摘要：改革戰(zhàn)略的正確選擇是縣級政府行政改革實(shí)現(xiàn)歷史性突破的前提。未來的縣級政府行政改革必須走出純粹的組織變革層面，進(jìn)入組織變革、職能變革與政治變革三重良性互動的全面變革時代。在中央與地方、政府與黨委的縱橫關(guān)系中，增加縣級政府在行政改革中的自主性和縣域公共利益的代表性，依據(jù)縣域特殊性尋求政府職能與機(jī)構(gòu)的合理性，變革權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成政府與社會良好合作的善治格局，是新時期縣級政府改革與發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。

　　關(guān)鍵詞：縣級政府；
行政改革；
政府職能；
權(quán)力結(jié)構(gòu)；
改革戰(zhàn)略

　　形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的我國縣級行政管理體制雖然歷經(jīng)多次改革，但與我國迅速發(fā)展的工業(yè)化、市場化、城市化和全球化仍然存在諸多矛盾。

　　城市快速發(fā)展而鄉(xiāng)村相對滯后導(dǎo)致城鄉(xiāng)差別的日益擴(kuò)大，以農(nóng)民群體上訪為主要表現(xiàn)的社會矛盾呈現(xiàn)日益嚴(yán)重的態(tài)勢。愈來愈多的事實(shí)表明，縣級政府行政體制改革已經(jīng)成為當(dāng)前我國改革發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域，市場經(jīng)濟(jì)體制的完善、和諧社會的建設(shè)、科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)在很大程度上取決于深入推進(jìn)縣級行政改革。"郡縣治、天下安".鑒于縣級政府在國家權(quán)力架構(gòu)與發(fā)展戰(zhàn)略中的極端重要性，縣級政府行政改革業(yè)已成為當(dāng)前理論研究與政策辯論的焦點(diǎn)之一。在研究與論辯中，論者多取問題——策式的研究路徑，以提供政策性建議為依歸。誠然，建設(shè)性的對策研究頗助益于改革的實(shí)踐，然此一取向的研究也易被傳統(tǒng)思路或現(xiàn)實(shí)境遇所囿而缺乏批判的視角與戰(zhàn)略的考量。本文試以縣級政府行政改革的困境為反思基點(diǎn)，重構(gòu)改革的戰(zhàn)略導(dǎo)向，為行政改革不曾觸及的前提性問題進(jìn)行系統(tǒng)地研究。

　　1 縣級政府行政改革的困境與反思

　　縣級政府改革缺乏自主創(chuàng)新機(jī)制或許是我國過去歷次改革成效不大的主要原因。我國的縣域社會經(jīng)濟(jì)狀況差異極大，但縣級政府的行政改革方案卻基本雷同。改革的集中領(lǐng)導(dǎo)方式使處于較低層級的縣級政府在歷次改革中承受著上級政府規(guī)定的制度框約和指標(biāo)化壓力，指導(dǎo)行政改革的政策性文件往往明確規(guī)定了縣級政府改革的方案，包括機(jī)構(gòu)設(shè)置和精簡比例。規(guī)制的統(tǒng)一性與縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡，一方面，造成一些縣級政府管理資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，另一方面，又導(dǎo)致一些縣級政府管理資源的嚴(yán)重不足。由于自上而下的統(tǒng)一性的改革往往很難真正解決縣域?qū)嵺`中各地不同的問題，同時改革又往往觸及地方政府的自身利益，因此，縣級政府對改革常常持消極的態(tài)度，不少縣級政府行政改革成了一場"雷聲大、雨點(diǎn)小"的形式主義運(yùn)動，巧妙的周旋消解或抵擋了層層加碼的壓力，"拆拆分分"的障眼法成了應(yīng)付行政改革的主要策略之一。比如，為了完成精簡指標(biāo)，將行政編制人員分流到事業(yè)單位、將幾個機(jī)構(gòu)象征性地合并到一個機(jī)構(gòu)，等改革風(fēng)頭一過，人員、機(jī)構(gòu)又復(fù)歸原位，甚至變本加厲。外在的表現(xiàn)即是，行政改革在組織變革層面陷入了精簡-膨脹-再精簡-再膨脹的怪圈。

　　撇開外部環(huán)境變化等因素，就改革本身而言，歷次縣級政府行政改革之所以沒有取得預(yù)期的成效，關(guān)鍵的原因在于，沒有形成清晰的、綜合的改革戰(zhàn)略�；仡櫘�(dāng)代中國行政歷次改革，在市場化改革之前，行政改革主要停留在以精簡為目標(biāo)的機(jī)構(gòu)、人員撤并上，隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場化改革趨勢明朗，1988年的行政改革正式提出轉(zhuǎn)變政府職能。政府職能的轉(zhuǎn)變成為行政改革的核心問題，并明確將定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制的"三定"原則規(guī)定為行政改革的重要指導(dǎo)原則。1992年及其以后的改革主要伴隨市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)進(jìn)程展開，改革的方向是建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的行政管理體制，并繼續(xù)將轉(zhuǎn)變政府職能作為行政改革的核心和根本途徑。

　　誠然，轉(zhuǎn)變政府職能是行政改革的重要環(huán)節(jié)，沒有職能的切實(shí)轉(zhuǎn)變，所謂的機(jī)構(gòu)精簡就不會徹底，就像一個包攬全部社會事務(wù)的政府不可能成為真正的有限政府一樣，這已為歷次改革實(shí)踐所證實(shí)。因此，1988年提出轉(zhuǎn)變政府職能標(biāo)志著對行政改革內(nèi)在規(guī)律認(rèn)識的深化。然而，同時也必須認(rèn)識到，轉(zhuǎn)變政府職能并不是行政改革的靈丹妙藥，因?yàn)檎�府職能背后�?shí)有更為深層的制約因素，或者說，只有在突破深層的制約因素之后，強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變職能在行政改革中的核心作用才具有實(shí)質(zhì)意義。否則，所謂的"轉(zhuǎn)變職能"往往會流于口號或成為遮掩實(shí)質(zhì)矛盾的借口。概言之，所謂的深層制約因素主要包括權(quán)力結(jié)構(gòu)與行政生態(tài)。從權(quán)力結(jié)構(gòu)層面而言，職能的確定、職能的劃分、職能的配置、職能的履行都由權(quán)力主導(dǎo)或需權(quán)力參與的，政府職能的轉(zhuǎn)變往往是在既定的權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)力博弈中尋求突破。如果權(quán)力結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生重大的調(diào)整，政府的職能轉(zhuǎn)變就往往很難取得實(shí)質(zhì)性的成效。當(dāng)前縣級政府行政改革面臨困境的一大根源就是沒有觸動計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代遺留下來的行政管理體制，從更深層上說，也就是沒有調(diào)整和改革傳統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。自上而下的改革路線圖表明了這一點(diǎn)，改革實(shí)踐中來自上級政府種種干預(yù)和壓力表明了這一點(diǎn)，"上下對口"的機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)則以及"上下一般粗"的行政組織結(jié)構(gòu)的頑強(qiáng)延續(xù)則更鮮明地體現(xiàn)了這一點(diǎn)。從行政生態(tài)層面而言，政府的職能與行政生態(tài)有著極為密切的關(guān)聯(lián)。政府組織與宏觀、微觀的行政生態(tài)發(fā)生著信息和資源的交換和互動。不同的發(fā)展道路和發(fā)展階段對政府的職能有不同的要求，不同的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平對政府的職能有不同的要求，不同的地域文化、風(fēng)土人情，特別是被管理者的素質(zhì)也會深刻影響政府職能及其行使方式。也就是說，政府職能實(shí)際上不是一個抽象的概念，而是一個需要放置到歷史的、具體的行政生態(tài)中才能確定與理解的概念，相同的政府職能與不同的行政生態(tài)環(huán)境相配合，會產(chǎn)生不同的行政效果。相同的職能配置卻產(chǎn)生不同的行政效果，除了行政主體本身的原因外，差異的行政生態(tài)也是重要的影響因素。行政生態(tài)分析對于行政改革的意義在于，自上而下、統(tǒng)一規(guī)劃的改革方案在豐富多樣的行政生態(tài)中必然會遭遇尷尬，成功的行政改革必然是對地方傳統(tǒng)、習(xí)俗、需求、期望乃至歷史記憶的適應(yīng)與回應(yīng)。

　　從根本上說，行政改革是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動的結(jié)果，任何成功的改革總是不能超越社會的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所限制的文化發(fā)展。在一定的框架與范圍內(nèi)改良革新以適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是行政改革的重要目標(biāo)。但是，另一方面，上層建筑領(lǐng)域的調(diào)適并不是消極被動的。在一個"反省"與"再造"相互激蕩的時代，成功的行政改革必須跳出狹隘的視域和私利的糾纏，須以寬廣的視野、可嘉的勇氣進(jìn)行戰(zhàn)略的思維與規(guī)劃。正如美國公共管理學(xué)者包茲曼和斯特勞斯曼曾經(jīng)提出的，"公共管理者總是忙著進(jìn)行昨日就需要的行動，以至于無法從事明日所需要的規(guī)劃".成功的公共管理"必然需要戰(zhàn)略意識"[1]，因此，面向未來的縣級政府行政改革須走出"摸著石頭過河"的試錯式發(fā)展階段，綜合考量政治、經(jīng)濟(jì)、社會等多重因素，形成清晰的戰(zhàn)略性思維與改革路線。

　　2 縣級政府行政改革新戰(zhàn)略的理論框架與現(xiàn)實(shí)分析

　　中央與地方關(guān)系、政府與社會關(guān)系是規(guī)劃行政改革戰(zhàn)略的坐標(biāo)系。根據(jù)弗朗西斯科。契倫伯格的理論，中央與地方關(guān)系可以有兩種分析視角，即自治模型和整合模型。在自治模型中，地方政府被定義為依賴某一特定地方政府系統(tǒng)的政治自主域，中央政府僅局限于監(jiān)管地方政府的活動，中央政府與地方政府是兩個不同的領(lǐng)域。根據(jù)整合模型，地方政府是擁有或大或小政治行動能力的半自治性政治機(jī)構(gòu)，是中央政府的"主要代理人"或"合伙人"，中央與地方關(guān)系被當(dāng)成一個功能性的問題而非兩個分離的政治領(lǐng)域來處理，地方政府參與整個社會過程，但是具體事務(wù)與責(zé)任的分擔(dān)則須基于務(wù)實(shí)和靈活的考慮[2].

　　對政府與社會關(guān)系的爭論形成了不同的理論，分別為社群主義、功能主義和治理理論。社群主義建基于共同的道德標(biāo)準(zhǔn)和市民美德基礎(chǔ)之上，政治領(lǐng)導(dǎo)的核心是通過展示政治決策的適當(dāng)制定方式來尋求一致性同意，象征性行為、神話、儀式和支持行動是創(chuàng)造和維持政治合法性的重要組成元素。功能主義認(rèn)為公民是公共服務(wù)最重要的消費(fèi)者和使用者，提供服務(wù)的效率構(gòu)成政府合法性的最重要基礎(chǔ)。地方政府應(yīng)該調(diào)整國家政策以更好地適應(yīng)地方的特殊環(huán)境和特定需求。公共物品提供的方式可以多樣性，地方政府、私人企業(yè)、志愿團(tuán)體均可參與，但是這些活動都必須建立在明確的權(quán)威結(jié)構(gòu)之上，當(dāng)選的政治人物須指引和控制整個過程，以提高公共服務(wù)的公平公正性。治理理論認(rèn)為單一的社會成員或團(tuán)體沒有足夠的知識、資源容量或者權(quán)威去處理復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)，良好的治理是政府、非政府組織以及其它社會團(tuán)體之間良好合作的結(jié)果。國家成了一個由政府與社會共同參與構(gòu)成的權(quán)力分散的組織網(wǎng)絡(luò)集合，社會治理網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和管理成為公共管理的核心職能。從經(jīng)驗(yàn)的角度看，在西方發(fā)達(dá)國家，中央與地方之間的關(guān)系既不是完全自治的也不是完全整合的，社群主義、功能主義與治理之間的界限也并非涇渭分明。特別是20世紀(jì)70年代以來，福利國家建設(shè)在很大程度上沖淡了意識形態(tài)的爭論，地方政府、社會力量更多地參與了國家政策的制定過程，中央政府也有更多更有效的途徑和手段監(jiān)督甚至控制地方政府行為。但總體而言，西方發(fā)達(dá)國家地方政府的顯著特征是，地方政府享有程度不等的自治權(quán)，同時又在一個更大的政治秩序即民族國家范圍內(nèi)被整合[3].

　　西方發(fā)達(dá)國家的改革理論與實(shí)踐為當(dāng)代中國的行政改革提供了重要的參照與借鑒，在一定意義上，昭示了未來中國行政改革的理想圖景。誠然，中西政治傳統(tǒng)與文化背景存在深刻差異，但是，就反思中國行政改革的戰(zhàn)略導(dǎo)向而言，西方的概念框架或許更能提供一種批判的視角和前瞻的思考。在很大程度上可以說，合理定位縣級政府在上述理論框架中的位置，是重構(gòu)行政改革戰(zhàn)略導(dǎo)向的前提性工作。在中國的憲法文本中，縣是地方行政層級的第二級，居于省與鄉(xiāng)之間。但是，上世紀(jì)90年代，隨著"市管縣"體制的全面推開，事實(shí)上確立了省、地級市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)4級地方行政組織體制。在單一制的政治架構(gòu)中，縣級政府的消極被動性是十分明顯的，這在改革前的全能型體制中表現(xiàn)尤甚。在這一體制中，作為中央政府的行政末梢，縣是上級行政命令的被動接受者和執(zhí)行者�，F(xiàn)實(shí)中，職責(zé)與權(quán)力、權(quán)力與責(zé)任的嚴(yán)重分離更是扭曲了縣級政府官員的激勵機(jī)制。因此，當(dāng)時的縣級政府既缺乏發(fā)展本地社會經(jīng)濟(jì)的自主權(quán)，也缺乏相應(yīng)的動力源。以"分權(quán)讓利"為特征的改革賦予縣級政府發(fā)展本地社會經(jīng)濟(jì)的重任以及相應(yīng)的權(quán)力。特別是，分稅制推行以來，地方政府獲得了一定的剩余索取權(quán)，加之政績考核體系的激勵，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)兼具經(jīng)濟(jì)政治雙重收益，縣級政府獲得了發(fā)展地方社會經(jīng)濟(jì)的動力源泉。然而，"放權(quán)讓利"是在現(xiàn)存的政治體制內(nèi)以行政放權(quán)的形式實(shí)現(xiàn)的，中央與地方的分權(quán)不是法律意義上的分權(quán)。也即是說，當(dāng)前地方政府獲得的權(quán)力并沒有制度上的確認(rèn)和法律上的保障。究竟是扮演上級命令的執(zhí)行者還是地方利益的代表者，這一問題常常陷縣級政府于左右為難的尷尬境地。比如，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，本級人民政府除了執(zhí)行本級人民代表大會及其常務(wù)委員會的決議之外，還要執(zhí)行上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令。加之，我國現(xiàn)行的組織法籠統(tǒng)含糊，沒有就各級地方政府分別立法，而是在法律文本中規(guī)定了"縣級以上的各級人民政府"，這就形成縱向政府間職責(zé)同構(gòu)問題，縣政府能管的事，上級政府也能管，只是地域不同而已，事實(shí)上損害了縣政府的自主權(quán)。正如有研究者所指出的，"縣級政府不僅是一級國家行政機(jī)關(guān)，它還是地方權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，而現(xiàn)行的立法只反映了它作為一級地方行政機(jī)關(guān)對上級政府的服從性，而沒有體現(xiàn)它作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)的特性。[4]"

　　如果說，中央與地方關(guān)系的關(guān)注焦點(diǎn)在于縣級政府在國家權(quán)力架構(gòu)中的定位的話，那么在中國的語境下，政府與社會關(guān)系主要側(cè)重政府職能的配置及其實(shí)現(xiàn)方式問題。后一問題的尷尬在于，一方面，作為直接面對基層的縣級政府在社會轉(zhuǎn)型過程中承擔(dān)了越來越多的經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化等職能，加強(qiáng)社會管理、提供公共服務(wù)、維護(hù)社會秩序在建設(shè)和諧社會的戰(zhàn)略部署下被擺到了更為突出的位置。層層加碼的指標(biāo)化的任務(wù)分解機(jī)制、與獎懲緊密掛鉤的政績考核體系、越來越流行的"一票否決"的責(zé)任追究機(jī)制使縣級政府及其領(lǐng)導(dǎo)承受著自上而下的體制性壓力。另一方面，與事權(quán)重心下移鮮明對照的是財(cái)權(quán)重心卻在上移。事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對稱，加之轉(zhuǎn)移支付制度的不完善嚴(yán)重影響了縣級政府社會管理與公共服務(wù)職能的履行。

　　垂直半垂直機(jī)構(gòu)的過多增長則支離了縣級政府的權(quán)力體系，影響了政府職權(quán)的完整性，以致在具體管理中大量出現(xiàn)"看得見，管不著"的無奈現(xiàn)象。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　更為本質(zhì)的問題在于，縣級政府在社會管理和公共服務(wù)中的超負(fù)荷狀態(tài)更突顯了全能型政府的弊端。官僚機(jī)構(gòu)膨脹、效率低下、回應(yīng)性差、財(cái)政負(fù)擔(dān)加重是政府包攬社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)的嚴(yán)重后遺癥。盡管受財(cái)政壓力或西方新公共管理等思潮的影響，縣級政府在社會管理尤其是公共服務(wù)提供方面開始程度不等地引入治理機(jī)制或市場機(jī)制，進(jìn)行了地方治理實(shí)踐或公共事業(yè)民營化的探索。在實(shí)踐與探索中，最突出的問題還不是政府規(guī)制理念與手段的局限或評估監(jiān)督體系的不完善，問題在于發(fā)育滯后的社會未能充分發(fā)揮自身功能，既不能有效承接從政府部門剝離出來的一些職能，也不能形成基于自身邏輯的自組織系統(tǒng)，在調(diào)節(jié)沖突、整合利益、培養(yǎng)道德、醇化習(xí)俗等方面發(fā)揮重要功能。正因?yàn)樯鐣�發(fā)育不良，社會建設(shè)滯后，從而不能起到整合平衡的重要作用，政府的職能轉(zhuǎn)變才一直在缺乏有效整合的民間社會與集權(quán)的政府兩極之間震蕩與徘徊，沒有形成真正適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的政府職能體系。

　　3 組織、職能、政治三重互動改革戰(zhàn)略

　　政府在政治系統(tǒng)中主要發(fā)揮執(zhí)行功能，因此效率就成為行政改革的核心目標(biāo)之一。改革戰(zhàn)略的制定與設(shè)計(jì)歸根到底旨在提高行政效率。盡管影響效率的因素很多，但是總體而言，政府的合法性權(quán)威、政府職能的科學(xué)定位和政府組織的合理設(shè)置共同決定了行政效率。政府的合法性權(quán)威是政府有效行政的政治基礎(chǔ)，只有民眾認(rèn)同政府的合法性，民眾才會支持政府的公共政策、服從政府的公共管理。

　　地方政府合法性強(qiáng)化需要處理好縱橫兩個關(guān)系。從縱向關(guān)系而言，中央政府與地方政府應(yīng)該有一個合理的制度化的分權(quán)體制。使地方政府逐漸從中央政府的"代理機(jī)構(gòu)"轉(zhuǎn)化為地方公共利益的"合法代理者"，發(fā)展和維護(hù)地方公共利益。從橫向的關(guān)系而言，政府要處理好與黨委的關(guān)系，同時政府要與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)有一個合理的分工，三個機(jī)關(guān)形成支持、合作、監(jiān)督的良好關(guān)系，在制度上維護(hù)地方的公共性。政府職能的科學(xué)定位要求政府必須復(fù)歸公共性，形成政府與社會、市場、企業(yè)的合作伙伴關(guān)系。政府組織的合理設(shè)置要求政府形成完整的決策、執(zhí)行、監(jiān)督組織結(jié)構(gòu)，形成決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)與監(jiān)督系統(tǒng)的合作與制衡格局。

　　因此，政府效率的推進(jìn)是一個系統(tǒng)工程，完整的地方政府行政改革大致應(yīng)該包括三個層面的變革：（1）政治變革，著眼于權(quán)力關(guān)系的變革和調(diào)整，處理上下級政府之間的關(guān)系、地方政府與同級黨委、人大、司法的關(guān)系、政府與民眾的關(guān)系，等等；
（2）職能變革，著眼于政府職能轉(zhuǎn)變和調(diào)整，處理政府與企業(yè)、政府與市場、政府與社會等關(guān)系；
（3）組織變革，著眼于機(jī)構(gòu)變革和人員調(diào)整。誠然，因發(fā)展階段或行政生態(tài)的差異，行政改革的戰(zhàn)略選擇會在三個層面的變革中有所側(cè)重，但是，完整的行政改革必須包含三個層面改革，并按照改革的內(nèi)在邏輯，形成三者之間的良性互動。

　　中國的縣級政府行政改革必須走出純粹的組織變革層面，進(jìn)入組織變革、職能變革與政治變革良性互動的全面變革時代。在行政改革新戰(zhàn)略視域中，基于權(quán)力結(jié)構(gòu)與行政生態(tài)的分析，大體可以確定縣級政府改革的兩大核心問題：（1）在統(tǒng)一的政治法律框架內(nèi)，增強(qiáng)縣級政府的自主權(quán)，確立其法人地位，開展良性的府際競爭與合作，實(shí)現(xiàn)縱向的府際權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理化及制度化；
（2）政府職能在縱向維度與橫向維度得到合理有效配置，加強(qiáng)社會建設(shè)，充分發(fā)揮社會的調(diào)節(jié)整合功能，變革傳統(tǒng)的職能方式，適當(dāng)引入治理機(jī)制和市場機(jī)制，努力形成善治格局。從這一角度視之，職能配置與權(quán)力結(jié)構(gòu)的雙重變革共同構(gòu)成了新戰(zhàn)略框架內(nèi)縣級政府行政改革的主旋律。

　　縣級政府職能的配置涉及縱向與橫向兩個維度。縱向維度上的職能配置主要涉及縣級政府與上下政府間職能的分工問題，關(guān)鍵要確定哪一級政府能夠最有效地承擔(dān)哪些政府職能，明確不同層級政府的職能分工與職能重點(diǎn)。橫向維度則聚焦于縣級政府的職能應(yīng)當(dāng)如何在各部門分配才能最有效地被執(zhí)行。按照奧茨"分散化定理"，對于某種公共產(chǎn)品來說？？讓地方政府將一個帕累托有效的產(chǎn)出量提供給它們各自的選民，則總是要比中央政府向全體選民提供任何特定的并且一致的產(chǎn)出量有效得多。分散化決策將最大化社會福利，而集中決策則降低社會福利。奧茨的分散化定理實(shí)際上給出了政府間分權(quán)的一個關(guān)鍵原則：如果低層級政府能夠和上級政府一樣提供同樣的公共產(chǎn)品，那么由低層級政府來供給更好。正如施蒂格勒認(rèn)為的，地方政府與中央政府相比，更接近自己的公眾，從而對所管轄地區(qū)的居民的效用函數(shù)和公共產(chǎn)品需求比較了解[5].西方地方治理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)是，中央政府主要承擔(dān)國防、立法、外交等職能，地方政府如郡、縣、市鎮(zhèn)則承擔(dān)五類公共服務(wù)職能，包括保護(hù)性職能，如治安、消防、消費(fèi)者保護(hù)；
環(huán)境管理職能，如公共設(shè)施建設(shè)與維護(hù)、環(huán)境衛(wèi)生、土地規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)；
對公民個人的服務(wù)性職能，如教育、住房、失業(yè)、社會福利；
提供社會文化和娛樂服務(wù)，如運(yùn)動設(shè)施、博物館、文化館、電影院、美術(shù)館、圖書館、劇院；
商業(yè)規(guī)制管理功能，如市場規(guī)范、交通運(yùn)輸、資產(chǎn)出租等。

　　一般而言，只有當(dāng)?shù)鸵粚蛹壵�府在人口和�?jīng)濟(jì)方面不足以承擔(dān)某一職能時，上一級政府才會承擔(dān)。二戰(zhàn)以來，除了全國性公共產(chǎn)品或具有大范圍規(guī)模經(jīng)濟(jì)的公共服務(wù)外，西方國家提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能大部分已經(jīng)下放給地方政府，因此，有人認(rèn)為西方的"福利國家"已經(jīng)變成了"福利市鎮(zhèn)"[6]35.縣級政府作為直接面對群眾的低層級政府，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能。社會管理職能包括如下重點(diǎn)領(lǐng)域：規(guī)范社會組織或團(tuán)體，培育社會治理的多元主體；
創(chuàng)設(shè)完整的社會規(guī)制體系，推行社會安全系統(tǒng)工程；
實(shí)施配套的社會政策，維護(hù)社會公正；
樹立科學(xué)的發(fā)展觀，培育健康的市民社會；
調(diào)整社會管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)，健全政府社會管理體制。

　　政府公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)集中選擇在如下重點(diǎn)領(lǐng)域：提高政府公共教育服務(wù)的水平，普及義務(wù)教育；
提高政府社會保障公共服務(wù)水平；
提升政府公共醫(yī)療服務(wù)水平；
提高政府科技服務(wù)的公共服務(wù)水平等[7].

　　在理順縱向維度的職能基礎(chǔ)上，縣級政府要充分考慮當(dāng)?shù)毓�共問題的特殊性和公共管理的目標(biāo)，建立基于地方公共管理需要的政府職能體系與機(jī)構(gòu)設(shè)置，克服過分強(qiáng)調(diào)與上級政府機(jī)構(gòu)對應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。應(yīng)當(dāng)按照職能本身的特點(diǎn)與管理的有效性與便利性，科學(xué)合理地劃分各項(xiàng)職能。通過整合職能，拓寬一些職能部門的職能范圍，向大經(jīng)濟(jì)、大農(nóng)業(yè)、大交通、大文化、大環(huán)保等大職能部門過渡，向"寬職能、少機(jī)構(gòu)"方向發(fā)展。同時要將原先由政府承擔(dān)的一些競爭性、贏利性職能從政府的職能體系中剝離出來，交給市場或社會中介組織去做。政府在公共物品提供上要走出單一的"生產(chǎn)型供給"模式，通過購買、外包、合同出租、公私合營等方式實(shí)現(xiàn)公共物品的"采購型供給".政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置要根據(jù)公共物品供給模式的變化進(jìn)行相應(yīng)地調(diào)整。

　　職能變革必然要求權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整與革新，這不僅是因?yàn)闆]有相應(yīng)的事權(quán)和財(cái)權(quán)，職能難以履行，更為重要的是，改革是在一定的權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)力博弈中進(jìn)行的，權(quán)力本身主導(dǎo)或參與了職能的劃分、職能的配置以及職能的履行。從這一角度來講，沒有權(quán)力結(jié)構(gòu)的變革，就無法推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)職能的變革，這也正體現(xiàn)了行政改革新戰(zhàn)略視野中三個層面變革良性互動的必然要求。權(quán)力變革也涉及橫向與縱向兩個維度的問題。橫向維度的核心問題在于在一級政府內(nèi)建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督的合作制衡格局。

　　改變封閉的決策模式，重視人大、政協(xié)參與決策、輔助決策的功能，暢通公民參與渠道，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民基本的政治權(quán)利，重視和匯聚民間智慧，增強(qiáng)政府決策的回應(yīng)性。規(guī)范決策程序，健全咨詢、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等決策機(jī)制，加強(qiáng)常規(guī)決策的制度化，減少領(lǐng)導(dǎo)人決策的隨意性，同時重視建設(shè)完善非常規(guī)決策的機(jī)制，增強(qiáng)突發(fā)事件的應(yīng)對能力。決策的有效執(zhí)行依賴于政府職權(quán)的完整性，需要建立政令暢通、執(zhí)行有力、各職能部門分工合作的良好關(guān)系。整合優(yōu)化部門機(jī)構(gòu)，避免職能交叉重疊，將同類性質(zhì)或性質(zhì)相近的行政管理事務(wù)并入一個部門或機(jī)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)性綜合管理。加強(qiáng)和完善監(jiān)督體系，強(qiáng)化對行政主體的監(jiān)督，進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)察、審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。進(jìn)一步發(fā)揮人大、政協(xié)的監(jiān)督功能，形成適度的權(quán)力制衡體系和機(jī)制。除了政府系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督之外，更重要的是引入民主機(jī)制，暢通民主監(jiān)督渠道，加強(qiáng)新聞媒體、社會輿論的監(jiān)督力度。

　　權(quán)力變革的縱向維度主要涉及府際權(quán)力合理配置問題。增強(qiáng)縣級政府的自主權(quán)，確立縣級政府的法人主體地位是理順縱向關(guān)系的重要原則和目標(biāo)，要轉(zhuǎn)變行政性分權(quán)的方式，通過法律形式，具體規(guī)范縱向?qū)蛹壷�間的職責(zé)權(quán)限，并運(yùn)用合法程序處理縱向爭執(zhí)，切實(shí)維護(hù)縣政府的自主權(quán)。但是，縣級政府的自主權(quán)必須建立在法治之上，也就是說，縣級政府享有自主權(quán)，但權(quán)力的行使受到嚴(yán)格的監(jiān)督，上級政府、同級黨委、人大和司法機(jī)關(guān)等構(gòu)成制度監(jiān)督，控制政府權(quán)力的行使�？h級政府作為直接面向民眾的基層政府，一定要建立有效機(jī)制保障民眾對政府的民主監(jiān)督，促使政府為公共利益服務(wù)。

　　在維護(hù)縣級政府自主權(quán)的同時，中央政府要強(qiáng)化在全局性公共事務(wù)方面的制度化權(quán)威，通過法律規(guī)范、行政監(jiān)督、財(cái)政控制等手段維護(hù)中央的權(quán)威和政令的統(tǒng)一和暢行。即使在西方國家，對地方政府自主決定其事務(wù)的權(quán)力的限制也是一直存在的，地方自治政府通常一直受到中央政府的指導(dǎo)與控制。

　　主要表現(xiàn)為，由國家制定的地方政府行為法案、國家對地方政府安排的監(jiān)督以及規(guī)定市政委員會享有特殊職能的特別法案和實(shí)施這些職能的特定方式等等[6]3.

　　權(quán)力結(jié)構(gòu)的縱向變革涉及府際關(guān)系的改革。改革市管縣體制，實(shí)行市縣分治是當(dāng)前可供選擇的改革路徑與方向。建立市管縣體制的初衷在于推動中心城市的發(fā)展，并充分發(fā)揮大中城市的輻射帶動作用，解決城鄉(xiāng)分割問題，促進(jìn)城市行政區(qū)與城市經(jīng)濟(jì)區(qū)基本重合，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)管理與政治管理之間的關(guān)系。市管縣體制實(shí)行20多年來，盡管在推動城市化進(jìn)程和發(fā)揮大中城市中心作用等方面起到了一些積極作用，但是隨著環(huán)境的變化，這一體制的負(fù)面影響逐漸顯現(xiàn)。如增加了地方政府層級，提高了政府運(yùn)行成本，加劇了市縣利益沖突，不利于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在工業(yè)化社會，集聚工業(yè)經(jīng)濟(jì)的城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付是解決城鄉(xiāng)差別擴(kuò)大的主要途徑。但在市管縣體制下，城市是經(jīng)濟(jì)中心與政治中心的統(tǒng)一體，城鄉(xiāng)利益分配向政治中心轉(zhuǎn)移，從而出現(xiàn)農(nóng)村向城市"反哺"的不正�，F(xiàn)象。因此，我國農(nóng)村發(fā)展的相對滯后有著體制性原因，解決城鄉(xiāng)差距要從行政體制改革入手。市縣分治模式將城市型行政建制與廣域型行政建制區(qū)分開來，依據(jù)不同行政建制的特點(diǎn)與性質(zhì)進(jìn)行治理，有利于推進(jìn)我國政府管理的專業(yè)化與科學(xué)化，同時弱化了地方政府之間縱向的行政隸屬關(guān)系，賦予了縣級政府更大的自主性、能動性，并充分保護(hù)縣域公共利益。這或許也是我國新農(nóng)村建設(shè)從被動依賴的"輸血型"模式向自主發(fā)展的"內(nèi)生型"模式轉(zhuǎn)變的制度基礎(chǔ)。

　　改革開放以來，我國歷屆政府都重視行政體制改革，縣級政府行政改革的成就也是有目共睹的，但是我國的經(jīng)濟(jì)體制改革更徹底，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展更快，國際化進(jìn)程更迅速，從而使縣級政府現(xiàn)行行政體制改革處于相對滯后的不適應(yīng)狀態(tài)。總體來說，我國地方政府行政體制還較多地保留著封建專制傳統(tǒng)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期形成的集權(quán)體制，因此，未來的地方政府行政改革應(yīng)該是以下放權(quán)力和擴(kuò)大地方政府自主權(quán)為主要特征的改革，從而形成與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)、與國際管理慣例相接軌、能充分發(fā)揮地方政府積極性并惠及廣大農(nóng)村和農(nóng)民利益的行政體制。這不僅是縣級政府改革的戰(zhàn)略方向，也是我國地方治理的大趨勢。

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　　陳國權(quán)（1961-），男，浙江溫州人，畢業(yè)于浙江大學(xué)，博士，現(xiàn)任浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：地方政府管理。

　　來源：《公共管理學(xué)報(bào)》2006年第4期

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