自從中國(guó)進(jìn)入世界體系之后，西方國(guó)家一直在認(rèn)識(shí)中國(guó)，但也經(jīng)常出現(xiàn)誤讀中國(guó)的情況。特別是1949年中國(guó)革命之后，這種情況更為突出。由于意識(shí)形態(tài)因素，西方國(guó)家對(duì)1949年至1978年的中國(guó)的解釋模式主要是以“極權(quán)主義”或者“全能主義”加以概括。囿于意識(shí)形態(tài)的束縛，這一認(rèn)識(shí)框架無(wú)法解釋為什么在一個(gè)長(zhǎng)期處于“一盤(pán)散沙”狀態(tài)的鄉(xiāng)土中國(guó)能夠迅速建立起一個(gè)權(quán)力高度集中，特別是具有強(qiáng)大滲透功能的社會(huì)體制。本人繼從“政黨下鄉(xiāng)”的角度解釋這一問(wèn)題的基礎(chǔ)上，[1]再試圖從“行政下鄉(xiāng)”的角度加以闡釋。所謂行政下鄉(xiāng)是指國(guó)家通過(guò)行政體系將國(guó)家意志傳遞到鄉(xiāng)村，從而將分散的鄉(xiāng)村社會(huì)整合到國(guó)家體系�，F(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)，同時(shí)也是權(quán)力高度集中和全面滲透的過(guò)程。20世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)政治動(dòng)員、行政任務(wù)和命令的方式，使得黨和國(guó)家意志得以全面迅速地向鄉(xiāng)村社會(huì)滲透，形成特有的現(xiàn)代國(guó)家的滲透機(jī)制，從而高效地實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的行政整合�，F(xiàn)代中國(guó)的建構(gòu)又是“行政下鄉(xiāng)”的過(guò)程。

　　一、動(dòng)員：行政機(jī)制的滲透

　　行政是指依靠政府機(jī)構(gòu)和制度對(duì)國(guó)家意志的實(shí)施與貫徹。國(guó)家和行政是相伴而生的。中國(guó)古語(yǔ)說(shuō)：行其政令，行其政事。[1]行政意為執(zhí)行政令、推行政務(wù)。國(guó)家的形成生長(zhǎng)過(guò)程，同時(shí)是行政體系的建立與運(yùn)行過(guò)程。一方面，國(guó)家的建立是對(duì)分散的權(quán)力集中，另一方面，國(guó)家又需要借助自上而下的行政體系行使國(guó)家權(quán)力。行政體系如人的骨胳和神經(jīng)，沒(méi)有行政體系，國(guó)家意志就無(wú)法體現(xiàn)在其統(tǒng)轄的領(lǐng)土和人民之中，國(guó)家就會(huì)淪為空殼。作為國(guó)家整合手段的行政機(jī)制的重要特點(diǎn)就在于它服從和服務(wù)于中央自上而下的領(lǐng)導(dǎo)，有一個(gè)具有強(qiáng)制性的行政組織系統(tǒng)，實(shí)行命令－服從的垂直式治理。

　　自有了國(guó)家，就有了相應(yīng)的行政。但在不同類(lèi)型的國(guó)家，行政體系的功能卻不相同。在中國(guó)，秦始皇統(tǒng)一中國(guó)，建立專(zhuān)制國(guó)家的重要內(nèi)容就是形成以郡縣為行政區(qū)域，以官僚為行政官員的行政體系。但是，在傳統(tǒng)中國(guó)，與“皇權(quán)不下縣”相對(duì)應(yīng)的是“行政不下鄉(xiāng)”，即正式的行政機(jī)能未能深入地延伸到鄉(xiāng)村，特別是全面滲透于鄉(xiāng)村日常生活。在馬克斯。韋伯看來(lái)：“事實(shí)上，中華帝國(guó)正式的皇權(quán)統(tǒng)轄權(quán)只施行于都市地區(qū)和次都市地區(qū)。出了城墻之外，中央權(quán)威的有效性便大大地減弱乃至消失�！盵2]）帝國(guó)官僚行政體系的整合功能有限，未能將鄉(xiāng)土社會(huì)整合到日常性的國(guó)家體系中來(lái)，鄉(xiāng)土社會(huì)更多的是以一種自治的方式存在。只有當(dāng)納稅、“打官司”時(shí)，農(nóng)民才與國(guó)家交往。而這種交往更多的是外部性不得已的行為。因此，有機(jī)的鄉(xiāng)土社會(huì)共同體與自上而下的行政滲透往往是格格不入的，由此形成上下隔絕關(guān)系。用費(fèi)孝通先生的話說(shuō)國(guó)家行政在鄉(xiāng)下是“懸空了的權(quán)力”，“皇權(quán)統(tǒng)治在人民實(shí)際生活上看，是松馳和微弱的，是掛名的，是無(wú)為的。”[3]官僚行政與鄉(xiāng)村自治同時(shí)存在，體制性的官治對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)實(shí)際生活的支配程度十分有限。

　　現(xiàn)代民族－國(guó)家是權(quán)力高度集中和全面滲透的雙向過(guò)程。推動(dòng)現(xiàn)代民族—國(guó)家形成的重要?jiǎng)恿χ�一是�?zhàn)爭(zhēng)。因?yàn)樵趹?zhàn)爭(zhēng)這種危機(jī)狀態(tài)之中，人們面臨生死存亡的關(guān)頭，有利于竭盡全力應(yīng)對(duì)危機(jī)，促使著統(tǒng)治權(quán)的集中和滲透。而在中國(guó)，正是在十九世紀(jì)中葉以后的百多年戰(zhàn)亂之中，形成戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員機(jī)制，推動(dòng)著現(xiàn)代中國(guó)的成長(zhǎng)，同時(shí)也促進(jìn)行政機(jī)制向鄉(xiāng)土社會(huì)的深度滲透。

　　十九世紀(jì)中葉，中國(guó)受到西方列強(qiáng)的入侵，被迫進(jìn)入以民族－國(guó)家為單元的世界體系。中國(guó)作為一個(gè)世界上人口最多的國(guó)家，卻屢屢戰(zhàn)敗，相當(dāng)程度在于國(guó)家無(wú)法集中和動(dòng)員人力、財(cái)力和物力與高度組織化的西方列強(qiáng)抗衡。隨著西方列強(qiáng)的入侵，是傳統(tǒng)國(guó)家權(quán)威的迅速流失和社會(huì)的四分五裂。到20世紀(jì)上半期，日本國(guó)全面深入地入侵中國(guó)，中華民族到了最危險(xiǎn)的時(shí)候。面對(duì)這一險(xiǎn)境，建立不久的國(guó)民政府迅速形成戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員體系。即為了獲得戰(zhàn)爭(zhēng)勝利，政府可以以非常措施集中一切人力、物力、財(cái)力，進(jìn)行全國(guó)總動(dòng)員。戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員體制對(duì)于推動(dòng)民族—國(guó)家建構(gòu)中的作用主要表現(xiàn)為：暴力機(jī)器的高度壟斷，國(guó)家權(quán)力的高度集中以及行政體制的全面建立和滲透。正是在戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員體系下，一方面是權(quán)力迅速向中央統(tǒng)一集中，另一方面是行政體系的擴(kuò)張，中央政府需要借助強(qiáng)大的行政體系實(shí)施和貫徹其意志。國(guó)民黨政府由此提出，在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)中應(yīng)該“地不分南北，人不分東西”，主張“一個(gè)黨，一個(gè)領(lǐng)袖，一個(gè)主義”，實(shí)行集權(quán)統(tǒng)治。為動(dòng)員力量，統(tǒng)一意志，傳遞國(guó)家法令，國(guó)民政府迅速著手建立延伸到鄉(xiāng)土社會(huì)的行政體系，行政機(jī)制開(kāi)始向鄉(xiāng)土社會(huì)全面滲透。

　　由于長(zhǎng)期的軍閥割據(jù)，國(guó)民政府建立時(shí)間不長(zhǎng)，特別是它的根基只是在城市和上層，國(guó)民政府對(duì)廣闊的農(nóng)村地區(qū)的行政滲透能力是十分有限的。正因?yàn)槿绱�，中�?guó)共產(chǎn)黨人才有可能實(shí)行“農(nóng)村包圍城市”的戰(zhàn)略。中國(guó)共產(chǎn)黨是以武裝斗爭(zhēng)并依靠廣大的農(nóng)民獲得政權(quán)的，特別注重底層的政治動(dòng)員。中國(guó)共產(chǎn)黨一成立就將發(fā)動(dòng)工農(nóng)大眾作為自己的使命，組織廣大工農(nóng)，開(kāi)展工人運(yùn)動(dòng)和農(nóng)民運(yùn)動(dòng)。中國(guó)共產(chǎn)黨從將工作重心轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，在農(nóng)村地區(qū)建立革命根據(jù)地起，都極度重視動(dòng)員農(nóng)民。因?yàn)椋瑥V大人民群眾是中國(guó)共產(chǎn)黨爭(zhēng)取民族民主革命勝利的主要資源，爭(zhēng)取以農(nóng)民為主體的人民群眾也是革命戰(zhàn)爭(zhēng)勝利的基礎(chǔ)。如毛澤東所說(shuō)：“戰(zhàn)爭(zhēng)的偉力之最深厚的根源存在于民眾之中”，[4]“革命戰(zhàn)爭(zhēng)是群眾的戰(zhàn)爭(zhēng)，只有動(dòng)員群眾才能進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)，只有依靠群眾才能進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)。[5]”這個(gè)政治上動(dòng)員軍民的問(wèn)題，實(shí)在太重要了。我們之所以不惜反反復(fù)復(fù)地說(shuō)到這一點(diǎn)，實(shí)在是沒(méi)有這一點(diǎn)就沒(méi)有勝利。沒(méi)有許多別的必要的東西固然也沒(méi)有勝利，然而這是勝利的最基本的條件�！癧6]”兵民是勝利之本“。由此形成被稱(chēng)之為中國(guó)共產(chǎn)黨三大法寶之一的群眾路線。與國(guó)民黨政權(quán)自上而下的行政滲透不同，中國(guó)共產(chǎn)黨的政權(quán)建設(shè)一開(kāi)始就將政權(quán)建設(shè)與底層農(nóng)民動(dòng)員結(jié)合在一起。在農(nóng)民運(yùn)動(dòng)中產(chǎn)生的”一切權(quán)力歸農(nóng)會(huì)“，就是動(dòng)員和組織農(nóng)民自己掌握和行使治理權(quán)力。從根據(jù)地到1949年后取得全國(guó)政權(quán)，動(dòng)員農(nóng)民參與政權(quán)建設(shè)一直是中國(guó)共產(chǎn)黨的基本方針。在這一過(guò)程中，一方面，隨著戰(zhàn)爭(zhēng)勝利和全國(guó)政權(quán)的取得，是統(tǒng)治權(quán)力向中國(guó)共產(chǎn)黨轉(zhuǎn)移，并高度集中于戰(zhàn)爭(zhēng)中形成的新興的政權(quán)體系；
另一方面是集中統(tǒng)一的行政機(jī)制第一次全面深入地滲透到廣闊的鄉(xiāng)土社會(huì)之中，形成動(dòng)員性的鄉(xiāng)村行政治理體系。

　　中國(guó)共產(chǎn)黨全面執(zhí)政以后，戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期形成的動(dòng)員體制承繼下來(lái)并制度化，形成了下派工作隊(duì)、行政體系建構(gòu)與群眾參與相結(jié)合的動(dòng)員模式。通過(guò)這一模式，行政機(jī)制得以全面迅速向鄉(xiāng)土社會(huì)滲透。

　　中國(guó)共產(chǎn)黨作為現(xiàn)代政黨，由少數(shù)先進(jìn)分子的組成。但是，與其他政黨不同，中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)調(diào)群眾路線，一切為了群眾，一切依靠群眾。正如毛澤東所說(shuō)的：“我們共產(chǎn)黨人好比種子，人民好比土地。我們到了一個(gè)地方，就要同那里的人民結(jié)合起來(lái)，在人民中間生根開(kāi)花�！钡饺罕娭腥�，發(fā)動(dòng)、組織和領(lǐng)導(dǎo)群眾成為中國(guó)共產(chǎn)黨的主要工作方式。對(duì)于鄉(xiāng)土社會(huì)而言，就是將黨員和干部派往鄉(xiāng)村，領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)工作。這一工作特點(diǎn)早在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期就已形成，全面執(zhí)政后逐步制度化。國(guó)家對(duì)于農(nóng)村的重大方針政策的貫徹實(shí)施，在相當(dāng)程度上依靠下派工作隊(duì)。1949年中國(guó)共產(chǎn)黨取得全國(guó)政權(quán)以后，很快在全國(guó)開(kāi)展土地改革運(yùn)動(dòng)。在這一時(shí)期，新興的基層政權(quán)尚未建立，農(nóng)民未能發(fā)動(dòng)。為了發(fā)動(dòng)農(nóng)民參加土地改革并在土地改革中建立基層政權(quán)，中國(guó)共產(chǎn)黨從解放區(qū)和被解放的城市，將經(jīng)過(guò)訓(xùn)練的人員組成土地改革工作隊(duì)，由工作隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)土地改革運(yùn)動(dòng)。沒(méi)有自上而下的工作隊(duì)深入鄉(xiāng)土社會(huì)，發(fā)動(dòng)和組織農(nóng)民參與，土地改革不可能在兩到三年的時(shí)間內(nèi)完成。1960年代，為了鞏固人民公社體制，中共決定在農(nóng)村進(jìn)行廣泛的社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)，并從城市抽調(diào)人員組成“社教工作隊(duì)”①，由工作隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)。1970年代向農(nóng)村下派“基本路線教育工作隊(duì)”。1980年代以后，盡管中共宣布不再搞政治運(yùn)動(dòng)，但是，地方在推動(dòng)工作時(shí)仍然下派各種工作隊(duì)。如1990年代初的社會(huì)主義教育工作隊(duì)，1990年代中期的小康工作隊(duì)等。即使是實(shí)行村民自治制度之后，政府還是以“包村干部”、“指導(dǎo)員”等方式，以強(qiáng)化對(duì)政府意志的貫徹和實(shí)施。

　　下派工作隊(duì)對(duì)于行政滲透有著重要意義。首先，工作隊(duì)促進(jìn)行政體系的建構(gòu)。通過(guò)工作隊(duì)選拔積極分子和干部，起立起能夠充分體現(xiàn)國(guó)家意志的行政體系。農(nóng)村基層行政工作人員大都由積極分子中產(chǎn)生，工作隊(duì)則是識(shí)別和判斷積極分子并將其發(fā)展為基層干部的重要機(jī)構(gòu)。其次，工作隊(duì)直接反映國(guó)家意志。農(nóng)村和基層干部盡管要積極貫徹上級(jí)意志，但是，他們畢竟長(zhǎng)期生活于當(dāng)?shù)�，其思想和行為難免為“地方性”所影響。而工作隊(duì)是外來(lái)和上派的，直接反映和體現(xiàn)國(guó)家意志，從而將國(guó)家意志貫徹到農(nóng)村。第三，工作隊(duì)打通基層政權(quán)與農(nóng)民的聯(lián)系。盡管新中國(guó)建立后的基層政權(quán)強(qiáng)調(diào)其人民性，但作為科層化的機(jī)構(gòu)，基層政權(quán)的運(yùn)作也有可能脫離民眾，從而重復(fù)歷史上地方官僚化而造成的國(guó)家與農(nóng)民的隔絕。而工作隊(duì)既代表國(guó)家意志，又十分注重動(dòng)員民眾，能夠進(jìn)行有效的政治溝通。正因?yàn)槿绱�，每�?dāng)國(guó)家在農(nóng)村進(jìn)行重大變革之時(shí)，往往都會(huì)從城市抽調(diào)人員組成工作隊(duì)推動(dòng)農(nóng)村工作。但是，在這一過(guò)程中，工作隊(duì)也有可能出現(xiàn)包辦代替的情況，一旦工作隊(duì)離開(kāi)，工作也有可能中斷。

　　在行政體系建構(gòu)中促使基層政權(quán)體系的地方化，是行政機(jī)制迅速向鄉(xiāng)村社會(huì)滲透的另一原因。在傳統(tǒng)中國(guó)，自上而下的正式官僚系統(tǒng)不僅止于縣一級(jí)，而且縣級(jí)官員均是外來(lái)人員，由皇帝直接委派。這種官員配置方式盡管能保證地方官員忠實(shí)于皇帝，但卻隔離著基層政權(quán)與普遍民眾的聯(lián)系。許多官員連當(dāng)?shù)氐脑挾疾欢�，遑論有效的治理。新中�?guó)建立之初，盡管地方干部有許多是來(lái)源于老解放區(qū)和軍隊(duì)，如“南下干部”，但是，在基層政權(quán)體系的建構(gòu)中，十分注重從當(dāng)?shù)氐姆e極分子中選拔干部，促進(jìn)基層干部的當(dāng)?shù)鼗�。這些當(dāng)?shù)馗刹恳环矫媸窃陬I(lǐng)導(dǎo)的重視下得以成為干部，能夠積極貫徹國(guó)家意志，另一方面他們了解地方和基層情況，能夠有效地將國(guó)家意志傳遞到基層社會(huì)。

　　在傳統(tǒng)社會(huì)，行政體系處于自我運(yùn)行的封閉狀態(tài)，作為行政對(duì)象的民眾沒(méi)有也不可能參與行政體系的活動(dòng)。中國(guó)共產(chǎn)黨依靠底層動(dòng)員而領(lǐng)導(dǎo)革命并奪取政權(quán)，并在這一過(guò)程中賦予農(nóng)民群眾以“主人”地位。新中國(guó)建立后，盡管逐步建立起自上而下的行政管理體系，但這一體系是開(kāi)放的，即吸納廣大農(nóng)民群眾的參與。一是行政決策要求“從群眾中來(lái)，到群眾中去”，聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)。民眾不是單純的行政行為的被動(dòng)接受者，而且能夠成為決策的參與者。二是農(nóng)民直接參與討論與他們利益密切相關(guān)的地方與基層公共事務(wù)。經(jīng)常性地召開(kāi)群眾大會(huì)，這是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政以后農(nóng)村工作的重要方式。正是由于群眾參與，促使自上而下的行政機(jī)制更容易和更深入地向鄉(xiāng)土社會(huì)滲透。農(nóng)民群眾得以及時(shí)了解行政意志，并建立起對(duì)行政決策的認(rèn)同。這種吸納群眾參與的行政滲透機(jī)制在20世紀(jì)50年代表現(xiàn)得尤其突出，并一直延續(xù)下來(lái)。即使20世紀(jì)80年代實(shí)行村民自治制度，在一定意義上也是通過(guò)吸納群眾參與強(qiáng)化行政滲透�！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》明確規(guī)定，村民委員會(huì)的職能既包括協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，又包括向上級(jí)反映本村村民的意見(jiàn)和要求。

　　政治動(dòng)員是落后國(guó)家通向現(xiàn)代化的必要條件。亨廷頓以為，在發(fā)展中國(guó)家，“政治動(dòng)員是舊政體崩潰的原因”。[7]中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的底層政治動(dòng)員，打通了歷史以來(lái)國(guó)家和民眾上下對(duì)立的隔絕機(jī)制，將最廣大的底層民眾動(dòng)員到現(xiàn)代政治體系中來(lái)，使得自上而下的行政機(jī)制能夠全面深入地向傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)滲透。

　　二、任務(wù)：行政機(jī)制的介入

　　20世紀(jì)以來(lái)，“任務(wù)”一詞愈來(lái)愈廣泛和深入地進(jìn)入到鄉(xiāng)土社會(huì)，成為鄉(xiāng)村治理中頻率最高的一個(gè)詞之一。它表明國(guó)家行政機(jī)制通過(guò)各種指標(biāo)活動(dòng)達(dá)到影響和支配鄉(xiāng)村社會(huì)的目的，并由此建構(gòu)起農(nóng)村人口的國(guó)家意識(shí)。

任務(wù)通常指交派的工作和擔(dān)負(fù)的責(zé)任，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))一般用于科層組織的管理中，并具有強(qiáng)制性。如工廠組織的工作定額、軍隊(duì)組織里的戰(zhàn)斗要求、行政管理組織中的上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)。在傳統(tǒng)社會(huì)，國(guó)家除了稅賦、勞役以外，與鄉(xiāng)土社會(huì)是脫節(jié)的。一直到20世紀(jì)國(guó)民黨在中國(guó)大陸統(tǒng)治時(shí)期，這種情況都未改變。隨著中華人民共和國(guó)的建立，特別是農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造和人民公社體制的建立，國(guó)家全面介入農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活的各個(gè)方面，以此改造、支配和影響鄉(xiāng)土社會(huì)。其主要機(jī)制就是政府直接下達(dá)各種要求農(nóng)民完成的任務(wù)。

　　任務(wù)一詞進(jìn)入農(nóng)民的實(shí)際生活起源于中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命根據(jù)地內(nèi)。中國(guó)共產(chǎn)黨是以軍隊(duì)組織的方式大規(guī)模進(jìn)入鄉(xiāng)土社會(huì)，并在農(nóng)村進(jìn)行武裝割據(jù)。在革命根據(jù)地內(nèi)，軍事－政權(quán)組織開(kāi)始用“任務(wù)”的方式影響和支配農(nóng)村社會(huì)。首先是將傳統(tǒng)國(guó)家下派的賦稅改變?yōu)椤肮�糧”，要求農(nóng)民完成一定數(shù)量的糧食征收任務(wù)。其次是行政性工作任務(wù)開(kāi)始通過(guò)黨、政權(quán)、群眾組織等組織系統(tǒng)下達(dá)到農(nóng)村社會(huì)。如招收軍人、組織生產(chǎn)、文化教育等。當(dāng)然，戰(zhàn)爭(zhēng)期間的“任務(wù)”大都是臨時(shí)性的，且主要是組織動(dòng)員而不是依靠政權(quán)強(qiáng)制。但是，這種軍隊(duì)組織管理中的“任務(wù)”機(jī)制對(duì)之后的鄉(xiāng)村治理有重要影響。

　　隨著中華人民共和國(guó)的建立，開(kāi)始有可能運(yùn)用政權(quán)的力量對(duì)農(nóng)村社會(huì)下達(dá)任務(wù)。這種任務(wù)有內(nèi)容、時(shí)間、目標(biāo)等具體要求，并有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)加以落實(shí)。從國(guó)家治理看，從土地改革一直到人民公社時(shí)期，國(guó)家都明確規(guī)定農(nóng)村工作任務(wù)，以政治支配行政，從而實(shí)現(xiàn)行政機(jī)制對(duì)農(nóng)村社會(huì)的介入。土地改革是從老解放區(qū)到新解放區(qū)步步推進(jìn)的，不同時(shí)期有不同的任務(wù)。土地改革后迅速開(kāi)展合作化運(yùn)動(dòng)。這一運(yùn)動(dòng)是對(duì)農(nóng)村社會(huì)的重組，任務(wù)性質(zhì)更加突出。1953年12月6日，中共中央通過(guò)了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，在決定大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)的同時(shí)，具體規(guī)定了發(fā)展指標(biāo)：從1953年冬季到1954年秋收以前，全國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社應(yīng)該由已有的14000多個(gè)，發(fā)展到35800多個(gè)，不同地區(qū)有具體指標(biāo)。《決議》還提出，在第一個(gè)五年計(jì)劃內(nèi)，即到1957年，全國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社要爭(zhēng)取發(fā)展到80萬(wàn)個(gè)左右，參加的農(nóng)戶應(yīng)爭(zhēng)取達(dá)到總農(nóng)戶數(shù)的20%左右。[8]1955年中共七屆六中全會(huì)通過(guò)了關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問(wèn)題的決議，要求加快農(nóng)業(yè)合作化速度，并對(duì)不同地區(qū)的速度提出了要求。隨著合作化運(yùn)動(dòng)的迅速推進(jìn)，1958年8月29日，中共中央作出了關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議，提出將原有的小社合并為大社，并統(tǒng)一命名為人民公社。盡管當(dāng)時(shí)沒(méi)有具體下達(dá)成立人民公社的指標(biāo)，但由于將人民公社定性為“建成社會(huì)主義和逐步向共產(chǎn)主義過(guò)渡的最好的組織形式”，在政治支配行政的機(jī)制下，公社建立的速度十分迅速。不到一年時(shí)間就實(shí)現(xiàn)了全國(guó)農(nóng)村的人民公社化。即使是1070年代后期和1980年代初期興起的農(nóng)村改革中，中央雖然一再提出對(duì)于是否采用新的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制不強(qiáng)求一律，也不下達(dá)任務(wù)指標(biāo)，但是在政治支配行政的機(jī)制下，地方還是以“任務(wù)”的方式推行新的經(jīng)營(yíng)體制。

　　與此同時(shí)，國(guó)家給農(nóng)村社會(huì)下達(dá)任務(wù)的內(nèi)容也迅速增多，并越來(lái)越具體。首先是將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為行政任務(wù)。傳統(tǒng)國(guó)家的一個(gè)重要特點(diǎn)是對(duì)經(jīng)濟(jì)的不干預(yù)主義，只是采取一定方式鼓勵(lì)農(nóng)耕，如各種“勸農(nóng)”活動(dòng)，但不直接管理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。中華人民共和國(guó)一成立，就將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為政府的一項(xiàng)重要工作，并以行政力量推動(dòng)這一工作。1949年中華人民共和國(guó)成立時(shí)就組建了專(zhuān)管農(nóng)業(yè)的農(nóng)業(yè)部。不僅如此，“全黨大辦農(nóng)業(yè)”在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期作為執(zhí)政的重要方針。1951年2月2日，中央人民政府政務(wù)院通過(guò)關(guān)于1951年農(nóng)林生產(chǎn)的決定，提出將發(fā)展生產(chǎn)與勞動(dòng)互助結(jié)合起來(lái)。第二年，中央人民政府政務(wù)院通過(guò)關(guān)于1952年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的決定，對(duì)如何開(kāi)展互助合作、采用先進(jìn)技術(shù)、加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理提出了具體意見(jiàn)。中華人民共和國(guó)建立以后開(kāi)展的土地改革、農(nóng)業(yè)集體化和人民公社運(yùn)動(dòng)，從根本上說(shuō)都是為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。互助組是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助，合作社是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，人民公社也是生產(chǎn)單位。因此在推動(dòng)合作化和人民公社運(yùn)動(dòng)過(guò)程中，都包含了如何組織和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的內(nèi)容。1956年1月，中共中央政治局提出了《1956年到1967年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（草案）》。在這之前，中共中央主席毛澤東對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展提出了十分具體的意見(jiàn)。如在12年內(nèi)，平均每畝糧食產(chǎn)量，在黃河、秦嶺、白龍江、黃河（青海境內(nèi)）以北，要求達(dá)到400斤，黃河以南、淮河以北500斤，淮河、秦嶺、白龍江以南800斤。棉花、油料、大豆、絲、茶、黃麻、甘蔗、水果等也要有指標(biāo)。層層下達(dá)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)任務(wù)可以說(shuō)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政后國(guó)家治理的一個(gè)重要特點(diǎn)。

　　其次是將征購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品和征派勞務(wù)作為各級(jí)政府的重要工作。進(jìn)入20世紀(jì)以后，工業(yè)化一直是國(guó)家的主導(dǎo)目標(biāo)。特別是中華人民共和國(guó)建立以后，便將工業(yè)化作為核心戰(zhàn)略。為實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略，國(guó)家需要從農(nóng)村獲取產(chǎn)品和勞務(wù)。為此，國(guó)家對(duì)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)，同時(shí)征調(diào)大量農(nóng)村勞務(wù)從事交通、水利等公共工程的建設(shè)。統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)和勞務(wù)征調(diào)屬于國(guó)家義務(wù)，也就是要求各級(jí)政府必須完成的任務(wù)。如根據(jù)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策，每年國(guó)家都要下達(dá)征購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品的指標(biāo)，并將指標(biāo)分解到各個(gè)地區(qū)和各個(gè)層級(jí)。與此同時(shí)，國(guó)家在地方各個(gè)層級(jí)都設(shè)立相應(yīng)的農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷(xiāo)部門(mén)，直接完成相應(yīng)的任務(wù)。即使是取消統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策以后，獲取產(chǎn)品與勞務(wù)仍然是政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。

　　再次是大量的思想、教育、文化及其社會(huì)事務(wù)也納入行政任務(wù)的范疇。在傳統(tǒng)國(guó)家，國(guó)家的職能主要是政治統(tǒng)治，社會(huì)職能較少，不多的社會(huì)事務(wù)由社會(huì)自我承擔(dān)。中華人民共和國(guó)建立以后的一個(gè)重要變化，就是將大量的思想、教育、文化和社會(huì)事務(wù)納入到日常行政工作，并作為重要的工作任務(wù)。如1957年8月8日，中共中央作出《關(guān)于向全體農(nóng)村人口進(jìn)行一次大規(guī)模的社會(huì)主義教育的指示》，要求各級(jí)黨委都必須有準(zhǔn)備地、有次序地、自上而下地派遣工作組協(xié)助鄉(xiāng)社的黨組織主持大辯論工作。從1950年代一直到1990年代初，中央在農(nóng)村多次布置開(kāi)展有關(guān)社會(huì)主義教育工作。教育、文化和社會(huì)事業(yè)也成為政府的重要工作任務(wù)。如1955年毛澤東征詢對(duì)農(nóng)業(yè)十七條意見(jiàn)時(shí)，不僅對(duì)糧食等農(nóng)產(chǎn)品確定了目標(biāo)，而且對(duì)其他方面的指標(biāo)也確定得非常具體。要求在7年內(nèi)，“基本上消滅若干種危害人民和牲畜最嚴(yán)重的疾病”，“除四害，即在7年內(nèi)基本上消滅老鼠（及其他害獸），麻雀（及其他害鳥(niǎo)，但烏鴉是否宜于消滅，尚未研究），蒼蠅，蚊子”，“基本上掃除文盲，每人必須認(rèn)識(shí)1500到2000個(gè)字”，“將省、地、縣、區(qū)、鄉(xiāng)的各種必要的道路按規(guī)格修好”，“建立有線廣播網(wǎng)，使每個(gè)鄉(xiāng)和合作社都能收到有線廣播”，“完成鄉(xiāng)和大型合作社的電話網(wǎng)”。隨著農(nóng)村發(fā)展，國(guó)家有關(guān)教育、文化和社會(huì)事務(wù)的行政任務(wù)愈來(lái)愈多。到1980－1990年代，國(guó)家專(zhuān)門(mén)下達(dá)了普及九年制義務(wù)教育的達(dá)標(biāo)活動(dòng)。

　　中華人民共和國(guó)建立后，政府任務(wù)呈迅速擴(kuò)張趨勢(shì)，行政機(jī)制全面介入農(nóng)村社會(huì)的各個(gè)方面，形成全能型治理結(jié)構(gòu)。

　　行政管理體制是層級(jí)制的。中國(guó)是一個(gè)超大國(guó)家，不僅層級(jí)多，而且地域廣。除了中央下達(dá)的各種行政任務(wù)以外，地方也自設(shè)了不同的任務(wù)。越往下層，行政任務(wù)越多。這種情況在1980年代實(shí)行中央與地方的分權(quán)式改革以后，尤其突出。

　　從國(guó)家理性看，都有以任務(wù)的方式進(jìn)行行政介入的沖動(dòng)，問(wèn)題在于任務(wù)的貫徹和落實(shí)。傳統(tǒng)中國(guó)的鄉(xiāng)村治理處于上下隔絕狀態(tài)，從根本上說(shuō)是行政貫徹能力的弱小。由于財(cái)政、技術(shù)、交通，特別是組織等原因，許多政府任務(wù)根本無(wú)法貫徹。進(jìn)入20世紀(jì)以后，盡管建立了中華民國(guó)，但由于社會(huì)的分化，特別是上下統(tǒng)治的脫節(jié)，政府任務(wù)更難貫徹，由此出現(xiàn)了所謂的“貫徹危機(jī)”。這一危機(jī)可以說(shuō)是發(fā)展中國(guó)家政治轉(zhuǎn)型都會(huì)遇到的普遍性難題。也正是在這一危機(jī)中，出現(xiàn)了大量的“政治真空”，并造成了共產(chǎn)黨的崛起。

　　中華人民共和國(guó)建立以后，一方面是政府任務(wù)迅速增多，行政介入空前廣泛，另一方面是行政貫徹能力的極大增強(qiáng)。這既標(biāo)明了權(quán)力的高度集中，又反映了國(guó)家大大強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)村社會(huì)的滲透。其中的重要原因就在于對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的改造，使鄉(xiāng)土社會(huì)的組織體制便于任務(wù)的貫徹。

　　土地改革以后，政府任務(wù)呈不斷增多趨勢(shì)。伴隨這一過(guò)程的是通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造，形成了自上而下延伸和覆蓋農(nóng)村社會(huì)的行政化的組織網(wǎng)絡(luò)。這一網(wǎng)絡(luò)首先是共產(chǎn)黨基層組織的建立和健全。農(nóng)村社會(huì)普遍建立了黨的基層組織，黨組織是按照“下級(jí)服從上級(jí)”的機(jī)制運(yùn)行的。同時(shí)，圍繞黨組織建立了共青團(tuán)、婦聯(lián)、民兵、貧下中農(nóng)協(xié)會(huì)等群眾性組織。大部分群眾成為這些組織的成員。農(nóng)村的黨組織及其相應(yīng)的群眾組織的活動(dòng)都圍繞著“黨的中心工作”而開(kāi)展。也就是自上而下的黨組織的決策是基層黨組織行動(dòng)的主要依據(jù)。其次是基層政權(quán)組織的建立和完善。基層政權(quán)組織更是按照科層制的方式運(yùn)行，完成各種自上而下的任務(wù)是其主要工作。再次，也是最重要的是，人民公社將政權(quán)組織與生產(chǎn)組織合為一體，農(nóng)民的生產(chǎn)生活都高度依附于公社組織。集體化中產(chǎn)生的人民公社體制實(shí)現(xiàn)了權(quán)力集中與行政介入的直接結(jié)合。公社建立之前，實(shí)行的是鄉(xiāng)社分設(shè)的體制，鄉(xiāng)是基層政權(quán)組織，合作社是經(jīng)濟(jì)合作組織，一個(gè)鄉(xiāng)統(tǒng)轄若干合作社，但不直接干預(yù)合作社事務(wù)。而人民公社既是集體經(jīng)濟(jì)組織，又是國(guó)家在農(nóng)村的基層政權(quán)組織。在公社組織內(nèi)部，生產(chǎn)資料為集體所有，統(tǒng)一生產(chǎn)，統(tǒng)一分配。在公社外部，公社是國(guó)家的基層政權(quán)組織，服從于統(tǒng)一的國(guó)家治理。正是由于公社組織，自上而下、垂直式的行政機(jī)制才得以穿越鄉(xiāng)土社會(huì)共同體的阻隔，全面直接和深入地滲透到鄉(xiāng)土社會(huì)之中。在公社體制下，各級(jí)管理人員都被稱(chēng)之為干部，盡管有拿國(guó)家工資和集體工分補(bǔ)貼之分。他們遵從下級(jí)服從上級(jí)的行政原則。農(nóng)民則都屬于公社社員，他們是勞動(dòng)者，同時(shí)又是政權(quán)組織體系的成員，要服從干部的統(tǒng)一管理，成為全面和直接的行政對(duì)象。國(guó)家權(quán)力通過(guò)公社行政體制可以直接地滲透到農(nóng)民的日常生活之中，農(nóng)民被高度行政對(duì)象化。正是由于公社的行政化治理機(jī)制，推動(dòng)國(guó)家介入貫徹能力的無(wú)限擴(kuò)張。國(guó)家可以通過(guò)公社組織無(wú)償?shù)�、迅速地集中和調(diào)配一切人力、財(cái)力和物力，將億萬(wàn)農(nóng)民的意志高度統(tǒng)一于國(guó)家指向。“上級(jí)任務(wù)”可以說(shuō)是農(nóng)民的基本行動(dòng)依據(jù)。

　　人民公社體制廢除后，實(shí)行“鄉(xiāng)政村治”的體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)立農(nóng)村基層政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設(shè)立村民委員會(huì)，實(shí)行村民自治。這種體制是一種分權(quán)式改革，即將高度集中于國(guó)家和上級(jí)政府的權(quán)力下放一部分給農(nóng)民和基層。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。農(nóng)村改革后的治理體制使行政滲透機(jī)制的功能受到一定限制，特別是基層和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)自主性日益增強(qiáng)。但是，國(guó)家的行政滲透機(jī)制仍然有強(qiáng)大作用。一是中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織仍然依據(jù)下級(jí)服從上級(jí)的原則運(yùn)行，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在相當(dāng)程度仍然將村民委員會(huì)作為自己的下屬機(jī)構(gòu)對(duì)待，村民委員會(huì)也要協(xié)助政府工作，三是國(guó)家的行政介入方式更加多樣化。所以，從總體上看，農(nóng)村改革后的鄉(xiāng)村治理并不是簡(jiǎn)單的村民自治，而是一種行政介入與村民自治的混合體。完成和落實(shí)上級(jí)任務(wù)仍然是鄉(xiāng)村治理的主要內(nèi)容。

　　任務(wù)性的行政介入是服從國(guó)家目的并以國(guó)家強(qiáng)制力作為依托和保障的。通過(guò)各種任務(wù)，將國(guó)家的各種事務(wù)延伸到鄉(xiāng)土社會(huì)，同時(shí)也建立起農(nóng)民的國(guó)家意識(shí)，將長(zhǎng)期歷史上分散的、外于行政組織體系的農(nóng)民納入到自上而下的行政組織體系中，由此實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)土的行政整合。這種行政整合有助于迅速按國(guó)家意志建構(gòu)和改造鄉(xiāng)土社會(huì)。如在一個(gè)有著數(shù)千年“多子多�！�，主要依靠勞動(dòng)投入進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的鄉(xiāng)土社會(huì)實(shí)現(xiàn)“計(jì)劃生育”，號(hào)稱(chēng)“天下第一難”。如果沒(méi)有任務(wù)性的行政介入，便很難在短時(shí)期內(nèi)有效控制人口的過(guò)快增長(zhǎng)。

　　任務(wù)性的行政介入對(duì)于一個(gè)高度組織化和單一化的農(nóng)村社會(huì)比較有效。隨著農(nóng)村社會(huì)的多樣化和自主性的增強(qiáng)，強(qiáng)制性行政介入的成效逐漸減弱。

　　三、命令：行政機(jī)制的擴(kuò)張

作為國(guó)家機(jī)器的行政機(jī)制是建立在命令－服從關(guān)系基礎(chǔ)上。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))上級(jí)命令下級(jí)，下級(jí)服從上級(jí)是官僚行政體制的基本原則。命令的特點(diǎn)就在于命令的施予對(duì)象只有服從的義務(wù)，而沒(méi)有自由選擇的權(quán)利，具有單向性和強(qiáng)制性。一般而言，命令－服從關(guān)系只產(chǎn)生于官僚行政組織內(nèi)部。中華人民共和國(guó)建立之后，國(guó)家得以迅速重新構(gòu)造鄉(xiāng)土社會(huì)，相當(dāng)程度在于將命令－服從機(jī)制引入鄉(xiāng)土社會(huì)領(lǐng)域，行政機(jī)制由行政組織內(nèi)部擴(kuò)張到鄉(xiāng)土社會(huì)。

　　中國(guó)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)是自然形成的村落共同體。當(dāng)中華人民共和國(guó)建立，特別是農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)進(jìn)行重新組織之時(shí)，就開(kāi)始了行政機(jī)制擴(kuò)張的進(jìn)程。首先是隨著“政權(quán)下鄉(xiāng)”，政權(quán)組織開(kāi)始將命令的方式引入鄉(xiāng)村治理。如統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)本身就是一種國(guó)家單方的強(qiáng)制行為。在落實(shí)這一國(guó)家任務(wù)，盡管也采用引導(dǎo)、利益誘導(dǎo)等方式，但因?yàn)樯婕暗睫r(nóng)民的切身利益，為完成任務(wù)最簡(jiǎn)單的辦法就是行政命令。統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)一開(kāi)始實(shí)施就出現(xiàn)了“許多強(qiáng)迫命令”，“加劇了國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的緊張”。[9]可以說(shuō)，只要是自上而下的行政任務(wù)增多，超出基層與農(nóng)民的承受限度，命令性的行政整合的力度就越大，出現(xiàn)所謂“強(qiáng)迫命令”的可能性就越大。

　　其次，公社組織為命令性行政擴(kuò)張?zhí)峁┝俗钣行У慕M織基礎(chǔ)。存在于科層組織中的命令－服從機(jī)制得以擴(kuò)張到“一盤(pán)散沙”的鄉(xiāng)土社會(huì)，最重要的是農(nóng)村基層社會(huì)組織被改造為科層制組織，這就是人民公社。人民公社的最大特點(diǎn)是“政社合一”，政權(quán)組織與經(jīng)濟(jì)組織合為一體，公社社員既是生產(chǎn)者，又屬于政權(quán)組織體系成員。公社管理的特點(diǎn)是“組織軍事化、行動(dòng)戰(zhàn)斗化、生活集體化”，具有某種軍事共產(chǎn)主義的特點(diǎn)。通過(guò)公社將分散的農(nóng)戶組織成為一個(gè)具有軍事化特點(diǎn)的組織。長(zhǎng)期歷史上自然形成的村落按軍事組織的特性編制，如ⅹⅹ人民公社第ⅹ生產(chǎn)大隊(duì)第ⅹ生產(chǎn)小隊(duì)。這種編制類(lèi)似于軍事組織的營(yíng)、連、排、班的編制。即使是后來(lái)人民公社組織的直接軍事化的特點(diǎn)有所弱化，但仍然長(zhǎng)期保留軍事性的民兵組織建制。由此完全改變了傳統(tǒng)的自然村落組織形態(tài)，將分散的農(nóng)民組織為一個(gè)整體。這一整體實(shí)行科層制（等級(jí)制）治理，自上而下的命令和自上而下的服從機(jī)制由此形成。特別是公社集體組織控制了生產(chǎn)資料與生活資料，組織成員離開(kāi)了組織便以生存。從這個(gè)意義上說(shuō)，公社組織的命令－服從關(guān)系更有成效。德國(guó)社會(huì)學(xué)家韋伯在談到服從目的時(shí)就特別提到基于利害的服從。在公社組織體制的依托下，命令性的行政機(jī)制擴(kuò)張到鄉(xiāng)土社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，組織的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)發(fā)號(hào)施令實(shí)施管理。如最基層的生產(chǎn)隊(duì)長(zhǎng)通過(guò)敲鐘命令社員上下工，生產(chǎn)隊(duì)以上的組織通過(guò)文件、會(huì)議、指示等方式?jīng)Q定下級(jí)和社員做什么，不做什么，能做什么，不能做什么，下級(jí)和社員只有服從的義務(wù)，否則就會(huì)受到相應(yīng)的懲罰。在命令性體制下，超出農(nóng)民可接受能力的“強(qiáng)迫命令”行為自然會(huì)出現(xiàn)。1950年代后期人民公社一成立，就出現(xiàn)了因不服從命令而隨意懲罰社員的現(xiàn)象。在1960年11月3日發(fā)出的《中共中央關(guān)于農(nóng)村人民公社當(dāng)前政策問(wèn)題的緊急指示信》中，特別強(qiáng)調(diào)要“整風(fēng)整社”，嚴(yán)禁干部用“不準(zhǔn)打飯”和“不發(fā)口糧”的辦法來(lái)懲罰社員。盡管在這之后，中央再三強(qiáng)調(diào)干部聯(lián)系群眾，反對(duì)強(qiáng)迫命令，甚至通過(guò)群眾運(yùn)動(dòng)的方式整頓工作作風(fēng)，但是由于公社組織本身就是按照命令－服從機(jī)制運(yùn)行的，強(qiáng)迫命令自然難以避免。

　　命令性的行政機(jī)制擴(kuò)張不僅大大增強(qiáng)了自上而下的行政權(quán)力，而且強(qiáng)化了行政權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的滲透。農(nóng)民不再是自然共同體的成員，而是政權(quán)共同體的成員，不再是自己決定做什么不做什么，而必須服從統(tǒng)一的組織管理。農(nóng)民無(wú)時(shí)不是，無(wú)處不是行政命令的對(duì)象。國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的整合達(dá)到空前未有的程度。當(dāng)然，農(nóng)民最終是依靠自我勞動(dòng)獲得成果的生產(chǎn)者而不是國(guó)家行政管理組織的成員，軍事－行政組織的命令－服從機(jī)制對(duì)于只能使農(nóng)民處于被地位，缺乏生產(chǎn)自主性和積極性，從而使命令性體制難以延續(xù)。

　　公社體制廢除后，依靠集體經(jīng)濟(jì)組織施行命令性治理的組織基礎(chǔ)不復(fù)存在，但政權(quán)組織為完成行政任務(wù)仍然實(shí)行命令治理。因?yàn)�，公社體制廢除后的村民委員會(huì)從法理上屬于村民自治組織，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的關(guān)系屬于指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，而不是命令－服從關(guān)系。但從國(guó)家行政管理的角度，則屬于行政建制村，即通常所說(shuō)的行政村。作為行政村，仍然有義務(wù)服從上級(jí)組織的指示，協(xié)助上級(jí)完成政府任務(wù)。這種命令－服從關(guān)系更多地體現(xiàn)在自上而下的黨組織系統(tǒng)。當(dāng)然，由于實(shí)行家庭經(jīng)濟(jì)，農(nóng)戶成為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，基層治理依靠控制生產(chǎn)、生活資料來(lái)施行命令的機(jī)制缺乏組織基礎(chǔ)。農(nóng)民作為命令對(duì)象的內(nèi)容越來(lái)越少，不服從命令的情況愈來(lái)愈多。正因?yàn)槿绱�，許多農(nóng)村干部深感農(nóng)村改革后的農(nóng)民“不好管了”。在一些地方開(kāi)始尋找新的治理機(jī)制，即從單向的命令―服從機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向的民主－協(xié)商機(jī)制。如浙江省出現(xiàn)的“民主懇談會(huì)”等。

　　國(guó)家行政治理的特點(diǎn)是一致性和標(biāo)準(zhǔn)化。秦始皇統(tǒng)一中國(guó)之所以選擇官僚制而不是分封制，就在于通過(guò)官僚制可以將中央政權(quán)的意志滲透到所管轄的第一個(gè)地方。但是，由于上下隔絕的機(jī)制，傳統(tǒng)國(guó)家的行政治理始終未能全面滲透到鄉(xiāng)土社會(huì)，鄉(xiāng)土社會(huì)仍然是自然共同體。不同地方的村落各自存在，自我治理，呈現(xiàn)出差異性和離散性。只是隨著中華人民共和國(guó)的建立，國(guó)家行政治理才深入地滲透到鄉(xiāng)土社會(huì)之中，由此將差異性和離散性的鄉(xiāng)土社會(huì)整合為整齊劃一的行政共同體。

　　國(guó)家行政和鄉(xiāng)土社會(huì)滲透的動(dòng)員、任務(wù)和命令機(jī)制都是為了按照國(guó)家意志改造和支配鄉(xiāng)土社會(huì)，以做到統(tǒng)一思想、統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動(dòng)。雖然在改造鄉(xiāng)土社會(huì)過(guò)程中，國(guó)家也注意到鄉(xiāng)土社會(huì)的差異性和農(nóng)民的自主性，但是統(tǒng)一的行政機(jī)制必然要求一致性，甚至為了達(dá)到一致性而實(shí)行具有強(qiáng)制性的“一刀切”的行政措施�！耙坏肚小痹谙喈�(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里是流行于國(guó)家行政管理體系中的“潛規(guī)則”，即盡管許多人主觀認(rèn)識(shí)到行政管理需要考慮實(shí)際情況，但從行政治理的統(tǒng)一性看，又只得采取無(wú)差別的行為。特別是在國(guó)家全面改造鄉(xiāng)土社會(huì)的過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)一致性，實(shí)行“一刀切”的治理更為突出。不僅是政治上劃一，生產(chǎn)上也整齊劃一。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與工業(yè)生產(chǎn)不同，受到自然條件的制約，最需要因地因時(shí)制宜。但在“一刀切”的命令機(jī)制下，很容易出現(xiàn)不顧具體條件而簡(jiǎn)單執(zhí)行上級(jí)命令的行為�！稗r(nóng)業(yè)學(xué)大寨”本來(lái)是國(guó)家樹(shù)立的一個(gè)自力更生發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的典型。但是，在“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”運(yùn)動(dòng)中，許多地方紛紛仿照“大寨田”樣板，深翻土壤，將生土翻到表層，結(jié)果造成嚴(yán)重?fù)p失。

　　1970年代末興起的農(nóng)村改革，要根本上說(shuō)是改變國(guó)家過(guò)分強(qiáng)制的“一刀切”的管理體制，尊重基層和農(nóng)民的自主性，由此而產(chǎn)生包產(chǎn)到戶和村民自治。正是在此基礎(chǔ)上，農(nóng)村社會(huì)發(fā)展走上多樣化的道路，宜工則工，宜農(nóng)則農(nóng)，宜林則林。這實(shí)際上是現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的另一個(gè)新的開(kāi)端，即從單純強(qiáng)調(diào)民族－國(guó)家的統(tǒng)一性，到同時(shí)尊重作為國(guó)家主權(quán)者的國(guó)民自由選擇的自主性的國(guó)家轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)村治理體制由公社制和村民自治制的轉(zhuǎn)變正是現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)進(jìn)程的必然產(chǎn)物�！靶姓�下鄉(xiāng)”也將具有新的形式與機(jī)制。

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　　[作者簡(jiǎn)介]徐勇（1955－），男，湖北宜昌市人，華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心主任，教育部“長(zhǎng)江學(xué)者”特聘教授，主要從事鄉(xiāng)村治理與中國(guó)政治研究。

　　[1]參見(jiàn)徐勇《“政黨下鄉(xiāng)”：現(xiàn)代國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)土的整合》，《學(xué)術(shù)月刊》2007年第8期。

　�、儆捎谏鐣�(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)的主要內(nèi)容是清查基層干部的政治、經(jīng)濟(jì)、組織和思想等，所以又稱(chēng)之為“四清”，工作隊(duì)也稱(chēng)之為“四清工作隊(duì)”。

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　　來(lái)源：《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第5期

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