個人所得稅關(guān)系到億萬納稅人的切身利益，也是政府在構(gòu)建和諧社會中必須妥善處理的社會問題，因而成為當(dāng)前我國經(jīng)濟生活中的最大熱點，而個人所得稅“起征點”的調(diào)整又是當(dāng)前最為迫切解決的問題，稱得上是熱點中的亮點，一時間，全國人民的目光都集中到了個人所得稅上。

　　但個人所得稅畢竟是個“外來”的稅種，以目前中國公民和政府的納稅人意識和素質(zhì)，對它的了解可以說少得可憐，因而也就出現(xiàn)了許多似是而非的說法，專家和媒體的議論似乎也是千篇一律，這顯然無法適應(yīng)個人所得稅改革正在啟動這個關(guān)鍵性歷史時刻的要求。

　　是“免征額”，不是“起征點”

　　目前社會最關(guān)注的是個人所得稅的免征額問題，但各種媒體上，“起征點”的說法卻鋪天蓋地滿天飛，甚至剛剛召開的十屆全國人大常委會第17次會議在審議個人所得稅稅法修正案時也將其稱為起征點，這其實這是一種誤解。

　　起征點是之稅法規(guī)定的對征稅對象開始征稅的臨界點。征稅對象沒有達到起征點的不征稅，達到或超過起征點的，則按照征稅對象的全部數(shù)額征稅。免征額是指征稅對象的全部數(shù)額中扣除一個部分免于征稅。無論征稅對象的數(shù)額多大，免征額部分永遠都不征稅，只就超過免征額的部分征稅。

　　之所以出現(xiàn)將起征點和免征額免混為一談的情況，是因為僅僅看到了二者的聯(lián)系，即它們都屬于減免稅的特殊形式，都可以減除納稅人的部分稅收負擔(dān)；
不同的是，起征點免除的是一部分低收入納稅人的稅收負擔(dān)，而免征額免除的是所有納稅人的一部分稅收負擔(dān)。如果把免征額當(dāng)成起征點，那么超過這個“起征點”的全部所得均應(yīng)被視為應(yīng)納稅所得，這還談得上什么優(yōu)惠、照顧低收入者呢？

　　可見，起征點、免征額的區(qū)別是明顯的，不能混淆，混淆了就說不清楚了。

　　構(gòu)建和諧社會的一件大事

　　缺乏調(diào)節(jié)收入的功能，是現(xiàn)行的個人所得稅存在的主要問題，也是這次稅制調(diào)整的主要原因。我國現(xiàn)行的《中華人民共和國個人所得稅法》是1980年9月頒布實行的， 當(dāng)時中國公民的月工資收入不過數(shù)十元，距離800元的免征額遠之又遠，只有極少數(shù)市民及在華工作的外籍人員可以稱得上是納稅人。從那時起到現(xiàn)在，20多年過去了，居民的收入逐年增長，而稅法規(guī)定800元的免征額卻一成不變，使得個人所得稅征稅對象由少數(shù)高收入階層迅速擴大到多數(shù)收入相對較低的城市居民。

　　另外，個人所得稅實行單位代扣代交的征收方法，也使得這一制度能直接管住的就是普通工薪階層，而對于那些富豪們、高收入們就很難有效監(jiān)控。尤其是私營企業(yè)，要分清哪些是個人所得，哪些是企業(yè)收入本身就是一件難事，在那里，避稅成了一件非常容易的事，可憐的是那些跑不掉、逃不脫的中低收入者，反而成為個人所得稅的納稅主體。2004年，中國個人所得稅收入為1737.05億元，其中65%來源于工資、薪金所得，其中，中低收入者又占了絕大多數(shù)。而人數(shù)不足 20％的富人們占有銀行存款總量80％的比例，其所繳的個人所得稅卻不到這個稅種收入總量的 10％。

　　富豪們、高收入們他們居住的是豪華住宅，享用著最好的公共服務(wù)，占據(jù)著最多的公共資源，而他們對個稅的貢獻卻最小，避稅、偷逃稅進退自如，倒是廣大中低收入者們承擔(dān)了其中的大部分，不僅造成了國家稅收的巨額損失，還使得個人所得稅的調(diào)節(jié)作用基本失效，導(dǎo)致富人更富，窮人更窮的“逆向調(diào)節(jié)”后果，社會貧富差距因此進一步拉大。

　　個人所得稅收本應(yīng)是調(diào)節(jié)貧富差距的手段，現(xiàn)在卻反其道而行之，變成了一個很不公平的稅。對這樣的稅，人們哪里僅僅是“充滿了期待”，可以說是“怨聲載道”，不改革，天理難容。

　　此次對個人所得稅免征額的調(diào)整，雖然沒有達到人們希望的1600—2000元的標(biāo)準(zhǔn)，但仍可以在相當(dāng)程度上降低中低收入者的稅負，反映了民眾的意愿，對于提高稅收調(diào)節(jié)收入分配的功能，緩解社會貧富差距將具有非常積極的作用，反映出決策層在構(gòu)建和諧社會方面正在做出實質(zhì)性的努力，因而得到了廣泛的贊譽和擁護，是中國政治經(jīng)濟生活中一件非常值得肯定的大事。

　　是稅制的調(diào)整，還不是“變法”

　　許多人將目前對個人所得稅的調(diào)整稱為“變法”，我認為過了。免征額20多年沒變，確實已經(jīng)到了非變不可的時候了，調(diào)整個人所得稅的免征額標(biāo)準(zhǔn)，意圖很明顯，就是先解決對民眾影響最大的問題和民眾呼聲最高的問題，準(zhǔn)確地說，是使中低收入納稅群體適當(dāng)降低，但現(xiàn)行的個人所得稅稅制仍然達不到調(diào)節(jié)收入水平的層次，只是屬于稅法的適當(dāng)調(diào)整，并不是真正的稅制改革。

　　免征額標(biāo)準(zhǔn)其實是個稅改革中最簡單的問題。降低中低收入者稅負，除了調(diào)整免征額之外，還有一系列稅制設(shè)計上的問題需要考慮。我國實行的是總收入減去固定的扣除部分作為應(yīng)納稅所得額的計稅辦法，但標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得過于簡單，未考慮到不同納稅人的贍養(yǎng)人口負擔(dān)、子女撫養(yǎng)及教育負擔(dān)、醫(yī)療費用、住房購置費用負擔(dān)等因素，沒有考慮按照最低生活水平線開支抵扣個人所得稅。這些大頭費用，過去很多都是由政府承擔(dān)的，現(xiàn)在，這些費用轉(zhuǎn)由個人承擔(dān)，那么，政府就應(yīng)當(dāng)把這筆錢留給個人，在稅前予以扣除。而增加這些個人所得稅的稅前扣除項目，也就相當(dāng)于個人所得稅的免征額標(biāo)準(zhǔn)的提高。

　　在個人所得稅的稅前扣除方面，英國的扣除項目以規(guī)定細致而著稱，有個人口扣除、已婚夫婦扣除、子女稅收寬免、工薪家庭稅收寬免等。以個人扣除為例，他們是按照一定的年齡界限分檔界定的。65歲以上到74歲的老人，扣除標(biāo)準(zhǔn)比普通納稅人提高了32%，75歲以上的老人扣除標(biāo)準(zhǔn)則進一步提高了6%。這一規(guī)定實際上是以稅收優(yōu)惠的形式體現(xiàn)社會對老年人的關(guān)愛以及對他們一生為社會所作貢獻的尊重與肯定。這些寶貴的經(jīng)驗可以供我們在改革個人所得稅制的時候作為參考和借鑒。

　　可以考慮將我國個人所得稅的扣除項目區(qū)分為必要費用和生計費用兩大類。必要費用是指為取得個人收入而支付的費用；
生計費是指維持納稅人及其贍養(yǎng)人口基本生活的最低費用。目前我國個人所得稅的扣除項目恰恰是這兩項居多，這就不可避免地增加了工薪階層的稅收負擔(dān)。這樣區(qū)分后，還應(yīng)進一步細化我國個人所得稅的費用扣除項目，如實行教育扣除、殘疾人扣除、住房扣除等等。

　　調(diào)低最高邊際稅率也是個人所得稅改革中的關(guān)鍵性問題�，F(xiàn)行個人所得稅的累進稅率級次有9級，計算過程復(fù)雜，最高邊際稅率45％，從國際上看，采用這么高稅率的國家還很少見。稅率過高，個人逃稅的幾率于是就高，其實際價值就會下降。經(jīng)濟學(xué)家賈康說，有的地方專門做過調(diào)查，在本地按照45%的稅率所征收的稅金是零，從來沒有征到過，這樣的邊際稅率還有什么實際意義？而且邊際稅率過高會影響人們創(chuàng)業(yè)和投資的積極性，無法體現(xiàn)稅收的效率原則（不妨礙或刺激經(jīng)濟發(fā)展），這對發(fā)展中的中國來說顯然是不利的。同時，減少稅率級次也是必要，現(xiàn)在是9個級次，其實有三到五級就夠了，每一級之間5%的級距可以適當(dāng)拉大，這也是個人所得稅改革的一個需要考慮的問題。

　　就是免征額本身，也需要進一步做出調(diào)整。我國個人所得稅屬于中央和地方共享稅種，地方對之應(yīng)該擁有一定的調(diào)整空間和一定的浮動范圍。比如根據(jù)價格指數(shù)調(diào)整，建立個人所得稅應(yīng)稅收入、級距、費用扣除等與價格指數(shù)（通貨膨脹）之間的聯(lián)動機制和彈性空間，每年由地方根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟增長情況作出相應(yīng)的調(diào)整。

　　我國目前城鄉(xiāng)差距、東西部差距仍然相當(dāng)大，一個人月收入2000元在北京就能解決溫飽問題，但在西部一些地方就可以成為高收入者，實行全國統(tǒng)一的稅法，北京的窮人繳的稅可能比農(nóng)村的富人要多得多，但如果由各地自行決定征稅標(biāo)準(zhǔn)，每個人當(dāng)然希望按照高收入地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)繳稅，又難以阻止跨省區(qū)的收入支付行為，還是會導(dǎo)致新的不公平。要根本解決這個問題，只有基本消除了地區(qū)差距才有可能。

　　個人所得稅的主要功能是調(diào)節(jié)收入分配

　　在我看來，調(diào)節(jié)個人收入分配和社會貧富差距應(yīng)當(dāng)是個人所得稅的主要功能，而其收入功能是次之的。個人收入分配是指一定時期內(nèi)的貨幣收入在社會各階層之間的分配。當(dāng)各種收入來源既定的時候，收入在不同階層之間分配的結(jié)果，很大程度上就取決于個人所得稅。由于個人所得稅一般實行累進稅率征收，并且直接課征于個人的貨幣收入，稅負的高低，就決定了納稅人稅后的實際收入水平。個人所得稅最能體現(xiàn)縱向公平原則，所得多者多納稅，所得少者少納稅，無所得者不納稅。課稅以后，可以在一定程度上減少貧富階層收入分配差距過大的狀況，如薩繆爾森所說：“個人所得稅是累進的，具有把收入從富人那里再分配給窮人的傾向�！眰�人所得稅調(diào)節(jié)最高收入與最低收入之比，根據(jù)美國1999年個人收入所得稅表計算，單身納稅人最高收入者稅前收入是最低收入的11倍，經(jīng)過稅收調(diào)節(jié)后，下降為7。8倍。加拿大的資料顯示，1971年至1992年，該國個人收入的基尼系數(shù)在征收個人所得稅之前從0。447上升到0。491，征收個人所得稅后，下降至0。359。

　　但我國個人所得稅調(diào)節(jié)收入差距的功能是比較微弱的，這樣說的主要根據(jù)是個人收入差距呈現(xiàn)增大的趨勢，而不是縮小。中國的基尼系數(shù)早就超過了國際公認的警戒線0.4，2004年城鄉(xiāng)整體的基尼系數(shù)達到0.465，這個敏感的數(shù)字還在繼續(xù)上升，目前還看不到下降的跡象。另外，我國個人所得稅的實際收入與潛在收入（應(yīng)收收入）之間存在較大的缺口，一般認為我國應(yīng)征而未征的個人所得稅流失至少1/2以上，也就是說，現(xiàn)在每年至少有800多億潛在個人所得稅沒收上來。

　　數(shù)據(jù)顯示，個稅占中國稅收的比重由1994年的1.6％，迅速提升至2004年的6.75％。從收入規(guī)模上看，個稅已成為中國第四大稅種，成為最有潛力和希望的稅種，將很快發(fā)展成為中國稅制中的主體稅種，在社會生活中發(fā)揮出越來越大的作用，所以應(yīng)對如何發(fā)揮個人所得稅特有的調(diào)節(jié)功能做進一步探索和改革。

　　一是需要在此次調(diào)整免征額標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上進一步完善個人所得稅制。調(diào)整免征額標(biāo)準(zhǔn)，只是我國個人所得稅制改革的第一步。我國目前實行的分類所得稅制有計征簡便的優(yōu)點，但顯然這個優(yōu)點是對政府來說的，對納稅人來說就不那么樂觀了。它不能全面反映納稅人的真實應(yīng)納稅所得的水平，容易造成應(yīng)稅所得來源多、綜合收入高的納稅人不繳稅或少繳稅，而應(yīng)稅所得來源少、收入相對集中的納稅人多繳稅的現(xiàn)象。比如，某甲在不同的地方取得工薪所得、勞務(wù)報酬、稿費收入3項收入，每項所得費用扣除800元，雖然甲的月收入達到2400元，但是卻不用繳納個人所得稅。某乙與甲月收入相同，全部來自于工薪所得，卻要按規(guī)定繳納個人所得稅135元。這樣，收入結(jié)構(gòu)單一、由單位代扣代繳的工薪階層，成了最“疏而不漏”的納稅者，而那些收入結(jié)構(gòu)復(fù)雜、收入來源廣泛的非工薪階層，卻往往因為其收入的哪一“類”都夠不上起征點，且無人跟蹤追繳，反而可以不交稅或少繳稅，明顯的不公平。此外，現(xiàn)行稅制將個人收入分為11類，按不同稅率計稅，也造成同等數(shù)額的收入因其來源不同而稅負不同的結(jié)果，也就是賺同樣多的錢，交不一樣的稅，甚至有可能勞動所得交的稅高于非勞動所得、勤勞所得交的稅高于非勤勞所得的稅率倒掛現(xiàn)象。

　　有鑒于此，我國確定了綜合與分類相結(jié)合，綜合為主、分類為輔的稅制改革方向，即將個人的部分經(jīng)常性收入，如工資薪金、勞動報酬、稿酬、財產(chǎn)租賃、財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等有費用扣除的項目合并歸總征收個人所得稅，不再按照收入來源不同分別計稅，而將沒有費用扣除的其他臨時性、偶然性的收入，如利息、股息、紅利所得、股息轉(zhuǎn)讓所得等實行分類單獨征收，這樣，大部分個人收入就可以有效地避免由于重復(fù)扣除費用所帶來的稅負不公平現(xiàn)象的發(fā)生。

　　當(dāng)然，還必須看到，就是實現(xiàn)了分類綜合所得稅制，也并不標(biāo)志著個人所得稅制改革的的完成，我國個人所得稅制改革的最終目標(biāo)應(yīng)該是實行綜合所得稅制，即按納稅人的綜合所得確定累進稅率的檔次，因為在所有稅制類型中，只有綜合所得稅制最能體現(xiàn)量能負擔(dān)和公平的原則，但這種稅制是建立在個人自行申報基礎(chǔ)上的，要求納稅人有較高的納稅人意識，稅務(wù)機關(guān)有較強的監(jiān)管能力，這些條件我國目前還不具備，所以必須以分類綜合所得稅制作為過渡。

　　二是實行金融實名制，建立個人收入的信用化體系，推廣信用證和個人支票制度，建立對個人收入、支出的結(jié)算信息系統(tǒng)。在這個前提下，將納稅人所有的收入都歸并在一個身份證號碼下面，——所有金融方面的信息在金融機構(gòu)的電腦里都能夠順利而準(zhǔn)確地查到，這才能形成“綜合”成為個人所得稅的計稅依據(jù)。這是稅務(wù)機關(guān)搜集個人個人應(yīng)稅所信息和實現(xiàn)交叉稅務(wù)稽核的基本條件。

　　三是構(gòu)建調(diào)節(jié)收入分配的一攬子稅收體系。稅收對個人收入的調(diào)節(jié)是一個系統(tǒng)工程，而不能僅僅依靠個人所得稅。調(diào)節(jié)收入分配的一攬子稅制應(yīng)包括社會保障稅或繳費、個人財產(chǎn)（不動產(chǎn)）稅、遺產(chǎn)與贈與稅、資本利得稅以及福利稅等。

　　納稅人不僅有義務(wù)，也有權(quán)利

　　個人所得稅是與公民個人關(guān)系最為密切的稅種，對中國納稅人觀念的影響遠甚于其他。近年來，中國公民在納稅意識增強的同時，納稅人權(quán)力的意識也在“蘇醒”，他們在繳稅的同時希望了解稅款的流向和用途，監(jiān)督政府的財政行為。一些公民在對行政機關(guān)工作表示不滿意時已經(jīng)懂得強調(diào)自己的“納稅人”身份，這是令人欣慰的現(xiàn)象，說明中國確實是在向一個法治社會進步。

　　為提高納稅人對個人所得稅的認可程度，應(yīng)從法律上確定納稅人享有對預(yù)算從編制到修改再到執(zhí)行的全程監(jiān)督權(quán)，有順暢表達個人意見的渠道，在日常生活中，應(yīng)當(dāng)大大加強我國政府各級預(yù)算收支內(nèi)容的透明度，借鑒西方國家實行了多年的預(yù)算公開化的經(jīng)驗，讓納稅人通過各種媒體方便地了解政府財政活動的情況，明白自己所承擔(dān)稅負的計算依據(jù)和所納稅款的去向，創(chuàng)造個人所得稅為廣大納稅人自覺遵從的必要的社會條件。

　　我國的個人所得稅，從稅種確立的1980年算起不過25年，而真正有意義的征收只有十幾年的歷史，無論是征管水平，還是被納稅人認可的程度，或者是占稅收總額的比重，都還處于發(fā)展的初級階段。免征額標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整固然應(yīng)該關(guān)注，但它只是我國個人所得稅改革邁出的第一步。英國從1798年的“三部課征捐”開始建立個人所得稅的，一直到1874年，歷時76年，才被確認為永久性的固定稅種。而這就提醒我們，不論在那個國家，將這樣一個直接稅稅種從無到有地確立起來都不是一件容易的事。稅制自身的完善及與之相關(guān)的各種制度的相互配合，還需要經(jīng)歷一個相當(dāng)長的過程，可能幾年，甚至十幾年的努力才能基本完成。這很正常。

　　個人所得稅改革，穩(wěn)步行進，前景看好。

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