信訪制度實行50多年走到制度變遷關口
發(fā)布時間:2020-05-22 來源: 日記大全 點擊： 
動向：今年8月，根據(jù)胡錦濤總書記的批示，中央建立了信訪“聯(lián)席會議”制度。
觀點：“很多人聽到撤銷信訪都嚇一跳，其實我們并不是封口，老百姓可以提意見，把信訪視為公民政治參與的渠道，但一定要把救濟功能從信訪分離出去，以確定司法救濟的權威性�！�
編者按：富有中國特色的信訪制度，在歷史上發(fā)揮過重要的作用，但在行世50多年之后，無疑走到了制度變遷的一個關口，這庶幾已成共識，從民眾，到專家，再到最高決策層。
中國社科院最近完成的一個報告，引起了各方的強烈關注，信訪制度下一步如何改革，已成為最高層關注的一個焦點，本報為此推出這組報道，寄望于冷靜展示現(xiàn)狀，描述改革路徑�！ �
來自吉林長春的李玉芳(化名)背著塑料袋將街邊的廢紙彎腰拾起。在北京一個月的時間里她都以拾荒維系生存。
70歲的李玉芳是一名上訪者。站在北京大風飛揚的過街天橋上，剛一開口已是老淚縱橫。她說，兒子是個會計因得罪領導被無故辭退，至今無業(yè)�！安荒茏寖鹤舆@樣不明不白�！�
她幾乎每天都要到永定門西街甲一號的國務院、全國人大信訪辦走一趟，在擁擠污濁的空氣里等待可能的答復。信訪辦讓她回老家等，她不甘心。
每天下午4點從信訪辦出來，她會一點一點將沿途的垃圾撿起，然后穿過如織車流，到馬路對面把它們賣了——這是她一天的飯錢。然后步行一個半小時，回到位于北京南站的“上訪村”。這個北京永定門外的地方，因上訪者眾而得名。這里以每天3元的日租為上訪者提供住宿。
和李玉芳一樣，在北京有難以計數(shù)的上訪者正在為各自的故事風餐露宿中企求解決之道。據(jù)官方統(tǒng)計，中國去年全年信訪超過1000萬件。國家信訪局局長周占順在去年接受《半月談》采訪時也坦陳：信訪活動目前相對活躍，統(tǒng)計1993年群眾來信來訪總量開始回升以來，信訪數(shù)量上升現(xiàn)象已持續(xù)10年。
權威消息透露，在中國實行多年的信訪制度，有望在近期得到調整。目前，官方正考慮著手修改1995年制定的《國務院信訪條例》。而此前，由中國社科院提交的一份題為《信訪的制度性缺失及其政治后果》的調查報告，引起了高層重視。報告認為，信訪制度已經(jīng)到了非改不可的地步。
千分之二的解決概率
中國農民問題實證研究學者于建嶸去年以來一直在思考這樣的問題：國家出臺了很多保護政策，為什么農民仍在上訪？上訪到底能解決什么問題？上訪又會帶來什么樣的后果？這位在“三農”問題上建樹頗多的學者，不僅在學術領域獲得了尊敬，其成果也受到高層垂青。
2004年5月至10月，于建嶸和他的6人課題組一起對中國的信訪制度進行了專項調查研究。這一調查是迄今為止國內最大規(guī)模的針對上訪人群的調查。課題由國家軟科學基金會資助，該基金主要資助有利于國家決策的研究項目。
課題組的數(shù)據(jù)和結論全部來自于實證調查。調查通過對上訪人群發(fā)放問卷和深度訪談、分析來自全國各地2萬多封控告信、與部分信訪官員進行座談及進駐“上訪村”體驗生活等形式進行。
“這是一個極為艱難的調查。”于建嶸對本報記者說。在他身后是碼放至半空的上訪來信，藍色特快專遞的信封尤為醒目。
歷時半年的調查結果最終表達的是一個清晰結論：信訪制度作為歷史產物已無法適用于當前，相反已是弊端叢生�！叭绻贿M行徹底改革，將會產生十分嚴重的政治后果�！�
于建嶸認為，現(xiàn)行信訪制度最大的問題是功能錯位�！靶旁L制度本質應該是收集和傳達老百姓民意的一種制度設計，相當于一個秘書的角色。但現(xiàn)在卻成了老百姓最后一種救濟方式，而且被視為優(yōu)于其他行政救濟甚至國家司法救濟的最后一根救命稻草�！�
信訪制度是中國特有的一種人權救濟方式，它從確立之初歷經(jīng)了幾次功能演變。中國政法大學副教授應星將其劃分為三個階段：一是1951年至1979年的大眾動員型信訪。這時期的信訪受政治運動影響，主要以揭發(fā)問題和要求落實政策為主。二是1979年至1982年的撥亂反正型信訪。這一時期，信訪迅速從國家政治生活中的邊緣走到了中心，信訪規(guī)模史無前例，主要內容是要求解決歷史遺留問題，平反冤假錯案。從1982年至今，應星將其概括為安定團結型信訪。信訪制度最主要的功能轉變?yōu)榛饧m紛、實現(xiàn)救濟。
于建嶸認為，信訪制度在1979至1982年間發(fā)揮了值得肯定的價值。當時出現(xiàn)的“黨員之家”實際就是一個信訪機構�！爱斈曛饕瞧椒丛┘馘e案，政治問題當然需要政治手段來解決，”于建嶸說，“今天的信訪主要反映的是合法權益受到侵害的問題，法律問題只能由法律機構來解決，如果還在用政治方式，那一定是出了問題�！�
調查分析認為，信訪功能錯位帶來的直接后果有兩個：一是信訪機構承受了太大的社會責任。對632位進京上訪的農民的調查說明，他們所反映的問題已遠遠超出了個人的冤案請求，而是關系到農村工作的各個方面。但由于信訪部門并不具有解決這些問題的實際權力，這樣就勢必導致了信訪部門和信訪群眾的訴求錯位。
另一個嚴重后果是國家的司法權威遭到消解。雖然調查也顯示，正是地方司法的權威遭到質疑才加劇了信訪洪流。在接受問卷調查的632位進京上訪的農民中，有401位在上訪之前就上訪的問題到法院起訴過，其中法院不予立案的占到42.9%；
認為法院不依法辦事判決敗訴的占54.9%。依靠“清官”為民作主的社會傳統(tǒng)也成為促成信訪的重要因素。問卷顯示，有90.5%的是為了“讓中央知道情況”；
88.5%是為了“給地方政府施加壓力”。由此可見，報警、求助和施壓是農民進京上訪的主要目的。
一位來自東北的上訪者坐在路邊吃著餅干對記者說，這是他們第三次進京上訪，為了要求賠償他們在醫(yī)院看病時因輸血導致的致命感染。“我們也覺得上訪沒多大希望，但法院不立案怎么辦。不過前兩天聽說解決了一批，我們就又來了�！�
像撞大運一樣，上訪者們都希望自己是幸運的那一個。當聽到有人因領導批示而解決了問題時，所有的人便又都充滿了希望�！暗覀冋{查發(fā)現(xiàn)，實際上通過上訪解決的問題只有2‰�！庇诮◣V痛心地表達。
民意與壓力的悖論
62歲的福建農民許永年來自廈門市海滄鎮(zhèn)霞陽村，因土地強征問題他從村里逐級上訪，最終于今年5月來到北京�！霸诒本┧膫�多月，我走訪了能找到的每一個中央級機關”。
幾乎所有的上訪者，都要經(jīng)歷這樣的路徑，從村里到縣里，從縣里到市里，再從市里到省里，這些地方都解決不了，他們的最后一站就到了北京。
我國現(xiàn)行的信訪機構龐雜繁多，歸口不一。從中央到地方，各級黨委、人大、政府、法院和檢察院及相關職能部門都設有信訪機構。社科院課題組分析認為，由于信訪機構沒有嚴格意義上的隸屬關系，中央信訪機構對地方及中央各部門信訪機構之間的管制協(xié)調能力十分有限，缺乏強制約。
各級信訪機構在沒有任何監(jiān)督下對信訪案件實行層層轉辦，導致信訪不斷升級，各種問題和矛盾焦點向中央聚集。據(jù)國家信訪局統(tǒng)計，2003年國家信訪局受理群眾信訪量上升14%，省級只上升0.1%，地級上升0.3%，而縣級反而下降了2.4%。另外，中央和國家機關受理群眾信訪量上升46%，省、地、縣直屬部門增幅較少，有的還是負增長。
據(jù)對632位進京上訪農民的調查，他們走訪的部門平均在6個以上，最多的達到18個。其中主要有國家信訪局、全國人大常委會、最高法院、中紀委、公安部、最高檢察院、國土資源部、農業(yè)部、民政部等等。信訪者在北京四處投訴后，可問題并不能真正得到解決，結果反而導致對中央權威的信任減弱。
11月1日，記者在國務院辦公廳信訪辦、全國人大常委會信訪辦門前看到了沿街�？康耐獾鼐嚒＿@些警車分別來自遼寧、河南、河北、山西和山東。社科院課題組的調查發(fā)現(xiàn)，少數(shù)地方政府使用各種手段攔截上訪人(上訪人員稱之為“劫訪”)進入上級黨政機關已是公開的事情。
“劫訪”的背后是各級地方政府的重重政績壓力。于建嶸表示，現(xiàn)行信訪制度在程序上存在重大缺失，立案和答復均具隨意性，這直接導致了各部門相互推諉。為了破除官僚作風，有些地方因此建立了“各級信訪工作領導責任制和責任追究制”，這一制度要求，對發(fā)生較大規(guī)模的連續(xù)到省委、省政府或北京上訪，對社會穩(wěn)定和正常工作秩序造成嚴重影響的，要追究當?shù)仡I導責任，并視情節(jié)輕重進行處理�？陀^而言，這種信訪領導體制在一定程度上有助于個別問題的解決，但在“問責”壓力之下一些地方也會采取違規(guī)甚至違法的手段抑制上訪。
正如中國政法大學副教授應星撰文所言，“信訪制度是一個充滿了悖論和矛盾的現(xiàn)實。一方面，國家一直強調要打破官僚主義的阻礙，不能對正常的上訪群眾搞攔堵；
另一方面，國家又一再要求把各種問題解決在基層，要盡量減少越級上訪、集體上訪和重復上訪�！�
高層的改革決心
改革信訪的呼聲一直以來都未停止，在最近幾年更達到高潮。正是在此背景下，在中央有關部門的支持下，中國社科院著手進行了此次系統(tǒng)的調查。
事實上，信訪制度的現(xiàn)狀已經(jīng)引起了最高層的關注。今年8月，胡錦濤總書記親自過問此事，在他的批示下，中央建立了“集中處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會議制度”，這一制度的主要成員單位有中央辦公廳、國家信訪局、北京市等28個部門和單位。其主要職責是：了解、掌握信訪突出問題及群體性事件的情況和動態(tài)；
針對信訪突出問題及群體性事件提出對策建議；
組織協(xié)調有關方面處理跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)的突出問題及群體性事件；
督促檢查有關部門和地方處理信訪突出問題及群體性事件各項措施的落實。
“從這一非常舉措，可見高層對信訪現(xiàn)狀的關注，”中直機關一位官員認為，“但毫無疑問，聯(lián)席會議只是將信訪局的一些重大案件上報集體處理，但這也說明，涉及到信訪制度的改革已進入視野。”
國家信訪局研究室主任張彭發(fā)在接受本報記者采訪時認為，現(xiàn)行信訪制度的確存在很大問題，信訪部門權力有限就是其中之一。
中國社科院的課題組，事實上承擔了從制度層面來解析信訪制度的任務，于建嶸認為：“對于一項實行了長達50年的制度，要不要改，如何改都是一個復雜而富有挑戰(zhàn)的問題，但既然信訪制度存在著重大的制度性缺陷，并產生了十分嚴重的政治后果，那就必須徹底改革�！�
那么如何改革呢？這也正是目前中央高層十分關注的焦點所在。國家信訪局張彭發(fā)主任認為，應該強化信訪，加強現(xiàn)行信訪部門的權力。與其意見相近的是，有些人士已經(jīng)建議出臺《信訪法》，甚至效仿法院兩審終審制，確定兩訪終訪制，用以保證有限度的上訪，將其納入法制化軌道。
另外一種改革建議，則采取了另一個路徑——弱化甚至撤銷信訪。
于建嶸正是持此種觀點之人：“很多人聽到撤銷信訪都嚇一跳，其實我們并不是封口，老百姓可以提意見和建議，把信訪視為公民政治參與的渠道，但一定要把公民權利救濟方面功能從信訪制度分離出去，以確定司法救濟的權威性�！�
在司法的公正性遭受質疑的情況下放棄信訪的救濟功能是否讓老百姓失去了最后的救濟方式？對于這一疑問，于建嶸反問：“除了法律我們還有什么救濟方式？法律是最后的底線！”
于建嶸認為，克服司法腐敗遠遠要比克服信訪造成的危害容易得多，“我們最終需要的是法治，不是清官和領導批條，與其投入人力物力加強信訪，不如拿這些精力去加強司法�！�
在課題組的調研報告中，充分闡釋了這一思路，并提出了改革的構想：建議“撤銷各部門的信訪機構，把信訪全部集中到各級人民代表大會，通過人民代表來監(jiān)督一府兩院的工作，以加強系統(tǒng)性和協(xié)調性”。據(jù)有關人士透露，目前報告已經(jīng)送達高層領導，并已經(jīng)得到批示。
11月4日，國家信訪局準備召開一個小型的會議，主要內容是征求各方對信訪條例的修改意見，改革的腳步已近。
不遠處，北京永定門西街甲一號的信訪辦，眾多的上訪者一個緊貼一個在信訪大廳里相互擁擠相互幫助。這個如同售票大廳的地方開設有6個窗口，它們以各個不同省份作為區(qū)別�！懊刻於际沁@樣，我都沒感覺了。”在這里工作了一年的保安小臧，因為里面空氣窒息跑到外面透氣時說。
或許不久，這也將成為進入歷史的畫面。
“上訪村”的日子
上訪者已經(jīng)談不上什么生活品質了。他們不洗澡，不換衣服；
生病了，只能聽天由命，要不然就是去“自首”，(點擊此處閱讀下一頁)
讓接訪的拉回家去�！ �
□實習生 蘇永通
11月1日清晨5點，天開始放亮。劉金元抖索著從通鋪上爬起來，準備趕到最高人民法院排隊。
睡在她身邊的其他人也都陸續(xù)醒來，這是上下兩層的一個大通鋪，每層人擠人睡了十個，一個起來了，其他人也跟著醒了。大家沉默地穿好衣服，跑到外面的水龍頭接水洗臉。
沒多久，村莊的骯臟的馬路上開始出現(xiàn)三三兩兩的人群，他們大多數(shù)人衣著普通，頭發(fā)蓬亂，背著大大小小的包袱。他們的目標也幾近相同，不是北邊的最高人民法院人民來訪接待室，便是離這里一站地的“兩辦”人民來訪接待室和全國人大常委會信訪局。
東莊，北京南站邊上一個普通的村莊，來自全國各地的上訪者長年累月聚居于此，故被人稱為“上訪村”。
即將消失的“上訪村”
出了北京南站往南走，越過一道鐵路，穿過一個廣闊的城市廣場，橫過涼水河上的一座鐵路橋，便到了東莊。
在沿街叫賣的北京地圖上，東莊是一個沒有被標注的地理名詞。但它的意義遠不止于此，四面八方涌來的上訪者，使之成為一個獨特的政治坐標。
東莊的地理位置十分特殊：它位于北京南站和永定門長途汽車站南部，北面是最高人民法院人民來訪接待室，與“兩辦”人民來訪接待室和全國人大常委會信訪局(三局合一)也只有一站之遙，步行十分鐘即到。
位于涼水河北面的城市廣場曾是東莊村的主體。兩年前，大規(guī)模的拆遷開始了，公路鐵路夾擊，四周高樓涌來，矮小的上訪村像泡沫一樣被越擠越小。
上訪村在消失，但上訪者并沒有減少。住在東莊的“老上訪”們告訴記者，許多上訪者轉移至木樨園、甘家口、東高地和前門一帶，“有錢的住旅社，沒錢的住橋洞”，在這些地方形成了新的上訪群落。
在日漸縮小的東莊，供上訪者住宿用的平房仍然頑強地分布在村莊的各個角落。借宿平房“旅館”的上訪者，這里通常的租金是每日3塊錢。
劉金元一直住在一個叫黃素芳的人開的“旅館”里。所謂旅館，其實就是離涼水河不遠的一座平房。不到20平方米的屋子，除了上下兩層的大通鋪外，所剩的空間無幾。床鋪全是參差不齊的木板釘成，上鋪與天花板的距離只能讓一個人躺下。
墻上掛滿了大大小小的布包和塑料袋子，里面裝的都是被上訪者視為“第二生命”的上訪材料。
有相當一部分的上訪者住不起旅館，靠自己在廣場等地搭棚，才勉強得以棲身。有上訪者告訴記者，村莊邊上的一個樹林里，最多時曾有數(shù)百個用樹枝破布搭建的窩棚，情景可謂壯觀。
上訪之路
11月1日上午，在最高人民法院人民來訪接待室的大禮堂里，無數(shù)雙眼睛盯著電子屏幕上不斷刷新的名字。接談是按序號順序進行的，每個上訪者都一直關注著自己的“名次”。
劉金元排在了第25名，這對她而言是一個絕望的數(shù)字——按一上午接談三五個人的速度，又要等上四五天才可能輪上她了。
最高法院還規(guī)定，“來訪人登記表每月只登記一次，當月重復登記無效�！边@意味著一旦當月沒有被叫到號，得等到下個月。這樣，許多上訪者不得不一再滯留。
劉金元是第一次到北京上訪，她的兒子在大連一家汽車維修公司工作，修車時被司機開動汽車碾成一級傷殘，她認為法院判決有問題，從2001年開始上訪。
最初，她去了人大和市政府的信訪辦，得到的回答是：“不歸我們管，你們去找法院�！比チ朔ㄔ海ㄔ河肿屨胰舜�。于是她又折回人大，人大犯難了，說，“你找市政法委吧。”劉金元又跑去找市政法委，結果又被踢給了法院。
2003年6月和7月，劉金元去了兩次沈陽找省高院。高院的同志看了判決書后說，判得確實有問題，一句話說得劉金元挺高興，但最后的說法仍然是，“你回去問法院，為何不給你立案？”
失望的劉金元把兒子也帶到了大連中院，跪在法院門口大哭：“孩子可憐啊，孩子冤枉��！”于是法院讓肇事司機又送了1萬元，但終究沒有重新立案再審。
10月22日下午1點半，劉金元在沈陽北站上了一輛開往北京的班車，充滿希望地來到了北京。
“25日去了人大信訪局，26日才拿到表，填好了他們已經(jīng)下班了，27日交表，三天的時間，換來一張紙條，讓我來最高法院�！眲⒔鹪嘈χf。
事實上，劉金元的經(jīng)歷對于大多數(shù)上訪者大同小異。上訪者的一般經(jīng)歷是，先在地方轉圈，來到北京后，又在各個部門之間轉來轉去，然后，開始在北京和地方之間轉圈。轉圈的時間如果要以上訪者上訪的時間來算，從幾年到幾十年都很常見。
“都在轉圈，隨便扒一個路條給你，從人大到中紀委，又從中紀委到高法，到底找誰呢？”上訪者們起早貪黑，幾乎踏遍了各個信訪口，支撐他們的是頑強的信念。
遼寧鐵嶺的李國敏因法院糾紛自2001年起來京上訪，在北京和鐵嶺間往返已達數(shù)十次。案件在鐵嶺中院到省高院再到北京的人大、國辦和最高法院轉來轉去，4年間仍沒解決。
截訪，是近年來上訪者最為害怕的事情。因為截訪，黃素芳的客人經(jīng)常“失蹤”。床底下堆滿的行李，就是被“接”走的人留下的。但是，“人家的東西不能丟掉，說不定哪天就回來了�！�
記者采訪的第四天，胡金花就被女兒接走了。“當?shù)卣f胡大媽要是繼續(xù)上訪，她的兒女就要丟飯碗�！秉S素芳說。
截訪者一般都是由當?shù)伛v京辦事處和各個地市派來的官員組成，各信訪大省還組織了浩浩蕩蕩的截訪車隊。11月1日上午，在“兩辦”信訪局人民來訪接待室門口，不完全統(tǒng)計，單是各地車輛就有55輛。
何去何從
10月30日，早晨的陽光十分燦爛。但就在前一晚上，北京下過一場冷雨。上訪村的城市廣場上，掛著晾曬的毯子褥子，花色各異，斑駁不一。
廣場上的這些上訪者，多數(shù)是“棚戶”。他們在附近鐵路邊的樹林里搭上一根木棍，披上撿來的塑料紙，鋪幾塊廢棄的已近磨平的地毯布，就算一個窩了。
在上訪村居住的，除了上訪者之外，還有不少“盲流”。他們混在上訪者中，很難辨認。一位上訪者說，東莊最集中的那片平房，頂多只有一半的人是上訪的。
這些棚戶，除了食難果腹，衣難暖身，更面臨著各種危險：城管會不時地來驅趕，把他們辛辛苦苦撿來的“建筑材料”和食物全部扔到車上拉走。
城管經(jīng)常來清理，不定期清理，每周都有。一個婦女說，有一次半夜清理，城管過來，把所有東西都拉走，本來帶了很多衣服，丟了，白天出去撿破爛，回來的時候發(fā)現(xiàn)被清理走了。
一些上訪者住在陶然橋橋洞里，因為外面墻比較高，在里面暖和�？蓻]住多久也被趕走了，許多人又轉移到旁邊一個地下通道里，現(xiàn)在那里已經(jīng)聚集了20多人。
黃素芳“旅館”里，一個電飯鍋、一個煤爐子，20多個房客輪流做飯。從中午11點開始，到下午5點的時候，還有人沒做飯�！拔覀兺蜌獾�，誰先做都無所謂，餓了可以分著吃�！�
上訪者們每天早晨起床，先到市場去撿菜，“白菜葉子很多，都撿不完，不用搶”。有錢的話可以買饅頭吃，5個1塊錢。他們趕往各個信訪口的路上，會順便撿一些礦泉水瓶和報紙，一個瓶子可以賣一毛五，一斤報紙賣兩毛，撿了即賣。這里到處有收購的小店。
吃住是第一要務，有時候，上訪的人們竟然也盼望能被拉到馬家樓去，那里可以領到兩個饅頭和一個榨菜。吃完之后再逃跑。
上訪者已經(jīng)談不上什么生活品質了。他們不洗澡，不換衣服；
生病了，只能聽天由命，要不然就是去“自首”，讓接訪的拉回家去。
“我們只能天天去信訪口等啊盼啊，不信等不到一個公理�！币晃簧显L者說這話時，一屋子的人都很嚴肅：“我們要和腐敗斗爭到底！”（南方周末）
熱點文章閱讀