2008年啟示 　　 　　2008年，我國(guó)遇到了十幾年來(lái)前所未有的巨大經(jīng)濟(jì)困難，世界金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)滑坡對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形成了空前的外部沖擊，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，社保制度建設(shè)也從中獲得兩點(diǎn)重要啟示。
　　
　　社保應(yīng)以就業(yè)為重點(diǎn)和導(dǎo)向
　　
　　2008年，我國(guó)就業(yè)形勢(shì)兩次出現(xiàn)大幅滑坡。第一次是上半年，因人民幣升值預(yù)期導(dǎo)致的以長(zhǎng)三角為主的沿海地區(qū)企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)困難，失業(yè)高峰開(kāi)始顯現(xiàn)。第二次是下半年，世界金融危機(jī)對(duì)我國(guó)珠三角為主的沿海地區(qū)外向型企業(yè)形成巨大沖擊。為此，中央有關(guān)部門接連出臺(tái)優(yōu)惠政策，對(duì)困難企業(yè)進(jìn)行幫扶，以緩解嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)。這就對(duì)社保制度提出了一個(gè)挑戰(zhàn)。
　　眾所周知，任何勞動(dòng)保護(hù)和社會(huì)保障都或多或少對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)產(chǎn)生一定的扭曲。政府的作用在于如何根據(jù)國(guó)情權(quán)衡利弊和取舍輕重，制定一個(gè)適合本國(guó)國(guó)情和發(fā)展水平的制度模式。模式選錯(cuò)了將事倍功半，操之過(guò)急則會(huì)適得其反。
　　歐洲一些傳統(tǒng)的福利國(guó)家保就業(yè)的勞動(dòng)保護(hù)和社會(huì)保障措施和思路不一定完全適合我們的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)情況。歐洲高失業(yè)率既是過(guò)度勞動(dòng)保護(hù)的結(jié)果，又是過(guò)度勞動(dòng)保護(hù)的原因，同時(shí)，還是高福利和高稅收的一種社會(huì)均衡。在20世紀(jì)60年代，歐洲主要國(guó)家平均失業(yè)率僅為2％，70年代剛有攀升的苗頭便采取了嚴(yán)格的勞動(dòng)保護(hù)，當(dāng)時(shí)的成本不高，動(dòng)機(jī)良好，但事與愿違，抑制了就業(yè)需求，進(jìn)而形成了“勞動(dòng)力市場(chǎng)剛性”，到80年代平均失業(yè)率攀升至5％，90年代達(dá)到10％，從此就經(jīng)常保持在兩位數(shù)。后來(lái)，包括法國(guó)在內(nèi)的許多政府已認(rèn)識(shí)到，70年代旨在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的這種僵硬的勞動(dòng)保護(hù)和社會(huì)保護(hù)不利于就業(yè)，尤其是不利于青年人就業(yè)狀況的改善，于是，從90年代開(kāi)始便有了席卷各國(guó)的社保制度改革。
　　所以，以就業(yè)為重點(diǎn)和以就業(yè)為導(dǎo)向，這將是我國(guó)勞動(dòng)保護(hù)和社會(huì)保障立法的基本取向。我國(guó)的一個(gè)基本國(guó)情是將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)發(fā)展階段，“就業(yè)”就成為一個(gè)最基本的“福利”。有就業(yè)就有穩(wěn)定，保就業(yè)就等于保穩(wěn)定，就業(yè)是民生之本，福利之源，穩(wěn)定之基。在這方面，2008年1月實(shí)施的《勞動(dòng)合同法》是一個(gè)教訓(xùn)。
　　
　　社保是拉動(dòng)內(nèi)需的制度保證
　　
　　社保制度不僅是構(gòu)建和諧社會(huì)的一個(gè)重要舉措，也是拉動(dòng)內(nèi)需和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的一個(gè)制度保證。溫家寶總理在最近一期的《求是》雜志中撰文《關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的若干重大問(wèn)題》指出，“要把完善社會(huì)保障體系作為安邦興國(guó)的根本大計(jì)。社會(huì)保障制度是保證國(guó)家長(zhǎng)治久安的根本性制度”。
　　這就是說(shuō)，以往我們過(guò)多地將完善社保制度作為解決群眾關(guān)心的難點(diǎn)熱點(diǎn)問(wèn)題，這個(gè)定位是初級(jí)的，還沒(méi)有超越10年前“兩個(gè)確保”時(shí)的思維定勢(shì)，還停留在為國(guó)企改革制定配套措施的歷史階段上。溫總理所說(shuō)的“安邦興國(guó)的根本大計(jì)”，就應(yīng)該是指社保制度應(yīng)為拉動(dòng)和刺激內(nèi)需做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)，“長(zhǎng)治久安的根本性制度”就應(yīng)該是指成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的制度保證之一。
　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式愈發(fā)顯示出其不可持續(xù)性和脆弱性，外需依存度過(guò)高，將近80％，成為世界之最。這個(gè)亦步亦趨的增長(zhǎng)方式缺陷在2008年中完全暴露在世界金融危機(jī)之中，政府斥巨資救市的目的，就是以擴(kuò)大內(nèi)需來(lái)替代遭受重創(chuàng)的外需。
　　建立和完善社保體系，其結(jié)果可為轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式做出貢獻(xiàn)，使居民持有良好的消費(fèi)預(yù)期，燙平居民消費(fèi)周期，讓城鄉(xiāng)居民建立消費(fèi)信心，敢于消費(fèi)、放心消費(fèi)、合理消費(fèi)，啟動(dòng)消費(fèi)，使之取代投資驅(qū)動(dòng)。
　　
　　2009年方向
　　千方百計(jì)擴(kuò)大社保覆蓋范圍
　　
　　我國(guó)城鄉(xiāng)社保體系不健全，覆蓋范圍狹小，居民收入預(yù)期不確定，消費(fèi)需求的增長(zhǎng)具有局限性。雖然養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等“五險(xiǎn)”制度覆蓋而近幾年來(lái)擴(kuò)大速度較快，總體來(lái)看仍然十分狹窄。以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，目前參保人員2.7億人(含農(nóng)民工1800萬(wàn)人和農(nóng)村5171萬(wàn)人，不包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位)，只占全國(guó)就業(yè)人員(7.7億人)即應(yīng)保人口的35％左右，而發(fā)達(dá)國(guó)家一般都在80％左右，其中韓國(guó)占59％。發(fā)達(dá)國(guó)家參保人員占總?cè)丝诒壤�一般�?0％以上，韓國(guó)2005年是36％(覆蓋人口1712萬(wàn)/總?cè)丝?8137Z)，美國(guó)是71％(覆蓋人口2.13億/總?cè)丝?.08億)，而我國(guó)僅占全國(guó)13億總?cè)丝诘?1％。
　　千方百計(jì)擴(kuò)大社保覆蓋范圍，既是社會(huì)發(fā)展的需求，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要，是相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)我國(guó)社保制度改革的重中之重。當(dāng)前，要著力解決那些阻礙擴(kuò)大社保覆蓋面的制度缺陷，掃除擴(kuò)面過(guò)程中如下三個(gè)主要積弊：
　　一是要加強(qiáng)社保制度的吸引力，加大制度的激勵(lì)機(jī)制。目前參保激勵(lì)作用十分有限，日前全國(guó)網(wǎng)民反對(duì)延遲退休年齡的事件就是一個(gè)明證：社保制度的繳費(fèi)與待遇之間沒(méi)有建立起密切聯(lián)系，沒(méi)有形成明顯的多繳多得、少繳少得的激勵(lì)機(jī)制。如果自愿延遲退休年齡可以明顯獲得更多的養(yǎng)老金，如同銀行儲(chǔ)蓄年限不同可獲得不同的利息那樣由自我偏好來(lái)選擇，就不會(huì)出現(xiàn)全國(guó)網(wǎng)民齊聲反對(duì)延遲退休年齡的狀況。
　　只有解決了目前社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中這種“大鍋飯”的狀況，擴(kuò)大覆蓋面的內(nèi)生機(jī)制才能產(chǎn)生。否則，就業(yè)人員參保意愿低下，參保群體不是沒(méi)有穩(wěn)定的預(yù)期，就是待遇水平逐年下降，消費(fèi)心理不穩(wěn)定，不能為拉動(dòng)內(nèi)需發(fā)揮應(yīng)有的作用。
　　二是要徹底解決保險(xiǎn)制度的便攜性問(wèn)題。農(nóng)民工退保是制度便攜性差導(dǎo)致的后果，廣東省從2002年到2007年已有1000萬(wàn)農(nóng)民工辦理了退保手續(xù)，這種“進(jìn)兩步退一步”的制度設(shè)計(jì)缺陷不利于擴(kuò)大覆蓋范圍，2008年11月以來(lái)，近千萬(wàn)農(nóng)民工提前返鄉(xiāng)更加凸顯農(nóng)民工社保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)困境。其實(shí)，便攜性差不僅是農(nóng)民工異地流動(dòng)的障礙，即使城鎮(zhèn)居民異地流動(dòng)也會(huì)十分棘手，不僅手續(xù)十分繁雜，而且導(dǎo)致接收地政府行為扭曲，設(shè)置種種門檻不愿意轉(zhuǎn)入；其他社會(huì)群體同樣面臨便攜性障礙，比如，機(jī)關(guān)公務(wù)員“下�！鞭D(zhuǎn)入地方統(tǒng)籌單位，軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)人員等等，這些便攜性和制度不統(tǒng)一問(wèn)題實(shí)際上涉及到整體制度的設(shè)計(jì)問(wèn)題。這些問(wèn)題不解決，就不能徹底解決參保人員的后顧之憂，既影響參保人員的消費(fèi)行為，又影響全國(guó)統(tǒng)一勞動(dòng)力要素市場(chǎng)的形成，不利于社保制度擴(kuò)大覆蓋面。
　　三是在擴(kuò)大覆蓋范圍和實(shí)現(xiàn)全覆蓋的目標(biāo)中，要防止制度碎片化趨勢(shì)。中共十七大提出，到2020年，要建立起覆蓋城鄉(xiāng)居民的社保體系。從世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，實(shí)現(xiàn)全覆蓋的途徑大致有三，一是歐洲大陸的“碎片式打補(bǔ)丁”方式，幾百年之前由行業(yè)發(fā)起，逐漸附加，最終實(shí)現(xiàn)全社會(huì)覆蓋；二是“先碎片后整臺(tái)”模式，從碎片開(kāi)始起步，當(dāng)發(fā)展到一定程度時(shí)予以整合，比如英國(guó)和北歐一些國(guó)家；三是建立“統(tǒng)一制度的漸進(jìn)式改革”，即從起步就建立起一個(gè)小制度，不斷擴(kuò)大，最終覆蓋到全社會(huì)，典型代表為1935年建立起社保制度的美國(guó) 以及上世紀(jì)80年代后期開(kāi)始改革的韓國(guó)。目前看來(lái)，這樣“漸進(jìn)式大一統(tǒng)”的改革之路比較成功。
　　我國(guó)目前具有強(qiáng)烈的歐洲大陸“碎片式打補(bǔ)丁”傾向，農(nóng)民工制度和農(nóng)村制度正在擬議當(dāng)中，而這種制度方向顯然會(huì)后患無(wú)窮，因?yàn)槠淝巴緹o(wú)非有兩個(gè)，一個(gè)是現(xiàn)今的法國(guó)，整個(gè)社會(huì)陷入“社保陷阱”，社會(huì)為之動(dòng)蕩不安；一個(gè)是英國(guó)的“先碎片后整合”的結(jié)果，就是說(shuō)，再過(guò)幾十年，要重走英國(guó)1946年的整合老路。與其這樣“曲線救國(guó)”和“迂回整合”，不如遠(yuǎn)學(xué)美國(guó)，近學(xué)韓國(guó)，在起步階段就建立一個(gè)統(tǒng)一制度，改造現(xiàn)存的城鎮(zhèn)制度，將之逐漸覆蓋到全民。
　　
　　“社會(huì)保險(xiǎn)”應(yīng)重在制度完善與制度建設(shè)
　　
　　社保制度分為“繳費(fèi)型的社會(huì)保險(xiǎn)”和“非繳費(fèi)型的社會(huì)保障”制度，前者的融資方式主要是由參保人的繳費(fèi)形成，后者主要是來(lái)自一般稅收的各級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。對(duì)“保險(xiǎn)制度”來(lái)說(shuō)，應(yīng)重在制度完善和建設(shè)上，需注意以下幾個(gè)問(wèn)題：
　　要處理好制度完善與財(cái)政投入的關(guān)系。加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)，并非簡(jiǎn)單地伸手向財(cái)政要錢。以養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為例，隨著覆蓋面不斷擴(kuò)大，當(dāng)期制度收入激增，由于存在代際轉(zhuǎn)換的時(shí)間差而無(wú)需馬上支付，迅速積累的養(yǎng)老資產(chǎn)形成很大的投資和保值壓力。因此，近期和中長(zhǎng)期內(nèi)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的核心問(wèn)題不在于“缺錢”，缺的是“制度”。
　　例如，改革投資制度以提高其收益率，盡快提高統(tǒng)籌層次，解決社保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)，完善社�；�金治理結(jié)構(gòu)等。對(duì)此，我們還沒(méi)有充足的思想準(zhǔn)備、組織準(zhǔn)備和方案設(shè)計(jì)及可行性研究等，而只是停留在財(cái)政投入的傳統(tǒng)思維上。
　　截止2007年底，養(yǎng)老制度已經(jīng)積累了7400億元，處于嚴(yán)重的貶值和管理風(fēng)險(xiǎn)中，其制度積累在過(guò)去的四五年里，每年都結(jié)余1000多億元，預(yù)計(jì)2008年底滾存結(jié)余將超過(guò)9000億元。其他“四險(xiǎn)”結(jié)存率也都非常高，全部滾存結(jié)余已超過(guò)1，2萬(wàn)億元，沒(méi)有財(cái)政轉(zhuǎn)移的必要。不解決上述這些問(wèn)題，擴(kuò)大覆蓋范圍帶來(lái)的巨大“制度收入”就會(huì)立即變成一種巨大的“制度壓力”。
　　要處理好待遇水平調(diào)整機(jī)制和財(cái)政投人的關(guān)系。保險(xiǎn)制度的待遇水平要基本能夠與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率掛鉤或指數(shù)化，這是社保制度應(yīng)該具備的一個(gè)基本功能，是參保人能夠放心消費(fèi)和建立消費(fèi)信心的起碼要求。而目前，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的待遇水平給付機(jī)制存在很多問(wèn)題，不能承擔(dān)起穩(wěn)定參保人消費(fèi)預(yù)期、建立消費(fèi)信心、燙平終生收入的重任。
　　比如，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率(也即以養(yǎng)老金相對(duì)于職工工資的比例)全國(guó)平均水平已下降到50％以下j北京等發(fā)達(dá)省市已下降到40％以下，并且正在逐年下降，中央政府不得不連年動(dòng)用“外部機(jī)制”上調(diào)退休待遇水平，每年高達(dá)10％左右。這種經(jīng)常性的固定調(diào)待機(jī)制顯然是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度的一種“外部干預(yù)”，久而久之，不僅不利于制度發(fā)展，甚至?xí)��?duì)制度建設(shè)造成“破壞”。
　　再比如，保險(xiǎn)制度要有良好的透明性，要讓參保人有良好的收入預(yù)期，待遇計(jì)算公式要簡(jiǎn)單易懂，一目了然，但目前的制度卻過(guò)于復(fù)雜，參保人根本就不知道或不可能知道他未來(lái)的退休金能夠有多少，參保人在加入制度時(shí)無(wú)法知道未來(lái)預(yù)期，即使專業(yè)人員也很難算清�！吧鐣�(huì)保險(xiǎn)法”正在擬議之中，對(duì)上述問(wèn)題應(yīng)予以明確。
　　
　　“社會(huì)保障”應(yīng)重在加大投入和增設(shè)項(xiàng)目
　　
　　與“社會(huì)保險(xiǎn)”不同，由于“社會(huì)保障”的資金來(lái)源是財(cái)政收入，因此，其改革重點(diǎn)應(yīng)主要放在加大財(cái)政投入和增設(shè)項(xiàng)目等方面，以期成為轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式的一個(gè)重要制度支撐。
　　社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)保障兩個(gè)制度之間的功能定位是不同的�！吧鐣�(huì)保險(xiǎn)”是一國(guó)福利制度的骨干部分追求的目標(biāo)應(yīng)該是資金的自我平衡機(jī)制和制度收支的自我支撐能力，必須要考慮制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性，追求的主要目標(biāo)之一是制度的長(zhǎng)效機(jī)制。而“社會(huì)保障”的定位應(yīng)該主要是體現(xiàn)國(guó)家的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)二次分配對(duì)一次分配的校正，讓受益人口能夠分享到經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的好處，注重對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的救助，使其真正成為一個(gè)社會(huì)安全網(wǎng)和抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的最后一道防線。
　　我國(guó)社會(huì)保障制度的財(cái)政投入始終十分有限，例如我國(guó)收入調(diào)查型的支出項(xiàng)目主要是低保，2007年按“小口徑”計(jì)算(即只含低保6124L元)僅占GDP的0.24％，如按“大口徑”：計(jì)算(2008年底預(yù)計(jì)全國(guó)民政事業(yè)費(fèi)支出合計(jì)1300億元)僅占0.52％。相比之下，OECD(經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織，簡(jiǎn)稱“經(jīng)合組織”)21國(guó)2001年非繳費(fèi)型的制度支出即占3.5％。
　　從覆蓋人口比例來(lái)看，目前，我國(guó)低保覆蓋人口僅為總?cè)丝诘?.7％(6131萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)2273萬(wàn)人，農(nóng)村3858萬(wàn)人)，而1995年，23個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)救助支出受益人口即占總?cè)丝诘?.4％，其中最高的是新西蘭，占總?cè)丝?5％，澳大利亞第二，占總?cè)丝?7.8％，美國(guó)稍低于平均水平，占總?cè)丝诘?0％。
　　總之，無(wú)論在支出水平上，還是在受益人口的覆蓋比例上，雖然我國(guó)依然處于中低收入國(guó)家行列，但仍有很大的制度擴(kuò)展空間。要集中財(cái)力，逐漸加大財(cái)政對(duì)“社會(huì)保障”的投入力度，加大瞄準(zhǔn)目標(biāo)群體的準(zhǔn)確度，根據(jù)財(cái)力和形勢(shì)適時(shí)增設(shè)一些必要的社會(huì)救助項(xiàng)目。同時(shí)，加快《社會(huì)救助法》的立法進(jìn)程，以立法的形式確保財(cái)政投入的規(guī)范性和規(guī)模。

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