“一肩挑”是個形象的說法，指近些年基層黨政領(lǐng)導(dǎo)合二為一的改革模式。湖北2005年開始推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的重要內(nèi)容就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記原則上兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。安徽省有近1／3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也實(shí)行了黨政正職“一肩挑”。成都成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)后，也提出要探索開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政“一肩挑”�；鶎狱h政正職“一肩挑”似乎有逐漸推開的態(tài)勢。
　　2002年底，山西長治市開始試點(diǎn)村級“一肩挑”，到2006年初，全市3600多個行政村，實(shí)行“一肩挑”的村已經(jīng)達(dá)到90.2％，是全國村級“一肩挑”比例最高的地區(qū)。與此同時，長治市迅速推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長“一肩挑”，截至當(dāng)年6月，全市132個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全部實(shí)現(xiàn)了黨、政正職“一肩挑”，亦是全國唯一全面鋪開此項改革的地級市。
　　黨政分開原則是改革開放中體制改革的重要內(nèi)容，從提出到今天已經(jīng)接近30年的時間。那么為什么經(jīng)濟(jì)相對不發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)基層黨政領(lǐng)導(dǎo)合二為一的趨勢?如何看待?記者前往長治進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查。
　　
　　執(zhí)政黨基層組織之憂
　　
　　在記者采訪過程中，不少黨的干部表達(dá)了對執(zhí)政黨基層組織弱化的憂慮。“中國農(nóng)村基層黨的建設(shè)，對改革的發(fā)展和穩(wěn)定至關(guān)重要。”長治市委組織部部長郭新民說，“所謂‘基礎(chǔ)不牢，地動山搖’�！�
　　這種擔(dān)憂在農(nóng)村大規(guī)模推行民主選舉后進(jìn)一步加深了。秦世英是長治壺關(guān)縣百尺鎮(zhèn)的黨委書記。她當(dāng)過3年鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，7年鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，一共參加過4屆村級選舉：剛開始民主選舉時，村民們漠不關(guān)心，選誰當(dāng)村主任都可以，有人還說“最好選上個沒本事的，管不了我們”!到第二階段，大家爭著當(dāng)村干部，為此生氣、打架，甚至選不成。近幾年，村級選舉進(jìn)入第三階段：比誰是能人，誰更能給老百姓辦事。落選的無話可說，選上的也有了壓力。
　　進(jìn)入比誰是能人的階段后，農(nóng)村基層黨組織長期積累的問題日益暴露出來。農(nóng)村黨員普遍年齡偏大，“七個黨員八顆牙”，文化水平也不高，有的村支書解放前就參加革命了，論艱苦奮斗精神肯定一流，但村干部一當(dāng)二三十年，村里還是一窮二白。 br>　　
　　屯留縣路村鄉(xiāng)東興旺村的趙天星，以前在村里搞過磚廠，后來去廣州辦公司。他老婆、孩子還在老家，自己也想為村里辦些事。一年前，村民選他當(dāng)了村主任。這個村的支書思想比較保守，兩人不免鬧矛盾，鄉(xiāng)干部只好盡量協(xié)調(diào)，“我們把兩人叫一起，喝點(diǎn)酒，說說話，經(jīng)常是黑夜才回來。”路村鄉(xiāng)黨委常務(wù)副書記王軍說。
　　秦世英曾在一個“愛鬧事”的小鄉(xiāng)當(dāng)書記。該鄉(xiāng)有一半村里選出的村主任，就是一幫人跟支書不對勁，選上他是為了對付支書。在這樣的村里，村主任、支書各行其是，一派村民跟著支書，另一派跟著村主任。村主任覺得我是村民選的，可以不受支書領(lǐng)導(dǎo)，因此“不尿支書”。支書則說我是黨內(nèi)一把手，“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”，我說了算!雖然壺關(guān)縣委組織部專門下過文件，明確村委會必須受村支部領(lǐng)導(dǎo)，但效果甚微。村主任掌握著公章，老百姓批地蓋房都找他，他“想弄甚弄甚”，村支書奈何不得。
　　壺關(guān)縣店上鎮(zhèn)黨委書記連樹斌說，現(xiàn)在的農(nóng)村黨支部結(jié)構(gòu)老化，35歲以下的黨員很少。有些村支部不想發(fā)展新黨員，怕發(fā)展成自己的“掘墓人”，只愿意發(fā)展50多歲的黨員，以便于管理。店上鎮(zhèn)共52個行政村，有43個“一肩挑”了。村級選舉時，支書、村主任同時競選。支書選上村主任的，支書“一肩挑”；支書落選，村主任是黨員的，村主任“一肩挑”。村主任不是黨員的，把他發(fā)展為黨員，然后“一肩挑”。
　　市委組織部部長郭新民說：“村級班子要以發(fā)展為第一要務(wù)。如果村支書家里一貧如洗，怎么帶領(lǐng)全村百姓發(fā)展?”2002年，壺關(guān)縣委組織部甚至還提出一個“雙培工程”：把能人培養(yǎng)為黨員，把黨員培養(yǎng)為能人。郭新民甚至認(rèn)為，如果村支書競選村委會主任，落選后，他就不應(yīng)再擔(dān)任支部書記。因為一個村的黨員數(shù)量是少數(shù)，選村支書是“從黨員選黨員”，而村民是大多數(shù)，村民中還包括黨員。村民不信任的支書，不應(yīng)該是個好支書。“村支書應(yīng)該代表全體村民利益，你當(dāng)不上村主任，還能代表全村村民利益嗎?”
　　村級“一肩挑”的政策依據(jù)，是2002中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》里的“四個提倡”：提倡黨員干部參與村委會選舉；提倡黨員參選村民小組長、村民代表；提倡擬推薦的村支書人選先參加村委會選舉；提倡村委會中的黨員參加村黨支部委員選舉。
　　“一肩挑”的最終統(tǒng)計結(jié)果也可以顯示，這種模式試圖要把能人推上臺。壺關(guān)縣百尺鎮(zhèn)共有49個行政村，80％多的村已實(shí)現(xiàn)“一肩挑”，其中有20個村是支書競選村主任，選上了。還有1／3是在外掙錢的老板，回鄉(xiāng)選村主任選上了，因為選舉前他就給村民辦福利了。他選上村主任后，原來的村主任、支書便下臺了。屯留縣漁澤鎮(zhèn)東古村有工業(yè)園區(qū)，有很多企業(yè)。村黨總支書記以前就是書記，好多企業(yè)都是他引進(jìn)的。這次他沒參加競選村主任。村主任是黨員，上任后知道要“一肩挑”，他說我不能不干，但還想讓老總領(lǐng)導(dǎo)我們。鎮(zhèn)上也同意了。
　　2006年1～3月，村委會換屆，長治市倡導(dǎo)農(nóng)村“全面實(shí)現(xiàn)‘一肩挑’”。
　　
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一肩挑”失意者的心態(tài)
　　
　　如果說村級“一肩挑”是想“把能人培養(yǎng)為黨員，把黨員培養(yǎng)為能人”，客觀上是村民選舉帶來的壓力下產(chǎn)生的，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府，在目前體制下，“一肩挑”只能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，跟村級“一肩挑”多為村主任(黨員)兼任支書相反。壺關(guān)縣一名組織干部說：“長治市鄉(xiāng)鎮(zhèn)‘一肩挑’，基本上都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，否則書記往哪兒安排?原鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一般改任常務(wù)副書記，相當(dāng)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的‘二把手’，但沒了行政權(quán)。”
　　2005年底，長治市委拿出方案，2006年實(shí)施。每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)除黨政正職“一肩挑”外，另設(shè)一個常務(wù)副書記、一個常務(wù)副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。村級“一肩挑”是先試點(diǎn)，再倡導(dǎo)，逐步推進(jìn)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一肩挑”卻是全部一次到位。因為，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不一樣，組織部門說了算，誰都得服從紀(jì)律�！�
　　記者采訪發(fā)現(xiàn)，村委會和黨支部普遍存在的“兩張皮”現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政領(lǐng)導(dǎo)班子也不同程度地存在。屯留縣一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說：“我們鄉(xiāng)有9個黨委委員。書記是黨委一把手，鄉(xiāng)長是行政一把手，要與書記抗衡。書記坐什么車，鄉(xiāng)長也要坐什么車。如果黨委書記與鄉(xiāng)長意見不統(tǒng)一，得先搞個書記碰頭會，再開黨委會。”因為主要領(lǐng)導(dǎo)意見都不一致，黨委會開不起來。
　　雖然鄉(xiāng)黨委書記是公認(rèn)的“一把手”，但鄉(xiāng)長是鄉(xiāng)政府法人代表，掌握著公章，資金管理也是鄉(xiāng)長負(fù)責(zé)制，有簽字權(quán)。書記想要制約鄉(xiāng)長，主要靠的就是黨委會議。因此書記一般都會要求“重大開支必須上黨委會”。
　　“兩張皮”雖然影響效率，也增加了相互制約和監(jiān)督�！耙患缣簟憋@然取消了這種 制約和監(jiān)督。長治市委書記郭海亮在接受記者采訪時解釋說：“過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要收稅，收費(fèi)，權(quán)力大，手里錢多，兩個人互相監(jiān)督有好處。現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)可支配的錢少了，就是一個辦公費(fèi)、一個人頭費(fèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的首要職能是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，第二是公共事務(wù)管理，第三是建立穩(wěn)定、和諧的鄉(xiāng)村社會。主要領(lǐng)導(dǎo)‘一肩挑’后，精力更容易到位，效率更能提高�！�
　　壺關(guān)縣百尺鎮(zhèn)書記秦世英，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政正職“一肩挑”的好處直言不諱：“以前，雖然重大決策書記說了算，但是簽字權(quán)是鎮(zhèn)長的。書記提決策，鎮(zhèn)長要提不同意見。書記先得跟鎮(zhèn)長統(tǒng)一、統(tǒng)一，再跟副書記統(tǒng)一、統(tǒng)一。現(xiàn)在鎮(zhèn)長當(dāng)了常務(wù)副書記，好領(lǐng)導(dǎo)了，比以前聽話了。跟‘一肩挑’以前比，我感覺最大的不同是干事的效率高了，不管甚，定了就干，感到痛快�！蓖瑫r她也承認(rèn)，“百尺鎮(zhèn)有煤礦。以前煤礦出了安全問題，由鎮(zhèn)長受處分，現(xiàn)在就是書記負(fù)責(zé)，沒有推卸余地了，必須把安全抓好。”
　　記者問剛上任一年的鎮(zhèn)黨委常務(wù)副書記李某：“常務(wù)副書記跟鎮(zhèn)長的角色有什么不同?”
　　這位從前的鎮(zhèn)長回答道：“涉及鎮(zhèn)政府的事務(wù)，過去我能拍板，現(xiàn)在不能拍板了。另外，大家對我的看法不一樣了――以前是作為鎮(zhèn)長安排工作，現(xiàn)在作為副書記安排工作；過去是政府一把手，現(xiàn)在是黨委二把手，角色不好定位�！�
　　李副書記自我解嘲道：“不過，現(xiàn)在我還是‘一人之下，萬人之上’�！�
　　從李副書記的神情里，能看到明顯的失落感。他說：“村級搞‘一肩挑’時，全鎮(zhèn)52個村，我都去開動員會，做工作，那時還沒想到鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要搞‘一肩挑’，沒想到革命革到自己頭上。當(dāng)了三四年鎮(zhèn)長，努力進(jìn)步想當(dāng)書記，書記沒當(dāng)上，把鎮(zhèn)長也丟了……”顯然，“一肩挑”改革已經(jīng)打破了很多干部的升遷預(yù)期。
　　但李副書記強(qiáng)調(diào)說，由于他積極配合“一把手”工作，店上鎮(zhèn)“一肩挑”的改革進(jìn)行得非常順利。
　　壺關(guān)縣共有13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在“一肩挑”改革中，6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)長當(dāng)了常務(wù)副書記，3個提拔為書記，“一肩挑”，3個調(diào)縣里工作了。
　　
　　
　　“一肩挑”后的監(jiān)督
　　
　　“一肩挑”最直接的效果就是降低了行政開支。壺關(guān)縣百尺鎮(zhèn)原來有15個班子成員，現(xiàn)在只有9個經(jīng)費(fèi)開支一年減少12萬元。分流的鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，有的去縣里任職，有的當(dāng)調(diào)研員，有的回自己村當(dāng)支書了――他們老婆孩子在農(nóng)村，城里生活成本高，愿意回村守家。長治市委組織部部長郭新民介紹說，通過黨政“一肩挑”，每年可節(jié)約支出3036.8萬元。
　　對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政正職“一肩挑”的主要懷疑和顧慮，集中在“集權(quán)會不會滋生專制、腐敗”上。有人甚至質(zhì)問：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一肩挑了，腐敗會不會也一肩挑了?”有的縣的組織干部，也認(rèn)為“能人回村當(dāng)村主任，經(jīng)濟(jì)、政治權(quán)力過于集中，老百姓會有意見。”甚至擔(dān)心“他有可能成為惡霸，利用權(quán)力干自己的事”。
　　記者問壺關(guān)縣百尺鎮(zhèn)書記秦世英，“一肩挑”后誰來監(jiān)督她?她笑道：“誰來監(jiān)督我?這也是我擔(dān)心的問題。”她介紹，鎮(zhèn)上的審計組每年要對村級賬務(wù)進(jìn)行審計，她也到縣上，邀請審計單位每年審計鎮(zhèn)里賬務(wù)。她還在社會上聘請了5個離休干部當(dāng)黨風(fēng)監(jiān)督員；每月開一次大會，向鎮(zhèn)上退下來的老干部、老教師等匯報鎮(zhèn)黨委、政府的主要工作，聽人家的意見。
　　店上鎮(zhèn)黨委書記連樹斌的回答則是：“鎮(zhèn)人大主席除了搞人大工作外，還負(fù)責(zé)監(jiān)督黨委、政府工作�！�
　　從他們的回答可以看出，“一肩挑”之后的監(jiān)督難題并沒有解決，主要還是取決于官員本人的自覺意識。郭新民認(rèn)為，“腐敗不腐敗，不取決于是否‘一肩挑’。以前黨政兩個一把手，有可能兩個都腐敗，它主要取決于個人素質(zhì)、監(jiān)督機(jī)制。我們既要形成好的監(jiān)督機(jī)制，又要全面提高干部素質(zhì)�！�
　　那么，“一肩挑”是否預(yù)示著鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的一個方向呢?郭謹(jǐn)慎地回答：“值得研究。長治是革命老區(qū)、貧困地區(qū)，位置偏僻封閉，經(jīng)濟(jì)很不發(fā)達(dá)，我們在這里研究、推行‘一肩挑’，還是卓有成效的，不是說它放到廣東、上海就也管用――必須要與省情、市情、縣隋、鄉(xiāng)情結(jié)合起來。”
　　改革開放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革經(jīng)歷了四個階段：1980年至1985年的“社改鄉(xiāng)”和“鄉(xiāng)政村治”體制建立；1986年至1989年的“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和推行“村民自治”；1990年至1997年的縣鄉(xiāng)綜合改革試點(diǎn)和建立健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系；1998年至今的農(nóng)村稅費(fèi)改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制創(chuàng)新。長期研究人大制度的國家行政學(xué)院博士鄧名奮在接受記者采訪時認(rèn)為，自1985年“社改鄉(xiāng)”結(jié)束后，以“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”、“精簡機(jī)構(gòu)”、“分流人員”為標(biāo)志的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的重點(diǎn)。對經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)來說，“一肩挑”算是在現(xiàn)有政策框架內(nèi)找到的一條重用發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能人，提高其執(zhí)政效能，降低行政成本的捷徑。風(fēng)險就是更加難以監(jiān)督。但對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)就很難說適用，因為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的主要矛盾是如何制約能人，制約權(quán)力。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展動力不完全取決于干部。

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