北京市人民政府：

　　2006年6月初以來，作為“教育改革實(shí)驗(yàn)區(qū)”的北京市海淀區(qū)人民政府啟動(dòng)了清理整頓本轄區(qū)流動(dòng)人員自辦學(xué)校（民間俗稱為打工子弟學(xué)校，教育部統(tǒng)稱為流動(dòng)兒童少年簡易學(xué)校）的專項(xiàng)治理行動(dòng)，并于7月4日取締了其中的37家學(xué)校，約15000多名流動(dòng)兒童少年需要分流到公辦中小學(xué)。

　　2006年7月12日，北京市人民政府辦公廳發(fā)布了“關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)未經(jīng)批準(zhǔn)流動(dòng)人員自辦學(xué)校安全工作的通知”。通知主要內(nèi)容包括：

　　1、“全市流動(dòng)人口中適齡兒童少年近37萬人,其中62%以上的流動(dòng)兒童少年在公辦中小學(xué)接受義務(wù)教育。但是,全市還有未經(jīng)批準(zhǔn)自辦的、專門接收流動(dòng)兒童少年的學(xué)校(以下簡稱未經(jīng)批準(zhǔn)流動(dòng)人員自辦學(xué)校)239所,在校學(xué)生95092人�！�

　　2、“要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，制定規(guī)范和清理整頓本行政區(qū)域內(nèi)未經(jīng)批準(zhǔn)流動(dòng)人員自辦學(xué)校的措施和在校學(xué)生分流方案,并于2006年7月中旬前報(bào)市教委�！�

　　3、“堅(jiān)持“分流一批、規(guī)范一批、取締一批”的工作思路,盡快清理整頓未經(jīng)批準(zhǔn)流動(dòng)人員自辦學(xué)�！�。

　　4、“全方面存在安全隱患的，在今年9月底以前要堅(jiān)決依法取締。取締前要做好將在校生妥善安排到其他學(xué)校繼續(xù)就讀工作,保證其學(xué)業(yè)不受影響,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定”。

　　這份發(fā)文發(fā)給各區(qū)縣，各委辦局的文件，迅即再掀清理整頓流動(dòng)人員自辦學(xué)校的行動(dòng)高潮，同時(shí)擴(kuò)展到全市范圍。因?yàn)闀r(shí)間緊、工作重，相關(guān)各區(qū)縣高度重視，積極動(dòng)員，組織力量全面投入清理整頓工作。以大興區(qū)為例，2006年7月20日上午，大興區(qū)委、區(qū)政府召開了“大興區(qū)清理整頓流動(dòng)人員自辦學(xué)校動(dòng)員會(huì)”，宣讀了《大興區(qū)清理整頓流動(dòng)人員自辦學(xué)校工作方案》，并于8月18日責(zé)令27家流動(dòng)人員自辦學(xué)校停止辦學(xué)。截止9月5日，已有24所被撤消，分流、安置在校學(xué)生8065名，另有3所學(xué)校的撤并工作正在進(jìn)行中。

　　因?yàn)榍謇碚�頓流動(dòng)人員自辦學(xué)校專項(xiàng)行動(dòng)事出突然，又涉及到幾萬個(gè)社會(huì)低層最脆弱的家庭，還關(guān)系到政府重大教育決策的可預(yù)測性、穩(wěn)定性 、合理性、可行性、長遠(yuǎn)性以及后繼處理等諸多問題，引起了社會(huì)各界、中外媒體的廣泛關(guān)注，如果處置不當(dāng)，必然有損北京首善之區(qū)的良好形象，也不利于構(gòu)建首都和諧社會(huì)。

　　作為與北京同呼吸、共命運(yùn)的市民，關(guān)注弱勢(shì)群體是我們共同的道義和責(zé)任，作為學(xué)者和律師，我們也對(duì)這一公共教育政策話題特別關(guān)注。經(jīng)過謹(jǐn)慎的歷史考察、實(shí)地調(diào)研和法律政策分析，我們認(rèn)為此次全市范圍的清理整頓流動(dòng)人員自辦學(xué)校的專項(xiàng)行動(dòng)確有相當(dāng)多的不足之處，值得有關(guān)政府部門去總結(jié)、反思和檢討，更需要有前瞻性的規(guī)劃去加以落實(shí)，并對(duì)遺留問題盡快研究善后補(bǔ)救方法，為此特向市府提出以下公民建言：

　　1、財(cái)力和預(yù)算問題

　　今年八月底，北京市教委新聞發(fā)言人首次向媒體透露：“市財(cái)政擬投入8000萬元來解決流動(dòng)人口子女就學(xué)問題，并將隨著改造過程逐步到位”。

　　我們已經(jīng)知道，分流幾萬名流動(dòng)少年兒童進(jìn)入公辦中小學(xué)并沒有納入北京市政府2006年工作重點(diǎn)，2006年北京市預(yù)算草案也沒有編排取締打工子弟學(xué)�？赡茉黾拥念A(yù)算經(jīng)費(fèi)。在預(yù)算沒有事先落實(shí)的情況下，擬投入8000萬元可能會(huì)遠(yuǎn)水解不了近渴，我們對(duì)幾萬名流動(dòng)少年兒童入學(xué)問題仍然表示擔(dān)憂。

　　從2006年起，國家開始實(shí)行對(duì)西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生的“兩免一補(bǔ)”（免學(xué)費(fèi)、免雜費(fèi)、對(duì)困難學(xué)生發(fā)放生活補(bǔ)助）政策，07年將擴(kuò)展到全國大部分農(nóng)村地區(qū)�！皟擅庖谎a(bǔ)”政策的出臺(tái)，是對(duì)弱勢(shì)群體的傾斜和扶持，在接受基礎(chǔ)教育的人生起跑線上實(shí)現(xiàn)公平和公正。北京市也將撥款1.54億落實(shí)28.9萬遠(yuǎn)郊區(qū)學(xué)生的“兩免一補(bǔ)”政策，而在北京接受義務(wù)教育的37萬名流動(dòng)少年兒童卻仍然沒有享受，是由中央政府直接轉(zhuǎn)移撥付還是以自有財(cái)力解決，也是北京市必須直面解決的問題。

　　2、新移民集中居住區(qū)的公辦中小學(xué)接納量問題

　　根據(jù)北京市的中小學(xué)辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，每班應(yīng)該少于（含）40學(xué)生，而且發(fā)展趨勢(shì)是小班化教育。在校舍、教師資源穩(wěn)定的情況下，能否突然容納大量的分流學(xué)生就讀，這是一個(gè)必須考慮的問題。

　　很多人認(rèn)為北京2001——2004年以來，因?yàn)閼艏畬W(xué)齡少年兒童的減少，大約合并500所中小學(xué)，這些閑置的教育資源，可以為流動(dòng)少年兒童提供入學(xué)的機(jī)會(huì)。事實(shí)上，我們了解到絕大多數(shù)的新移民都是集中居住在交通物流比較發(fā)達(dá)的城鄉(xiāng)結(jié)合帶，極少居住在城市中心區(qū)，城區(qū)閑置的教育資源根本無法解決流動(dòng)少年兒童的就學(xué)問題。

　　海淀區(qū)在分流學(xué)生時(shí)也碰到這樣的困難，正如教委小學(xué)教育科工作人員坦言的那樣“打工者居住相對(duì)集中，導(dǎo)致家長們都帶孩子集中去其中一兩所學(xué)校報(bào)名，使學(xué)校的壓力過大”。海淀區(qū)教委表示會(huì)重新登記并妥善部署生源分流工作，保證學(xué)生們按時(shí)入學(xué)，但這些保證能否 解決實(shí)際問題，能否讓學(xué)生、家長滿意也都是未知數(shù)。

　　3、打工子弟學(xué)校審批和規(guī)范化管理問題

　　各區(qū)在本次清理整頓又保留了一部分未經(jīng)審批的打工子弟學(xué)校，其結(jié)果導(dǎo)致政府和打工子弟學(xué)校都處于兩難境地。作為政府而言，很無奈的是對(duì)所謂“非法辦學(xué)”的打工子弟學(xué)校的合法性要進(jìn)一步認(rèn)可 ，而作為打工子弟學(xué)校而言，雖然被保留，隨時(shí)還可能被取締。

　　兩難境地的問題出在北京市沒有出臺(tái)統(tǒng)一可行的打工子弟學(xué)校的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。北京市一直堅(jiān)持對(duì)打工子弟學(xué)校的審批要求是要達(dá)到《北京市中小學(xué)校辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)》的“基本標(biāo)準(zhǔn)”。

　　該《標(biāo)準(zhǔn)》具體包括：校園面積至少要達(dá)到15000平方米，校舍總使用面積至少3587平方米，其中體育場地應(yīng)當(dāng)滿足相應(yīng)學(xué)校規(guī)模所需的至少200米環(huán)形跑道和60米直跑道用地，以及籃排球場地、器械場地所需用地。

　　客觀而言，很多公立學(xué)校也達(dá)不到這一要求，更遑論幾乎全部為個(gè)人投資的打工子弟學(xué)校了。被調(diào)查的一位辦學(xué)者認(rèn)為，如果能達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，就不是打工子弟能讀得起的學(xué)校。

　　我們考察該《標(biāo)準(zhǔn)》出臺(tái) 的 意圖是“為促進(jìn)本市基礎(chǔ)教育高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量均衡發(fā)展，…而制定本《標(biāo)準(zhǔn)》”，此外還規(guī)定：“ 新建學(xué)校原則上應(yīng)達(dá)到《標(biāo)準(zhǔn)》要求�！蔽覀冋J(rèn)為：作為已經(jīng)現(xiàn)實(shí)存在 的 打工子弟學(xué)校不應(yīng)該強(qiáng)行套用此《標(biāo)準(zhǔn)》，僵化的思維只會(huì)繼續(xù)維持打工子弟學(xué)校不合法卻存在的法治僵局。因此，有必要盡快制定北京市專門的打工子弟學(xué)校辦學(xué)條例，規(guī)范辦學(xué)行為，包括學(xué)校的 基本硬件要求，學(xué)校開辦者的資格認(rèn)定、師資和培訓(xùn)，辦學(xué)質(zhì)量的監(jiān)管、考核，行政處罰程序等等。

　　4、在公辦中小學(xué)求學(xué)費(fèi)用增加的問題

　　許多新移民之所以選擇打工子弟學(xué)校主要是青睞費(fèi)用的低廉，這些學(xué)校每學(xué)期收費(fèi)在300元左右，而且一般沒有額外費(fèi)用。在打工子弟學(xué)校就讀的學(xué)生家庭普遍都是我們城市社會(huì)低層最脆弱的群體，他們結(jié)婚、生子，撫養(yǎng)小孩，正處于人生最艱難的爬坡階段，每一塊錢對(duì)他們來說都非常重要�？墒撬麄兡呐乱宰罟�(jié)儉的方式生活，每月也只有200——300元的盈余。他們望子成龍、改變命運(yùn)的心愿和責(zé)任感，促使他們將微不足道的盈余轉(zhuǎn)化為儲(chǔ)蓄，為子女高中、大學(xué)教育積攢學(xué)費(fèi)。

　　清理整頓和取締打工子弟學(xué)校，迫使原先送孩子到該類學(xué)校就讀的家長多數(shù)只能選擇公辦中小學(xué)。相較打工子弟學(xué)校而言，可能要增加以下費(fèi)用。比如：1、中餐費(fèi)用每頓5——7元，要增加3——4塊；
2、春秋校服費(fèi)大概增加100元；
3、就近上學(xué)的路程增加，公立學(xué)校又沒有校車接送，每天要增加至少1——2元。以上保守估計(jì)，每年要增加費(fèi)用700元左右。

　　用公共教育資源強(qiáng)制接納的結(jié)果是費(fèi) 用的上升，當(dāng)一部分家長從經(jīng)濟(jì)上無法接受時(shí)，教育部門應(yīng)該有務(wù)實(shí)靈活的解決辦法，要么保留打工子弟學(xué)校，要么政府加大教育投入，否則受傷害的永遠(yuǎn)是必須完成啟蒙教育的孩子。

　　5、公辦中小學(xué)的管理性障礙

　　從入學(xué)、中途轉(zhuǎn)學(xué)、教材設(shè)置、適應(yīng)新移民特點(diǎn)作息的管理服務(wù)還存在重重障礙，教育行政部門必須著手解決。

　　1）當(dāng)流動(dòng)少年兒童要求進(jìn)入一些 公立學(xué)校就讀時(shí)，很多學(xué)校要求進(jìn)行入學(xué)資格考試，沒有達(dá)到其要求的拒絕接受；

　　2）從以往打工子弟學(xué)校的經(jīng)驗(yàn)看，中途轉(zhuǎn)學(xué)的比例非常大，家長工作地點(diǎn)一旦變化，必然影響到孩子，公辦中小學(xué)能不能滿足隨來隨收、隨走隨留、收費(fèi)靈活的特點(diǎn)。

　　3）流動(dòng)少年兒童來自全國各地，根據(jù)目前的北京教育體制，絕大多數(shù)學(xué)生必須回戶籍所在地完成高中階段教育和參加高考。我們知道：北京本地教材和流動(dòng)少年兒童普遍采用的全國統(tǒng)一人教版教材存在很大的區(qū)別。在當(dāng)前應(yīng)試教育還非常盛行之下，教材的不同將嚴(yán)重影響到流動(dòng)少年兒童將來回原籍參加入學(xué)考試。

　　4）許多新移民每天早出晚歸、疲于奔命，在公辦學(xué)校就學(xué)的低齡流動(dòng)兒童是需要接送的。

而公辦中小學(xué)又沒有校車早接晚送，能不能適應(yīng)新移民需要，允許家長早送晚接。

　　6、上公辦中小學(xué)的法規(guī)性障礙

　　海淀區(qū)、大興區(qū)在清理整頓打工子弟學(xué)校時(shí)，要求學(xué)生家長帶著“五證”（戶口簿、暫住證、務(wù)工證明、居住證明、戶口所在原籍無人監(jiān)護(hù)證明）到街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理“在京借讀證明”，到附近公辦學(xué)校報(bào)到。后來 在巨大的外界壓力下，海淀區(qū)教委表示：對(duì)于辦理相關(guān)證件確實(shí)有困難的學(xué)生以及因“超生”而沒有戶籍證明的學(xué)生，將由主管部門協(xié)調(diào)入學(xué)。

　　據(jù)了解，90%的流動(dòng)少年兒童家庭沒有辦齊此“五證”，正常情況下，公辦學(xué)校完全可以拒收。

　　2002年3月28日發(fā)布的《北京市對(duì)流動(dòng)人口中適齡兒童少年實(shí)施義務(wù)教育的暫行辦法》規(guī)定：經(jīng)查證在戶籍所在地確無監(jiān)護(hù)條件的流動(dòng)兒童少年由其父母持申請(qǐng)借讀者戶籍所在地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)人民政府出具的該兒童、少年及其父母的戶籍證明；
其父母的身份證、在本市的暫住證和外來人員就業(yè)證等證明材料向暫住地所在的街道辦事處或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府提出申請(qǐng),上述主管部門經(jīng)核準(zhǔn)同意后,為其開具“在京借讀批準(zhǔn)書”。流動(dòng)兒童少年可持“在京借讀批準(zhǔn)書”和原就讀學(xué)校出具的學(xué)籍證明，到暫住地附近學(xué)校聯(lián)系借讀，經(jīng)學(xué)校同意后即可入學(xué)。暫住地附近學(xué)校接收有困難的，可報(bào)請(qǐng)暫住地區(qū)縣教育行政部門予以協(xié)調(diào)解決。

　　上述規(guī)范性文件就是流動(dòng)少年兒童在公辦學(xué)校入學(xué)需要“五證”的法源依據(jù)。我們認(rèn)為該《暫行辦法》人為地設(shè)置了技術(shù)性限制，已經(jīng)成為流動(dòng)少年兒童接受義務(wù)教育的法規(guī)性障礙，應(yīng)該予以廢除。

　　另外，來自農(nóng)村的流動(dòng)少年兒童原本就啟蒙較遲，在隨家遷徙過程中又多有輟學(xué)和留級(jí)的經(jīng)歷，存在普遍的超齡上學(xué)問題。教育部相關(guān)規(guī)定和北京市的《暫行辦法》規(guī)定15周歲為接受義務(wù)教育的最終年齡，其實(shí)不盡合理，我們認(rèn)為只要未完成九年制義務(wù)教育的兒童少年，都有權(quán)繼續(xù)享受免費(fèi)義務(wù)教育。

　　7、對(duì)打工子弟學(xué)校舉辦者和老師的合理補(bǔ)償問題

　　打工子弟學(xué)校的出現(xiàn)是公共管理體制上城鄉(xiāng)、城際分割的產(chǎn)物。打工子弟學(xué)校舉辦者自籌經(jīng)費(fèi)舉辦簡易學(xué)校 ，滿足了新移民子女的迫切就學(xué)需要。流入地政府沒有向這些學(xué)校進(jìn)行財(cái)政扶持，任其自生自滅。僅從打工子弟學(xué)校十幾年來幫助政府解決了數(shù)以十萬計(jì)的流動(dòng)少年兒童接受義務(wù)教育的作用來看，這些辦學(xué)者的努力和付出應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸�府的肯定和認(rèn)同。

　　特別是2003年以來，北京市把沒有經(jīng)過審批的打工子弟學(xué)校納入了區(qū)縣教育部門的備案管理，還開始對(duì)小部分學(xué)校開始進(jìn)行審批加以追認(rèn)。這種默認(rèn)和追認(rèn)事實(shí)上給予了打工子弟學(xué)校間接的承認(rèn)，不少舉辦者開始四處舉債、加大投入、爭取被追認(rèn)，達(dá)到完全合法化。

　　如果這次清理整頓導(dǎo)致學(xué)校被迫關(guān)閉的話，他們的投資將全部付之東流，負(fù)債累累。政府突然做出教育政策的調(diào)整，沒有給予舉辦者一個(gè)合理緩沖期，以便收回成本。我們認(rèn)為：北京市政府應(yīng)該根據(jù)這些舉辦者的實(shí)際損失給予適當(dāng)補(bǔ)償。如果以“非法辦學(xué)”為由，完全不予補(bǔ)償顯然是不合理的。此外，打工子弟學(xué)校老師在極端艱苦的環(huán)境下，低收入、無保障 地 為流動(dòng)少年兒童義務(wù)教育默默奉獻(xiàn)，突然間失去工作，她們的安置補(bǔ)償也應(yīng)一并考慮。

　　8、新的流動(dòng)少年兒童將如何入學(xué)的問題

　　由于北京所轄各區(qū)一直沒有突破原有的義務(wù)教育體制，流動(dòng)少年兒童要到公辦中小學(xué)就讀總是困難重重。今年的清理整頓、學(xué)生分流是在外界高度關(guān)注和教育行政部門強(qiáng)力干預(yù)安排下才得以進(jìn)行和完成。即便如此，還是出現(xiàn)了很多體制上、技術(shù)上的障礙，比如，海淀區(qū)已經(jīng)停頓下來，正在考慮更審慎可行的措施。

　　從現(xiàn)在政策的表面形式上看，好象全市公辦中小學(xué)都會(huì)無條件向流動(dòng)少年兒童敞開了大門。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　事實(shí)上卻絕非如此，新移民家庭要依靠自身力量選擇公辦學(xué)校就近入學(xué)肯定要?dú)v經(jīng)艱辛，平等接受義務(wù)教育之夢(mèng)依然漫長。

　　我們認(rèn)為，每個(gè)學(xué)區(qū)應(yīng)該設(shè)有專門的機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ毠ぷ魅藛T負(fù)責(zé)接待、處理流動(dòng)少年兒童就讀公辦學(xué)校的事宜，根據(jù)申請(qǐng)時(shí)間、居住地點(diǎn)分配學(xué)校，在不影響學(xué)生學(xué)習(xí)的情況下盡快安排解決。目前由家長自己去聯(lián)系就近學(xué)校的方式不利于教育行政部門統(tǒng)籌解決，也給家長帶來不必要的心理和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

　　隨著北京義務(wù)教育對(duì)流動(dòng)少年兒童的開放，還將出現(xiàn)一些新的問題。畢竟北京教育資源更有優(yōu)勢(shì)，受其吸引，許多還在原籍上學(xué)的兒童可能會(huì)轉(zhuǎn)學(xué)到北京，或者原來在教育薄弱區(qū)的流動(dòng)少年兒童轉(zhuǎn)向教育更為發(fā)達(dá)的海淀、朝陽等區(qū)就讀，這些問題都應(yīng)該事先考慮。

　　9、北京全市校方責(zé)任險(xiǎn)未能覆蓋打工子弟學(xué)校的問題

　　2002年秋季以來，根據(jù)北京市政府的要求，北京市教委財(cái)政列支把全市中小學(xué)、幼兒園全部納入校方責(zé)任保險(xiǎn)范圍。凡是因?yàn)樾７截?zé)任導(dǎo)致在校學(xué)生出現(xiàn)校園傷害事故，學(xué)校進(jìn)行賠償后可以向保險(xiǎn)公司理賠。曾經(jīng)因?yàn)楹ε滦�園事故發(fā)生，許多公辦、民辦學(xué)校取消了一些體育運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目，這與當(dāng)前倡導(dǎo)的素質(zhì)教育背道而馳。校方責(zé)任保險(xiǎn)出臺(tái)后，免除了很多公辦學(xué)校的后顧之憂，可是許多沒有經(jīng)過審批的打工子弟學(xué)校還沒有納入該項(xiàng)保障之中。我們知道：有無法人資格并不是學(xué)校能否享受校方責(zé)任險(xiǎn)的必要條件，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園其實(shí)也沒有法人資格同樣被納入了校方責(zé)任保險(xiǎn)范圍。

　　打工子弟學(xué)校舉辦者很多都是舉債辦學(xué)，完全靠學(xué)費(fèi)維持學(xué)校運(yùn)營。一旦遇有校園傷害事故，憑其個(gè)人的能力很難償付醫(yī)療費(fèi)、傷殘或死亡賠償金。如果發(fā)生類似于前年北京一家幼兒園那樣的群死群傷事故，賠償費(fèi)用如不能落實(shí)肯定影響到首都的和諧和穩(wěn)定。

　　以上建議敬請(qǐng)政府考慮、研究為盼。此致，

　　敬禮！

　　北京理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授胡星斗 北京瑞風(fēng)律師事務(wù)所律師李方平

　　2006年9月15日

　　附論：

　　一、打工子弟學(xué)校起源的歷史背景回顧。

　　改革開放后，尤其是1992年社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)確立以來，勞動(dòng)力的自由流動(dòng)從涓流到大河日漸加速壯大，浩浩蕩蕩的流動(dòng)大軍在世紀(jì)交替的中國已經(jīng)蔚為壯觀。

　　團(tuán)聚，是我們每一個(gè)人與生俱來的心理依賴和社會(huì)性需求。當(dāng)我們遷徙到新的居住地，只要就業(yè)和生活基本穩(wěn)定，發(fā)自內(nèi)心而又不可抗拒的親情會(huì)促使我們盡快解決夫妻的團(tuán)聚、未成年子女的隨遷。據(jù)2000年全國第五次人口普查顯示，我國有流動(dòng)少年兒童近2000萬人。目前，僅僅在北京，學(xué)齡期的流動(dòng)少年兒童就達(dá)37萬之多。

　　放眼海外，大量中國小留學(xué)生遍布?xì)W美各個(gè)角落。而再回首國內(nèi)大中城市的邊緣地帶時(shí)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)令人痛心的現(xiàn)象，即二十多年的經(jīng)濟(jì)增長并沒有改變大量的流動(dòng)少年兒童長期被排斥于城市義務(wù)教育體系之外的現(xiàn)實(shí)。

　　根據(jù)我國傳統(tǒng)的公共管理體制，公共品的配置是按戶籍人口實(shí)行。城鄉(xiāng)、城際之間截然分割的戶籍制度不可避免地影響到義務(wù)教育體制。長期以來，流入地的大中城市普遍推卸責(zé)任、不愿意面對(duì)流動(dòng)少年兒童就學(xué)的實(shí)際問題，政府應(yīng)有所為而不作為 導(dǎo)致這些流動(dòng)少年兒童被推向社會(huì)，由市場去解決他們的義務(wù)教育問題。

　　北京新移民中絕大多數(shù)來自中西部農(nóng)村地區(qū)，是城市社會(huì)低層最脆弱的群體。他們從事的職業(yè)幾乎都是體力勞動(dòng)，如個(gè)體小商販、服務(wù)員、保安、清潔工、廢品收購者、租地菜農(nóng)等等，據(jù)我們了解他們每戶的平均收入約1000元左右。一些多子女家庭，這樣的收入水平其實(shí)已經(jīng)低于城市低保線。由于體制上、制度設(shè)計(jì)上，特別是經(jīng)濟(jì)上的原因，大部分新移民的子女無法選擇他們向往的公立學(xué)校就讀，而孩子又不能耽誤，市場的需求孕育著打工子弟學(xué)校的誕生，且不斷涌現(xiàn)。我們認(rèn)為：在流入地政府未能有效解決新移民子女義務(wù)教育問題的大背景下，打工子弟學(xué)校的出現(xiàn)和存在是社會(huì)力量和新移民自力救濟(jì)的必然結(jié)果，具有“天然的道義合法性”，其合法性和合理性是來源于體制的不合理和政府的卸責(zé)。

　　在北京，上世紀(jì)90年代初，打工子弟學(xué)校在還只是個(gè)別現(xiàn)象，1996年其分布開始普遍化、集中化，再到今天已經(jīng)遍布朝陽、海淀、豐臺(tái)、石景山、大興、昌平、通州、順義和房山等9個(gè)區(qū)，不完全統(tǒng)計(jì)就有兩百多所，在校學(xué)生9萬多人。

　　打工子弟學(xué)校游離于國家義務(wù)教育體系之外，與城市公辦中小學(xué)相比也不夠規(guī)范，因此廣受非議。但過去十幾年來，僅在北京一地，這些邊緣化的學(xué)校就培育了幾十萬個(gè)急需完成義務(wù)階段啟蒙教育的流動(dòng)少年兒童�？陀^而言，正是這些打工子弟學(xué)校接納了城市公辦中小學(xué)不能或不愿接納的特殊人群，它的歷史作用絕對(duì)不容抹煞。大規(guī)模清理整頓打工子弟學(xué)校是涉及幾萬個(gè)社會(huì)低層家庭的重大公共教育決策，如果不進(jìn)行調(diào)查研究、公開聽證便突兀決策、采取一刀切方式強(qiáng)行推進(jìn)是社會(huì)各界無法接受的。

　　二、作為流入地的北京市政府負(fù)有為流動(dòng)少年兒童提供平等接受義務(wù)教育條件的法律和道義職責(zé)。

　　跨越戶籍制度重重障礙的自由遷徙變得越來越頻繁和正常。很多新移民適應(yīng)了流入地的生活，改變了原來賺錢回家的想法，他們追求幸福的下一個(gè)目標(biāo)是融入城市生活，為自己、為下一代拓展更適合的生存空間。當(dāng)許多新移民已經(jīng)完成了從暫住向定居的觀念轉(zhuǎn)變時(shí)，一些流入地的政府卻仍然沒有跳出傳統(tǒng)的思維，還是不把他們當(dāng)作城市社會(huì)的一員。新移民把青春奉獻(xiàn)給流入地的城市，可是享受同城待遇的夢(mèng)想還遙不可及。如果流入地政府仍然放之任之不去改變排斥新移民子女的現(xiàn)實(shí)，則很難建立新移民對(duì)流入地城市的認(rèn)同。

　　好在我們欣喜的看到中央政府過去八年來，站在更宏觀的高度出臺(tái)了一系列更傾向于切實(shí)保護(hù)新移民子女的受教育權(quán)的政策、法律。

　　1、1998年3月2日，原國家教育委員會(huì)、公安部發(fā)布《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》的第七條規(guī)定：“ 流動(dòng)兒童少年就學(xué)，以在流入地全日制公辦中小學(xué)借讀為主，也可入民辦學(xué)校、全日制公辦中小學(xué)附屬教學(xué)班(組)以及專門招收流動(dòng)兒童少年的簡易學(xué)校接受義務(wù)教育”。

　　2、2001年5月29日，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中第二條中規(guī)定：“要重視解決流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育問題，以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，采取多種形式，依法保障流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利”。

　　3、2003年8月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等六部門《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》，該意見第二條規(guī)定：“進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民流入地政府(以下簡稱流入地政府)負(fù)責(zé)進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育工作，以全日制公辦中小學(xué)為主”。

　　4、2006年9月1日實(shí)行的《中華人民共和國義務(wù)教育法》第四十三條規(guī)定：“父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾�府�?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件”。

　　上述四個(gè)重要法律政策都明確規(guī)定了“兩為主”的原則，即“以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主�！睆陌l(fā)展的軌跡分析，我們發(fā)現(xiàn)三大跨越：一、1998年發(fā)布的辦法中 進(jìn)入公辦中小學(xué)是以借讀為主，流入地政府一般還收取借讀費(fèi)，經(jīng)濟(jì)的原因還是阻卻了相當(dāng)數(shù)量的新移民子女入學(xué)；
二、2003年8月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的意見明文廢止借讀費(fèi)，一半以上的新移民子女得以進(jìn)入公辦中小學(xué)；
三、2006年9月1日新的《義務(wù)教育法》又確立了流入地人民政府應(yīng)當(dāng)提供平等接受義務(wù)教育的條件。

　　中央政府之所以規(guī)定由流入地政府承擔(dān)起流動(dòng)少年兒童義務(wù)教育責(zé)任自有其道理。一是流動(dòng)少年兒童就近入學(xué)的客觀需要；
二是流入地政府的財(cái)政狀況相對(duì)寬裕；
三是新移民本身就是流入地的建設(shè)者，其子女的義務(wù)教育理應(yīng)由流入地政府承擔(dān)；
四是便于流動(dòng)少年兒童更好的融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。

　　因此，北京市政府要有對(duì)國家、對(duì)民族、對(duì)未來負(fù)責(zé)任的態(tài)度切實(shí)解決新移民子女平等接受義務(wù)教育的問題，這不是對(duì)新移民的恩賜，而是法律和道義的責(zé)任。

　　三、北京市下屬各區(qū)縣政府在應(yīng)對(duì)新生事物——打工子弟學(xué)校的宏觀政策上缺乏一個(gè)長遠(yuǎn)連貫、穩(wěn)定明晰、理性中庸的判斷，此次清理整頓有欠通盤考量、也有背程序正義。

　　北京進(jìn)入90年代以來經(jīng)濟(jì)建設(shè)開始提速，城市快速的發(fā)展不斷地吸納來自全國各地的人力資源。這些戶籍制度外的新移民的到來和定居也客觀上促進(jìn)了北京的進(jìn)一步繁榮。

　　新移民的家庭團(tuán)聚、子女隨遷，甚至第二代移民的出生成長給北京市提出了學(xué)齡期兒童如何接受義務(wù)教育的嶄新課題。歷史事實(shí)清晰地表明，上世紀(jì)90年代初北京就出現(xiàn)了新移民子女的入學(xué)困難，打工子弟學(xué)校也已經(jīng)開始萌芽，面對(duì)這些新生事物，北京市政府應(yīng)當(dāng)有更多的作為。

　　由于流出地政府的鞭長莫及、而 一些 流入地政府的不聞不問，導(dǎo)致新移民子女接受義務(wù)教育問題始終無法解決，而打工子弟學(xué)校也處于現(xiàn)實(shí)存在卻又不被官方認(rèn)可的尷尬處境。90年代中期，原國家教委開始認(rèn)識(shí)這個(gè)問題的極端嚴(yán)重性，縝密調(diào)研論證后于1998年3月2日發(fā)布了《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》，強(qiáng)調(diào)了流入地政府責(zé)任，同時(shí)認(rèn)可了流動(dòng)兒童少年簡易學(xué)校的存在。該《辦法》第九條還規(guī)定：“ 經(jīng)流入地縣級(jí)以上人民政府教育行政部門審批，企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、其他社會(huì)組織及公民個(gè)人，可依法舉辦專門招收流動(dòng)兒童少年的學(xué)�；蚝喴讓W(xué)校。辦學(xué)經(jīng)費(fèi)由辦學(xué)者負(fù)責(zé)籌措，流入地人民政府和教育行政部門應(yīng)予以積極扶持。簡易學(xué)校的設(shè)立條件可酌情放寬，允許其租賃堅(jiān)固、適用的房屋為校舍”。該《辦法》的出臺(tái)，也進(jìn)一步促發(fā)了北京打工子弟學(xué)校舉辦者的辦學(xué)熱情，學(xué)校數(shù)量、招生人數(shù)又邁上了新的臺(tái)階。

　　1998年8月，上海市為了銜接原國家教委的《辦法》制定了《上海市外來人口中適齡兒童、少年就學(xué)暫行辦法》，使打工子弟學(xué)校管理走上了依法管理的軌道。北京同樣 作為新移民流入的主要城市，并沒有根據(jù)該《辦法》，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，制定具體實(shí)施辦法，給外界的印象是態(tài)度一直不清晰、不明朗，沒有長遠(yuǎn)的規(guī)劃。北京市下屬各區(qū)縣政府的態(tài)度更是步調(diào)不一、既不穩(wěn)定也不連貫 ，致使打工子弟學(xué)校舉辦者在辦學(xué)過程中顫顫悠悠、如履薄冰。以大興、豐臺(tái)、海淀區(qū)為例：

　　1、原大興縣政府于2001年大規(guī)模取締打工子弟學(xué)校，到2006年又恢復(fù)到約48所，此次又取締27所。

　　2、豐臺(tái)區(qū)政府在2003年4月，借“非典”之名，關(guān)閉轄區(qū)內(nèi)全部79所打工子弟小學(xué)，目前大約恢復(fù)10所。

　　3、海淀區(qū)政府立場都一直相對(duì)溫和，對(duì)轄區(qū)內(nèi)打工子弟學(xué)校給予過比較積極的扶持，區(qū)教委還對(duì)學(xué)校舉辦者表示同情、理解，但突然于2006年6月開始鐵腕清理，僅象征性地保留兩所。

　　2002年8月16日，教育部在杭州召開的“全國進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)”上，鑒于簡易學(xué)校辦學(xué)條件、舉辦審批存在諸多亟待解決的問題，教育部提出，各地要從當(dāng)前的實(shí)際出發(fā)，抓緊制定并公布簡易學(xué)校的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和審批辦法，簡易學(xué)校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)可以比一般民辦學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)低，還要給予簡易學(xué)校必要的扶持和幫助。

　　作為打工子弟學(xué)校的舉辦者，一直以來努力不懈擴(kuò)大投入、改善辦學(xué)條件，以求納入官方認(rèn)可的教育體系。雖然海淀區(qū)、朝陽區(qū)教委分別于2003年09月01日、2004年12月04日給海淀區(qū)明園學(xué)校、朝陽區(qū)育英學(xué)校兩所打工子弟學(xué)校頒發(fā) 了 首張“辦學(xué)許可證”�？墒�，我們看到北京教育主管部門在簡易學(xué)校的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和審批辦法的制度建設(shè)上建樹不大。教育部門既然沒有制定打工子弟學(xué)校準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)， 那么“辦學(xué)許可證” 是如何予以審批的呢？教育部門對(duì)此應(yīng)該有所反思。

　　2004年8月24日，北京市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)“國辦關(guān)于進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見”的通知，其中第五條規(guī)定：“繼續(xù)清理整頓未經(jīng)批準(zhǔn)自辦的、專門接收流動(dòng)兒童少年的學(xué)校。各區(qū)縣對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)所有未經(jīng)批準(zhǔn)的社會(huì)各界舉辦的專門接收流動(dòng)兒童少年的學(xué)校要進(jìn)行登記。教育行政部門要與街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府配合，對(duì)登記在冊(cè)的民辦學(xué)校實(shí)施管理。對(duì)擅自開辦且嚴(yán)重不達(dá)標(biāo)的學(xué)校和超過期限未達(dá)標(biāo)的學(xué)校，區(qū)縣教育行政部門要依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)提出撤銷意見和方案，由所在區(qū)縣政府批準(zhǔn)并組織有關(guān)職能部門實(shí)施”�？梢哉f，2004年保留下來的打工子弟學(xué)校已經(jīng)經(jīng)過一次清理整頓，而且納入了各區(qū)縣的備案登記和管理之中，它們事實(shí)上得到了政府的間接承認(rèn)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　我們認(rèn)為：當(dāng)沒有一個(gè)政府指導(dǎo)性的打工子弟學(xué)校準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，對(duì)已經(jīng)存在并運(yùn)轉(zhuǎn)正常的打工子弟學(xué)校，政府應(yīng)該給與相對(duì)比較寬裕的時(shí)間進(jìn)行自我規(guī)范和整改，以期達(dá)到合理設(shè)定的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。今年6到8月間的清理整頓，顯得操之過急，市政府要求各區(qū)縣8天時(shí)間（7月12日——7月中旬前）制定規(guī)范和清理整頓措施以及在校學(xué)生分流方案。在這種嚴(yán)厲打擊的態(tài)勢(shì)下，先前海淀區(qū)還給一個(gè)月的整改期，到大興區(qū)就只給14天的整改期，而且還不予聽證，甚至于行政處理決定沒有下達(dá)就事先封校了，行政執(zhí)法的程序正義被徹底的拋至九霄云外。

　　對(duì)于關(guān)系社會(huì)底層民生的重大公共教育決策，是否有過預(yù)警呢？我們特地瀏覽了北京市政府網(wǎng)站2006年工作重點(diǎn)（教育）的相關(guān)內(nèi)容。該“工作重點(diǎn)”細(xì)微到招多少個(gè)本科生、碩士生，卻絲毫沒有涉及到準(zhǔn)備關(guān)閉多少所打工子弟學(xué)校、分流多少萬學(xué)生。僅有的內(nèi)容就是，“支持20所左右專門招收流動(dòng)子女的學(xué)校達(dá)到基本辦學(xué)條件；
制定管理辦法，規(guī)范管理流動(dòng)人員自辦學(xué)校”。很不讓人理解 的是管理辦法還沒有制定，清理整頓卻來勢(shì)洶洶。我們認(rèn)為：關(guān)系民眾切身利益的公共政策出臺(tái)和具體實(shí)施，應(yīng)該經(jīng)過廣泛、深入的討論 ，更 應(yīng)該召集利益相關(guān)人進(jìn)行聽證，切不可想當(dāng)然，必須慎之又慎。北京市政府對(duì)打工子弟學(xué)校的寬容、默許已經(jīng)持續(xù)了十幾年，甚至還給予過間接承認(rèn)。此次鐵腕清理整頓多少有些脫離了“以人為本”的執(zhí)政理念。

　　四、此次清理整頓專項(xiàng)行動(dòng)并沒有解釋和解決現(xiàn)在和將來面臨的九個(gè)問題。

　　在戶籍“柏林墻”沒有打破之前，能夠超越城鄉(xiāng)、城際分割的限制，由流入地政府為流動(dòng)少年兒童的義務(wù)教育買單是我們久已期待的目標(biāo)。但我們認(rèn)為：政府買單并不意味義務(wù)教育就必然由公辦中小學(xué)一統(tǒng)天下，相關(guān)的法律政策也只要求以“全日制公辦中小學(xué)為主”，這給民辦教育，特別是極富中國城市化進(jìn)程特色的打工子弟學(xué)校預(yù)留了一定的發(fā)展空間。

　　走在改革開放前沿，首先面臨新移民子女的義務(wù)教育問題的廣東省，十幾年來逐漸摸索形成了一套政府主導(dǎo)與市場化并行的義務(wù)教育發(fā)展思路。廣東各地對(duì)應(yīng)運(yùn)而生的打工子弟學(xué)校，沒有采取特別強(qiáng)硬的清理整頓措施予以取締，而是予以積極引導(dǎo)，出臺(tái)了辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，盡可能地把打工子弟學(xué)校納入統(tǒng)一的義務(wù)教育管理體系之中。

　　北京市政府既然已經(jīng)決定敞開心懷接納全部流動(dòng)少年兒童， 就應(yīng)當(dāng)把公辦中小學(xué)作為流動(dòng)少年兒童求學(xué)的主要門路之一，同時(shí)尊重學(xué)生和家長的自由選擇。

　　北京打工子弟學(xué)校的存在和發(fā)展不僅僅是靠其低廉的收費(fèi)，這些學(xué)校為了適應(yīng)市場的需要，在靈活的辦學(xué)體制、周到的教育服務(wù)、人性化的管理等多方面， 與公辦中小學(xué)相比有更大的作為。北京市教育主管部門在今后教改中，可以借鑒打工子弟學(xué)校的經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)改變公辦中小學(xué)的教育服務(wù)觀念，提供既貼近市場又能保證質(zhì)量的義務(wù)教育。

　　針對(duì)北京市清理整頓打工子弟學(xué)校，2006年8月15日，新華社也發(fā)表題為“簡單取締打工子弟學(xué)校不是好辦法”的新華時(shí)評(píng)。其實(shí)對(duì)于打工子弟學(xué)校的未來命運(yùn)，我們不愿置評(píng)，只是希望北京市相關(guān)部門采取比較漸進(jìn)的方式予以解決。事實(shí)上只要給予新移民同城待遇，他們的未成年子女就會(huì)選擇流向軟、硬件更好的公辦中小學(xué)。經(jīng)過一番優(yōu)勝劣汰，許多不合格的打工子弟學(xué)�？隙▽⒆詣�(dòng)消亡，又不會(huì)帶來其他的負(fù)面效應(yīng)。

　　李方平 胡星斗

　　2006.9.15

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