5月5日，又有一艘懸掛巴拿馬旗的“中國(guó)船舶”在印度洋被海盜劫持。所幸的是，經(jīng)中國(guó)海軍護(hù)航編隊(duì)通力協(xié)調(diào)，該船最后被最先抵達(dá)的土耳其軍艦解救成功，24名中國(guó)船員安全無(wú)恙。經(jīng)濟(jì)全球化給世界海上運(yùn)輸帶來(lái)很多新情況：掛你國(guó)旗的并不一定是你的船，方便旗盛行；開你船的并不一定是你本國(guó)人，海員成為國(guó)際職業(yè)；運(yùn)你貨的更不一定是你的船，海運(yùn)是國(guó)際市場(chǎng)。國(guó)際航運(yùn)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)各方利益交織、遠(yuǎn)洋運(yùn)輸船隊(duì)管理各方管控分離。海盜正是看到并抓住了這一“軟肋”，在海洋上橫行。這些情況相互交織，給我們提出了一系列新問(wèn)題：我們護(hù)航的核心目標(biāo)是什么，我們護(hù)航的最佳方式是什么，我們下一步如何做得更好。
　　
　　中國(guó)海軍為誰(shuí)護(hù)航
　　
　　2008年12月20日，中國(guó)外交部發(fā)言人宣布，中國(guó)政府決定派海軍艦艇赴亞丁灣、索馬里海域?qū)嵤┳o(hù)航，主要任務(wù)是保護(hù)航經(jīng)該海域的中國(guó)船舶、人員的安全，保護(hù)世界糧食計(jì)劃署等國(guó)際組織運(yùn)送人道主義物資船舶的安全。2008年12月30日，在交通運(yùn)輸部的授權(quán)下，中國(guó)船東協(xié)會(huì)公布了《航經(jīng)亞丁灣和索馬里海域的中國(guó)船舶向船東協(xié)會(huì)提交申請(qǐng)護(hù)航辦法》，其中明確指出，凡懸掛五星旗船舶、中資方便旗船舶的所有人、經(jīng)營(yíng)人均可提出護(hù)航申請(qǐng)。香港籍船舶向香港海事處提出申請(qǐng)，臺(tái)灣船舶向�；鶗�(huì)提出申請(qǐng)。2009年1月6日，外交部發(fā)言人在回答記者提問(wèn)時(shí)說(shuō)，無(wú)論是香港、澳門還是臺(tái)灣都同屬一個(gè)中國(guó)，……香港、澳門或臺(tái)灣方面如果有船只需要中國(guó)軍艦提供護(hù)航，可以通過(guò)有關(guān)渠道向內(nèi)地或大陸方面提出來(lái)。
　　上述政策表明，我海軍護(hù)航編隊(duì)理論上保護(hù)的是：懸掛五星紅旗船舶，中資方便旗船舶，香港、澳門及臺(tái)灣地區(qū)船舶，世界糧食計(jì)劃署等國(guó)際組織運(yùn)送人道主義物資的船舶。我海軍護(hù)航行動(dòng)已歷經(jīng)兩年有余，根據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計(jì)，截至2010年底，經(jīng)我護(hù)衛(wèi)安全通過(guò)亞丁灣、索馬里海域的3000多艘船舶中，包括來(lái)自希臘、英國(guó)、印度、俄羅斯、土耳其、挪威等50多個(gè)國(guó)家的1300多艘船舶，超過(guò)被護(hù)船舶總數(shù)的40%。我們不僅百分百地保證了被護(hù)船舶和人員的安全，還成功解救了13艘被海盜追擊的外國(guó)船舶，不僅保護(hù)了中國(guó)船舶和人員的安全，還保護(hù)了數(shù)量眾多的外國(guó)船舶和人員的安全；不僅維護(hù)了我國(guó)的戰(zhàn)略利益，還保護(hù)了世界黃金水道的安全。國(guó)際海事組織授予我護(hù)航編隊(duì)的“航運(yùn)和人類特別服務(wù)獎(jiǎng)”就是對(duì)我護(hù)航編隊(duì)的最好褒獎(jiǎng)。中國(guó)海軍保護(hù)的不僅是中國(guó)利益，更是國(guó)際共同利益。
　　
　　經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代的船、人、貨
　　
　�。ㄒ唬┲袊�(guó)船舶不都懸掛五星紅旗
　　就像每個(gè)人都有自己的國(guó)籍一樣，每艘船也有自己的“國(guó)籍”，叫做船籍。判斷一艘船的國(guó)籍最簡(jiǎn)單的方法就是看船舶懸掛的旗幟，掛哪個(gè)國(guó)家的旗幟就具有哪個(gè)國(guó)家的國(guó)籍。《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第91條第1款規(guī)定：“船舶具有其有權(quán)懸掛的旗幟所屬國(guó)家的國(guó)籍”。利比亞船舶擁有量占世界總噸位的12%，巴拿馬船舶擁有量占世界總噸位的10%，分別高居世界第一位和第二位。這兩個(gè)小國(guó)竟然會(huì)擁有世界上近1/4的海運(yùn)能力？實(shí)則不然，這都是“方便旗”的緣故。商船要取得一國(guó)國(guó)籍，其所有人必須到登記國(guó)注冊(cè)登記，經(jīng)批準(zhǔn)后才能獲得該國(guó)國(guó)籍。不同國(guó)家的法律對(duì)船舶注冊(cè)登記有不同的條件和要求，有的嚴(yán)格，有的寬松，有的只收錢發(fā)證，其余一概不管。船舶通過(guò)方便方式在外國(guó)注冊(cè)并取得該國(guó)國(guó)籍，從而懸掛該國(guó)國(guó)旗從事海運(yùn)經(jīng)營(yíng)，這就是“方便旗”。
　　中國(guó)船舶不都懸掛五星紅旗，也有許多船舶到外國(guó)去注冊(cè)登記，當(dāng)然也是圖方便！中國(guó)對(duì)船舶的登記及管理有嚴(yán)格的資質(zhì)要求和正規(guī)的管理制度。因此，一些航運(yùn)公司為了規(guī)避各種稅收、逃避正規(guī)管理、降低運(yùn)營(yíng)成本，選擇了方便旗。當(dāng)然，也有一些公司是因境外融資造船和經(jīng)營(yíng)特殊航線的需要而選擇懸掛方便旗。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，截至2010年1月，我國(guó)共有遠(yuǎn)洋船舶3033艘，約8488萬(wàn)載重噸。出于各種考慮，懸掛方便旗的船舶約1524艘，約6211萬(wàn)載重噸，占我國(guó)遠(yuǎn)洋船舶總數(shù)的50%，總載重噸位的73.2%。
　�。ǘ�）中國(guó)船員不都在中國(guó)船舶上
　　海員是國(guó)際職業(yè)，中國(guó)籍船員并不都在中國(guó)船舶上，但絕大多數(shù)在中國(guó)籍船舶上工作。按照《中華人民共和國(guó)船舶登記條例》第七條的規(guī)定，中國(guó)籍船舶上的船員應(yīng)當(dāng)由中國(guó)公民擔(dān)任。
　　其次，我國(guó)有大量的方便旗船舶，基本上都雇用的是中國(guó)船員，所以有相當(dāng)一部分中國(guó)船員在這些“特殊的外國(guó)船”上工作。從法律角度說(shuō)，方便旗船舶是外國(guó)船舶，但大部分方便旗國(guó)海事主管機(jī)關(guān)無(wú)能力對(duì)懸掛其國(guó)旗的方便旗船舶實(shí)施有效的安全管理，其主觀上也不愿意對(duì)這些船舶加強(qiáng)安全管理。方便旗船舶發(fā)生事故后, 從政府管理的角度, 一般說(shuō)來(lái), 是真正的船東所在國(guó)和經(jīng)營(yíng)人所在國(guó)承擔(dān)后果和責(zé)任。中資方便旗的經(jīng)營(yíng)人基本都在我國(guó)國(guó)內(nèi), 經(jīng)營(yíng)人所在國(guó)與真正的船東國(guó)合二為一, 我國(guó)政府也在承擔(dān)著這些船舶安全的政府責(zé)任。因此，將中資方便旗船舶稱為“特殊的外國(guó)船”。
　　第三，我國(guó)是一個(gè)海員大國(guó)，擁有海船船員約50余萬(wàn)人，每年向國(guó)外輸出船員約2萬(wàn)人，這些船員工作在不同國(guó)家的船舶上，來(lái)往于世界各大洋。
　�。ㄈ�）運(yùn)輸中國(guó)貨物的船舶不都是中國(guó)船
　　遠(yuǎn)洋運(yùn)輸是國(guó)際市場(chǎng)，我國(guó)的遠(yuǎn)洋船隊(duì)雖然在其中占有一定份額，但遠(yuǎn)不是全部�！爸袊�(guó)制造”和“中國(guó)進(jìn)口”是由多國(guó)船舶完成的。目前，我國(guó)與228個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了貿(mào)易關(guān)系，開辟了30多條遠(yuǎn)洋運(yùn)輸航線，通達(dá)世界150多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的1200多個(gè)港口。我國(guó)對(duì)外貿(mào)易進(jìn)出口物資90％以上通過(guò)海上運(yùn)輸完成。
　　經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代的人、船、貨是國(guó)際的，但所代表的利益是有國(guó)籍的。國(guó)際航運(yùn)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)各方利益交織、遠(yuǎn)洋運(yùn)輸船隊(duì)管理各方管控分離。中國(guó)已經(jīng)融入世界，中國(guó)的遠(yuǎn)洋航運(yùn)利益也已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)的共同利益�？梢姡�中國(guó)海軍的護(hù)航行動(dòng)，確實(shí)不能將船舶的國(guó)籍作為確定護(hù)衛(wèi)目標(biāo)的首要標(biāo)準(zhǔn)。
　　
　　我們?nèi)绾尾拍茏龅酶��?
　　
　　純粹的某一國(guó)利益在國(guó)際航運(yùn)界并不存在。在這種情況下，我們重新審視護(hù)航行動(dòng)的核心目標(biāo)，選擇最佳的護(hù)航方式，最大限度地發(fā)揮護(hù)航效益。
　�。ㄒ唬�將保護(hù)人身安全作為護(hù)航的核心目標(biāo)
　　每天穿梭往返于亞丁灣、索馬里海域的“中國(guó)利益”無(wú)非有三樣――中國(guó)公民的生命安全、中國(guó)船和中國(guó)貨（物）的安全，而核心是中國(guó)公民的生命安全。
　　索馬里海盜們是如何把被劫商船“變”成錢的呢？他們可以將船上的貨物賣掉換錢，可以將劫持的船舶改頭換面賣掉換錢，可以開出高額贖金拿被劫持的船員換錢。在當(dāng)前國(guó)際社會(huì)的高壓打擊下，海盜們賣貨和賣船都很難實(shí)現(xiàn)，收取贖金便成為來(lái)錢的捷徑。如果劫不到船員，海盜實(shí)際上就一無(wú)所獲。海盜越想要什么，我們就越不能“給”他什么。因此，我們應(yīng)該將保護(hù)船員的安全作為護(hù)航任務(wù)的核心，以確保人員安全為首要任務(wù)。這就要求我們確定護(hù)航目標(biāo)時(shí)，不應(yīng)以船籍為提供護(hù)航的標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)以船員的國(guó)籍為標(biāo)準(zhǔn)。不論船舶懸掛何種旗幟，只要船上有中國(guó)公民，我們就應(yīng)為他們提供安全保護(hù)。這不僅是一個(gè)國(guó)家的責(zé)任，更是一個(gè)國(guó)家的義務(wù)。
　　（二）與多國(guó)海軍開展深度國(guó)際合作
　　全球化時(shí)代，不僅利益全球化，責(zé)任也全球化。世界各國(guó)都在分享繁榮的海上航運(yùn)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)紅利，保持海上航運(yùn)通道安全需要世界各國(guó)共同面對(duì)�，F(xiàn)在，在亞丁灣、索馬里海域進(jìn)行護(hù)航的有北約508編隊(duì)、歐盟465編隊(duì)、多國(guó)海上力量151編隊(duì)，以及執(zhí)行獨(dú)立護(hù)航行動(dòng)的俄羅斯、印度等多方力量。他們有的開辟國(guó)際推薦走廊，進(jìn)行區(qū)域巡邏；有的獨(dú)立行動(dòng)，專為本國(guó)船舶護(hù)航。但是，海盜越打越多，僅今年第一季度海盜襲擾事件就有35起，被劫船舶18艘，另有45起登船騷擾和多起槍擊船只事件，這些事實(shí)表明，現(xiàn)行的國(guó)際反海盜國(guó)際合作遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法有效遏制海盜犯罪，形勢(shì)需要開展深度國(guó)際合作。
　　目前多國(guó)海軍在亞丁灣、索馬里海域的國(guó)際合作護(hù)航行動(dòng)，主要有兩種模式，一是由多國(guó)海上力量為過(guò)往船舶開辟國(guó)際推薦走廊。二是由某國(guó)海軍艦艇為過(guò)往船舶提供獨(dú)立護(hù)航。它們各有利弊。前者的利在于：不論其國(guó)籍如何，所有船舶都可以走國(guó)際推薦走廊。只要擔(dān)負(fù)國(guó)際推薦走廊安全保衛(wèi)任務(wù)的多國(guó)海軍艦艇都能切實(shí)負(fù)起責(zé)任，航行在走廊內(nèi)的各國(guó)船舶安全就有保障；其弊在于：國(guó)際推薦走廊只能在有限的范圍和有限的時(shí)間內(nèi)為船舶提供安全保障，而擔(dān)負(fù)國(guó)際推薦走廊保衛(wèi)任務(wù)的兵力不足，經(jīng)常出現(xiàn)有區(qū)無(wú)防的現(xiàn)象。后者的利在于：可以為被護(hù)船舶提供全程、全時(shí)段的保護(hù)，被護(hù)船舶的安全系數(shù)高；其弊在于：?jiǎn)魏酱伪蛔o(hù)船舶的數(shù)量有限，組織編隊(duì)需要定時(shí)、定點(diǎn)，被護(hù)船舶不能隨到隨走。
　　鑒于上述情況，最佳的國(guó)際合作護(hù)航方式或許是開護(hù)航“班車”，即：將各國(guó)海軍護(hù)航兵力統(tǒng)一組織起來(lái)，都采用獨(dú)立護(hù)航的方式，定時(shí)定點(diǎn)開護(hù)航“班車”，讓所有的護(hù)航艦艇都動(dòng)起來(lái)，加大“發(fā)車”密度，延長(zhǎng)護(hù)航線路，為需要護(hù)航的各國(guó)船舶提供全程全時(shí)保護(hù)。
　�。ㄈ�）推動(dòng)國(guó)際社會(huì)盡快消除海軍護(hù)航反海盜行動(dòng)的障礙
　　目前，在三個(gè)問(wèn)題上需要各國(guó)統(tǒng)一意志、協(xié)調(diào)立場(chǎng)。一是統(tǒng)一各國(guó)海軍艦艇護(hù)航行動(dòng)的法律依據(jù)。海軍護(hù)航的法律依據(jù)是自衛(wèi)而不是執(zhí)法。唯有對(duì)藐視船員生命安全的海盜采取干凈利索的自衛(wèi)措施，才能有效地打擊并震懾海盜。海軍不能陷入執(zhí)法困境。在國(guó)際司法體系還不完善和有關(guān)國(guó)家國(guó)內(nèi)法不健全的情況下，尤其不能將護(hù)航過(guò)程中對(duì)海盜的打擊視為海上執(zhí)法，用執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)限制自身打擊海盜的非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)。二是疏通被抓海盜的移送渠道。海軍艦艇不能帶著被抓獲的海盜打海盜。各國(guó)必須盡快疏通被抓海盜的移送渠道。國(guó)際航運(yùn)界有方便旗制度，處理海盜也可以有“方便國(guó)”。三是盡快解決商船的武裝自衛(wèi)問(wèn)題。在茫茫大海中，遠(yuǎn)水解不了近渴，求人不如求己。海軍艦艇再多，也無(wú)法為所有商船提供安全庇護(hù)。武裝自衛(wèi)是商船對(duì)付海盜最有效的手段之一。船籍國(guó)要調(diào)整有關(guān)法律和政策，允許本國(guó)商船攜帶自衛(wèi)武器。港口國(guó)也要調(diào)整法律和政策，允許外國(guó)商船攜帶自衛(wèi)武器進(jìn)港。國(guó)際保險(xiǎn)業(yè)也應(yīng)調(diào)整保險(xiǎn)規(guī)則，鼓勵(lì)商船攜帶自衛(wèi)武器。國(guó)際海事組織應(yīng)該加緊制定相關(guān)指導(dǎo)原則，規(guī)范商船武裝自衛(wèi)。國(guó)際海員行業(yè)組織，更應(yīng)積極推動(dòng)各船東公司實(shí)現(xiàn)商船武裝自衛(wèi)，切實(shí)保護(hù)海員的生命安全。
　　海盜犯罪的根源在陸地上。要消除索馬里海盜威脅，國(guó)際社會(huì)除在上述問(wèn)題上開展深度國(guó)際合作外，還應(yīng)盡快協(xié)調(diào)立場(chǎng)，采取有效措施盡快結(jié)束索馬里的無(wú)政府狀態(tài)和動(dòng)亂局勢(shì)，鏟除索馬里海盜滋生的“溫床”，從源頭上消除索馬里海盜的威脅。

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