人類民主法治的進(jìn)步，與稅收和預(yù)算的討價(jià)還價(jià)息息相關(guān)。1215年英國(guó)貴族與英王簽下歷史性協(xié)議《大憲章》，對(duì)勞役和賦稅做出規(guī)定；
美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)以反對(duì)英王的橫征暴斂為動(dòng)因，隨后制定了劃分公民與政府權(quán)力、宣示自由平等的《獨(dú)立宣言》與美國(guó)憲法……在社會(huì)多元和利益分化之際，尤其需要一個(gè)討價(jià)還價(jià)的場(chǎng)所來(lái)緩和沖突、化解矛盾。而從稅收和預(yù)算這些與百姓密切相關(guān)的議題入手，確是既可以喚起民眾參政熱情，又可將風(fēng)險(xiǎn)控制在一定范圍內(nèi)的切實(shí)可行又穩(wěn)妥的方法。

　　稅金的討價(jià)還價(jià)里出民主政治

　　一個(gè)理想的政府絕不應(yīng)該以強(qiáng)制作為本質(zhì)因素，而必須經(jīng)得起合法性和群眾承認(rèn)的檢驗(yàn)。從這樣的角度看政府，那么為人民謀幸福或者說(shuō)“為人民服務(wù)”就勢(shì)必成為國(guó)家權(quán)力的主要功能。這是所謂“公仆型”政府觀。

　　從這樣的角度來(lái)理解稅制，那么納稅的本質(zhì)也不應(yīng)該僅僅是政府的強(qiáng)制力表現(xiàn)，而是公民雇請(qǐng)公仆、購(gòu)買服務(wù)所交付的費(fèi)用。增稅要以增加服務(wù)項(xiàng)目或提高服務(wù)質(zhì)量為前提條件。

　　為此，要容許公民與公仆就稅金問(wèn)題進(jìn)行討價(jià)還價(jià)。政府要征稅，必須與人民商量，征得大家的同意。政府怎樣使用稅款，也必須讓人民了解，并為公民個(gè)人提供監(jiān)督和表達(dá)異議的機(jī)會(huì)。這意味著按照稅收法定的原則和公開(kāi)民主的程序來(lái)決定稅種、稅率以及審查財(cái)政預(yù)算案是對(duì)現(xiàn)代政府的起碼要求。只有在這樣的前提條件下，我們才能理直氣壯地說(shuō)征稅是合法政府的權(quán)力、納稅是所有公民的義務(wù)。

　　日本曾經(jīng)發(fā)生一個(gè)案例。1966年，京都的同志社大學(xué)商學(xué)部教授大島正以對(duì)工薪階層征收所得稅不公平、職員稅負(fù)過(guò)重為由提起稅金訴訟，要求承認(rèn)工薪階層納稅的扣除額度、糾正工資收入、營(yíng)業(yè)收入以及農(nóng)業(yè)收入之間在稅負(fù)上的苦樂(lè)不均、廢除對(duì)企業(yè)家征稅的不合理優(yōu)惠措施。當(dāng)時(shí)的日本有點(diǎn)像現(xiàn)今的中國(guó)，稅款的相當(dāng)大部分征自工薪階層，而富人反倒負(fù)擔(dān)較輕，故此案件一經(jīng)報(bào)道，就激起了強(qiáng)烈反響。

　　從起訴開(kāi)始算，8年后京都地方法院作出一審判決，15年后大阪高等法院作出上訴審判決，19年后日本最高法院大法庭作出終審判決，承認(rèn)工資所得扣除制度的合理性，也承認(rèn)征稅率分布上存在偏頗，應(yīng)該通過(guò)稅務(wù)行政加以糾正，但是否認(rèn)所得稅法制有違憲性。

　　大島稅金訴訟的意義是喚起了政府和社會(huì)對(duì)工薪階層成為主要納稅者的稅負(fù)不公平現(xiàn)象的關(guān)注，推動(dòng)了稅制改革運(yùn)動(dòng)以及各地納稅人訴訟。政府在制定政策時(shí)也必須更多地考慮民意。在這樣的背景下，日本從1969年開(kāi)始先后幾次修改稅法，提高了工資所得納稅扣除的額度，并削減了稅收上的優(yōu)惠措施。

　　先讓專家構(gòu)思 再讓民意審議

　　鑒于稅負(fù)牽涉到各階層復(fù)雜的利害關(guān)系，專業(yè)技術(shù)性又很強(qiáng)，歐美在設(shè)計(jì)稅制或改革稅制時(shí)往往聘請(qǐng)少數(shù)德高望重、學(xué)識(shí)淵博的專家組成方案起草委員會(huì)，經(jīng)過(guò)若干年深入的調(diào)查研究之后發(fā)表稅務(wù)意見(jiàn)書。這樣的專家意見(jiàn)書經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)審議和輿論批評(píng)后最終轉(zhuǎn)化成法案。日本的做法不同，是政府主導(dǎo)。盡管如此，還是由作為總理咨詢機(jī)關(guān)的政府稅制調(diào)查會(huì)進(jìn)行深入而充分的調(diào)查討論后提出權(quán)威性專家建議，由國(guó)會(huì)辯論通過(guò)。

　　直接由政府部門決定稅收問(wèn)題不符合法治原理。直接讓代議機(jī)構(gòu)介入稅制設(shè)計(jì)雖然符合稅收法定原則，但容易受到政治力量對(duì)比關(guān)系的影響，或忽略少數(shù)人的正當(dāng)訴求，或輕視長(zhǎng)遠(yuǎn)的整體利益，或流于無(wú)原則的妥協(xié)。實(shí)際上，現(xiàn)代歐美代議民主制面臨的一個(gè)最大難題就是政治家為了選票而競(jìng)相提出脫離實(shí)際的減稅口號(hào)，導(dǎo)致政策短視以及財(cái)政赤字累積。但愿中國(guó)不會(huì)在有關(guān)改革的起步階段未得其利先得其弊。因此，為了實(shí)現(xiàn)稅收法定和稅收合理的均衡，改革稅制的方案應(yīng)該出自那些獨(dú)立的、富于遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)的專家。也就是說(shuō)，先讓學(xué)者精心構(gòu)思，再讓民意審議通過(guò)。

　　公民不知道究竟是誰(shuí)、在哪里、怎樣決定稅收的，就會(huì)心生疑慮。公民不知道自己繳納的稅款究竟怎樣用、用到哪里、用得是否得當(dāng)，也難免對(duì)稅負(fù)產(chǎn)生不滿情緒。強(qiáng)調(diào)稅制簡(jiǎn)明化，就是要讓公民僅憑直覺(jué)和常識(shí)就能了解納稅的意義和公平性。而強(qiáng)調(diào)與稅收有關(guān)的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)則更進(jìn)一步：通過(guò)制度化舉措吸引公民對(duì)稅制的關(guān)注、加強(qiáng)征稅的公正性以及納稅的積極性，意味著稅制透明化。

　　如果說(shuō)對(duì)征稅權(quán)的知情和監(jiān)督屬于國(guó)家財(cái)政系統(tǒng)的輸入控制，那么也不妨認(rèn)為對(duì)預(yù)算案的知情和監(jiān)督屬于財(cái)政的輸出控制，兩者不可偏廢。稅收是財(cái)源，財(cái)政是開(kāi)支。稅收過(guò)少就會(huì)引起財(cái)政恐慌，開(kāi)支過(guò)大會(huì)引起稅負(fù)苛重。怎樣適當(dāng)調(diào)整兩者的關(guān)系，牽涉到千家萬(wàn)戶的切身利益，需要充分聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。因此，稅務(wù)財(cái)政在本質(zhì)上是要求按照民主程序作出決策。社會(huì)結(jié)構(gòu)多元化后，不同的群體或階層之間的協(xié)調(diào)作業(yè)變得更加重要了。這時(shí)為了穩(wěn)妥地確定收和支的均衡點(diǎn)，為了使征稅得到公民自覺(jué)支持、使財(cái)政分配充分滿足實(shí)際需要，必須加強(qiáng)審議程序，為各種訴求提供表達(dá)、討價(jià)還價(jià)的場(chǎng)所和基本游戲規(guī)則，否則根本消除不了那種“端起碗來(lái)吃肉，放下筷子罵娘”的怪現(xiàn)象。

　　“預(yù)算議會(huì)”可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣立即推行

　　關(guān)于預(yù)算案的審議，憲法和人民代表大會(huì)組織法有明文規(guī)定。目前的問(wèn)題是缺乏透明化的程序以及具體操作規(guī)則來(lái)保障這樣的審議具有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，不流于形式。也就是說(shuō)，預(yù)算審議應(yīng)該真正反映不同利益集團(tuán)的訴求和互動(dòng)，應(yīng)該仔細(xì)推敲具體內(nèi)容的合理性和公平性。

　　對(duì)財(cái)政制度以及預(yù)算案審議方式的改革不妨從基層做起，在村務(wù)公開(kāi)之后應(yīng)該把政府收支的公開(kāi)化逐級(jí)上推。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣這兩級(jí)的開(kāi)支項(xiàng)目比較簡(jiǎn)明，涉及的利害關(guān)系也比較直接、比較清晰，與征稅活動(dòng)有著密切的因果聯(lián)系。因此，公民對(duì)這種近距離的預(yù)算審議既有強(qiáng)烈的興趣，也有足夠的判斷能力。筆者曾經(jīng)提出以技術(shù)性的“預(yù)算議會(huì)”作為政治體制改革突破口的思路，其基本特征是首先盡量讓代議制的討論范圍側(cè)重于那些在不同利益群體之間進(jìn)行公平分配的租稅和財(cái)政事務(wù)，而暫時(shí)對(duì)其他政治性問(wèn)題進(jìn)行一定程度的非政治化的冷卻處理——擱置爭(zhēng)議，留待今后適當(dāng)時(shí)候解決。這樣做的好處是，可以把政治改革與經(jīng)濟(jì)改革直接銜接起來(lái)，有利于各種政治勢(shì)力和利益群體在編制和審議單純的財(cái)政預(yù)算程序中學(xué)會(huì)競(jìng)爭(zhēng)和妥協(xié)的技巧，也有利于加強(qiáng)民意代表對(duì)行政權(quán)的監(jiān)控�，F(xiàn)在有必要補(bǔ)充一下，這樣的嘗試在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣可以立即推行。

　�。� 原載《同舟共進(jìn)》2007年第5期）

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