quán)力是派生的而權(quán)利是根本的。公民一定要樹立權(quán)利意識(shí)和維護(hù)權(quán)利的習(xí)慣，不可事事等待行政決策和授權(quán)。當(dāng)然很多事情涉及到公眾利益，很多活動(dòng)的合法化需要行政的確認(rèn)，但行政的這類權(quán)力或作用歸根結(jié)底來自民眾，不能從理論上本末倒置，進(jìn)而在實(shí)踐上也需要問一問政府的干預(yù)是否必要是否合理。
　　其次，要重塑民主意識(shí)，擺正行政和公民、和社會(huì)的關(guān)系。按照民主理論，公民、社會(huì)是公共權(quán)力的根基，也是行政合法性和權(quán)威的來源。一些事務(wù)是否要行政管，行政能否管，要看公民是否同意。行政合理的權(quán)威當(dāng)然不能否認(rèn)，但行政的權(quán)威不是無條件的，盲從行政是不科學(xué)的態(tài)度，依附自己的創(chuàng)造物也是可憐的表現(xiàn)。
　　再次，要提高人們的人生責(zé)任意識(shí)和社會(huì)義務(wù)意識(shí)，讓“物盡其力人盡其職”。合理合法的責(zé)任是任何社會(huì)的共同要求，更是一個(gè)人獲得尊嚴(yán)、擁有人格、實(shí)現(xiàn)價(jià)值和體現(xiàn)自我的基本前提。社會(huì)要營(yíng)造健康的氣氛，對(duì)推諉責(zé)任、尸位素餐的現(xiàn)象予以批判和懲罰。此外，還必須下力氣克服傳統(tǒng)文化中的軟骨病和奴性文化，煥發(fā)“獨(dú)立之人格，自由之精神”，讓人們?cè)诰�神上站立起來�?
　　重塑行政角色――上帝的歸上帝。愷撒的歸愷撒
　　思想意識(shí)是派生的，決定它的更深刻的因素是各種社會(huì)存在和制度。在某種程度上，現(xiàn)行的很多制度迫使人們依賴行政，依附行政，由此才使得社會(huì)性的行政依賴心態(tài)長(zhǎng)盛不衰。 首先，轉(zhuǎn)變和縮減政府職能，限制行政權(quán)力范圍。行政職能不當(dāng)有多種，例如職能“全深細(xì)”，行政管理面太大太深太細(xì)，公民的事情，社會(huì)的事情，各類組織的事情，都要行政過問，仰賴行政領(lǐng)導(dǎo)，行政職能的全面性深入性權(quán)威性達(dá)到了無以復(fù)加的程度；再如管制職能過重，行政對(duì)待“行政相對(duì)人”的基本態(tài)勢(shì)是管理和制約，行政的出發(fā)點(diǎn)是管制，手段是管制，歸宿也是管制，管制得立體而嚴(yán)密；又如審批職能膨脹，審批變成了最主要的行政活動(dòng)，大事小事都要審批，社會(huì)主體被審得無奈批得疲憊；還有“保姆”職能過濃，行政總想當(dāng)“父母”，要保育民眾和四方，不讓“子民”放開手腳，天天捆著抱著，等等。
　　現(xiàn)代社會(huì)是法制社會(huì)、公民社會(huì)，行政不是也不應(yīng)該成為唯一的社會(huì)管理手段。西方有一句話，讓上帝的歸上帝，愷撒的歸愷撒。讓法律的歸法律，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，這才是現(xiàn)代社會(huì)的管理之道。
　　其次，縮小行政規(guī)模，精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)，改變行政對(duì)各類資源的“大一統(tǒng)”的局面。從現(xiàn)實(shí)來看，多一個(gè)機(jī)構(gòu)、多一個(gè)管事的人，就要多出一塊被管理的事情，很多正常情況下的不被行政管理的事物，就是在行政不斷自我繁殖擴(kuò)張過程中被吞噬的。在行政機(jī)構(gòu)設(shè)置上，應(yīng)該以事定崗而不是以人定崗，出于行政自我服務(wù)、自我嚴(yán)密化的機(jī)構(gòu)不可輕設(shè)。
　　此外，高度的行政性資源壟斷既不利于有效的資源配置，也不斷滋生著嚴(yán)重的腐敗和社會(huì)不公。資源的分散化分權(quán)化，才能互相制衡和競(jìng)爭(zhēng)，動(dòng)搖行政依賴的深層基礎(chǔ)，為社會(huì)留下一片成長(zhǎng)空間。
　　又次，促進(jìn)市民社會(huì)的發(fā)育，放手培育社會(huì)自治能力和自我服務(wù)的社群組織。在目前的社會(huì)自治組織與行政關(guān)系中，行政是矛盾的主要方面、決定性方面，市民社會(huì)的發(fā)育取決行政的態(tài)度，只有行政退社會(huì)才能進(jìn)。因此關(guān)鍵是政府要放權(quán)放手，把相當(dāng)部分的行政業(yè)務(wù)分離出去讓渡給社會(huì)，為社會(huì)提供發(fā)展空間。政府還要鼓勵(lì)中介組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、基金會(huì)等非政府組織的繁榮壯大，并用法律和制度的方式鞏固改革的成果。非政府的社會(huì)公共體行使公共權(quán)力，不僅可以強(qiáng)化公民的權(quán)利義務(wù)意識(shí)，還可以避免或減少行政權(quán)力異化產(chǎn)生的許多弊端，如腐敗、濫用權(quán)力等，因?yàn)楣�民可以直接參與其運(yùn)作和更直接對(duì)之進(jìn)行監(jiān)督。
　　最后，必須加強(qiáng)法治社會(huì)建設(shè)。改變行政凌駕于法律之上的非正�，F(xiàn)象，行政權(quán)力要受立法權(quán)和司法權(quán)的制約，并且不得干預(yù)立法權(quán)和司法權(quán)的運(yùn)作。強(qiáng)調(diào)依法行政意識(shí)，行政必須在法律的框架內(nèi)行動(dòng)，對(duì)違法的行政行為必須進(jìn)行限制和責(zé)任追究。公民有何種權(quán)利、如何實(shí)現(xiàn)權(quán)利、如何進(jìn)行保護(hù)和救濟(jì)等，都要作出明確的法律規(guī)定，同時(shí)對(duì)于各個(gè)行政機(jī)構(gòu)在民眾權(quán)利運(yùn)行中的地位、權(quán)力、方式等也作出明確規(guī)范。這樣，人們按照法律就可以實(shí)現(xiàn)權(quán)利，拿著規(guī)章就能解決問題，自然就不需要行政的格外介入，也免去人身依附的麻煩了。

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