（吳萬偉 譯）

　　內容提要：針對伊拉克戰(zhàn)爭和美國單邊主義的爭議掩蓋了布什政府大戰(zhàn)略的實用性和多邊主義成分：它試圖重新修訂美國的外交政策和國際機構以便適應全球權力分配的新變化和中國印度新大國的崛起。這個秘而不宣的動作意圖良好，也是經過認真考慮的，華盛頓應該加倍努力。

　　崛起與衰落

　　整個20世紀，世界最強大國家的名單意料之中的短小：美國，蘇聯(lián)，日本，歐洲西北部。21世紀就不同了。中國和印度作為經濟和政治大國開始崛起：中國擁有超過一兆美元的外匯儲備，印度的高科技領域飛躍發(fā)展。兩個國家都已經被承認是擁有核武器國家，都正在發(fā)展大洋海軍。美國政府的智囊?guī)靽�家情報委員會預計到2025年，中國和印度將分別成為世界第二和第四大經濟體。這樣的發(fā)展開辟了世界政治中多極化時代的到來。

　　這種構造上的變化對自1940年代以來以美國為首的全球機構形成挑戰(zhàn)。在華盛頓的要求下，這些多邊國際機構推動了貿易自由化，資本市場開放，核武器防擴散，確保60年的相對和平與繁榮，對美國來說是不言自明的好處。但是除非中國印度這些崛起的大國融入這個框架，這些國際組織的未來將是不確定的，讓人擔心的。

　　考慮到過去60多年的表現(xiàn)，人們不會期待布什政府能夠非常好地對付這個挑戰(zhàn)。畢竟，其清楚體現(xiàn)在伊拉克戰(zhàn)爭上的單邊主義沖動已經成為批評美國外交政策的避雷針。但是伊拉克爭議掩蓋了實用性更強、多邊主義成分更濃的布什政府大戰(zhàn)略。華盛頓試圖重新修訂美國的外交政策和國際機構以便適應全球權力分配的新變化。布什政府已經在重新分配行政管理的資源給新興大國。為了確保這些國家買美國創(chuàng)造的世界秩序的帳，華盛頓試圖支持他們在諸如國際貨幣基金組織和世界衛(wèi)生組織等機構和諸如核擴散，貨幣關系和環(huán)境保護等各種議題中的作用。因為這些努力更多集中在全球反恐戰(zhàn)爭等熱點問題之外的所謂低端政治上，往往被許多觀察家所忽視。但是，實際上布什已經接受了老布什“建立世界新秩序”的呼吁，創(chuàng)造了實際上的新新世界秩序。

　　這個秘而不宣的努力有良好的意圖，而且經過深思熟慮，但是它遇到兩大障礙。第一個是給予崛起的國家權力意味著剝奪衰落的國家的權力。因而，歐盟有些國家已經表現(xiàn)出對美國戰(zhàn)略的意興闌珊。可以肯定，歐盟已經開始自己的雙邊適應性調節(jié)，準備好與崛起國家合作作為對美國單邊主義的對策。但是歐洲國家不愿意減少在多邊國際組織中的過多的代表權。第二個問題是布什政府自己造成的，來自華盛頓單邊主義的名聲。因為最近一些年美國政府一直被看作削弱許多全球管理結構，該政府的任何重新制訂全球游戲規(guī)則的努力很自然地被看作華盛頓又一次逃避國際法約束的企圖。包括阿根廷，尼日利亞，巴基斯坦在內的對美國表示懷疑的聯(lián)盟會讓美國接納印度中國參與大國合唱變得很困難。

　　雖然有困難，加倍努力這么做是符合美國利益的。越來越大的反美主義已經造成傳統(tǒng)上對美國敵對的國家如不結盟運動的重組。為了克服這些懷疑，美國必須準備好做出讓步。如果中國印度不能感受到在現(xiàn)行國際機構中受歡迎，他們就可能建立新的國際組織，讓美國只能在外面看。

　　積極變化

　　當聯(lián)合國，國際貨幣基金組織，世界銀行，關貿總協(xié)定和北約等在1940年代末期成立的時候，美國是西方世界沒有爭議的霸主。這些組織反映了它的主導作用和喜好，其設計宗旨就是要推動美國及其歐洲盟國的權力。法國和英國是幾個世紀的老牌大國，50年代的游戲規(guī)則仍然給予他們重要的特權，他們成為聯(lián)合國安理會的常任理事國。國際貨幣基金組織總干事總是歐洲人已經成為慣例。在關貿總協(xié)定中歐洲實際上被給予了和美國一樣的發(fā)言權。

　　今天，世界權力的分配已經發(fā)生重大變化。按照高盛投資公司（Goldman Sachs）和德意志銀行的預測，到了2010年，來自巴西，俄羅斯，印度，中國的所謂金磚國家（BRIC）的國民收入年增長率將會超過美國，日本，德國，英國，意大利的總和，到了2025年，將是7國集團（高度發(fā)達國家）的兩倍。

　　這些趨勢在1990年代就已經顯示出來了，冷戰(zhàn)的結束提供了機會讓國際組織適應崛起的國家。但是華盛頓選擇強化原先的安排。關貿總協(xié)定變成了世界貿易組織。北約吸收東歐國家而擴大，影響范圍擴大到巴爾干。以華盛頓共識而著名的宏觀經濟政策成為主要國際金融機構的圣經。很少有機構上的變化來適應崛起的國家，除了在1980年創(chuàng)立亞太經合組織和2001年中國好不容易加入世界貿易組織外。許多新的機構比如反洗錢金融行動特別工作組（Financial Action Task Force on Money Laundering）仍然是原來的構成模式仍是美國和發(fā)達國家盟友主導。

　　克林頓政府有重組的理由不那么積極。重新改造國際組織是個吃力不討好的差使，要求權力擁有者自愿放棄部分影響力。而且在1990年沒有采取行動的迫切需要。中國和印度是在崛起，但是他們的大國地位好像還很遙遠。美國長期的外交政策的哪怕微小的調整比如減少美國在德國的駐軍就引起巨大的爭議。更重要的是，克林頓政府的強化政策是起作用的。世界貿易組織的成立強化了國際貿易秩序，北約領導了在波黑和科索沃的有效的行動，核不擴散條約被無限期重新生效。盡管偶爾遇到對超級大國的抱怨，美國好像能夠通過多邊外交的巧妙運用合法地推動自己的利益�？傮w上說，美國霸權沒有受到挑戰(zhàn)。

　　但是，這些好處的獲得伴隨著隱含的代價。許多崛起的國家相信現(xiàn)行全球管理體制對他們不利。1990年代亞洲金融危機期間國際貨幣基金組織的高壓手段引起太平洋沿岸國家的憤怒。新德里對華盛頓反對其1998年核試驗感到沮喪，對華盛頓嚴格從南亞安全框架看待感到厭煩。中國則對加入世界貿易組織的馬拉松談判十分不耐煩。北約轟炸科索沃對于北京來說有三個問題：對中國駐貝爾格萊德大使館的誤炸引起民族主義怒火，華盛頓越過國界保護人權的意愿與北京的國家主權原則相沖突，美國決定繞開聯(lián)合國和通過北約行動突出顯示了美國在影響世界政治方面的局限性。進入新世紀，經濟快速發(fā)展的大國開始對美國表現(xiàn)不滿。

　　新德里

　　布什政府對9-11襲擊的反應引起了重新思考美國大戰(zhàn)略的書籍雪崩般的出現(xiàn)。其中大部分指出伊拉克的混亂和反恐戰(zhàn)爭上的挫折，譴責布什政府偏愛好戰(zhàn)的單邊主義，認定更好的辦法是可能的。考慮到布什政府在生物武器公約，日內瓦公約，伊拉克自由行動等對多邊主義的拒絕，這種批評是完全有道理的。

　　但是這種分析是不完整的，即使美國駐聯(lián)合國前任大使博爾頓（John Bolton）和前任國防部長拉姆斯菲爾德（Donald Rumsfeld）的過分言辭很容易讓人產生其他想法。多種原因可以解釋華盛頓最近接納新興國家的姿態(tài)和重新復興全球管理的伴隨而來的努力。人事上的調整可能推動了這種變化：比如許多的這種努力是在萊斯（Condoleezza Rice）接任國務卿，鮑爾森（Henry Paulson）接任財政部長后出現(xiàn)的決不是巧合。另外的原因是，來自外部世界的管理不得不做出改變。正如布魯金斯學會（Brookings Institution）的菲利普·戈頓（Philip Gordon）去年在《外交事務》雜志上指出的，在伊拉克的失敗讓新保守主義成為難以持續(xù)的戰(zhàn)略。

　　但在一定程度上，布什政府拉攏新興大國加入國際組織的努力是其外交政策的長期組成部分。華盛頓風格的多邊主義首先是推動美國目標的工具。因此，布什政府服從在它看來有效的機構（比如世界貿易組織）而且不斷努力尋求多邊規(guī)范的實施和它認為重要的決定（不管是國際貨幣基金組織的貸款協(xié)議還是聯(lián)合國安理會決議）。但是它蔑視不能達到自身公布的標準的多邊機構（比如其他聯(lián)合國機構）。2006年國家安全戰(zhàn)略重申華盛頓的雙重立場，指出大國共識“不管是區(qū)域的還是全球的機構都必須得到適當?shù)闹С忠员阕尯献鞲�持久、有效、范圍更廣泛。在現(xiàn)有國際機構能夠進行改革以迎接新挑戰(zhàn)的地方，我們要和伙伴一起改革。在沒有適當機構的地方，我們要和伙伴一起創(chuàng)造�！�

　　當國際機構的決策權分配不再和權力分配成比例的時候，它就不再合適了，現(xiàn)在恰恰就是處于這種狀況。聯(lián)合國安理會就是一個明顯的例子，七國集團更是怪異。七國集團成員在1970年代成立時目的是管理全球宏觀經濟不平衡問題，在1980年代相對來說是比較成功的，當時它們占據世界經濟活動的一半。而現(xiàn)在，即使加上俄羅斯（變成8國集團）也不可能非常有效，如果它們的決策不包括中國這個經濟大國的話。

　　接納新興大國同時安撫現(xiàn)有大國決不是簡單的事。但是這個任務應該不那么讓人氣餒，如果明白這個成功不僅對上升國家有利而且對美國有利。它將讓上升的國家獲得與自身權力適應的承認和合法性。如果它們得到這樣的待遇，它們就得接受在美國原則基礎上的多邊國際秩序。尤其是中國和印度已經顯著增長正在這樣做。既然它們渴望保持現(xiàn)在的經濟高增長，它們就和美國在諸如能源供應安全和防止全球流行病等方面有共同的利益。

　　一對一

　　布什團隊已經做出巨大努力跟上世界政治變化。幾年前，它就開始在美國政府內部重新分配資源了。最近，它帶頭進行多邊努力讓中國印度進入重要的國際機構。

　　國防部是第一個進行重大改變來反映新新世界秩序的美國部門。它通過調動美國駐扎在海外的軍隊開始的。在2004年，美國在45個國家駐軍25萬人，一半在冷戰(zhàn)的戰(zhàn)場德國和南朝鮮。為了在不斷變化的威脅面前改善軍隊機動性，布什總統(tǒng)在2004年8月宣布美國在海外的駐軍數(shù)量要削減，到2014年前35%的海外美軍基地將要關閉。駐軍將轉移到國內。但是其他軍人將重新部署在新威脅地帶的邊緣國家：東歐，中亞和太平洋沿岸國家。

　　國務院也在改變中。在2006年元月喬治敦大學外交學院的演講中，國務卿萊斯說“在21世紀，像印度中國巴西埃及印度尼西亞南非等新興國家越來越大地改變歷史進程。我們現(xiàn)行的全球態(tài)勢沒有反應現(xiàn)實狀況。比如，我們在國務院中負責8200萬人口的德國的工作人員和負責10億人口的印度的人員數(shù)量一樣多。今天很清楚的是美國必須開始重新部署我們在全球的外交力量到21世紀的新的關鍵崗位上�！比R斯宣布國務院的100個雇員在2007年前將從歐洲轉移到印度和中國這樣的國家。

　　華盛頓還加強了與中國印度的雙邊關系。經過一個尷尬的開頭，布什團隊的第一個外交政策危機是美國的間諜飛機和中國戰(zhàn)斗機相撞，布什政府重新定位其對北京的戰(zhàn)略。副國務卿佐立克（Robert Zoellick）2005年9月宣布“現(xiàn)在到了改變我們僅僅向中國開放國際體系大門的政策的時候了。我們需要敦促中國成為國際體系中負責任的利益相關者”以便讓它“能與我們一道維持讓它獲得成功的國際體系�！边@個“負責任的利益相關者”的語言從此成為所有美國針對中國的官方聲明中的一部分。背后的理論主導了美國的幾個動作。去年秋天，華盛頓發(fā)動美國中國經濟戰(zhàn)略對話。12月財政部長鮑爾森率領6個內閣部長級官員和美聯(lián)儲主席與中國同行舉行兩天的討論，議題涉及能源合作，金融服務和外匯匯率等方面。在廣泛的問題上比如北朝鮮和達爾富爾，重新啟動多哈發(fā)展議題，國際能源機構協(xié)商等，華盛頓試圖讓中國參與大國合唱。

　　中國對印度也伸出拉攏的姿態(tài)。在1990年代的大部分時間，美國主要關心的是處理印度與巴基斯坦針對克什米爾爭端，緩和可能的核危機。雖然巴基斯坦是美國在反恐戰(zhàn)爭中的重要伙伴，美國印度的關系在過去5年里親熱多了。2006年11月，美國商務部安排了最大規(guī)模的經濟發(fā)展代表團訪問印度，開拓兩國的經濟對話。去年，兩國還達成雙邊協(xié)議在民用核能上進行合作，這實際上等于美國承認印度核大國的地位。這個協(xié)議強化了印度對民用核計劃方面遵守核不擴散公約的承諾，但是讓印度的軍事計劃處在國際原子能機構核查的軌道之外。這項交易的批評家警告說它將威脅到核不擴散條約。但是布什政府辯護說印度是崛起的大國核魔鬼不能在重新裝到瓶子里，因為印度是民主國家，這個魔鬼不會帶來危害。按照2006年國家安全戰(zhàn)略，“印度現(xiàn)在應該承擔全球責任以國際大國身份適應的方式和美國合作�！�

　　包括一切

　　野心更大的是，布什政府已經試圖重新修改國際組織以便讓它們更加適應崛起大國的需要。在有些場合，變化自然而然就出現(xiàn)了。比如發(fā)展中國家的20國集團成立迫使美國邀請巴西，印度，南非參與2003年9月世界貿易組織部長級會議多哈回合“溫室效應”協(xié)商。(點擊此處閱讀下一頁)

　　此后，美國貿易代表不斷鼓勵中國更多參與，希望北京軟化發(fā)展中國家比較激烈的觀點。

　　同樣的，美國鼓勵中國定期參與7國集團財長和央行行長會議。華盛頓的目標是承認中國在世界政治和經濟中日益重要的地位，以換取北京在匯率政策上的讓步，壓制導致全球經濟不平衡的國內消費。來自巴西，印度和南非的官員也被邀請參加七國集團會議。在理論上正如最近財政部的報告指出的，“處理全球（宏觀經濟）不平衡問題需要與七國集團外的新成員密切協(xié)商才行�！�

　　和給予中國更大的影響力（還有墨西哥，南朝鮮，土耳其）一樣，布什政府還積極推動改變國際貨幣基金組織內的投票配額。中國的投票配額遠遠低于它的實際經濟規(guī)模。負責國際事務的財政部副部長亞當斯（Timothy Adams）2006年8月告訴紐約時報說“重新修改國際貨幣基金組織，給予中國更大的聲音，中國就有更大的責任意識來實現(xiàn)該機構的目標�！痹�2006年秋天新加坡會議上，國際貨幣基金組織的國際貨幣和金融委員會同意重新分配投票配額以反映經濟權力的變化。財政部國際事務的助理部長洛厄里（Clay Lowery）重申華盛頓的立場“我們早已認識到如果我們不采取行動承認新興大國的重要角色，國際貨幣基金組織就會隨著我們經濟惡化而變得越來越無關緊要。”華盛頓還在最近發(fā)出信號愿意讓中國加入美洲國家開發(fā)銀行（Inter-American Development Bank）。

　　與此同時，布什政府還在其他問題上尤其是能源，環(huán)境保護，核擴散等與新興大國開展更密切的合作。華盛頓已經通過亞太經合組織能源工作組與中國合作。它鼓勵迫切獲得穩(wěn)定能源供應的中國印度與國際能源機構合作以便創(chuàng)造戰(zhàn)略石油儲備。它還和澳大利亞，中國，印度，日本，南朝鮮一道發(fā)起亞太清潔發(fā)展和氣候伙伴關系組織（Asia-Pacific Partnership on Clean Development and Climate）以促進能源高效使用和環(huán)境友好型可持續(xù)發(fā)展。（因為其成員占據全球經濟的一半以上，這個伙伴計劃甚至可能比京都議定書對全球變暖的影響還要大。）美國還依賴中國印度幫助防止核擴散。它依靠北京讓平壤返回六方會談，實施限制北朝鮮獲得硬通貨的經濟制裁。在2006年10月，北朝鮮核試驗后，中國第一次對聯(lián)合國安理會決議投贊成票授權對它制裁。同樣的，華盛頓反對伊朗核計劃依賴印度的支持，讓印度出現(xiàn)在國際原子能機構管理機構中，以及反對德黑蘭的決議提交聯(lián)合國安理會等都需要印度支持。

　　進行中

　　現(xiàn)在說華盛頓把北京和新德里拉入大國合唱的努力是否成功還太早。有些美國倡議已經失敗或者產生的效果很有限。國際貨幣基金組織最初的內部改革到現(xiàn)在為止是非常小的：中國的投票配額從2.98%提高到了3.72%。聯(lián)合國安理會的改革已經停滯因為來自聯(lián)合國機構本身的建議好像是不切實際的，主要大國沒有能達成一致哪些國家配得到常任理事國地位。讓多哈回合癱瘓的眾多僵局之一是歐盟拒絕進一步削減農業(yè)補貼，除非20國集團同意開放它們的非農業(yè)國內市場。美國印度核交易的反對者說這樣的安排與華盛頓對伊朗和北朝鮮的強硬立場相沖突。

　　但是懷疑論者應該考慮這樣的動作只有經過一段時間后效果才能顯示出來。兩位哈佛大學教授羅伯特·勞倫斯（Robert Lawrence）伊恩·約翰斯頓（Iain Johnston）分別進行的研究都顯示中國在國際經濟和安全機構中的持續(xù)參與非常緩慢，經過許多年才把北京從革命政權變成安于現(xiàn)狀的政權。到現(xiàn)在為止得到還算中等評價的美中經濟傳略對話才剛剛開始。就像15年前與日本就最終向美國零售商開放日本市場進行的結構性障礙改革計劃（Structural Impediments Initiative）一樣，在中國方面的進展不可能很快實現(xiàn)。

　　另外一個困難是重新修改現(xiàn)有國際機構的規(guī)則是非常棘手的。權力是零和游戲，所以任何試圖在國際組織中提高中國，印度或其他崛起國家地位的嘗試將使有些國家的影響力受到削弱。這些可能的受害者肯定要抵制和封殺這樣的改革嘗試。雖然歐洲國家仍然很重要，但是他們的經濟和人口增長確實不能和新興國家或者美國相匹敵。因為得到眾多戰(zhàn)后國際機構中的特權地位，歐洲國家在有利于太平洋沿岸國家的權力重新分配中肯定是損失最大的。他們能夠抗拒美國領導的改變。歐洲人爭辯說他們多虧了歐盟仍然很有份量，讓他們可以在眾多機構中有25票的影響力。但是如果歐盟在外交和安全方面采取共同政策，那就有必要質問為什么布魯塞爾有25票而由50個州構成的美國卻只有1票呢。

　　處于全球經濟邊緣的發(fā)展中國家可以預料會支持歐洲抗拒美國領導的改革努力：他們不愿意失去在多邊機構中有限的影響力。這樣的抵制或許在未來更普遍，因為布什政府在某些事情上表現(xiàn)出了單邊主義的偏好已經讓人們懷疑美國的動機。許多國家可能把華盛頓的改革努力看作擺脫現(xiàn)有多邊協(xié)議嚴格限制的機會主義企圖。而且，全球不斷增加的反美主義也讓這些愿意與美國合作的政府很難真的這么做。

　　布什政府在國內也面臨障礙。國會中的有些民主黨人反對白宮給予中國在國際貨幣基金組織中更大影響力的倡議，因為那樣做將意味著獎勵全球經濟中的不正當競爭者。由于2006年中期選舉，這種反對的聲音將更大。投票后民意調查（Exit polls）顯示選民強烈支持地緣政治現(xiàn)實主義和經濟民粹主義，這樣的立場讓重新制訂全球管理安排的努力更加復雜化。一方面，美國人更愿意支持能夠減輕美軍過分沉重壓力的多邊安全倡議，另一方面，他們好像反對給予新興國家更大的權力。

　　進來還是出去

　　人們可能覺得奇怪今天美國試圖剝奪長期的歐洲盟友的權力獎勵那些常常有和它不一致的議題的國家。但是不這樣做更加讓人擔心。如果這些國家不被吸收進來，它們可能自行其事，創(chuàng)立與美國利益沖突的國際組織。在過去幾年里，由于反美主義的推動，重要的組織如不結盟運動已經獲得了新生命。如果不讓印度和中國感到是國際體系的共同管理者，它們就能創(chuàng)造讓美國更加不舒服的未來。崛起國家的民族主義者迫切渴望利用能夠在他們國家和美國的政策摩擦中煽風點火。

　　尤其是中國，已經在創(chuàng)建美國影響力之外新國際組織了。比如，包含中國，哈薩克斯坦，吉爾吉斯斯坦，俄羅斯，塔吉克斯坦，烏茲別克斯坦組成的上海合作組織（印度，伊朗，蒙古，巴基斯坦是觀察員）已經在成員間推動軍事和能源合作，雖然程度不高。在2006年6月北京舉行的上海合作組織峰會上，伊朗總統(tǒng)內賈德（Mahmoud Ahmadinejad）建議“避開主導性大國使用武力干涉其他國家內政的威脅”。在峰會結束的時候發(fā)表的聯(lián)合宣言好像認可了這樣的心態(tài)，宣稱“在長期歷史發(fā)展過程中形成的文化傳統(tǒng)，政治和社會體制，價值觀念和發(fā)展模式等方面的差異不應該作為干涉別國內部事務的借口�！�

　　中國也積極拉攏資源豐富的國家。在2006年10月，中國舉辦了超過40個非洲國家領袖參加的高峰會確保它們長久涉足資源豐富的大洲。它的領袖還提出在上海合作組織內部或者亞太經合組織內部成立自由貿易區(qū)。這些意愿的顯示使得布什不得不把全球反恐戰(zhàn)爭作為亞太經合組織首要議題中取消，在2006年11月呼吁成立亞太經合組織自由貿易區(qū)。

　　中國的努力未必一定和美國的利益沖突，但是如果北京愿意就可以做到。從美國的角度看，中國印度在美國領導下的全球管理體制中追求自己的利益對美國更有利。美國可以從給予這些國家在聯(lián)合國和國際貨幣基金組織中所要求的權利的地位中獲得回報：北京和新德里接受全球游戲規(guī)則的承諾。

　　美國的前進道路上有個挑戰(zhàn)。歐洲國家仍然是重要的盟友，在人權，推廣民主等議題上，歐洲的聲音是強大的，建設性的。把中國印度接納進來同時不疏遠歐盟老朋友需要高超的外交意志和手腕。布什政府已經有了個良好的開始。隨著計劃的實施，如何讓老朋友保持親密，同時讓新朋友更親密就成為說起來容易而實行起來困難的艱巨任務。

　　譯自：“New new world order” Daniel W. Drezner

　　作者簡介：丹尼爾·德茨納（Daniel W. Drezner）是塔福茲大學（Tufts University）弗萊徹法律和外交學院（Fletcher）國際政治副教授，著有《所有政治都是全球性的》（All Politics Is Global）

　　http://www.foreignaffairs.org/20070301faessay86203-p40/daniel-w-drezner/the-new-new-world-order.html

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