城鄉(xiāng)統(tǒng)籌難在何處

　　城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不是一件容易的事情。為什么這么難？我認為首要的原因，是我們國家城鄉(xiāng)之間的分布極不合理。這不是一個自然現(xiàn)象，而是歷史的產(chǎn)物。中國山地多，平地少，人口應當早就相當?shù)丶�中和積聚才對。

　　但是因為歷史上的種種原因，特別是國家工業(yè)化時代城鄉(xiāng)分割的體制，通過戶口、糧食、就業(yè)等壁壘，把幾億農(nóng)民隔在了工業(yè)化和城市化的進程之外。這個后果影響深遠。去年中國人均GDP達到兩千美元，但從戶籍資料看，農(nóng)村居民還是占了人口總數(shù)的 70%以上。全世界沒有一個國家有這種情況的。農(nóng)村偏大，城市偏小，靠城市帶農(nóng)村就困難。這個現(xiàn)象不是短時間內(nèi)可以消除的，也不是輕而易舉可以抹掉的，要經(jīng)過很長時間的努力。

　　從成都的經(jīng)驗看，首先在指導思想上不要把這兩件事情對立起來。不能認為，人口的集中和積聚即城市化的發(fā)展，與農(nóng)村建設之間一定就是對立的事情。矛盾總是存在的，特別是體制性的障礙，有時候還引發(fā)了嚴重的利益沖突。比如過去十幾年的高速經(jīng)濟增長，人口、資本和技術都沖破了原先計劃制度的束縛，流動和重組大大加速，唯獨土地的流轉(zhuǎn)，還是保留在一個國家征地的制度框架內(nèi)，凡農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)用，非經(jīng)過國家征地這個環(huán)節(jié)不可。征地是強制的，原來的法律規(guī)定了政府給農(nóng)民的征地補償最高不能超過多少。后來雖然修訂了這一條，政府也不斷提高征地的補償標準，但以法律規(guī)定的征地補償水平，與各地土地市場形成的實際價格之間，還有不小的差距。

　　在這樣一個體制框架下，一方面經(jīng)濟發(fā)展需要資源向城市的積聚和集中，另一方面在這個過程中政府可以低價征地、高價向二級市場批租土地。這個模式，對加速城市的基礎建設有好處，但同時卻在利益分配方面留下了嚴重的問題。主要是農(nóng)民利益受到損害，很多農(nóng)民失去了土地。過去國家征地還可以讓他們進入國營企業(yè)工作，后來也管不了這個了，給一點補償金，還不能保證落入農(nóng)民的口袋，土地權(quán)益就永遠消失了。等到各地矛盾有所積累，形形色色的案子不斷發(fā)生，中央政府只好出面叫停，強化行政權(quán)力對土地流轉(zhuǎn)的控制。

　　冷靜一點看，這實在是一個兩難問題。過去的經(jīng)驗，對付兩難就很容易兩極搖擺，顧了這頭不顧那一頭。所以成都經(jīng)驗最好的地方，就是努力尋找一個減少利益沖突、增加利益互補的辦法。比如這里很重視城市的建設和發(fā)展，因為沒有理由非要和資源在空間的積聚和集中趨勢去對抗。應該認識清楚，發(fā)展城市不但是城里人的利益，也包括農(nóng)民的利益在內(nèi)。什么道理呢？就是分工促進生產(chǎn)率的提高，但分工的深化，又離不開城市化進程。一個發(fā)散的傳統(tǒng)農(nóng)村的生活生產(chǎn)方式，不可能達到很高的分工程度，所以傳統(tǒng)農(nóng)民勢必受窮，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)也沒有前途和出路。

　　1988年我第一次去美國訪問，聽說那里只有2%的勞動力從事農(nóng)業(yè)，實在覺得匪夷所思。后來中國自己有了經(jīng)驗，才懂得在一個高水平的分工架構(gòu)下，雖然直接從事農(nóng)業(yè)的人很少，但間接的卻很多。比如運輸、物流、科研、技術服務和支援、包裝、廣告等等，其實都有一部分是“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和交易”；
金融活動也有很大一部分為農(nóng)場或農(nóng)業(yè)企業(yè)提供融資服務。高度分工發(fā)展起來以后，整體經(jīng)濟效益就起來了。結(jié)果就是農(nóng)村直接從事農(nóng)業(yè)的人很少，但住在城鎮(zhèn)間接的“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”很多。中國的發(fā)展水平當然還不及美國，但我們沒有理由說，上述規(guī)律對中國就不適用。相反，要主動利用這個趨勢里的機會。要想清楚，城市經(jīng)濟沒有實力，講到底是沒有辦法幫助農(nóng)村和農(nóng)民的，所以加快資源和人口的聚居、集中，提高分工水平，是城鄉(xiāng)一體化的重要內(nèi)容。

　　但是，不能因為城市化重要，就輕視農(nóng)村建設，就以為農(nóng)村就不要管了、農(nóng)民的利益就不要顧了，甚至聽任城市化侵占農(nóng)民權(quán)益。那不但在政治上、社會公正方面過不去，在經(jīng)濟上也過不去，因為作為人口大多數(shù)的農(nóng)民，如果不能分享城市化的受益，不能持續(xù)提高收入，國內(nèi)市場一定太 “薄”，工業(yè)和城市講到底也是發(fā)展不起來的。所以在指導方針上，兼顧城鄉(xiāng)是惟一正確的方針。一個時期也許有一個時期的側(cè)重點，但作為整體經(jīng)濟方針，像成都這樣堅持城鄉(xiāng)兼顧才是對頭的。

　　兼顧城鄉(xiāng)的三個問題

　　到底如何兼顧得更好一點？看了成都的做法，想到三個問題，提出來供各位參考。第一，無論建設方針還是發(fā)展規(guī)劃，都要為未知的世界留下一點空間。資源在空間的積聚和集中，雖然有各國的一般經(jīng)驗可以支持，但究竟在什么位置上積聚起來、以什么方式集中，不能認為我們已經(jīng)掌握了全部相關知識。去年到日本聽那里的行家介紹，幾十年前他們就認為大東京太集中了，于是計劃用經(jīng)濟政策、法規(guī)等各種手段，試圖把東京過于集中的資源發(fā)散到全日本去�？墒侨�十年之后，人們發(fā)現(xiàn)大東京更加集中了，因為聚到一起的好處勝過了所有的代價。這就逼他們考慮，如何把資源的集中與利益分配的輻射分開來處理。過去不掌握這個本事。工業(yè)不分散，工業(yè)利潤就不可能為人群所分享。正如我們這里前幾年只有村村冒煙搞工業(yè)，才能村村分享工業(yè)利潤一樣。后來發(fā)現(xiàn)，工業(yè)、商業(yè)、金融可以也應該積聚和集中，但由此產(chǎn)生的更高的經(jīng)濟收益，卻可以經(jīng)由分配、輻射機制讓全體人民分享。

　　成都的經(jīng)驗至少說明，中國也有地方開始考慮做這個文章了。當然這要有可靠的經(jīng)濟基礎，要有雄厚的財力，也就是你們不斷問的，“錢從哪里來？”從根本上講，錢只能來自于資源的更高效率的配置，來自合乎經(jīng)濟規(guī)律的積聚和分工深化。我國的人口資源配比，不能回避資源在空間的積聚和集中的課題，布局絕不能太“平”就是了。但積聚過程以及集中以后帶來的管理難度非常大，沒有知識的儲備、經(jīng)驗的積累、人才的積聚，是很難對付的。另外一方面，聚居起來的收益怎樣讓全體人民分享，也面臨更多的挑戰(zhàn)。由于不可能掌握全部知識，所以給自發(fā)的活動留一些空間，就特別重要，為此必須讓市場機制發(fā)揮更大的作用，必須考慮征地制度的改革。這是回避不了的任務。

　　第二個值得注意的，是現(xiàn)在的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，涉及的利益關系非常復雜。早上到三圣鄉(xiāng)走馬觀花看“五朵金花”，里面就有農(nóng)戶的利益，村莊的利益，大農(nóng)業(yè)公司的利益，還有地方政府和金融機構(gòu)的利益。我認為既然成都是一個國家級的實驗區(qū)，就要全面地實驗，打通整個利益流程，不要被某些環(huán)節(jié)卡住。其中很重要的，就是要在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中探索平衡土地利益的路徑。比如在狹小的行政區(qū)劃內(nèi)來做土地占補平衡，要損失很多機會的。像深圳那樣的地方還要死守三萬畝基本農(nóng)田，連華為公司要擴大項目也難找土地。這個損失講到底還是國民經(jīng)濟的損失。為什么不在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)占補平衡？成都市至少就應該考慮在全市范圍搞占補平衡，資源向受益最高的地點集中，但利益要由各相關方分享。要通過實驗穩(wěn)妥地找到一個機制，真正可以平衡各方的利益關系，保證土地資源的最高利用效率。

　　第三個問題，資源配置連同相關利益分配，里面有一個時間變量，由此要精心研究利益補償?shù)牟煌瑫r間之間的咬合。我們知道，土地是永久性的資產(chǎn)，可以世世代代為業(yè)主帶來收益的；
農(nóng)戶承包呢？在目前法律框架下是30年不變，或長期不變。但是各類建設用地，批租使用的年限很不相同：農(nóng)村建設用地包括農(nóng)民的宅基地，一般沒有年限，城市建設用地，住宅70年、工業(yè)用地50年、商業(yè)項目40年。農(nóng)戶承包期內(nèi)出租給農(nóng)業(yè)公司的期限，又個個不同。所有這些不同期的利益關系，都相當復雜，彼此“咬合”不住就可能發(fā)生麻煩的問題。比如試驗政府拿地，給農(nóng)民社保，這個社保以被保人活著的時間為限，但土地是永久性的權(quán)益，兩者之間，無論相對價格還是約期，都可能出現(xiàn)利益缺口。最具有挑戰(zhàn)性的，現(xiàn)在的政府有任期，一般五年一屆，那么當屆政府承諾的社保，下一屆、再下一屆政府能不能持續(xù)兌現(xiàn)，就是很大的問題。如果“咬合”不好，土地權(quán)益本屆政府用了，但留給下屆政府的社保補償義務，如果沒有法制和持續(xù)穩(wěn)健的財力作保障，就等于把麻煩留給了未來。所以資源在空間上的流動和重組，還要考慮不同利益時限的配合。

　　整體看，成都市也許更有條件來率先推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的綜合改革試驗。我看到的統(tǒng)計數(shù)字說，全市1100萬人口，約一半在城，一半在鄉(xiāng)。這就是說，成都的城鄉(xiāng)人口比例，比全國平均情況要好一些。按照實際的人口分布，全國也許不止城三鄉(xiāng)七，而差不多應該是城四鄉(xiāng)六。不過就算四對六開，全國以城帶鄉(xiāng)的難度還是不小。成都五對五開，也許正是發(fā)力的大好時機。什么時候可以達到城六鄉(xiāng)四，甚至城七鄉(xiāng)三，今天人們確立的許多發(fā)展目標，也許就更有條件、以更合理的方式實現(xiàn)了。不過將來歸將來，目前最難能可貴的是，成都市在過去幾年的實踐中一直重視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，所以才有今天的成績。最后衷心希望，成都的實驗能在更大范圍內(nèi)生效，能經(jīng)得起更長時間的檢驗。

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