剛剛過去的這個(gè)年底，著實(shí)讓李金華出足了風(fēng)頭。這位國(guó)家審計(jì)署署長(zhǎng)，在年終因?yàn)楫?dāng)選某媒體的新聞人物、并因?yàn)槠湓谠撁襟w為他頒獎(jiǎng)時(shí)的表現(xiàn)，被難以計(jì)數(shù)的媒體廣為報(bào)道。 　　說實(shí)在的，看過頒獎(jiǎng)儀式的人，沒有人會(huì)對(duì)李金華的敘述無動(dòng)于衷。甚或還有人流下情感復(fù)雜的淚水……在此，敢問淚水為誰(shuí)而流?如果一個(gè)巧婦淘米做飯，忙活了大半天，篩出了一堆沙子，如此，我們還有心思光夸獎(jiǎng)巧婦么?
　　當(dāng)然，這也許是不恰當(dāng)?shù)谋扔�。�?shí)際上，審計(jì)在花錢過程中所對(duì)應(yīng)的，還不是做飯前的淘米階段，而是生米煮成熟飯以后。面對(duì)著一鍋鍋有問題卻煮熟了的飯，我們?cè)诘沽宋缚谥�后，倘若還能大度地認(rèn)為查出一鍋有問題的飯比做出一鍋好飯還重要，并因此把煮好飯的希望寄托在查問題的人身上，那么，愿望十有八九要落空。
　　
　　交通廳長(zhǎng)們踏入歧途的墊腳石
　　
　　審計(jì)所針對(duì)的是既定事實(shí)。盡管審計(jì)出問題總比有問題卻審計(jì)不出來要好得多，但這難免給人留下“生米煮成熟飯”式的遺憾。要避免遺憾，就要從花錢買米這一最初環(huán)節(jié)人手，簡(jiǎn)言之，就是從財(cái)政預(yù)算的環(huán)節(jié)人手。畢竟，“熟飯”里的問題并不是審計(jì)出來的。審計(jì)本身并不制造和產(chǎn)生問題，而只是發(fā)現(xiàn)和揭露問題而已。
　　最近傳出消息：“受賄3200多萬(wàn)元、隨身攜帶催淚手槍、原河南省交通廳廳長(zhǎng)石發(fā)亮被雙開�！边@條消息，為最近兩年所謂“交通廳長(zhǎng)現(xiàn)象”又增加了一個(gè)新例證。
　　交通廳長(zhǎng)紛紛“栽”了，這不奇怪。在中國(guó)，交通和能源，是國(guó)家投資的重點(diǎn)，因而也是財(cái)政列支的重點(diǎn)，其資金額度在財(cái)政預(yù)算中占有相當(dāng)大的比重。所以，這兩個(gè)行業(yè)在近幾年各級(jí)審計(jì)報(bào)告中出現(xiàn)次數(shù)最多。
　　負(fù)責(zé)修路的交通廳長(zhǎng)們放著正道不走，專走邪門歪道，其中重要原因之―就是邪門歪道并不難走，且風(fēng)險(xiǎn)也不算大。事實(shí)上，那些“栽”了的交通廳長(zhǎng)，幾乎沒有栽在“路”上的，都是因?yàn)槠渌�方面的“事發(fā)”而導(dǎo)致的“交通事故”。這就是說，如果不出意外，交通廳長(zhǎng)們完全可以落得個(gè)路修好了、錢摟到了、政績(jī)也有了的完滿結(jié)局。
　　或問，這些成百萬(wàn)、千萬(wàn)以至上億元摟錢的大小蛀蟲，何以能有此等寬松的生存活動(dòng)空間?可以說，各級(jí)財(cái)政預(yù)算方案形成、通過的程序設(shè)置不合理，財(cái)政預(yù)算結(jié)構(gòu)不嚴(yán)謹(jǐn)，財(cái)政撥、付款環(huán)節(jié)的隨意、松弛，財(cái)政預(yù)算列支項(xiàng)目在審查過程中存在的實(shí)質(zhì)上的無約束狀態(tài)，及由此所造成預(yù)留的用來“埋伏”資金的廣闊空間，等等，就是“成全”交通廳長(zhǎng)們踏人歧途的墊腳石之一。
　　
　　“粗線條”的預(yù)算報(bào)告
　　
　　其實(shí)，這樣的財(cái)政預(yù)算過程，可以“成全”的又豈止是交通廳長(zhǎng)!對(duì)于普通公民而言，財(cái)政預(yù)算的概念來自每年各級(jí)人大會(huì)議。人大會(huì)上，由財(cái)政部門提出本年度的財(cái)政預(yù)算草案和上年度的財(cái)政決算報(bào)告。一般情況下，能夠在預(yù)算報(bào)告中列支的具體項(xiàng)目大都為國(guó)家或地區(qū)重大工程，其貨幣計(jì)量動(dòng)輒以億為單位；其他大小項(xiàng)目則常常隱含在某一大的方面列支中。當(dāng)然，即使是如此“粗線條”的預(yù)算報(bào)告，在人大短暫的會(huì)期中，也絕無可能得到哪十白是粗略的認(rèn)真“審查”。事情不是明擺著的么：我們就是計(jì)劃自己家里一年的花銷，其全過程怕是也得耗費(fèi)些時(shí)日吧?況且，審查一個(gè)國(guó)家的大小開銷用著用不著、合適不合適、得當(dāng)不得當(dāng)、值得不值得，以及每筆開銷的數(shù)額大小、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)短、支付與收益的時(shí)機(jī)把握等等，都是需要各方面專家提供咨詢意見，并需要審查者事先審看大量相關(guān)的可行性論證報(bào)告的。顯然，一共只有十幾天會(huì)期的人大會(huì)議，是不堪如此重負(fù)的。
　　在當(dāng)前中國(guó)，發(fā)展固然是硬“道理”，但這個(gè)道理主要是靠國(guó)家投資才“硬”起來的。最近幾年，中國(guó)GDP增長(zhǎng)的 40％以上是靠新增投資來拉動(dòng)的。既是投資，就要過財(cái)政預(yù)算這一關(guān)。國(guó)家投入巨量資金來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)家財(cái)政預(yù)算規(guī)模因而比較龐大，這正是中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)的基本特點(diǎn)所在。
　　
　　預(yù)算過軟，審計(jì)再硬又能怎樣?
　　
　　不僅如此，由于市場(chǎng)限制多、準(zhǔn)入門檻高，投資領(lǐng)域、尤其是基本建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域身份限制嚴(yán)格，這就給中國(guó)各級(jí)財(cái)政預(yù)算對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所起的作用，前置了諸多根本性優(yōu)勢(shì)。但是，如果沒有一個(gè)能夠發(fā)揮這個(gè)優(yōu)勢(shì)的制度，優(yōu)勢(shì)就不會(huì)化為優(yōu)勝。那些投資效率低下、“投產(chǎn)之日就是虧損之時(shí)”的項(xiàng)目，那些所謂“重復(fù)建設(shè)”的項(xiàng)目，那些“偷梁換柱”、“緣木求魚”式的項(xiàng)目，那些可以隨意挪用款項(xiàng)的項(xiàng)目，那些被大小官員所蠶食、鯨吞的項(xiàng)目，那些“釣魚工程”、“胡子工程”、“爛尾工程”……如果不是每一個(gè)都出白各級(jí)財(cái)政預(yù)算的話，那么，它們中大郎分也都曾在各級(jí)預(yù)算草案上留下過名稱。
　　預(yù)算過軟，審計(jì)再硬又能怎樣?各級(jí)則政預(yù)算中的列支項(xiàng)目，其所需資金額度，大都只經(jīng)過初步的匡算，物價(jià)指數(shù)、匯率波動(dòng)等稍微復(fù)雜些的變動(dòng)性因素或者被夸大，以便擴(kuò)大不可預(yù)見資金的范圍；或者根本就不在考慮范圍之內(nèi)，以便在“釣魚工程”和“胡子工程”形成之口找到說項(xiàng)。由此導(dǎo)致預(yù)算約束形同虛設(shè)，誘使大小貪官在項(xiàng)目資金里上下其手，逢空便鉆。而面對(duì)這種情況，審計(jì)人員焉有不忙之理?
　　現(xiàn)有的各級(jí)則政預(yù)算很難經(jīng)得起推敲。因?yàn)橥魄脛t政預(yù)算的制度性程序尚付闕如。類似財(cái)政預(yù)算提出、審議的有權(quán)機(jī)構(gòu)的確定問題，財(cái)政預(yù)算與則政會(huì)計(jì)年度的時(shí)間差問題，財(cái)政預(yù)算的專家咨詢、論證和辯論安排問題，財(cái)政預(yù)算的修改程序及應(yīng)急撥付問題，則政預(yù)算通過后的撥、付款主體及撥、付程序問題，最高權(quán)力機(jī)關(guān)在財(cái)政款項(xiàng)使用流程中的監(jiān)控程序問題，都是財(cái)政預(yù)算體制上的空白點(diǎn)。
　　
　　財(cái)政預(yù)算制度避過去的風(fēng)頭
　　
　　財(cái)政制度，是國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)制度的根本所在。由此，國(guó)家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的“最高”屬性，就應(yīng)該體現(xiàn)在其對(duì)國(guó)家財(cái)政的掌控上而。如果國(guó)家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)在國(guó)家則政預(yù)算的確定及其通過方面的權(quán)力，僅僅局限在舉手蓋章的簡(jiǎn)單程序上，那么，就不符合其所具有的地位和性質(zhì)。并且，國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)在通過財(cái)政預(yù)算時(shí)，其成員必須采用汜名投票的方式，并以此投票紀(jì)錄作為其續(xù)任職位、擔(dān)當(dāng)公職或是否被迫究責(zé)任的參考。應(yīng)該明確的是，只有國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)才具有對(duì)國(guó)家財(cái)政款項(xiàng)的撥款資格，其他任何主體都不具備這―資格。作為行政機(jī)關(guān)的政府財(cái)政部門，只是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)所通過的財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行部門，只能根據(jù)權(quán)力機(jī)關(guān)的撥款指令方可執(zhí)行付款的程序。在這樣的財(cái)政預(yù)算體制下，各級(jí)政府恐怕不會(huì)再把“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)”作為向權(quán)力機(jī)關(guān)報(bào)告工作的一項(xiàng)“業(yè)績(jī)”。道理很簡(jiǎn)單，政府千作及其所需資金確定后，由多少人來完成這些工作，就不再是權(quán)力機(jī)關(guān)關(guān)心的問題了：只要不向權(quán)力機(jī)關(guān)申請(qǐng)更多的下資額度，100個(gè)人的工作，政府招徠1000個(gè)人干，與權(quán)力機(jī)關(guān)無甚干系。
　　當(dāng)然，可以進(jìn)一步展開討淪的是，國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)歸屬于政府行政系列與歸屬于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)系列，這兩種不同的制度安排，究竟哪一?更有利于實(shí)現(xiàn)審計(jì)的功能和價(jià)值?國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)通過財(cái)政預(yù)算后，政府行政機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行。而審計(jì)機(jī)構(gòu)的職能就是審查政府行政部門在執(zhí)行財(cái)政預(yù)算過程中有否違反預(yù)算的行為。顯然，作為政府行政部門之一的審計(jì)機(jī)構(gòu)，在執(zhí)行監(jiān)督審查政府及其他部門任務(wù)的時(shí)候，難免遇到“左手管右手”式的諸種不便。因此，改變審計(jì)機(jī)構(gòu)的歸屬，改審計(jì)機(jī)關(guān)向政府負(fù)責(zé)為向國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，這實(shí)為完善國(guó)家則政體制的不二之選。
　　實(shí)際上，可以使財(cái)政預(yù)算快速通過的制度，并不能省約國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)的組織成本。相反，這種制度安排需要整個(gè)社會(huì)墊付更大成本。審計(jì)機(jī)關(guān)在人力、物力、則力方面的巨大投入，正是巨額成本的一部分。
　　由此，有李金華“搶”過來的風(fēng)頭，就必有則?政預(yù)算制度避過去的風(fēng)頭。我揣度，李金華是絕對(duì)不想“搶”這種風(fēng)頭的。但問題關(guān)鍵則在于目下財(cái)政預(yù)算制度還能避過多少“風(fēng)頭”。

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