面對從上到下利益小群體相互糾纏交錯的局面，在財權(quán)與事權(quán)高度不對等的形勢下，地方即使擁有強烈的改革動機，也需要中央政府提供足夠的改革資源。 　　又是“兩會”時問。從諸多跡象判斷，今年的“兩會”將與去年大不相同。2009年的“兩會”恰逢金融危機沖擊全球，中國經(jīng)濟情況不好，但政策面卻格外清晰，那就是刺激經(jīng)濟保增長。這種背景下，中央、地方、部門與市場的目標是一致的：保增長成為首要任務(wù)，
　　去年保八成功，經(jīng)濟好了，政策面反而模糊起來，多樣化的政策目標使得今年的宏觀政策重心不nf避免地開始轉(zhuǎn)換，各種利益主體的沖突和矛盾漸次突出。因此今年“兩會”的一大焦點，是中央與地方的矛盾加劇，圍繞地方利益與宏觀政策的調(diào)整，中央與地方政府將會以各種方式進行博弈，并最終在政策制訂上進行一定程度的折中。在房地產(chǎn)調(diào)控、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、融資平臺管理上尤其明顯。
　　“今年是政經(jīng)的特別之年，從各種跡象看，有諸多不同尋常的變化，‘兩會’就成了近距離觀察這些變化的最佳窗口�！眹�家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟院常修澤研究員表示，今年最大的變化，是整體寬松下的重點收縮成了調(diào)控的新手段，中央一眼盯著國際上退市信號，一眼盯著國內(nèi)通脹預(yù)期，有保有壓，順勢調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。
　　
　　房地產(chǎn)拉鋸成政治問題
　　
　　去年房地產(chǎn)價格持續(xù)高漲引發(fā)的社會不滿，已對中央政府形成了壓力。中央的調(diào)控力度如何拿捏?如何照顧地方的利益?這將是一個敏感問題。
　　“兩會”來臨之際，觀察各地動態(tài)，會發(fā)現(xiàn)房地產(chǎn)是個大熱門，同時也是塊試金石。各個地方政府都對此表態(tài)，希望在“兩會”上得分。“今年‘兩會’上房價問題肯定會成為焦點之一，房地產(chǎn)政策也會受到更多的質(zhì)疑�，F(xiàn)在各地先出臺一些政策，有助于堵住一些代表的嘴�！背Ｐ逎烧J為出臺一些措施是地方的政治考慮，
　　繼南京出臺地方調(diào)控政策后，北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會2月23日對外宣布北京市11個相關(guān)職能部門聯(lián)手推出一系列樓市調(diào)控措施，加強和改善房地產(chǎn)市場調(diào)控，遏制房價過快上漲的勢頭，而早在1月，北京市市長郭金龍還表示：“北京不會通過行政干預(yù)來打壓房價。房價低的時候，政府不托市。所以在房價高的時候，政府也不會通過行政干預(yù)來打壓價格�！�
　　“地方政府現(xiàn)在出臺的這些干預(yù)政策，實際上是在回避房地產(chǎn)市場一個根本性的問題――土地出讓金的問題，地力‘政府如果不動這個根，房地產(chǎn)問題就無從解決”在國家行政學(xué)院竹立家教授看來，地方政府針對房地產(chǎn)市場的打壓政策并沒有多少新鮮內(nèi)容，而既定政策的執(zhí)行力度也很值得懷疑。
　　西南證券宏觀分析師張剛認為，地方政府是房地產(chǎn)游戲中的最大受益者，卻沒有付出任何經(jīng)濟上的成本�！巴恋氐臏p少，銀行的壞賬，資源的衰竭幾乎都與地方政府無關(guān)，都不是由地方政府來承擔(dān)最終責(zé)任�！闭�是這種成本和收益的極端不對稱性，使地方政府成為推動中國房地產(chǎn)狂潮的第一大引擎。這種奇特的成本收益格局隱蔽在中國現(xiàn)行的政府體制安排之中。在這種體制之中，地方政府很容易會變成一頭血脈賁張的GDP動物。“更何況在金融危機后，地方政府對房地產(chǎn)的狂歡達到了歷史高度，短時間內(nèi)是難以遏制的�！眹鴦�(wù)院總理溫家寶2月27日在和網(wǎng)友交流時就坦言“擔(dān)心拉不住這匹脫韁的野馬”。
　　在現(xiàn)有制度框架中，要想避免地方政府和房地產(chǎn)開發(fā)商合謀推高房價直至崩盤情況的出現(xiàn)，竹立家分析，中央政府要么以行政干預(yù)的方式進一步擰緊貨幣和土地控制，從而導(dǎo)致要素配置進一步向中央集中；要么在維持現(xiàn)有控制尺度的情況下，以政治任免的壓力為手段，將地方政府的行為約束在可以接受的范圍內(nèi)�！扒罢呤窍蛴媱澖�(jīng)濟復(fù)歸，除非極端情況，中央不可能在利益既得部委的掣肘下悍然采用；后者則等同于一種無法預(yù)測的藝術(shù)，完全仰賴政治領(lǐng)導(dǎo)人駕馭復(fù)雜局勢的能力甚至運氣，因而也是一種無法穩(wěn)定預(yù)期的非制度狀態(tài)�！痹谶@種情況下，地方官員實際上也處于一種進退失據(jù)、難以拿捏的矛盾狀態(tài)。
　　在一聲緊似一聲的宏觀調(diào)控聲中，中國房地產(chǎn)一路狂奔的姿態(tài)，不僅構(gòu)成了對宏觀調(diào)控的一利-公然嘲笑，也急劇提升了中國金融系統(tǒng)的整體風(fēng)險。而后者則是中央政府的最大隱憂。
　　“當?shù)赖聞裾]、利率調(diào)整、稅收變動、土地供給都已經(jīng)無法抑制中國房地產(chǎn)的一路狂奔，到這個時候，最后的政治手段很自然就會拋出�！背Ｐ逎烧J為，當前房地產(chǎn)已經(jīng)不再僅僅是個經(jīng)濟問題，已經(jīng)跨越社會問題層面，上升到政治問題的高度。種種跡象表明，房地產(chǎn)成本和收益的倒掛正在接近中央政府忍受的極限�！爸灰�房地產(chǎn)進一步大幅波動，政治攤牌的局面隨時可能出現(xiàn)。”
　　從目前中央政府的目標來看，是希望維持房地產(chǎn)的平穩(wěn)，既不要大起，也不要大落。這當然是一個美妙的設(shè)想，也是中央政府、地方政府、房地產(chǎn)商都能夠接受的博弈均衡點�！安贿^這種平穩(wěn)可能僅僅是設(shè)想。泡沫一旦被吹起，它將持續(xù)膨脹，直至本身無法支持而破裂。到時候，政府作為的空間也會很狹窄。”常修澤認為今年是房地產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)折之年，會異常慘淡�！捌鋵嵥阋凰悖�如果看盤的人都是80后甚至90后，按理就是最后一輪的接盤者，最怕的就是90后看穿了這個局。地產(chǎn)升值這個游戲，其實就是老人盤剝年輕人的一個吸血模型。”
　　
　　經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整考驗執(zhí)行力
　　
　　在全球經(jīng)濟危機的沖擊下，中國經(jīng)濟正在進行一場深刻調(diào)整，以大規(guī)模投資和貸款支持的，以增強國有部門控制力為標志的此輪經(jīng)濟復(fù)蘇，在給政府和經(jīng)濟各方帶來歡愉的同時，卻已種下了一系列不容忽視的隱患――資產(chǎn)泡沫風(fēng)險、通脹風(fēng)險以及國內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)更加失衡的狀況。這些風(fēng)險雖不太可能在2010年全面爆發(fā)，但卻嚴重威脅著國內(nèi)經(jīng)濟未來增長的可持續(xù)性。
　　常修澤認為最大的受益者還是國有企業(yè)，上地、資本等資源都在流向國有經(jīng)濟�！耙粋�充斥著國有企業(yè)大佬的中國市場，意味著市場化進程的倒退，未來社會經(jīng)濟資源的配置可能進一步扭曲，效率更低�！�
　　目前的種種跡象顯示，民間資本不僅要面臨由于政府“大包大攬”的投資習(xí)慣造成的“擠出效應(yīng)”，還要面臨無法參與絕大多數(shù)資源和優(yōu)質(zhì)項目的“行政擠出”。時至今日，對民間資本“名義開放、實質(zhì)限制”的“玻璃門”現(xiàn)象有增無減。在中央和地方拋出的數(shù)額不菲的投資大單中，民間資本再次被邊緣化趨勢已經(jīng)越來越清晰。
　　事實上，自1990年代中期以來，政府對經(jīng)濟領(lǐng)域的管制是加強而非削弱，而EI2004年以來的宏觀調(diào)控手段的常規(guī)化，更是計劃經(jīng)濟回歸的標志。中國經(jīng)濟市場化之路越來越窄。
　　民間資本被“雙擠出”會造成什么后果，可以引1998年投資熱潮為鑒。當年由于市場壁壘森嚴、管制眾多，政府投資并沒有有效拉動民間資本，這使得積極的財政政策7年后才得以退場。如今歷史輪回，民間資本再 次走到十字路口。如果政府對已經(jīng)占GDP60％、解決了大部分新增就業(yè)的民營經(jīng)濟仍然無動于衷，變成政府唱獨角戲，在短期內(nèi)會讓龐大的經(jīng)濟刺激計劃效果大打折扣，在長期內(nèi)則損害了經(jīng)濟長期穩(wěn)定健康增長的基礎(chǔ)。
　　國家發(fā)改委對外經(jīng)濟所所長張燕生認為經(jīng)濟危機除了考驗政府刺激經(jīng)濟的能力，也考驗政府如何對待國民財富和培育市場環(huán)境。尤其是對于權(quán)力集中的大政府來說，往往不由自主地選擇加強征稅。在中國應(yīng)對經(jīng)濟危機的過程中，就表現(xiàn)出這種政策選擇上的復(fù)雜性。
　　“發(fā)展經(jīng)濟的最終目標是什么?應(yīng)該是增加國民財富，提高國民的生活水平，而不是只要一個數(shù)字上的GDP�！睆堁嗌�表示，遺憾的是，在政府推動的措施中，GDP數(shù)字的增長遠比老百姓的財富增長更重要，這也就形成了一種中國特色：中國的經(jīng)濟增長更多體現(xiàn)在GDP數(shù)字上，而不是體現(xiàn)在國民財富的增長上，國富與民富被割裂了。
　　在當前的經(jīng)濟環(huán)境下，無論是被調(diào)整的對象――落后產(chǎn)能的中小企業(yè)，還是政策的執(zhí)行主體――地方政府，或是受影響的人群――普通工人，對產(chǎn)能過剩下的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整并不樂觀。尤其是央企在一些行業(yè)內(nèi)的作為更是引發(fā)民間資金的詬病。
　　經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整在觀念上的沖突以及執(zhí)行層面的背離，把中央與地方的矛盾推向高點。在張燕生看來，協(xié)調(diào)中央與地方矛盾的一個突破口在于實事求是，無論是中央政府還是地方政府，都要基于中國的現(xiàn)實，按市場規(guī)律辦事�！罢�府意志不能凌駕于市場規(guī)律。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)該是一種市場行為，無論是中央還是地方，都應(yīng)該遵從市場規(guī)律。這樣既可以優(yōu)化政府與市場的關(guān)系，又可協(xié)調(diào)中央與地方的矛盾。”
　　
　　地方融資平臺收放兩難
　　
　　此外，地方融資平臺問題將成“兩會”沖突焦點。進入中央調(diào)控視野的地方融資平臺風(fēng)險問題也越來越受到各界關(guān)注。常修澤分析，由于去年信貸瘋狂下地方融資平臺的風(fēng)險激增，今年地方債務(wù)風(fēng)險將遭遇中央“調(diào)控門”，地方政府歷史空前的融資盛宴將不再。
　　事實上，央行和銀監(jiān)會已將地方融資平臺作為今年整肅三大金融風(fēng)險之首。國家發(fā)改委和財政部都分別給地方融資平臺風(fēng)險敲了警鐘，銀監(jiān)會針對地方政府融資平臺的緊縮政策更是一個接一個。財政部正在牽頭制定一份旨在規(guī)范地方政府融資平臺的文件，其中很重要的一條原則是，地方政府和人大所開具的“擔(dān)保函”無效，這已成為相關(guān)部門的共識。
　　在常修澤看來，中央強調(diào)“地方政府和人大擔(dān)保無效”無疑相當于砍掉了地方政府的信用，也意味著砍掉了地方政府充實“錢袋子”的手段。去年大量上馬的許多項目配套資金到位率也并不高，財力極度緊張的局面將使地方運行陷入嚴重窘境，投資建設(shè)、社會事業(yè)等都會處處捉襟見肘。
　　在此態(tài)勢下，地方融資平臺很可能經(jīng)歷從去年波峰到今年波谷的大逆轉(zhuǎn)。作為中央來說，明顯已意識到地方政府的償債能力十分堪憂，防范地方債務(wù)風(fēng)險刻不容緩，否則這些信貸一旦壞賬爆發(fā)，將不僅使“地方借錢，中央埋單”的局面重演，更可能讓中國整個銀行業(yè)體系遭受重創(chuàng)，進而毀掉中國的經(jīng)濟增長。銀監(jiān)會主席劉明康在今年1月26日召開的銀監(jiān)會電視電話會議上的發(fā)言中直言，國務(wù)院擔(dān)心，地方融資平臺有可能成為國家的一個大包袱。
　　但問題是，倘若中央一直如此緊縮下去，地方政府少了融資平臺這一“找錢”的渠道，今年的投資將會是一個大問題，去年大量上馬的一些項目更可能遭遇“爛尾”，畢竟中國當前仍然是政府主導(dǎo)型的投資體制，地方建設(shè)更多的還要靠地方政府去籌資。
　　憂慮投資項目成為“半截子”工程的并非只有地方政府，還有國家發(fā)改委。國家發(fā)改委財金司司長徐林最近表示，要避免將地方投融資平臺的融資風(fēng)險不合理放大的傾向和做法。地方投融資平臺的債務(wù)風(fēng)險需要警惕，但要注意防止“矯枉過正”。如果地方投融資平臺正常運營的資金鏈斷裂，將導(dǎo)致潛在風(fēng)險的顯性化。
　　“如果許多項目爛尾，發(fā)改委當然也難辭其咎，在這一點上發(fā)改委與地方政府的利益實際上是一致的，兩者都已坐在同一條船上，與中央對地方融資平臺動刀子的調(diào)控政策出現(xiàn)分歧也就不足為怪了。”竹立家認為這很可能為“兩會”上中央與地方調(diào)控地方政府融資平臺的爭論火上澆油。
　　“在‘兩會’上，地方融資平臺風(fēng)險問題將是中央與地方矛盾顯化的一個重中之重，中央調(diào)控可能不得不在保投資與防風(fēng)險之間走鋼絲了。”竹立家認為一邊是銀行信貸大規(guī)模投放后的通脹和銀行壞賬風(fēng)險，另一邊則是信貸緊縮后，地方基建項目因“斷炊”演變成爛尾工程的后果，兩難狀態(tài)中，中央必須有所取舍。
　　
　　收入分配改革箭在弦上
　　
　　國內(nèi)經(jīng)濟的復(fù)蘇，使中央政府適當轉(zhuǎn)變了經(jīng)濟工作的任務(wù)，今后一段時間，“調(diào)結(jié)構(gòu)”將繼“保增長”之后在政府經(jīng)濟工作中占據(jù)越來越重要的地位。目前看來，對收入分配制度進行適當改革，將成為政府調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的著力點之一。在新華網(wǎng)舉行的“今年‘兩會’，你最關(guān)心的話題”的調(diào)查中，“收入分配”問題位居榜首。收入分配制度改革事關(guān)全民切身利益，政府如何切分社會財富“蛋糕”將成為今年“兩會”的熱點話題。
　　國務(wù)院總理溫家寶2月27日接受專訪時稱，一個社會當財富集中在少數(shù)人手里，那么注定它是不公平的，這個社會也是不穩(wěn)定的。這兩項工作用一個形象的比喻就是，如果說把做大社會財富這個“蛋糕”看作是政府的責(zé)任，那么，分好社會財富這個“蛋糕”，那就是政府的良知。
　　“目前國內(nèi)經(jīng)濟已進入復(fù)蘇進程，如能形成更合理的收入分配制度，就會給國內(nèi)消費的啟動注入持久動力，并能為長期內(nèi)經(jīng)濟的平穩(wěn)快速發(fā)展添磚加瓦�！眹�家行政學(xué)院汪玉凱教授表示，分好社會財富“蛋糕”，調(diào)整國民收入分配體制，就急需改變當前經(jīng)濟增長與國民福利嚴重“錯位”的格局，但目前強勢利益集團造成經(jīng)濟增長與民爭利呈現(xiàn)出“圈層式”發(fā)展格局，靠單邊突進來改革收入分配體制不容樂觀。
　　汪玉凱認為，改革收入分配制度，最重要的是在一次分配中更加注重公平，采取措施減少政府和企業(yè)獲得的過多收入，增加居民在收入分配中的比例。如果仍強調(diào)通過稅收、利潤上繳等渠道強調(diào)對二次分配領(lǐng)域的改革，會使改革論于小修小補的變通，起不到實質(zhì)作用。
　　“在目前整體財富分配存在很大差異的情況下，中國存在強勢利益集團內(nèi)部的財富再分配。一些強勢利益集團借用國有資源通過不同方式來進行集體性的利益輸送�！蓖粲駝P認為這會進一步加大中國社會的財富分配差異，并為未來中國社會埋下了不穩(wěn)定因素。
　　“糾正壟斷集團利益輸送的扭曲、在一次分配中更加注重公平、完善社會保障，才應(yīng)該是此輪收入分配改革的大方向。如何來分好社會財富蛋糕，將考驗中央政府改革的魄力�！背Ｐ逎蓳�(dān)心這幾年改革呼聲不絕于耳，但基本上都淪為政府公牘往來的口號點綴，遲遲不能形成實際政策落實到位。“坐而空論改革之道，這當然容易，真到對既有利益集團切割，對政府既有權(quán)力束縛的時候，做起來肯定又會祭起中國特色的大旗，將其扭曲變形，最后化為烏有�！敝袊�每次突破性變革，都是因為巨大的危機推動的。常修澤感慨，“現(xiàn)在表面上鶯歌燕舞，實質(zhì)上已經(jīng)到危機邊緣，當政者需要警醒�！�
　　“常修澤擔(dān)心，這幾年改革呼聲不絕于耳，但基本上都淪為政府公牘往來的口號點綴，遲遲不能形成實際政策落實到位�！白�而空論改革之道，這當然容易，真到對既有利益集團切割，對政府既有權(quán)力束縛的時候，做起來肯定又會祭起中國特色的大旗，將其扭曲變形，最后化為烏有。”

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