有一只看不見的手在調(diào)節(jié)市場行為，還有一只看不見的手在指揮政府行為。前者可以被稱為“看不見的右手”，因為馬里蘭大學(xué)的奧爾森教授稱后者為“看不見的左手”。而政府，在新加坡南洋理工大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟系主任陳抗博士看來，卻有兩只“看得見的手”，一只是受所謂“狹隘利益”所引導(dǎo)的“掠奪之手”；
另一只是受“涵蓋利益”引導(dǎo)的“扶助之手”。掠奪之手掠奪的是企業(yè)利益，扶助之手扶助的是私人企業(yè)和公共投資。但依我之見，政府還有第三只看得見的手，那就是對市場的干預(yù)之手。無論政府在“掠奪”的時候，還是在“扶助”的時候，這只手都會伸出來。

　　1，政府都有三只手

　　中國的中央政府和地方政府都有這三只手。特別是從80年代初開始在中央和地方政府之間進行財政分權(quán)后，政府之間的競爭行為加劇，政府的三只手到處亂伸，頻繁地交替使用。從80年代初到1993年，中國在中央政府和地方政府之間實行財政包干體制；
從94年開始，這一體制被分稅制所取代。這兩種財稅政策，被某些國外特別是美國學(xué)者稱為“財政聯(lián)邦制”。

　　學(xué)者一般高度評價財政包干制，因為它給地方政府比較高的邊際財政留成。按照美國華裔學(xué)者錢潁一等人的研究，如果地方政府財政的邊際留成比例高，則地方政府有積極性去搞好地方經(jīng)濟，地方的非國有企業(yè)的速度會比較快，國有企業(yè)改革會比較好。從陳抗博士的觀點看，這時，地方政府肯定是對地方經(jīng)濟伸出了“扶助之手”。財政包干制雖然備受學(xué)者贊賞，但它也帶來了諸如地方保護主義、官商一體、中央政府權(quán)力削弱等問題。地方保護主義和官商一體是地方政府在伸出扶助之手的同時，而伸出的對市場經(jīng)濟的干預(yù)之手；
而中央政府權(quán)力削弱，則預(yù)示著中央政府已經(jīng)控制不住自己的“掠奪之手”。

　　果然，在增強中央“汲取”財政的能力的訴求下，1994年改財政包干制為中央與地方政府的分稅制，中央政府的掠奪之手伸出來了。陳抗博士發(fā)現(xiàn)，地方政府的扶助之手指數(shù)自從1994年起有了明顯的下降趨勢，即從1988年至1993年的0.67下跌到1994年至1998年的0.43，跌幅超過30％。從扶助之手向掠奪之手的轉(zhuǎn)變，反映了1994年中央從低分成到高分成的轉(zhuǎn)變。

　　2，“財政聯(lián)邦制”的困境

　　這表明，在財政聯(lián)邦制下，如果地方政府財政邊際留成比例高，如財政包干制，則它們在伸出對地方經(jīng)濟“扶助之手”的同時，也伸出對全國市場的干預(yù)之手；
如果地方政府財政邊際留成比例低，如分稅制，則中央政府和地方政府會同時伸出掠奪之手。這也可以部分解釋從90年代以來中國的政治腐敗何以越來越失去控制。很明顯，所謂財政聯(lián)邦制陷入了它自身無法解決的困境：不讓政府伸出掠奪之手，政府就必然伸出干預(yù)之手。

　　怎么辦？錢潁一教授引用黃亞生博士的研究，試圖用地方政府官員和中央關(guān)系的緊密度來暗示一種政策建議。他提出一項假設(shè)：地方政府官員與中央的緊密度越高，地方經(jīng)濟的發(fā)展越會受負面影響，非國有經(jīng)濟的發(fā)展會緩慢，國有企業(yè)的改革也不快。這暗含著一個在財政聯(lián)邦制條件下，在政治上給地方政府繼續(xù)放權(quán)的建議。他沒有告訴我們的是，放權(quán)放到何種程度，地方政府在伸出扶助之手的時候，不會伸出干預(yù)之手，換句話說，不會搞地方保護主義和官商一體。

　　這個假說至少說明，在中國僅僅有財政聯(lián)邦制是不夠的，還必須有政治上的聯(lián)邦化。降低地方政府官員與中央的緊密度，是聯(lián)邦化的另一種說法。但是，如果聯(lián)邦化過程只是在中央集權(quán)制的政治框架中進行，政府的“三只手”的交替使用還是不可避免的。也許“緊密度”指數(shù)越低，權(quán)放得越多，地方政府對市場的干預(yù)越嚴(yán)重，地方保護主義越盛行。原因何在？原因就在于中央集權(quán)結(jié)構(gòu)里的地方政府權(quán)力只受中央制約，中央每下放一種權(quán)力，實際上就失去制約地方的一個手段。地方政府為了自身利益，可以為所欲為。這就是不少研究者擔(dān)心的土皇帝現(xiàn)象。

　　3，啟動新的權(quán)力制約機制

　　在聯(lián)邦制結(jié)構(gòu)中，另一種權(quán)力制約機制會啟動，即公民權(quán)對政府的制約。公民權(quán)是個有趣的東西。一方面，像太陽是光的源泉一樣，公民權(quán)是所有政府權(quán)力的源泉；
另一方面，像貓是所有耗子的天敵一樣，公民權(quán)是所有政府的天敵。只要政府濫用權(quán)力，公民就會成為政府的天敵。在中央集權(quán)制下，中央將公民看成唯一的政治對手，所以，不讓這種權(quán)力制約機制啟動。

　　在聯(lián)邦制下，由于主權(quán)在聯(lián)邦政府和地方政府之間分享，無論聯(lián)邦政府或地方政府都需要啟動公民權(quán)來制約對方。如果聯(lián)邦政府濫用權(quán)力，公民就是地方政府的同盟軍；
如果地方政府濫用權(quán)力，公民便是聯(lián)邦政府的同盟軍。地方政府實行地方保護主義，直接損害的便是作為消費者的公民利益，公民會起來反對地方政府對權(quán)力的濫用。地方政府不讓本地公民用貨幣購買價廉物美的商品，公民在選舉時便不會用選票“購買”這種質(zhì)次價高的政府，而聯(lián)邦政府也不會干預(yù)公民對政府的“購買”行為。這就是為什么在當(dāng)今世界的聯(lián)邦制國家里，很少發(fā)生地方保護主義現(xiàn)象的一個原因。

　　不僅政府的干預(yù)之手在聯(lián)邦制下很難伸出來，掠奪之手也會受到約束。如果聯(lián)邦政府提高自己財政的邊際留成比例，地方不會輕易地將聯(lián)邦的掠奪轉(zhuǎn)嫁給本地，而會代表本地選民與聯(lián)邦政府協(xié)商，力求達成一項雙方都能接受的協(xié)議。因此，在聯(lián)邦制下，公民像防賊一樣，防著政府的“三只手”，即便是扶助之手，也不能讓它亂伸，政府幫倒忙的事還少嗎？

　　2001年6月

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