我國現(xiàn)行土地管理制度并不十分合理，存在著土地利用的機制扭曲。其中既有產(chǎn)權(quán)上的問題，也有政府管理上的問題，更有如何進一步發(fā)揮市場作用的問題。這些都導致了土地關系中，各方利益主體集約用地的激勵約束較弱，影響了土地利用效率的提升。
　　
　　政府層級下的“囚徒博弈”
　　
　　首先以浙江為例，建設用地征用最明顯的特征是在不同年度間具有相當大的波動。而造成這種波動的首要原因，在于不同政府層級、政府和企業(yè)間的博弈問題。
　　如果以浙江統(tǒng)計年鑒上的耕地減少數(shù)來表示建設用地征用數(shù)，1978年至2004年，全省建設用地征用出現(xiàn)過四個低谷和三個高峰。1983年建設用地征用最少，只有6.6萬畝，2003年最多，達到62.4萬畝，是1983年的9.4倍。
　　值得注意的是，建設用地數(shù)量的劇烈波動，是在國民經(jīng)濟實現(xiàn)穩(wěn)定增長的大背景下發(fā)生的。1991年以后，全國和浙江的經(jīng)濟增長速度都趨于穩(wěn)定，特別是1998年實現(xiàn)經(jīng)濟過熱的軟著陸以后，浙江GDP增長率穩(wěn)定地保持在10％左右，形成了高速穩(wěn)定增長的長波周期，但年度間耕地減少數(shù)卻更不穩(wěn)定。1991年到2004年，全省耕地減少出現(xiàn)了兩個激烈波動的周期，1996年是17.9萬畝，2003年則是62.4萬畝，年度間差距居然高達近3倍多，而2004年則又出現(xiàn)了猛烈下降。
　　
　　這種與經(jīng)濟大勢嚴重相悖的劇烈波動，令人想起“一放就亂、一收就緊”的計劃經(jīng)濟年代的政府管理困境。1990年以前，浙江GDP增長速度劇烈波動，主要原因是經(jīng)濟發(fā)展的方針政策極不穩(wěn)定，同時又存在著民間和基層對這種不穩(wěn)定政策的過度反應。
　　對于民間和基層來說，不穩(wěn)定的方針政策讓他們無所適從，根本無法建立起正確合理的積極預期，唯一的適應性對策就是緊跟，放的時候快步跟上，收縮的時候亦加強收縮，這就加劇了經(jīng)濟增長波動。
　　而在當前情況下，中央政府和地方政府在建設用地征用上，也形成了與計劃經(jīng)濟年代類似的博弈關系，亦加劇了土地征用數(shù)量的劇烈波動。
　　就地方政府而言，出于對中央政府隨時會收緊用地政策的預期，在政策比較寬松時大量用地，且現(xiàn)行政策確實也鼓勵大干快上；一旦政策收緊，出于對任命機關的服從和負責，通常也會跟上，這是地方政府的一種理性決策。
　　而就中央政府來說，由于信息不對稱、以及地方政府對中央政策的抵制，再加上政策時滯等原因，對地方政府的用地行為難以進行有效的實時管理。而一旦問題嚴重時，則實施“最嚴格的管理”，這就形成了一種類似于囚徒困境的博弈關系。
　　就博弈的任一方來說，都是理性決策，但總體效用則因各自的理性決策而下降，形成了整體上的非理性博弈。
　　權(quán)力來源和任期，也在相當程度上影響了這種博弈關系。
　　我國現(xiàn)在的干部管理實質(zhì)上仍是任命制，權(quán)力來自任命機關。基于較強的升遷愿望，追求任期內(nèi)政績成為相當一部分地方官員的重要行為偏好，而權(quán)力是有時間限制的。
　　還有一個狀況，就是公務員隊伍的非本地化，極個別縣級政府和相當多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務員都不是當?shù)鼐用�，弱化了當�(shù)亻L遠利益對官員行為的激勵和約束。
　　所有這些都加劇了在似乎已經(jīng)是市場經(jīng)濟下的“一放就亂、一收就死”的政府管理困境，且又進一步形成了宏觀調(diào)控困境，即弱化了財政貨幣政策對于宏觀調(diào)控的應有作用。
　　而企業(yè)和地方政府之間也存在著類似的博弈關系。企業(yè)對于地方政府同樣缺乏土地政策的穩(wěn)定預期，報批土地時，存在著“能占就占”心態(tài)，盡可能巧立名目多征土地，而政府官員由于不可能了解企業(yè)的全部信息，加之明知企業(yè)總是想方設法多要土地，因此要么是用懷疑一切的眼光看待企業(yè)申報文件，從而降低了申批效率；要么是有意識地放寬申批，從而導致土地浪費。更有甚者，地方上的個別大型骨干企業(yè)，具有較強的“搞定政府”能力，實際形成了企業(yè)與地方政府串通，低價獲取土地的狀況。十分明顯，地方政府在管理企業(yè)用地上，也存在著同樣的困局。
　　只要存在著中央政府和地方政府、以及政府和企業(yè)之間的管理和被管理關系，就會永遠存在著這種博弈�！吧嫌姓�策、下有對策”，大致是中央政府和地方政府、以及政府和企業(yè)之間，管理與被管理關系的一種常態(tài)，各方會在積極博弈之中，不斷提高各自的管理水平。那種地方官員應有全局觀念的說法，聽起來不錯，但實際較難做到，也不符合現(xiàn)代管理結(jié)構(gòu)高度分工、各司其職的原則。而問題的關鍵，并不是讓地方官員去如何考慮全局性問題，而是讓地方官員在追求自身利益最大化的同時，并不損害全局長遠利益。
　　因此管理結(jié)構(gòu)建設和優(yōu)化的關鍵，一是需盡量減少不必要的中央和地方的博弈，以降低額外的博弈損失。這可以通過行政性分權(quán)來實現(xiàn)，從計劃走向市場的一個主要做法就是政府的不斷放權(quán)。二是要提高博弈各方的理性水平。這就是要推行一系列改革，推進一系列的制度建設，促使中央和地方形成相互間的長期穩(wěn)定的積極預期。地方政府預期中央政府政策是穩(wěn)定而有信的，中央政府預期地方政府是能夠科學管理地方事務的；地方政府能較好地執(zhí)行中央政府政策，中央政府也盡可能地下放行政性權(quán)力；政府對企業(yè)也要盡可能減少審批事項。
　　
　　法規(guī)“一刀切”的問題
　　
　　中國區(qū)域發(fā)展水平和資源稟賦差異較大，各個區(qū)域在土地利用效率上具有較大的空間差異性，而相關法規(guī)并沒有適應這個實際。如耕地保護政策中的“耕地占補平衡”政策，以及土地利用規(guī)劃等，沒有考慮到區(qū)域發(fā)展水平和自然資源稟賦上的諸多差異，以至于法律遇到了不適應各地實際的作用瓶頸問題。
　　目前中央政府對建設用地征用的管理，一個重要依據(jù)是1986年通過、1988年修訂的《中華人民共和國土地管理法》。
　　然而，這是一部沒有能夠?qū)嵤虑笫强紤]中國南方地區(qū)和北方地區(qū)具有較大人均耕地差異的法律。甚至可以說，這部法律加劇了中國南方地區(qū)在用地上的混亂，也是導致中央政府和地方政府在用地問題上非理性博弈的一個重要制度原因。
　　在南方地區(qū)執(zhí)行這部法律，會有兩個難點。一是占補平衡的困難。北方地區(qū)人均土地較多，荒地較多，占補平衡難度相對較小。南方地區(qū)人均土地較少，歷經(jīng)千百年高度集約經(jīng)營，不要說荒地，就是利用率低的田頭地角之類的地也很少。
　　這就從資源結(jié)構(gòu)上，決定了南方地區(qū)很難在一個穩(wěn)定的長時期內(nèi)，實現(xiàn)所謂的占補平衡�，F(xiàn)在之所以還是出現(xiàn)了某種程度的占補平衡，主要是把海涂、溪灘、坡地、山地、墳地，以及其它雜地改造成為耕地或劃為農(nóng)保田，而且這里也不排除把原先少報的土地如實上報以增加耕地賬面數(shù)的因素。
　　但隨著這些土地的減少，可“補”的資源量日益減少。而且，由于海涂、坡地、山地、溪灘等土地承擔著生態(tài)平衡功能，并不 是都能改造成為耕地的。所以要在全國用一個模式要求實施“占補平衡”，是不太切合實際的。
　　二是實現(xiàn)80％以上農(nóng)保率的困難。如果南方地區(qū)一定要執(zhí)行這個農(nóng)保率，則全國9個省份的建設用地總量，只能控制在人均140平方米以下，其中兩個是北京和天津，另7個全是南方省份，而考慮到人口增長趨勢，人均面積將進一步降低。而浙江根據(jù)近年來的人均耕地水平，只能有人均不到70余平方米的建設用地征用量。
　　依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》，浙江今后各項建設可征用的耕地大致只有480萬畝左右，如果按1990年以來的年平均耕地減少量計算，只夠用13年。目前，浙江僅是每年新增的外來人口和本省新增人口，就起碼有80萬人，僅此一項，如按人均80平方米計算，每年就需用地近1075畝。
　　以上兩種情況給南方省份造成了一個兩難困境。
　　要么是執(zhí)行占補平衡和保證80％以上的農(nóng)保率，但這將導致南方地區(qū)建設用地征用數(shù)量大幅減少，從而影響發(fā)展，特別是將嚴重阻礙一些人多地少、經(jīng)濟高度活躍地區(qū)的發(fā)展；要么是增加建設用地的征用，但這將違反這部法律。
　　當然，政策法規(guī)嚴厲一點，是有利于節(jié)約和集約使用耕地的，但這種“嚴”，對北方和南方應大體一致。現(xiàn)在的問題是對北方地區(qū)過寬，對南方地區(qū)尤其是對經(jīng)濟活躍地區(qū)過嚴，似乎有失公允。
　　所以，從實事求是角度出發(fā)，哪怕是只考慮南方地區(qū)最低水平的建設用地需求，這部法律的一些規(guī)定也是值得再商榷的。
　　而由于執(zhí)行過程比較靈活，因此實際的建設用地征用并沒有完全受此法律束縛，但這也導致了三個嚴重弱化法治基礎的問題。
　　一是在全社會產(chǎn)生了法律具有不可實施性的預期，即法律不具備必要的科學性和嚴肅性，是可以突破、可以變通執(zhí)行的，這不僅對政府行政管理系統(tǒng)具有很大負面影響，也嚴重弱化了民間社會的法治意識。
　　二是引致了普遍藐視法律的問題。實際工作當中的各顯神通，變通執(zhí)行，打擦邊球，乃至違法實施，其實質(zhì)就是對法律和法治體系的藐視，對于建設法治環(huán)境具有巨大殺傷力。
　　三是毒化了社會風習。一些地方隱情不報，哄騙有關部門，上一級政府出于發(fā)展地方經(jīng)濟的要求，通常也會容忍下一級政府某些不符合政策的做法，這里討論的問題姑且不計這些做法是否合理，但起碼對建立誠信社會，它是一個沖擊，并且如果說得嚴重一點，大大影響了執(zhí)政黨的實事求是思想路線的執(zhí)行。
　　而法律法規(guī)和一些政策難以正常實施執(zhí)行，有法不依、執(zhí)法困難，是當前社會生活、經(jīng)濟發(fā)展中普遍存在的一個重大問題。這里固然有法治意識淡薄的原因，但也存在著一些法律法規(guī)嚴重脫離實際，個別條款不夠嚴謹、不夠科學，與其他法律法規(guī)沖突等問題。這就使得我們這個法治意識本來就不強的國家，引致普遍的藐視法律的法治困境。像當前普遍存在著的法院審理的地方保護主義、法庭“執(zhí)行難”、普遍的“欠薪”、隨意延長工人工作時間、乃至不遵守交規(guī)等，都是藐視法律法規(guī)的產(chǎn)物，而其根源，可以說大都是發(fā)生在政府行政系統(tǒng)內(nèi)部。十分明顯，機會主義盛行，遵紀守法太少絕不是個人偏好問題，癥結(jié)是現(xiàn)行法律制度。
　　
　　土地產(chǎn)權(quán)約束的缺位
　　
　　在中國近代史上，土地產(chǎn)權(quán)關系經(jīng)歷了一系列演變。而浙江在新中國建立以前，氏族公田較多，多數(shù)地方在10％左右，永康等少數(shù)縣高達30％以上；居住在城里的“不在地主”，導致了“地底權(quán)”和“地面權(quán)”的分離；且浙江農(nóng)村土地占有亦遠比北方地區(qū)分散。所以至少在最近100多年時間里，浙江的土地占有曾經(jīng)是一種比較復雜的產(chǎn)權(quán)關系，并不能說是純粹的私有制。
　　而進一步從黨所領導的土地革命進程看，1947年，中共中央公布了《中國土地法大綱》，廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度。1954年憲法第一章第八條規(guī)定，“國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)”，在法律上肯定了農(nóng)民具有土地所有權(quán)。
　　但與此同時推進的合作化運動，事實上形成了農(nóng)民個人不具有土地所有權(quán)和使用權(quán)的格局。而1975年憲法，則根本未提土地所有權(quán)，只是說實行社會主義勞動群眾集體所有制，這就在憲法層面否認了1954年憲法規(guī)定的農(nóng)民的土地所有權(quán)。
　　而現(xiàn)在的狀況是，世世代代以土地為生的農(nóng)戶，甚至不具有宅基地所有權(quán)。
　　目前，政府在事實上具有直接調(diào)配土地這一最重要的生產(chǎn)要素的權(quán)力。由于缺乏內(nèi)在的產(chǎn)權(quán)激勵和約束，導致建設用地使用出現(xiàn)了兩種極端狀況。
　　一方面是在政府控制土地一級市場和社會各方對土地需求較快增長的情況下，經(jīng)營性用地價格扶搖直上，出現(xiàn)了大量天價地塊；另一方面是工業(yè)用地價格長期較低，目前大致只有東京附近地區(qū)的1/20。
　　由于土地征用缺乏產(chǎn)權(quán)約束，導致城市地塊過度開發(fā)，且由于房地產(chǎn)市場價格飆升，促使開發(fā)商以影響通風、采光等為代價提高建設密度，出現(xiàn)了一系列土地利用的非效率狀況。
　　而在非經(jīng)營性用地價格較低的狀況下，建設用地的使用效率普遍較低，個別的甚至嚴重浪費土地。所有這些都在總體上降低了土地這一最重要資源的使用效率。
　　而缺乏產(chǎn)權(quán)約束的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用過程，又進一步產(chǎn)生了一系列問題。
　　農(nóng)民缺乏談判能力弱化了用地制約機制。農(nóng)用地由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織行使所有權(quán)，政府征地實質(zhì)上是農(nóng)用地變?yōu)榻ㄔO用地，所有權(quán)由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有變?yōu)閲�家所有，并由當�(shù)卣�府代表國家行使土地所有�?quán)。
　　但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與當?shù)卣�府具有千絲萬縷的聯(lián)系，并在很大程度上聽命于政府。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織缺乏和政府進行平等談判的能力，征地往往通過政府下達行政命令的方式完成。
　　而且，由于農(nóng)戶土地承包權(quán)的殘缺及其債權(quán)性質(zhì)，農(nóng)民和農(nóng)村集體組織在土地關系中往往處于最弱勢地位，農(nóng)村土地所有權(quán)保護方面缺乏有效防線，特別是有些商業(yè)性項目以國家名義征地，用國家利益迫使農(nóng)民就范，更弱化了對于用地單位的約束。
　　現(xiàn)行的土地征用制度造成一塊土地三種價格：農(nóng)地征用價格；工業(yè)用地價格；商業(yè)用地價格。
　　農(nóng)地征用價最高按農(nóng)用地年平均產(chǎn)值的30倍補償，而具體補償多少，取決于政府有關部門；工業(yè)用地價格以前由政府和用地企業(yè)協(xié)議確定，現(xiàn)在也逐步采用“招拍掛”方式，但價格相對較低；商住用地價格由“招拍掛”決定，體現(xiàn)真實市場價格。
　　同樣一塊土地因為土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)換就會產(chǎn)生大幅度的土地增值，形成巨額的利潤空間。而巨大的征地利潤，形成圈地沖動。
　　一般情況下，征地的溢價收益只有10％～20％左右歸村集體所有，其余80％左右的溢價收益完全被政府和用地企業(yè)所享用。經(jīng)營土地成為政府預算外收入的重要來源，圈地升值成為一些企業(yè)獲取暴利的主要手段。
　　而工業(yè)用地出讓價格根本難以體現(xiàn)資源稀缺程度。工業(yè)化快速發(fā)展過程中，地方政府為了招商引資形成了土地出讓競爭態(tài)勢，競相壓低價格出讓土地，多數(shù)以土地開發(fā)成本或低于成本價供應。
　　這一現(xiàn)象在2003年之前尤為突出。2003年的一項調(diào)查表明，工業(yè)用地協(xié)議均價基本處于下降態(tài)勢。2004年以后，土地出讓價格總體開始上升，但工業(yè)用地價格仍然遠遠低于商業(yè)用地，約為商業(yè)用地的1/10。
　　但目前有的地區(qū)仍繼續(xù)以低于成本的價格出讓土地。而工業(yè)用地價格偏低，就無法發(fā)揮資源配置導向作用，并進一步導致土地嚴重浪費。
　　所以，當前建設用地上反映出來的各種問題，要求在本質(zhì)上深化土地制度改革，進一步理順各種利益關系，其中，產(chǎn)權(quán)關系又具有“牛鼻子”的作用。

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