高尚全:歷史新起點上的中央地方關(guān)系
發(fā)布時間:2020-06-03 來源: 日記大全 點擊:
最近,中國(海南)改革發(fā)展研究院主編的新圖書《中國公共服務(wù)體制:中央與地方關(guān)系》在中國經(jīng)濟出版社出版。該書的出版,集中了中國(海南)改革發(fā)展研究院相關(guān)研究成果,同時,匯編了本院2006年“中國公共服務(wù)體制:中央與地方的關(guān)系”國際研討會的論文。站在一個新的歷史起點上,該書從剖析現(xiàn)行以經(jīng)濟總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系面臨的挑戰(zhàn)入手,指出了我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型進(jìn)程中中央地方關(guān)系改革和調(diào)整的基本方向和基本任務(wù)。
該書的出版是相當(dāng)及時的。當(dāng)前,構(gòu)建和諧社會已成為我國具有全局性、前瞻性、戰(zhàn)略性的奮斗目標(biāo)。我國正處于黃金發(fā)展期和矛盾多發(fā)期,需要從體制上、機制上來保障社會公平正義,縮小過大的貧富差距,最大限度地減少社會中的不和諧因素。該書指出,隨著我國社會公共需求全面快速增長,需要在進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制的進(jìn)程中,以滿足全社會成員的基本需求為目標(biāo),加快建立社會主義公共服務(wù)體制,逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。以基本公共服務(wù)均等化為重點,進(jìn)一步改革和規(guī)范中央與地方關(guān)系,不僅可以逐步縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)的差距,而且對打破GDP政績觀、加快建立公共服務(wù)型政府,對協(xié)調(diào)重大利益關(guān)系、維護(hù)社會公平正義,都將產(chǎn)生重要而積極的影響。
該書是從我國由生存型向發(fā)展型社會過渡這樣一個歷史新起點上考慮問題的。在社會轉(zhuǎn)型的特定階段,公共需求的全面快速增長有其必然性。也正是在這樣的一個大背景下,老百姓看病貴、上學(xué)難等問題逐步凸顯出來。事實上,公共服務(wù)在我國有投入不足的因素,但關(guān)鍵問題在于體制機制不合理。近幾年來,我國政府對基本公共服務(wù)的投入力度很大。但從總的情況來看,目前中央與地方的關(guān)系,仍然以經(jīng)濟總量為導(dǎo)向。在改革發(fā)展的新階段,這種以經(jīng)濟總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系,面臨著中央政府的宏觀調(diào)控目標(biāo)與地方政府的政績評價之間始終存在難以克服的矛盾。
該書還收集了國際上一些專家的論文,這對于借鑒國際經(jīng)驗很有幫助。從國際經(jīng)驗看,把中央地方關(guān)系建立在基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)之上對社會和諧相當(dāng)重要。從我國的現(xiàn)實情況出發(fā),該書指出,實現(xiàn)中央地方關(guān)系從“以經(jīng)濟總量為主導(dǎo)”向“以基本公共服務(wù)均等化為重點”的轉(zhuǎn)變具有現(xiàn)實性、迫切性。以經(jīng)濟總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系,使地方更多地關(guān)注本地區(qū)的經(jīng)濟增長和財政收入,主導(dǎo)本地區(qū)的投資快速增長。在這種情況下,一些地方政府熱衷招商引資,經(jīng)營城市。因此,弱化了政府的公共服務(wù)能力,使政府的公共服務(wù)職能嚴(yán)重不到位和缺位。
該書針對我國經(jīng)濟社會發(fā)展突出的矛盾和問題,系統(tǒng)地提出了我國下一步公共服務(wù)體制建設(shè)和中央地方關(guān)系改革調(diào)整的對策建議。
第一,應(yīng)更新政府理念,變“管制”為“治理”?傮w而言,在公共服務(wù)提供方面,政府不僅制定規(guī)則,也是重要的參與者,對最后結(jié)果負(fù)有責(zé)任,需要具有一定的控制能力。更要看到,在新的時期,政府組織之間、非政府組織之間普遍存在著競爭與合作,這在一定程度上說明,人們在社會發(fā)展過程中不僅受政府規(guī)制的支配,也受各種非政府組織和意識形態(tài)的影響。與此同時,對政府提供公共服務(wù)的績效評價和衡量體系也在發(fā)展。在公共服務(wù)體制建設(shè)過程中,需要在互動和相互制約中提高效率,政府應(yīng)健全公共財政體制,調(diào)整財政收支結(jié)構(gòu),把更多的資金投入公共服務(wù)領(lǐng)域,尤其是滿足困難群體的基本公共服務(wù)需求,適時提供有效供給。
第二,應(yīng)該將中央地方的公共服務(wù)責(zé)任加以制度化約束。當(dāng)前中央地方關(guān)系的財權(quán)劃分已由1994年的分稅制加以固化,需要進(jìn)一步完善共享稅分成辦法,加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度和有效性。但在總體公共服務(wù)職責(zé)沒有明確界定的情況下,中央地方之間職責(zé)劃分仍然靠行政命令加以明確,公共服務(wù)供給上缺乏競爭和互動,問責(zé)制也在一定程度上流于形式。由于行政機構(gòu)也是由代表各種利益的個人組成,在信息不完全和不對稱的情況下存在激勵約束問題,從而可能影響急需的公共服務(wù)項目的實施。另外,需要提出的是,如果不從制度上對中央地方的公共服務(wù)職責(zé)加以制度化和法制化約束,各地“跑部錢進(jìn)”的形式即使隨著“整頓”有所減少,也會以其他形式體現(xiàn)出來。這種以“特殊利益集團”形式出現(xiàn)的“尋租”,有悖于社會公平正義,也使公共服務(wù)供給可能達(dá)不到預(yù)期的效果。
第三,應(yīng)該推動和保證公共服務(wù)過程的透明化。透明化、問責(zé)制和執(zhí)行力等是行政機構(gòu)有效執(zhí)行政策的關(guān)鍵所在,其中透明化對于目前解決公共服務(wù)供給總量的不足尤其重要。從信息對稱角度看,透明化有利于發(fā)揚決策過程中的民主,增加制約權(quán)力的機會,從而減少資金使用過程中的浪費和漏出,以社會公平正義推動公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)。立法應(yīng)該從實體和程序上共同保障轉(zhuǎn)移支付的透明性,從結(jié)果而不僅是過程的角度進(jìn)行衡量。在理順公共服務(wù)多元化供給的基礎(chǔ)上,把整個公共服務(wù)的責(zé)任界定、財權(quán)劃分和財力保障納入公眾的視野,從而切實有效地行使監(jiān)督職能。
總的來說,該書緊緊抓住建設(shè)和諧社會這一重大課題,對公共服務(wù)體制建設(shè)和中央地方關(guān)系提出了許多具有前瞻性命題。隨著我國改革實踐的推進(jìn),對這些理論問題的深入研究會越來越重要。對于關(guān)心該方面研究的政府官員、專家學(xué)者和實際工作者來說,該書很值得一讀。
來源:中改論壇
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