領(lǐng)導(dǎo)體制是在領(lǐng)導(dǎo)活動中為完成領(lǐng)導(dǎo)職能、實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意圖所設(shè)置的機(jī)構(gòu)體系、運(yùn)作機(jī)制和規(guī)章制度的總稱，領(lǐng)導(dǎo)體制是領(lǐng)導(dǎo)活動的載體。當(dāng)前，改革我國領(lǐng)導(dǎo)體制中與社會不相適應(yīng)的方面和內(nèi)容，對于實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)活動科學(xué)化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會全面進(jìn)步，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

　　一、同任何事物一樣，領(lǐng)導(dǎo)體制有其發(fā)生發(fā)展的歷史過程。我國領(lǐng)導(dǎo)體制的弊端在發(fā)展中也逐步暴露出來

　　我國領(lǐng)導(dǎo)體制伴隨著社會的變遷，從古代社會的原始民主制、中央集權(quán)制到現(xiàn)代社會的一長制、民主集中制，也經(jīng)歷了一個漫長的演變過程。特別是以民主集中制為代表的現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)體制，是我國歷史上截止目前最為先進(jìn)的一種領(lǐng)導(dǎo)體制。民主集中制以辯證唯物主義為指導(dǎo)，在民主的基礎(chǔ)上實行集中，講究民主與集中的辯證統(tǒng)一，因而在領(lǐng)導(dǎo)活動中發(fā)揮了以往任何一種領(lǐng)導(dǎo)體制所不能比擬的作用，在促進(jìn)社會發(fā)展上表現(xiàn)出其它領(lǐng)導(dǎo)體制所不能替代的巨大優(yōu)越性。

　　但是，領(lǐng)導(dǎo)體制也有個不斷完善和不斷發(fā)展的過程。從總體上說，我國現(xiàn)今的領(lǐng)導(dǎo)體制雖然是歷史上是最為先進(jìn)的一種體系和制度，但隨著社會的發(fā)展，特別是隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，領(lǐng)導(dǎo)體制中的一些缺陷和不足也開始逐步暴露出來，它們突出表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　1、領(lǐng)導(dǎo)職能相互混淆。在當(dāng)前，我國領(lǐng)導(dǎo)體制中領(lǐng)導(dǎo)職能劃分不清是一個突出問題，比如黨委，政府，人大這三個機(jī)構(gòu)，它們之間的職能究竟應(yīng)該如何區(qū)分，長期以來沒有一個科學(xué)嚴(yán)格的說法和做法。再如黨政不分、政企不分的問題，理論上盡管洋洋灑灑多有呼吁，但在體制上這些年一直是似分不分，以至于時至今日我們一方面大力倡導(dǎo)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，另一方面對企業(yè)負(fù)責(zé)人的任免，還仍要以代表黨委政府的組織人事部門認(rèn)可為準(zhǔn)。

　　2、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過于集中。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力是領(lǐng)導(dǎo)體制的核心，權(quán)力實施以權(quán)限劃分為前提。權(quán)限劃分包括黨政權(quán)限的劃分、國家機(jī)關(guān)橫向與縱向權(quán)限的劃分，以及政府與企業(yè)、事業(yè)和其它社會組織之間的劃分等。當(dāng)前，我國領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限的最大弊端是權(quán)力過于集中，即領(lǐng)導(dǎo)權(quán)過分集中于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)部門，在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)部門中，又過于集中在為數(shù)很少的幾個主要負(fù)責(zé)人身上。由于權(quán)力下放不足和過于集中，使基層單位和基層群眾缺乏工作上的主動性和創(chuàng)造力；
也由于權(quán)力過于集中，在我國，掌權(quán)者一榮俱榮、一損俱損就成為一種十分普遍的社會現(xiàn)象。

　　3、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)高度膨脹。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)職能的組織實體，是領(lǐng)導(dǎo)體制的組織表現(xiàn)形式，機(jī)構(gòu)設(shè)置合理，領(lǐng)導(dǎo)工作才能完整有序地運(yùn)轉(zhuǎn)，達(dá)到工作質(zhì)量和工作效率的統(tǒng)一。長期以來，我國領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)盡管歷經(jīng)多次精簡，但每一次精簡過后又迅速膨脹。因此可以說，在當(dāng)前，機(jī)構(gòu)臃腫仍然是我們當(dāng)今領(lǐng)導(dǎo)體制中一個比較突出的頑癥。

　　4、領(lǐng)導(dǎo)管理嚴(yán)重滯后。這里的“管理”，主要指對領(lǐng)導(dǎo)者和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的管理。我國領(lǐng)導(dǎo)體制中一直缺乏對領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、尤其是領(lǐng)導(dǎo)者有效的權(quán)力約束機(jī)制，領(lǐng)導(dǎo)者一手遮天，唯權(quán)為大的情況在不少地方程度不同地存在著。由于領(lǐng)導(dǎo)管理制度嚴(yán)重滯后，以權(quán)謀私、貪污腐化等權(quán)力異化現(xiàn)象時有發(fā)生，涉及領(lǐng)導(dǎo)者的各類刑事案件無論在職務(wù)級別上、案件數(shù)量上還是案件影響上，這幾年都呈逐步上升的趨勢。

　　5、用人制度缺乏活力。干部人事制度是我國領(lǐng)導(dǎo)體制的重要組成部分，增強(qiáng)工作活力，提高工作效率，離不開干部人事制度的改革，然而在目前，我國的用人制度改革卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于社會其它領(lǐng)域的改革，尤其在干部選拔任用上，主體上仍然沿用的是幾十年一貫制的做法，由少數(shù)人選人，在少數(shù)人中選人這種社會意見很大的問題仍然沒有多大改變，公開、公平、公正這些現(xiàn)代用人思想和觀念在人事制度上仍然沒有成為基本的操作行為。用人制度缺乏活力會嚴(yán)重挫傷人的積極性，會阻礙人才的正確選拔、培養(yǎng)和使用，對社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會全面發(fā)展的負(fù)面影響更是不言而喻。

　　我國領(lǐng)導(dǎo)體制存在的上述弊端，從根本上說是由于我們沒能正確認(rèn)識和處理好民主與集中的關(guān)系所造成。民主集中制包含著民主與集中兩個方面，它們互相聯(lián)系、互相促進(jìn)、互相制約，堅持民主集中制的原則，就是要把民主和集中很好地結(jié)合起來，使民主與集中達(dá)到相互呼應(yīng)。但是，由于我們在領(lǐng)導(dǎo)思想上長期存在著把人管得越緊越好，把權(quán)握得越死越牢這樣一種極左認(rèn)識，因而在領(lǐng)導(dǎo)實踐中自覺或不自覺地把權(quán)力高度集中起來，而現(xiàn)代社會的開放性特點，客觀上卻要求擴(kuò)大社會成員和社會組織的民主化成分，使權(quán)力適當(dāng)分流或下放。這樣一來，我國領(lǐng)導(dǎo)體制中民主不夠、集中有余的情況便不可避免地表現(xiàn)出來了。

　　二、對我國領(lǐng)導(dǎo)體制存在的種種弊端進(jìn)行改革，一直是我國社會改革的任務(wù)之一

　　1980年鄧小平同志在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》這篇講話中，就提出了我國領(lǐng)導(dǎo)體制為什么改革以及怎樣改革的問題。鄧小平指出：“黨和國家現(xiàn)行的一些具體制度中，還存在不少的弊端，妨礙甚至嚴(yán)重妨礙社會主義優(yōu)越性的發(fā)揮。如不認(rèn)真改革，就很難適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的迫切需要，我們就要嚴(yán)重地脫離廣大群眾�！保ā多囆∑轿倪x》第二卷第327頁）黨的十六大在總結(jié)我黨正反兩個方面經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，也提出了政治體制改革的總思路。十六大所提出的政治體制改革同領(lǐng)導(dǎo)體制改革在內(nèi)容上是相通的。政治體制從靜態(tài)上看是權(quán)力的結(jié)構(gòu)問題；
從動態(tài)上講則是權(quán)力的運(yùn)行方式問題，而無論是權(quán)力的結(jié)構(gòu)問題也好，還是權(quán)力的運(yùn)行方式問題也好，它們都是領(lǐng)導(dǎo)體制范疇中的問題�？梢�，政治體制的核心內(nèi)容就是領(lǐng)導(dǎo)體制。十六大提出進(jìn)行政治體制改革，其實已經(jīng)內(nèi)在地包含有進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)體制改革的意思。

　　然而從當(dāng)前情況看，我國政治體制（領(lǐng)導(dǎo)體制）改革無論在深度還是廣度上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，這種情況與國家決策上擔(dān)心政治體制改革會引起社會動蕩、帶來社會不穩(wěn)定因素有關(guān)。應(yīng)該說，這種擔(dān)憂實踐上看似合理但在理理論上說不過去。恰恰相反，只有在大力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革的同時大力進(jìn)行政治體制改革，社會才能得到協(xié)調(diào)發(fā)展。因為政治體制作為上層建筑的重要組成部分，依賴于一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)體制，并直接或間接地促進(jìn)或阻礙著生產(chǎn)力的發(fā)展。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)觸及經(jīng)濟(jì)體制中深層次的問題，面對這種情況，如果政治體制改革仍然原地踏步，或者只在“外圍”修修補(bǔ)補(bǔ)，那么經(jīng)濟(jì)體制改革所暴露出來的深層次問題就不可能得到根本解決。特別是在我們這種政治整合度很高的國家，經(jīng)濟(jì)體制中的深層次問題其實并不在經(jīng)濟(jì)本身，而在于一系列錯綜復(fù)雜的政治因素上，如果用經(jīng)濟(jì)的手段去解決政治問題，顯然是不能湊效的。所以在當(dāng)前，政治體制改革任重道遠(yuǎn)，決不能緩行，大力進(jìn)行以領(lǐng)導(dǎo)體制為主要內(nèi)容的政治體制改革，不僅是經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，也是社會穩(wěn)定與發(fā)展的需要。

　　三、改革我國領(lǐng)導(dǎo)體制，可以從宏觀與微觀兩個不同的層面入手

　�。ㄒ唬╊I(lǐng)導(dǎo)體制的宏觀層面主要包括三個方面的內(nèi)容：一是完善領(lǐng)導(dǎo)職能分工，理順各種關(guān)系；
二是合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，克服機(jī)構(gòu)臃腫；
三是進(jìn)一步健全法制，實行依法治國。關(guān)于二、三兩個問題，不少文章已多有論述，這里不再贅言，本文側(cè)重談?wù)勅绾温毮芊止づc理順關(guān)系的問題。

　　首先，要完善黨委、人大、政府三個不同機(jī)構(gòu)的關(guān)系。我國從中央到地方的各級黨組織、人民代表大會和政府機(jī)構(gòu)，是我國的不同領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，這三者的領(lǐng)導(dǎo)職能和工作方式是不一樣的，但三者之間的關(guān)系長期以來并不十分明確，比如在黨組織與人大的關(guān)系問題上，我們一直講人民代表大會要接受和體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，但是黨如何具體領(lǐng)導(dǎo)人大，卻缺乏必要的原則和規(guī)定；
再如黨委與政府的關(guān)系問題，一個時期中我們曾大講實行黨政分開，但最近幾年黨政分開似乎不再重提，不僅如此，有些地方隨著機(jī)構(gòu)改革反而實行黨政合一。黨委、人大、政府三者之間關(guān)系不明，權(quán)力運(yùn)行上必然會相互交叉。因此，鑒于目前的情況，改革中應(yīng)該明確：第一，黨委與人大的關(guān)系，既是一種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也是一種工作關(guān)系，黨的各項決議和政策要按科學(xué)的程序提交人大討論和建議實施，堅決克服過去那種不講程序，不尊重人大，使人大僅僅成為“舉手機(jī)器”、“橡皮圖章”的情況。第二，黨委與政府的關(guān)系，從根本上說是一種分工負(fù)責(zé)的關(guān)系，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，黨不要過多地干預(yù)政府工作，而應(yīng)在如何充分發(fā)揮監(jiān)督和保證作用上下功夫。在當(dāng)前，要特別正視黨政不分的問題，要通過改革，逐步改變由黨組織直接代替政府作決定、發(fā)指令的現(xiàn)象。第三，人大與政府之間的關(guān)系，本質(zhì)上是一種決策和執(zhí)行的關(guān)系，政府對人大定期報告工作應(yīng)成為一種制度，人大對政府工作的監(jiān)督與檢查不能留于形式。第四，人民代表大會制度是我國的根本政治制度和權(quán)力組織形式，要進(jìn)一步加強(qiáng)立法、監(jiān)督、考稽職能，要逐步創(chuàng)造條件，擴(kuò)大人民群眾參政議政的范圍。在不違背現(xiàn)有法律前提下，加強(qiáng)和完善“普選制”，逐步擴(kuò)大對民意代表和政務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的“直選”范圍，真正體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的民主權(quán)利。

　　其次，堅持政企分開。通過20多年的經(jīng)濟(jì)體制改革，現(xiàn)在國有企業(yè)一般的經(jīng)營自主盡管已經(jīng)實現(xiàn)，但政府干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動的情況仍時有發(fā)生。造成這種情況的原因有三：一是政府仍握有企業(yè)的部分生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，資產(chǎn)處理、企業(yè)改組等仍要由政府審批。二是國有企業(yè)從計劃經(jīng)濟(jì)體制中遺留下來的設(shè)備陳舊、技術(shù)落后、產(chǎn)品老化、冗員過多等痼疾使其在市場競爭中處境艱難，因而還離不開政府排憂解難，這在客觀上加大了政府干預(yù)企業(yè)的程度。三是政府對國有企業(yè)行使管理的某些職能部門仍然存在，有的雖然轉(zhuǎn)為公司和總會，但仍然在吃財政飯，干政府的事，名改實不改。由于這些原因大量存在，因此政企分開的問題仍然沒有從根本上得到徹底解決。政企分開是建立現(xiàn)代化企業(yè)制度，發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的根本要求，政企不分，企業(yè)對政府的依附關(guān)系就必然存在，企業(yè)自主經(jīng)營、自我管理就不可能真正實現(xiàn)。所以，政企不分在當(dāng)前并不是一個理論問題，而是一個實踐問題。只有政企真正分開了，政府把屬于企業(yè)的權(quán)力完全交給企業(yè)，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制才有可能真正建立起來。

　　（二）領(lǐng)導(dǎo)體制的微觀層面主要包括兩個方面的內(nèi)容：一是組織人事制度，二是權(quán)力制約與監(jiān)督，下面分別談?wù)勥@兩個問題。

　　第一，關(guān)于組織人事制度的改革。組織人事制度包括干部的選拔、錄用、調(diào)配、任免、考核、獎懲、晉升、培訓(xùn)、交流、退休等一套管理制度，其核心是選人用人。當(dāng)前，我國在用人制度上雖然有所改進(jìn)，但干部的選拔、晉升主體上仍然還是上面說了算，公開、公平、公正遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，保密，直到今天還仍然是我們討論干部任免時的一條重要紀(jì)律。另外，論資排輩、干部能上不能下的問題表現(xiàn)也十分突出，對此社會意見很大。人是決定一切的寶貴因素，如何選人用人的問題如果不解決好，那么人的工作主動性、創(chuàng)造性就是空談。

　　在用人制度上，當(dāng)前應(yīng)重點抓好這樣幾個方面的改革：一是在公務(wù)員序列之外全面推行聘任制。二是減少關(guān)卡，允許干部自然流動。三是堅決打破論資排輩，實行干部能上能下。四是增加透明度，體現(xiàn)“三公開”，即除少數(shù)特殊職位以外，要把任職崗位、條件、擬選拔對象的情況向群眾公開，并接受群眾的評議與監(jiān)督。五是實行競爭式選拔，提高群眾的參與程度，達(dá)到好中選優(yōu)。

　　第二，關(guān)于權(quán)力制約改革。在政治理論中，權(quán)力制約是一條重要的紀(jì)律原則。人類政治史早已證明，權(quán)力不受制約必將遭致濫用，而權(quán)力一旦濫用，必然會產(chǎn)生政治腐敗和作風(fēng)專橫。因此，為了加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)者手中權(quán)力的管理，在人事制度上還應(yīng)把權(quán)力制約提到議事日程，通過一系列約束機(jī)制的建立和實行，把領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力確定在一定的范圍之內(nèi)。

　　權(quán)力制約可以從靜態(tài)與動態(tài)兩方面進(jìn)行考察。在靜態(tài)上主要是從空間結(jié)構(gòu)，即來自社會的各種力量上進(jìn)行考察，如各類組織、社會大眾、新聞輿論對權(quán)力的制約監(jiān)督。在動態(tài)上主要從權(quán)力的產(chǎn)生與運(yùn)行上進(jìn)行考察，這又包括三個環(huán)節(jié)：一是權(quán)力獲得制約，主要表現(xiàn)為各種不同方式的選舉、考試及限任；
二是權(quán)力運(yùn)行制約，主要表現(xiàn)為通過各種規(guī)定性限制，使領(lǐng)導(dǎo)者在掌權(quán)中不出現(xiàn)權(quán)力“越位”的情況；
三是權(quán)力廢除制約，主要表現(xiàn)為彈劾、罷免和法律懲處。在三個環(huán)節(jié)上，無論哪種形式的制約都應(yīng)突出群眾性、社會性、自下而上性，也就是說，權(quán)力制約不僅是一種組織或制度制約，更主要的它還是一種群眾制約和社會制約。這樣，領(lǐng)導(dǎo)者真正置身于群眾和社會的監(jiān)督之下，權(quán)力濫用的情況才有可能大為減少。

　　另外，權(quán)力制約還存在國家權(quán)力之間相互制約的問題。由于國家權(quán)力制約是一個宏觀性大課題，這里不作多述�？傊�，權(quán)力制約是現(xiàn)代民主的象征和標(biāo)志，也是我們在領(lǐng)導(dǎo)體制改革中應(yīng)不懈追求的一個目標(biāo)。

　　四、我國領(lǐng)導(dǎo)體制改革應(yīng)體現(xiàn)四個原則

　　領(lǐng)導(dǎo)體制改革是一項宏大的系統(tǒng)工程。為了積極穩(wěn)妥地推進(jìn)這項工作，我們要堅持以下四個原則：

　　首先，堅持四項基本原則。四項基本原則是我國的立國之本，自然它也是我們進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)體制改革的基礎(chǔ)和必須堅持的首要原則。如果放棄了四項基本原則，不加分析地盲目照搬西方領(lǐng)導(dǎo)體制上的一些做法，改革就會偏離軌道，偏離由我國政治制度所決定的政治屬性。所以，我們所進(jìn)行的領(lǐng)導(dǎo)體制改革，是在堅持四項基本原則這個前提下的改革，離開了這個前提，改革不可能成功。

　　其次，堅持民主集中制原則。我國憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實行民主集中制原則”，可見，民主集中制不僅是我國的根本組織制度，也同時是我國的根本領(lǐng)導(dǎo)制度。改革我國的現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)體制，并不是要削弱這一根本的領(lǐng)導(dǎo)制度，而是要更加處理好民主與集中的關(guān)系，真正實現(xiàn)廣大人民群眾的高度民主，實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)與各種社會利益、社會目標(biāo)相一致的集中。同時，由于改革是一場深刻的社會變革，貫徹民主集中制的原則，還可以使我們的各級組織和廣大人民群眾組成團(tuán)結(jié)一致的整體，以保證領(lǐng)導(dǎo)體制改革的順利進(jìn)行。

　　再次，堅持持續(xù)穩(wěn)妥原則。國家的穩(wěn)定、社會的安定，這是各項事業(yè)發(fā)展的保證。領(lǐng)導(dǎo)體制改革觸及政治上層建筑，一著不慎就有可能全盤皆輸，引起社會不穩(wěn)，因此，改革必須要有領(lǐng)導(dǎo)、有步驟、有秩序地進(jìn)行。所謂有領(lǐng)導(dǎo)，就是改革要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，離開統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，把握不住改革的方向，領(lǐng)導(dǎo)體制改革就會改變性質(zhì)；
所謂有步驟，就是改革部署必須周密考慮統(tǒng)一安排，改革措施分輕重緩急逐步實施；
所謂有秩序，就是在時機(jī)和方式上，既大膽又慎重，做到及時總結(jié)經(jīng)驗，穩(wěn)步推進(jìn)前進(jìn)。

　　最后，堅持人民當(dāng)家作主原則。人民是國家和社會的主人，黨對國家生活的領(lǐng)導(dǎo)，最本質(zhì)的內(nèi)容就是組織和支持人民當(dāng)家作主。領(lǐng)導(dǎo)體制的改革，同樣要把保證全體人民充分享受政治民主、領(lǐng)導(dǎo)民主，保證人民群眾能通過各種有效形式參與管理國家和社會事務(wù)作為改革的出發(fā)點和歸宿。如果改革不能賦予領(lǐng)導(dǎo)者在與人民群眾的關(guān)系上新的內(nèi)容，領(lǐng)導(dǎo)者仍然高高在上，頤指氣使，那么這種改革就很難獲得群眾的認(rèn)可，也不可能真正成功。

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