何宗海：中國現代教育產權制度
發(fā)布時間:2020-06-09 來源: 日記大全 點擊： 
[摘要] 第一部分：市場經濟條件下的現代教育產權制度。產權的收益權和處置權與所有權的一體性、一致性是產權合法性的根本體現。教育產權明晰之后，多元化變革和交易費用將是我國現代教育產權制度建立過程中首先遇到的兩個重大疑難問題。長期以來，有關“教育能否營利、能否取得回報”爭議的直接指向，是教育產權不明晰和缺乏相應規(guī)范的、可操作的教育產權制度。不允許教育產出和盈利，是否意味著只允許教育投入和虧損呢？答案當然是否定的。教育能否盈利，是由教育的產業(yè)經營性質和經營實踐所決定的。經營好，便可盈利，經營不好，不僅不能盈利，也便失去了生存空間。由于教育具有公共性的特殊社會職能，以建立現代教育產權制度為核心的教育體制改革可以滯后于經濟體制改革，但不能以教育的公益性和公平性為借口，人為地拖延或者拒絕這種改革。站在新世紀的歷史制高點上，人們將會越來越清楚地看到，教育文化的開放，才是一個民族靈魂的真正開放�，F代教育產權制度是一種將教育產權的各種功能按照一定的教育教學規(guī)范予以優(yōu)化組合、發(fā)揮其效用的制度；
是由一系列教育產權關系和教育產權運用規(guī)范組合而成的制度；
是對所有教育產權形式加以保護的一種法律制度。
第二部分：現代教育產權的內涵及其特征。教育產權是以特定的教育領域內的資產、資本和政策、服務等，為存在基礎和前提條件的。教育產權是一種教育主體對教育客體所擁有的所有權、占有權、使用權、支配權、收益權和處置權等權利。可歸納在資本產權之內的政策產權、人力資本產權和服務產權是教育及其他社會公共事業(yè)（產權主體）具有的特別產權，是由國家法律以及相關政府賦予的職能性權利。其中也涵蓋不同的教育產權主體基于對特定客體的權利，相互之間發(fā)生的各種各樣的經濟關系。通常有教育教學、教育管理、資產管理、資本運作、領導與被領導、監(jiān)督與被監(jiān)督、學校與教職員工之間、教師與學生之間等的相互關系。
第三部分：制度保障下市場配置教育資源。教育資源是指包括人類自有教育活動和教育歷史以來，在長期的文明進化過程中所創(chuàng)造積累的教育知識、教育經驗、教育技能、教育資產、教育費用、教育制度、教育政策、教育品牌、教育人格、教育理念、教育史籍、教育設施、教育市場、師資、生源以及教育領域內外人際關系的總和。教育資源具有其自身以體現公益性為核心價值的公共性、受市場價值規(guī)律支配的產業(yè)性、志存高遠的理想性、一脈相承的繼承性、客觀上的差異性、構成因素的流動性的特點。實行市場配置教育資源的意義和作用在于：有利于促進教育體制改革和健全社會主義教育市場體系；
有利于推進教育保障制度建設，把教育納入社會保障的法制軌道進行管理運作；
有利于轉變政府及其教育行政主管部門職能,增進廉潔高效有利于更有效地提升教育資源的效用,擴大教育資源作為公共產品的市場供給。教育資源市場配置的原則和方式 ：公益公平法定原則；
受益主體明確原則；
產權明晰原則；
權利利益對稱原則；
教育主體自主原則；
“能推向市場的都要推向市場”原則。采取“宏觀計劃，微觀市場”的資源配置方式適合我國教育的現實和教育改革發(fā)展方向。市場配置教育資源的制度保障：一是公益保障制度是市場配置教育資源的根本前提；
二是現代教育產權制度是市場配置教育資源的先決條件；
三是自主治校制度是市場配置教育資源的基本保證。
第四部分：建立現代教育產權制度的機制和途徑。建立適應市場經濟條件下公共教育運行的法治機制：一是教育資產所有人機制；
二是教育法人機制；
三是公共教育經費管理機制；
四是教育教學管理監(jiān)督機制；
五是教育資產（資源）評估審核機制。拓展符合現代教育發(fā)展的實現途徑：一是從教育產權重組和股份制改革開始，實現教育投資主體的多元化；
二是建立健全教育產權交易市場；
三是保證教育產權主體的合法權益和辦學自主權；
四是加快教育產權制度改革要與教育產權關系立法、教育人事制度改革、政事分開以及自主辦學制度的建立結合起來；
五是充分發(fā)揮教育金融制度在市場配置教育資源中的作用。
在稀缺性的現實世界里，產權無比重要。在這樣的世界里，如果沒有一套法律制度區(qū)分和保障“你的和我的”，人們將有足夠的動機掠奪而不是創(chuàng)造財富[1]。
——題記
第一部分：市場經濟條件下的現代教育產權制度
界定教育產權，是為了使教育從制度上融入社會主義市場經濟的一種權利選擇。無論從法律的、經濟的或是管理的、專業(yè)的等任何角度看今天的教育，人們都不得不承認，公共教育（不區(qū)分所有制形式）終歸是一種國家計劃指導下的市場經濟行為。在資源稀缺的教育市場上，由產權制度通過具體的、責權利明晰的制度安排解決各種矛盾爭端，總比單一的行政措施更為和諧有效，更為科學合理。我國現代產權制度變革的成功實踐表明，產權制度的功能要求產權關系和產權使用規(guī)則。
美國產權經濟學家巴澤爾這樣認為：只有產權得到相對明確的界定，財富的歸屬才會明確，價值量才能確定[3]。2007年4月，《南方人物周刊》記者采訪我國著名經濟學大師張五常先生，提出了這樣一個問題：如果您處在鄧小平的位置上，但只能做一件事情，您會做選擇什么呢？先生肯定地回答：我會清楚界定權利，這是中國發(fā)展的關鍵。人與人之間的權利要界定清楚，模糊不清的話，大家都沒飯吃。權利界定清楚后才會有市場，市場是不可能在權利混淆的情況下運作的[4]。沈陽師范大學謝作詩先生“菩提本無樹”的觀點對產權的認識入木三分。他認為，資源名義上可以國有，但因為交易費用的緣故，不可能讓每個人都行使所有權的[5]。
所有權是產權內在的基礎和核心。在產權關系中，是因為所有權派生了其他權利，教育產權亦然。只有具備了所有權，才能具有占有權、使用權、支配權、收益權和處置權等權利，才具有委托他人（或法人）行使這些權利的主體資格。因此，僅僅在管理層面上具有占有權、使用權和支配權，仍然不能真正體現所有者權益，往往會產生侵權糾紛，造成權利和利益不對稱、成本收益外溢等。
產權的收益權和處置權與所有權的一體性、一致性是產權合法性的根本體現。包括教育界在內的現實社會的各行各業(yè)，通常均存在產權所有權與其派生的其他權利相分離的情況。物權法學理論也允許這種分離情況的存在。但一般情況下并不包括收益權和處置權。收益權與處置權的轉移總是與交易費用具有密切的關系。目前我國公有制事業(yè)單位（包括公立學校）普遍實行的“收支兩條線”制度和財務審計制度，就屬于這種情況。面臨多元化的市場經濟格局，所有權與(不包括收益權和處置權的)占有權、使用權、支配權等權利相分離的情況，雖然從理論到實踐，為“政校分開”提供了前提和可能，但這種情況肯定不是現代教育產權制度的最佳狀態(tài)。如果教育資產的名義所有權與實際所有權是一致的，該所有者行為的成本和收益就是對稱的，一般不會有成本收益外溢發(fā)生。反之，就必然存在成本和收益不對稱或收益外溢的情況。不具有所有權的民事行為，在權益上最終要受到所有權的制約，這種制約最終體現在處置權和收益權兩個方面。在多元化的市場經濟條件下，多元化的教育產權結構才是與之相匹配、相適應的制度安排。建立現代教育產權制度的意義在于逐步完善各教育產權利益主體的相互關系，便于更好地發(fā)揮教育資源的作用，實現教育產權的價值。教育改革與發(fā)展現狀迫切要求建立符合市場經濟發(fā)展趨勢的現代教育產權制度。統(tǒng)一的教育市場體系建設要求對計劃經濟體制下形成的“一大二公”的教育產權制度進行變革。
產權是一切經濟制度的基礎。亞當·斯密當初提出和論述的著名的“看不見的手”，就包含了產權制度對于市場的作用：只要有適當的法律與制度的框架，個人追逐他們自己的利益的行動，可以無意識地（不經意地）產生有利于整個“社會”利益的結果[6]�，F代經濟學家們相信，制度是一個國家長期經濟績效的首要決定因素，其重要性超過了資源、勞動力和技術。不同時期的經濟學家們經過長期的研究所形成的共識是，產權制度是經濟運行的基礎，有什么樣的產權制度，就會有什么樣的經濟結構、什么樣的生產效率。這一共識為現代教育產權制度的建立提供了理論和實踐的依據。
為適應教育的改革與發(fā)展，近年來，在一些地方教育行政部門的主導下，進行了一些被稱作為現代學校制度的變革。其內容是“以學校法人制度為主體，以有限責任制度為核心，以教育管理經營為表征（原文如此）。基本特征是：具有產權關系清晰、政校職能分開、法人制度健全、組織管理科學、奮斗目標明確。要求學校必須有必要的財產、組織機構和場所，能夠獨立承擔民事責任；
具有人格、財產和責任的獨立性”[7]。這個思路基本上是照搬現代企業(yè)產權制度改革的模式而來的。應該說，其用意和出發(fā)點是好的。我們不妨問問從大學到小學的校長們，誰有這個能力做得到？除非這所學校是這個校長花錢買下來的。如真按照上述條件做到了，那這個校長早已成教育廳（局）長了。很顯然，在教育產權尚不明晰、制度尚未建立、統(tǒng)一規(guī)范的教育市場框架尚未形成之前，談學校（尤其是公立學校）的法人主體、產權清晰、政校分開，無疑是在做一些無源之水、無本之木的文字游戲。
明確界定、保護教育產權是有效率的制度安排的基本要求。全面建立健全現代教育產權制度，將是我國社會主義市場經濟改革和發(fā)展中不得不攻堅的焦點和熱點問題，中國的經濟體制改革已推進到了產權制度變革的核心層面[8]。建立健全適應市場機制的現代教育產權制度是市場配置教育資源的先決條件。在國內教育市場機制不健全，發(fā)育不完善的情況下，我國教育體制改革和教育資源配置面臨諸多機制性和政策性障礙，最為突出的是資源配制的主體不明確、目標不清晰、保障不完善、缺乏健全的法規(guī)政策支持等。在計劃經濟體制下形成的傳統(tǒng)觀念和政策制度，都會成為教育資源優(yōu)化配置的阻力。教育市場的完善程度及其有效性決定和影響著教育資源配置的有效性。只有“產權明晰、權責明確、政校分開、管理科學”，才可能有效地規(guī)范教育資源市場配置后的辦學行為和資源經營風險。
教育產權明晰之后，多元化變革和交易費用將是我國現代教育產權制度建立過程中首先遇到的兩個重大疑難問題。就總體而言，我國教育產權制度的建立以及教育產權的多元化變革，尚處于由計劃體制向市場體制轉變的起步階段。由于教育具有公共性的特殊社會職能，以建立現代教育產權制度為核心的教育體制改革可以滯后于經濟體制改革，但不能以教育的公益性和公平性為借口，人為地拖延或者拒絕這種改革。否則，教育將成為整個國民經濟和社會事業(yè)發(fā)展道路上的絆腳石。改革開放30年了，經濟體制在改革，在發(fā)展，社會事業(yè)在改革，在發(fā)展，與社會經濟改革與發(fā)展息息相關的教育體制也必須適應這種改革和發(fā)展。無論任何形式的經濟所有制關系，教育產權的權責利高度統(tǒng)一、教育主體歸屬和收益歸屬明確、保護嚴格、流轉順暢、財產權利和利益對稱都是至關重要的。站在新世紀的歷史制高點上，人們將會越來越清楚地看到，教育文化的開放，才是一個民族靈魂的真正開放。
長期以來，有關教育能否營利、能否取得回報爭議的直接指向，是教育產權不明晰和缺乏相應規(guī)范的、可操作的教育產權制度。不允許教育產出和盈利，是否意味著只允許教育投入和虧損呢？答案當然是否定的。教育能否盈利，是由教育的產業(yè)經營性質和經營實踐所決定的。經營好，便可盈利，經營不好，不僅不能盈利，也便失去了生存空間。這是一個再明了不過的物競天擇[9]的市場經濟法則，根本沒有必要引起爭議。在爭議終歸有了可以獲取合理回報[10]的法定答案的時候，也僅僅是針對所謂的民辦教育而言的。公辦學校不是不需要回報，而是他們的回報都在“內部”消化了。什么樣的回報是合理的？“南洋教育儲備金”事件似乎漸漸地成為遙遠的往事，漸漸地從人們的記憶中淡出了（但投身教育和關注教育的人們永遠也不會忘記：這是一次在新世紀的法制國家里，有人利用教育產權不明晰、資產關系混亂，借助公共政策，針對私立教育進行的一場掠奪資源的“土改運動”�。＞驮�2007年底北京召開的第四屆中國教育家大會上，筆者目睹了這樣兩件事情。第一件是：安徽有一家私立學校，自稱辦學業(yè)績和效益都不錯，借助廣告宣傳在大會上火了一把之后，立即宣布：從2008年開始，學校將全部資產（包括有形資產和無形資產）無償捐贈給當地政府，學校從此轉為公辦。這讓人有些丈二和尚摸不著頭腦。是她（法定代表人是位女性，是位從事教育教學工作20多年的人民教師）不熱愛這攤子從父輩那里繼承下來的屬于自己的祖?zhèn)骷覙I(yè)嗎？(點擊此處閱讀下一頁)
恐怕不是。這中間的苦衷，也只有她自己心里清楚。第二件是：在大會舉辦的“民辦教育論壇”上，一位來自西安的著名民辦教育家（目前沒有恰當的稱呼，姑且這樣稱呼）講：他投資辦學10多年，沒用國家一分錢，反而“為國家”創(chuàng)造了、積累了30多億元的教育資產。為什么說“為國家”呢？因為這些資產的產權不明晰，名義上是學校的，可學校沒權處置它們；
既不能抵押，也不能轉讓，甚至連貸款擔保都被確認無效。而有些公辦學校，欠銀行貸款30多個億，該抵押仍在抵押，該貸款繼續(xù)在貸款。他發(fā)狠地敲著桌子說：“目前，我們面臨的最大敵人是政策！”試想，在目前的教育產權制度狀況下，做教育該有多難��！難就難在你的不是你的，我的不是我的；
公的不是公的，私的不是私的。有道是：見山不是山，見水不是水；
見山又是山，見水又是水。在這種朦朧詩般的教育產權現狀下，談教育的公益公平，談教育的可持續(xù)發(fā)展，無異于紙上談兵！
我國教育產權存在的主要問題。由于缺乏科學完善的現代教育產權制度，目前，我國教育產權，不論是公立教育還是私立教育，普遍存在產權不明晰、權責不明確、保護不嚴格和流轉不順暢的問題。具體表現在兩個方面：一是建國以來實行的全民所有制教育模式，幾乎把所有的教育資源都統(tǒng)一由政府及其教育行政部門調配，受傳統(tǒng)的計劃管理體制、教育價值觀和教育政策制衡因素影響，公立教育產權仍舊處于權利主體和責任主體不確定的模糊狀態(tài)。教育產權結構的單一化，在具體運作中，始終是由政府的行政權力支配或遙控。二是近10多年來，隨著改革開放的不斷深入，私立教育在各地局部性的、小規(guī)模的興起和發(fā)展，積蓄了一定規(guī)模和數量的私立教育資產（資源）；
由社會力量投資形成的私立教育資產，盡管支配權、使用權、收益權和部分處置權屬于投資者，但在所有權的法律層面上仍舊不具備完整的教育產權主體資格，沒有形成明晰的可獨立享受民事權利、承擔民事責任的權利主體，私立學校也不是真正意義上的民事責任主體。私立教育產權的這種不明晰、不完整、不具有獨立的民事行為能力的原因，同樣來自于受傳統(tǒng)的計劃管理體制、教育價值觀和教育政策制衡因素影響，基于對公立教育產權法律關系的主體與權能認識不到位、教育價值觀錯位而造成的連帶影響——既然我“公家的”是這樣，你“私人的”也不能那樣。公有教育產權的模糊，由于責任主體不明確，還可以像過去一樣“吃大鍋飯”，大家都可以負責任，都可以不負責任，或者大家都負不了責任；
任何責任最終都會有政府承擔（比如巨額的高校貸款債務）。社會力量投資辦學的情況就很有戲劇性：在大力提倡和鼓勵社會力量辦學的政策條件下，事先，由教育行政部門代表政府給教育投資者一個熱熱乎乎、模模糊糊的承諾，讓你投資辦學。虧了，自認倒霉，后果自負；
盈了，等你形成資產規(guī)模后，代表政府的有關方面（不僅限于教育行政部門），會做出一些相關政策上（工商、稅務、土地、勞動、保險、治安、消防、社區(qū)等）的和市場資源分配上（資產、生源、教師待遇等）的調整，再用一些莫名其妙的條條杠杠牽制你，制約你，什么都可以給你，唯獨不給你產權。
建立現代教育產權制度的必要性。建立現代教育產權制度，就是尋找能夠解決這些矛盾的調節(jié)手段，使之清晰化，責任化；
尋求既能夠調動教職員工積極性，又能確保教育資產優(yōu)化、良性運營的方式，使教育事業(yè)又好又快的發(fā)展。通過現代教育產權制度，解決如何界定、變更和安排教育產權結構，降低或消除教育市場機制運行中費用過高的問題，提高運行效率，改善資源配置，加快教育發(fā)展，促進教育經濟增長。
產權是由社會強制執(zhí)行的對資源的多種用途進行選擇的權利[11]。這么多年來，我們往往在強調鼓勵發(fā)展各類教育的同時，始終糾纏在教育資產所有權形式上的“公”與“私”的零和博弈中，有意強化和保護“公”的一面，淡化和排斥“私”的一面，走了一條由社會強制不執(zhí)行的單一的無選擇權利的教育之路。
教育產權的表述。根據一般的對產權制度結構特征的表述方式，結合教育自身的特點，我們將現代教育產權制度表述為：是一種將教育產權的各種功能按照一定的教育教學規(guī)范予以優(yōu)化組合、發(fā)揮其效用的制度；
是由一系列教育產權關系和教育產權運用規(guī)范組合而成的制度；
是對所有教育產權形式加以保護的一種法律制度。現代教育產權制度的主要功能在于：賦予教育產權主體合法占有該產權的法定主體資格；
促使教育產權在參與教育市場的競爭中高效運作；
規(guī)范投資者、學校、國家等主體的行為，并對各產權主體的行為做出合理預期[12]。明確各自的權利義務關系，解決教育資源你我不分、你我不清的矛盾，最終保障教育資本的財產權益和教育事業(yè)的健康發(fā)展。這種功能，是促使各種教育行為主體通過對教育產權以及可控制的教育資源的有效使用，產生令社會滿意的教育效果。同樣，教育產權制度也是通過創(chuàng)新教育教學激勵機制、市場配置教育資源和規(guī)范市場競爭秩序三大功能[13]，促進教育經濟和教育事業(yè)發(fā)展的根本保證。
現代教育產權制度的基礎和要求。制度與資源一樣，也存在著稀缺性。當制度供給短缺時，經濟發(fā)展和社會進步將受到制約。在某些條件下，制度制約比資源制約更為關鍵[14]。教育資產和教育資本的權責利高度統(tǒng)一、產權主體歸屬明確和產權收益（包括公共財政投入和各類學費及辦學收入等）歸屬具體明確，是現代教育產權制度的基礎；
權屬主體和責任主體（教育主體和教育自主權）明確、權利義務保護嚴格，是現代教育產權制度基本要求。建立健全適應中國國情和教育發(fā)展規(guī)律的現代產權制度，在市場經濟框架體制下建立完善統(tǒng)一開放競爭有序的教育市場體系，是實現市場配置教育資源的基礎。
現代教育產權制度的標志。在制度框架下，資源流轉暢通、財產權利和利益對稱是現代教育產權制度健全的顯著標志。經濟學上的權利利益對稱，是指市場主體在整個管理過程中特別是在處理各種利益關系時，追求權利和利益的對稱性、對等性，實現二者之間實現最佳效益的狀態(tài)。我們以市場為背景，對現代教育產權制度框架下的辦學行為的權利和利益對稱作如下假設：市場主體（政府、單位和個人，下同）賦予教育主體（學校和教職員工，下同）多少投入（全部教育資源），該教育主體在擁有對應權利的同時，就負有完成相應任務的責任，具有獲得相應利益的資格；
市場主體賦予教育主體多少權利和享受了多大的利益，教育主體就應對市場主體負有多大的責任。通過權利和利益的對稱對等，教育主體付出的勞動和貢獻與實際所得的對稱，可體現公正、公平和多勞多得，這正是現代教育所體現、所追求的效果和目標。
建立現代教育產權制度的目的。由現代教育產權制度的框架內涵，我們可以清楚地認識到，建立現代教育產權制度的最終目的是通過對現代教育責、權、利的關系確認和制度保障下市場配置教育資源，以提高教育資源配置和使用的效率，實現教育與市場的合理融合，和諧發(fā)展。只有教育產權的法律地位受到足夠的尊重和制度的保護，國家教育發(fā)展戰(zhàn)略才能夠如期實現，公平、有序的競爭才有可能存在，統(tǒng)一的教育市場才有可能真正形成。否則，在教育產權制度嚴重殘缺的情況下，教育運行的交易成本將是一股不受市場經濟規(guī)律制約的暗流，會在受到行政權力干涉的情形下，教育市場始終處于一種不公平競爭狀態(tài)之中，教育經濟不僅得不到充分的發(fā)展，教育的社會效益也必然越來越低下。只有建立了現代教育產權制度，教育市場的秩序才能真正建立起來，統(tǒng)一的教育市場才能逐步形成，教育產權價值才能夠確定和體現。教育市場的價值一旦明確，將會促成教育產權的產生；
現代教育產權制度的建立又進一步明確了教育產權的價值。人力資本理論也認為，只有在產權清晰的前提下才能最大限度地發(fā)揮人力資本（教職員工）效能。
第二部分：現代教育產權的內涵及其特征
就經濟層面而言，教育是建立在公共經濟基礎（不是公有經濟。公有經濟是公共經濟的重要組成部分。下同）之上的一項社會事業(yè)的系統(tǒng)工程。以公共經濟為基礎、多種經濟成分混合而成，是教育經濟的一個顯著特點。
教育產權存在的基礎和前提。教育產權是以特定的教育領域內的資產、資本和政策、服務等，為存在基礎和前提條件的。教育產權是一種教育主體對教育客體所擁有的所有權、占有權、使用權、支配權、收益權和處置權等權利�？蓺w納在資本產權之內的政策產權、人力資本產權和服務產權是教育及其他社會公共事業(yè)（產權主體）具有的特別產權，是由國家法律以及相關政府賦予的職能性權利。其中也涵蓋不同的教育產權主體基于對特定客體的權利，相互之間發(fā)生的各種各樣的經濟關系。通常有教育教學、教育管理、資產管理、資本運作、領導與被領導、監(jiān)督與被監(jiān)督、學校與教職員工之間、教師與學生之間等的相互關系。
建立在公共經濟基礎上的教育產權，是由于教育資源的稀缺性派生而來。公共經濟學理論認為，產權源于稀缺性。沒有稀缺性就沒有產權。產權是經濟所有制關系的法律表現形式。它包括財產的所有權、占有權、支配權、使用權、收益權和處置權等。以法權形式體現所有制關系的科學合理的產權制度，是用來鞏固和規(guī)范社會經濟生活中財產關系，約束人的經濟行為，維護經濟秩序，保證經濟活動順利運行的法權工具。和一般的產權所包含的內容一樣，教育產權也包括兩個方面，一是教育主體對教育客體和主體能作為或不能作為的權力，二是該主體通過對該客體和主體采取這種行為能夠獲得什么樣的收益。教育產權也可稱之為教育權益。對教育產權主體的各項權利和職能都是通過利益主體（投資教育者和教職員工）來實現的。教育產權的利益主體既包括教育投資者，也包括教育產權的各種權利在分解條件下的承擔者，即教職員工。教育產權主體是多元的。教育產權是有限的，即產權的外部影響使得產權必須有一個界限。產權是被法律認可的行為關系，即產權主體要通過行使財產權力和職能的行為來實現自身的權力和利益。這種行為既體現產權主體的意志和相應的行為能力，同時也是產權主體獲得利益的根據和保障。現代教育產權主要由教育資產產權和教育資本產權兩個方面構成。教育資產產權包括用于教育教學的房屋、土地、設施和物品等；
教育資本產權包括教育經費、政策、制度、知識、品牌、服務、師資、生源等。教育產權在具有一般產權的法律特征的同時，表現形式上與一般產權又有明顯的區(qū)別，具有既包括原始產權（資產）、法人產權（經營管理）和股權產權（合作制教育投資）的同時，還包括資本產權，即以上所說的教育經費、政策、制度、知識、品牌、服務、師資、生源等；
既包括物的產權，也包括人（人力資本）的產權；
既有有形產權，也有無形（知識）產權。
教育產權是一定教育價值的體現。任何產權都是一定價值的體現，教育產權也不例外。產權制度的發(fā)展一再證明，資產（包括有形的和無形的）的產權關系一旦得到確認，便毫無疑問地產生了價值。當教育成為人類社會生活不可或缺的人力資本生產方式后，由教育資源的稀缺性派生出來的產權關系便客觀地體現著它的市場價值。教育產權是產權經濟的有機組成部分。是一個純市場經濟的概念，不應包括公共政策、教育理念等非市場因素。在界定教育產權價值的時候，應盡量排除“公益”、“平等”、“差異”等人為的和政策的因素干擾。只有走向市場，教育產權才能體現其客觀的公正的價值，才能有效發(fā)揮市場配置教育資源的作用。
現代教育產權的特征�，F代教育產權具有完整性、授予性、多重性、特定性、地域性、階段性、流動性和轉移性等多種特征。其中完整性是教育產權合法的外部特征的健全肌體。教育產權的完整性是指教育產權不僅是一種物權（資產權和資本權），還必須同時具備法人權（教育主體資格），即辦學許可，二者缺一不可，僅有物的產權，不是完整的教育產權，不具有教育產權資格。授予性是指教育產權必須由國家、政府及其教育行政主管部門，依據相關教育法律規(guī)定授予，并受到國家強制力保護。在我國，教育產權的授予性主要反映在這樣兩個方面:一類是直接授予，由國家及其各級政府投資，根據教育教學的實際需要，置辦符合辦學條件的資產設施，組織專業(yè)教學管理隊伍（人員），制定相應政策，組成一個完整的教育主體，授予該主體相應的辦學資格和教育權限，屬于完全授予；
這類授予主要是指國家以及各級政府所擁有的各類公辦學校。另一類是間接授予，有兩種情況：一種是由社會力量投資舉辦的（包括合資合作舉辦的）各類學校（培訓機構），經政府及其教育行政主管部門審核批準后，授予教育主體資格（辦學許可），確認其教育產權，(點擊此處閱讀下一頁)
屬于有限授予；
另一種是經由政府及其教育行政主管部門同意，由各類公辦學校租賃房屋、設施，聘用臨時人員等構成的教育主體或主體部分，屬于不完全授予或臨時授予。多重性是指教育產權既有相關人身權（如教職工和學生）的性質，又包含財產權的內容；
既有有形產權（如資產、資本和人），又有無形產權（如品牌、知識和專利）。教育產權以物為客體時是顯形的，以人為客體時是隱形的；
以物為客體時是固定的，以人為客體時是流動的。人是教育資源的重要組成部分，與其他領域產權概念不同的是：在人與物的關系上，教育產權的構成具有雙重含義，人是教育產權構成的基本前提，失去了人和對人的教育服務，就意味著失去了教育產權的主體資格和法律意義。特定性是指教育產權只屬于具有教育主體資格的學校（培訓機構），除此之外，其他社會組織及個人要受到排斥或者保護限制。地域性是指受教育政策、教育環(huán)境和主體資格等因素影響，教育產權只在某一法律確定和保護的地域內具有效力。嚴格的法理意義上的教育產權不具有跨區(qū)域性和區(qū)域分割性。階段性是指該教育產權在特定的教育階段內，對特定的產權主客體、教育對象具有效力。在特定階段失去教育主客體資格，如學校被撤并或破產、學生畢業(yè)，學員結業(yè)等。流動性和轉移性是指由于時空變化造成的教育產權關系的不確定性。比如，專用于教育教學的房產、地產和設施，改變了用途；
教師轉行，學生畢業(yè)或轉學等。
在教育產權領域，只要具備了教育產權的完整性特征，物的產權比較容易理解和界定，對人（教職員工）的產權理解和界定起來有一定的難度。由于教育屬于人力資本勞動，教育產權直接涉及到與人力資本相關的產權問題。長期以來，在我國的經濟理論和實踐中，對人力資本的產權問題存在著許多紛爭，比如，人力資本有沒有產權資格？符合不符合“誰投資、誰收益”的市場規(guī)則？在所有權與其派生的其他權利相分離的情況下，如何處理人力資本產權等等。
教育產權，除物的產權價值外，最為本質的體現是由人力資本（勞動力——教職員工）構成的產權價值部分。早期的產權理論認為，勞動力產權可以由習慣或法律比較明確地界定為屬于其本人或家庭所有，這種方法很少由此引發(fā)爭議[15]。在具備了教育有關物的產權框架的基礎上，教育產權價值的實現，完全取決于人力資本（教職員工）。
教職員工（人力資本，下同）產權在教育產權中占有相當重要的位置。但這種產權價值的實現卻又是一個相當模糊的現實。這是由于：首先，教職員工是教育行為主體（學校，下同）產權的組成部分，教育實踐中的客觀情況是教職員工產權必須與教育行為主體產權相結合，才能實現其價值效能。教職員工是人力資本產權承載者，但不是教育產權主體決策者，不具有制度制定權和教育決策權；
但事實上教職員工（不包括臨時雇傭人員）本身又是人力資本投資者。教職員工效能的發(fā)揮需要學校為他們提供就業(yè)崗位，創(chuàng)造教學環(huán)境和條件。很明顯，教職員工的價值實現必然受到學校利益的影響。其次，教職員工效能發(fā)揮程度的不確定性。以教師為主體的教職員工隊伍，其能量的發(fā)揮，是通過學校的制度安排（教學課程內容、課時、質量等）來完成的，教職員工效能是否有效發(fā)揮，會直接影響他們勞動價值實現的程度。所以說，教職員工的勞動價值取決于他們效能的發(fā)揮程度。再次，在一般的教育工作崗位上，教職員工的勞動價值是一種模糊價值。一方面，由于教育收支的不確定性，很難準確確定教職員工實現勞動價值的大小；
另方面，教職員工收益分配通常不是按照學校的收益比例分成。教職員工作為教育產權的有機構成部分，主要是根據契約（合同、協(xié)議和聘書等）的規(guī)定而形成的責任和權利，是一種人力資本的價值實現形式。與物的產權不同，教育對于人（教職員工）的產權，具有個體性、連帶性和自發(fā)性的特點，符合人力資本產權的一般特征，即：人力資本天然歸屬個人；
人力資本的產權權利一旦受損，其資產可以立刻貶值或蕩然無存；
人力資本總是自發(fā)地尋求實現自我的市場[16]。
政策性資源產權是教育產權的一種特有形式。所謂政策性資源產權，主要是指教育法人依據國家教育政策規(guī)定，管理、享受、分配和使用財政性教育經費的權利。
教育產權的公有或私有只是一種價值表現形式。在合法的競爭條件下，教育產權并不體現公有或私有的性質，而是市場配置教育資源的一種權利關系的歸屬，如同國有資產與非國有資產，其社會地位是平等的。教育產權的激勵作用也明顯地表現在教育產權主體可以運用產權來謀求自身利益。因此有人擔心教育產權的界定和行使會使教育成為一項牟利的行業(yè)，擔心教育產權多元化在使教育效率提高的同時會有礙于教育公平的實現[17]。這個問題已在國家有關政策規(guī)定中得到了解決：產權是所有制的核心和主要內容。建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度，有利于維護公有財產權，鞏固公有制經濟的主體地位；
有利于保護私有財產權，促進非公有制經濟發(fā)展；
有利于各類資本的流動和重組，推動混合所有制經濟發(fā)展；
有利于增強企業(yè)和公眾創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的動力，形成良好的信用基礎和市場秩序。這是完善基本經濟制度的內在要求，是構建現代企業(yè)制度的重要基礎[18]。
第三部分：制度保障下市場配置教育資源
黨的十七大報告中提出：“要深化對社會主義市場經濟規(guī)律的認識，從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用”。認真學習和領會這一重要部署，對于指導我國教育在制度保障前提下，實現教育資源的市場優(yōu)化配置、有力地推進教育事業(yè)的改革與發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。
一、教育資源的內涵及其特點
資源是指人類能以利用的各種物質要素和條件的總稱。在人類社會經濟活動中，資源一般指國家、地區(qū)、單位以及個人所擁有的各種物力、財力、人力等物質要素和條件。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署對資源的定義是：“所謂資源，特別是自然資源是指在一定時期、地點條件下能夠產生經濟價值，以提高人類當前和將來福利的自然因素和條件”。馬克思在《資本論》中指出：勞動和土地，是財富兩個原始的形成要素。馬克思的定義，既指出了自然資源的客觀存在，又把人的因素視為財富的另一不可或缺的來源。因此，可以說：資源指的是一切可被開發(fā)和利用的物質、能量和信息的總稱，是一種能夠帶來財富的財富[19]。資源可分為自然資源和社會資源兩大類。自然資源指天然存在的自然物（不包括人類加工制造的原材料）如土地資源、礦產資源、水利資源、生物資源、氣候資源等[20]；
社會資源是人類在認識和改造自然的過程中所創(chuàng)造積累的知識、經驗、技能、社會關系以及各類物質文化成果的總和，其中包括人力資源、技術資源、信息資源以及經過勞動創(chuàng)造的各種物質財富。教育資源屬于社會資源。教育資源是指包括人類自有教育活動和教育歷史以來，在長期的文明進化過程中所創(chuàng)造積累的教育知識、教育經驗、教育技能、教育資產、教育費用、教育制度、教育政策、教育品牌、教育人格、教育理念、教育史籍、教育設施、教育市場、師資、生源以及教育領域內外人際關系的總和。千萬年來，教育資源伴隨著教育實踐，不斷積累著、擴展著、豐富著自身精神的和物質的內涵，成為我們今天的教育事業(yè)得以生存和發(fā)展的基礎和土壤。教育史家認為，自有人生，便有教育[21]。歷朝歷代的圣賢們，基于對各種各樣的與教育有關的資源的認識、利用和積累，使得教育資源逐步形成了今天這樣內涵豐富、理念紛繁、結構龐雜、產業(yè)興盛、自成一體的資源系統(tǒng)，成為源遠流長的人類文明的精華和重要組成部分。
從本質上說來，教育本身沒有高低、上下、公私、貴賤和內外之分，有教無類[22]。由于教育的客觀性賦予了教育所具有的公共性和產業(yè)性的雙重屬性，在實踐中，教育資源便呈現類型的多樣性。教育資源的分類方法有多種，按其歸屬性質和管理層次區(qū)分，可分為國家資源、地方資源和個人資源；
按其辦學層次區(qū)分，可分為基礎教育資源和高等教育資源；
按其構成狀態(tài)區(qū)分，可分為固定資源和流動資源；
按其知識層次區(qū)分，可分為品牌資源、師資資源和生源資源；
按其政策導向區(qū)分，可分為計劃資源和市場資源，等等。制度作為教育資源，它既可以是市場導向的，從而充分發(fā)揮市場機制在其它教育資源配置中的基礎性作用；
也可以是計劃導向的，從而使市場機制在教育資源配置中難以有所作為[23]。
古往今來，在各個不同的歷史發(fā)展時期，人們因各自所處時代的社會制度、意識形態(tài)和物質生活水平的不同，對于教育資源的屬性、價值、用途、利用方法和實現途徑等有著各自不同的認識。新資源觀認為，在知識經濟條件下對某種資源利用的時候，必須充分利用科學技術知識來考慮利用資源的層次問題，在對不同種類的資源進行不同層次的利用的時候，又必須考慮地區(qū)配置和綜合利用問題[24]。教育資源作為公共資源的一種，受教育者（公眾）始終是受益主體。因此，自從有教育歷史以來，教育資源便承載著人類理想和社會公德的負荷,被視為厚德載物[25]的載體。教育資源是公共社會資源和市場經濟資源的混合體。教育資源在具備其他公共社會資源所具有的屬性和功能的同時，也具備其他市場經濟資源所具有的屬性和功能。市場配置教育資源,就是按照市場運作規(guī)則，將教育資源的經營、管理、收益等權利，以制度的形式明確賦予教育主體——學校以及各類教育培訓機構。
教育資源的構成，由其自身的規(guī)律和特點。教育資源在具備社會資源的一般性特點外，還具有以下幾方面的自身特點：
�。ㄒ唬┮泽w現公益性為核心價值的公共性。教育資源的公益性是指公眾受益的特性。公眾受益是教育資源最為集中的體現。教育是一項公益性事業(yè)，這是人們對教育的利益屬性和價值特征的基本判斷，事實上也是人們從利益歸屬和資源配置等方面對教育運行規(guī)律的基本概括[26]。維護教育的公益性是我國憲法和法律賦予各級政府、社會組織和每個公民的責任和義務。國家和政府的責任，是在制定涉及教育的法律法規(guī)時，要在保證公正公平的前提下，首先考慮以教育資源的投入使用方式來確保公益性的維護。教育資源的公益性的實現，是教育本質的根本體現，也是教育資源的核心價值所在。
�。ǘ┦苁袌鰞r值規(guī)律支配的產業(yè)性。教育的產業(yè)屬性是與工業(yè)經濟的發(fā)展、知識經濟的出現，以及教育內容和教育模式的變化緊密相關的。同時，也應看到教育是一個復雜的社會結構群體，具有多重性、類別性、動態(tài)性和交錯性。教育的屬性并不是單一的，它既有傳統(tǒng)觀念的社會公益屬性，也具有產業(yè)屬性，但兩者并不對立[27]。教育資源的產業(yè)性是教育的物質屬性的客觀特征。
�。ㄈ┲敬娓哌h的理想性。教育本身就是一項寄希望于未來的事業(yè)。教育理念、教育方針和教育價值觀念，通常直接體現著現實的人生理想和追求。教育是一種期待：教育者對受教育者的期待，社會對人發(fā)展的期待。而期待本身就是對理想的憧憬；
或者干脆直接說，教育就是對理想的追求[28]。中國春秋時代的教育家孔子所提倡的好仁不好學，其蔽也愚；
好知不好學，其蔽也蕩；
好信不好學，其蔽也賊；
好直不好學，其蔽也絞；
好勇不好學，其蔽也亂；
好剛不好學，其蔽也狂[29]的教育道德修養(yǎng)。戰(zhàn)國時代的教育家孟子所推崇的富貴不能淫，貧賤不能移，威武不能屈[30]的大丈夫浩然之氣，唐朝教育家韓愈所倡導的博愛之謂仁，行而宜之之謂義，由是而之焉之謂道，足乎己無待于外之謂德[31]的德育主張，以及近代教育家陶行知為中國教育尋覓曙光，捧著一顆心來，不帶半根草去[32]的為了教育無私奉獻精神，無不閃爍著教育理想的光芒。
�。ㄋ模┮幻}相承的繼承性。和所有的資源積累一樣，教育資源也不是現代人獨有的發(fā)明創(chuàng)造，是伴隨著教育的傳承，一代一代繼承而來的。是古今中外教育實踐經驗的總結和許多先行者教育理論思維的結晶[33]。所不同的是，教育資源的繼承總是帶有鮮明的公共性和崇高的社會理想性色彩。教育資源的繼承多以社會化公共產品為載體，以精神文化成果為體現，最終為實現教育自身價值服務。教育資源，是人類精神財富的核心所在。
（五）客觀上的差異性。教育資源的差異性是由于社會經濟發(fā)展的不平衡性所造成的教育資源分布的不平衡性、管理體制和供給方式的差異性、社會對人才需求的信息不對稱等原因形成的。教育資源的差異普遍存在于人類教育的各個層面，各個角落，構成了教育行為過程和效果的差異。在我國，教育資源的地區(qū)和城鄉(xiāng)差異，是教育發(fā)展的一個突出矛盾，也是中國教育差異性的顯著特色和具體體現。教育投入的差異，(點擊此處閱讀下一頁)
教育環(huán)境及條件的差異，生均教育經費的差異，教師收入的差異，師資水平及教學質量的差異等，說到底，都是教育資源的差異。這種差異在地區(qū)和城鄉(xiāng)之間明顯地、普遍地存在著，直接影響著教育的整體平衡發(fā)展，是制約國家教育戰(zhàn)略實施的關鍵因素。
�。嫵梢蛩氐牧鲃有浴＝逃Y源構成因素的多元性和復雜性決定了教育資源本身的不穩(wěn)定性。其中有人的因素，也有物的因素，還有政策導向和社會經濟條件發(fā)展變化的因素等。教育資源流動性主要表現在：教師資源的流動、學生資源的流動和經費資源的流動等方面。
教育產權與教育資源的關系。教育資源（資產）是實現現代教育產權制度的必然要素。當某一部分資源(資產)或權利變?yōu)楫a權時，這部分資源（資產）或權利就不再屬于原來的所有者，其所有權演變成了使用權、轉讓權和收益權，而且，這些權利的實現不是隨意的，它必須受產權使用規(guī)則(即產權制度)的約束并通過經濟組織來實現，產權的原所有者個體沒有單個實現權。教育資源（資產）是建立現代教育產權制度的法理依據。教育資源（資產）是現代教育產權制度存在的客觀載體。
現代教育產權制度在權利結構有以下兩個特點：一是教育資產的所有者及其受委托的經營者，在承擔教育的公共性職能過程中，可依據市場法則，只對教育產權單位（學校）的經濟活動承擔有限的財產責任；
二是現代教育產權制度決定了教育資源（資產）必須具有相對獨立性，以保證學校及其他教育單位能夠自主辦學、自負盈虧、自我發(fā)展。
二、教育資源市場配置的現實意義和作用。
在人類社會發(fā)展的各個歷史階段，教育資源的產生和積累總是相對滯后于時代經濟發(fā)展水平。建國半個多世紀以來，由于長期受計劃體制的影響，我國市場配置教育資源尚處于探索階段。教育資源相對于日益增長的教育需求而言，總是處于稀缺狀態(tài)，是人們要長期面臨的社會現實。加之配置制度、配置體制和配置方式等因素，集中表現為“投入不足”；
辦“重點�！�、搶師資、搶生源、擇校生、“高考移民”等，則是教育資源匱缺的具體表現。在制度保障下對教育資源進行科學合理的配置，以求得教育事業(yè)健康、優(yōu)質、良性發(fā)展，取得最佳社會效益和經濟效益，符合國家和民族的長遠利益。教育事業(yè)的公共性和產業(yè)性因素，決定了教育資源必須采取計劃和市場并舉的雙重配置方式。教育資源既是公共資源，也是產業(yè)資源。一方面，國家、省、市、縣及其各級教育主管部門，根據教育發(fā)展的客觀要求，以計劃配額方式來統(tǒng)管統(tǒng)配教育資源；
充分考慮教育的公共性和公益性，切實體現和維護教育資源的公益性價值；
充分發(fā)揮社會主義的制度優(yōu)勢，把市場配置教育資源作為實現教育公平的重要平衡器；
充分照顧我國教育的城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異以及質量差異等因素，制定實行城鄉(xiāng)有別、資源對稱的公共教育政策；
充分維護國家法律法規(guī)在教育領域的權威性，以適度適當的行政手段確保教育資源的科學合理配置。另方面，制度保障下市場配置教育資源，將是現代教育在社會主義市場經濟大背景下，求得和諧發(fā)展的最為科學的配置方式。逐步實現由計劃為主配置教育資源向以市場為取向配置教育資源方式的轉變，是教育改革要著力解決的重大課題。
實行市場配置教育資源，其現實意義和作用在于：
（一）有利于促進教育體制改革和健全社會主義教育市場體系。立足市場看教育，我們可以把教育資源看作是教育市場構成的主要要素。教育市場要素（資源）的稀缺，導致了教育市場價格的不規(guī)范和發(fā)展的不均衡。教育市場的存在始終具有兩重性：一方面，作為公共產品，政府提供的公共教育投入，由于受公共政策制約，形成了一種游離于市場之外的隱性價格；
另方面，作為競爭性的要素市場，在統(tǒng)一市場尚未建立之前，受不同層次教育需求的刺激，由個體教育主體提供資源舉辦的各種形式的教育培訓，形成了一種投機于計劃與市場之間的隨意性價格。以計劃方式由教育主管部門壟斷配置教育資源所形成的價格，沒有經過充分的市場競爭，就不能夠體現市場均衡價格以及市場的公平性。而沒有規(guī)范統(tǒng)一的教育市場和市場競爭規(guī)則，隨意性價格引發(fā)的各種紛爭，往往造成對受教育者權利利益的傷害。因此，需要通過市場配置資源，形成教育市場統(tǒng)一規(guī)范的價格機制。和其他市場價格的形成一樣，教育市場的價格也是在供需關系中形成的。供需關系在教育市場的價格形成中起著決定性作用，教育資源的稀缺，表明教育市場需求大于供給，學費價格呈現上升趨勢，教育成本加大，就成為一種必然。完整地、準確地理解市場在教育資源配置中的基礎性作用，將現代教育和諧地融入市場，與經濟建設同步發(fā)展，對于促進教育的全面發(fā)展，具有積極的促進作用。市場機制在教育資源配置過程中可以而且應該發(fā)揮更積極的作用。在生產力層面，教育從來就是國民經濟中的一個產業(yè)部門。按勞動價值的表現形式劃分，教育的產出就是教育服務[34]。
�。ǘ┯欣谕七M教育保障制度建設，把教育納入社會保障的法制軌道進行管理運作。教育保障應該也必須成為社會保障系統(tǒng)之一，國家教育戰(zhàn)略才能落到實處。由社會統(tǒng)籌的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、計生等各項保險，最低生活保障制度，殘疾人福利保障制度，住房公積金制度等等，均以實名制的形式由符合條件者個人參與，依照相關法規(guī)，公共資源直接配置給個人，機會均等，個人受益。唯獨教育資源仍然以“一大二公”的傳統(tǒng)方式進行配置，形成了普遍性的受益主體真空，既不能真正體現公益公平，又不能保證有效使用。以義務教育為例，一個適齡學生，從小學一年級到初中畢業(yè)的9年間，他應當享受多少義務教育經費補貼，怎樣享受，享受到了沒有？不但他本人不知道，他的家長不知道，甚至他的學校也說不清楚。在目前的教育管理體制下，公共教育資源配置的主體不明確，權屬不明晰，已給教育發(fā)展帶來了諸多隱患；
無論是計劃配置資源還是市場配置資源，目前的配置方式都已顯示出明顯的弊端。
�。ㄈ┯欣谵D變政府及其教育行政主管部門職能,增進廉潔高效。公共選擇理論認為，人們必須破除凡是國家都會全心全意地為公眾服務的觀念；
政府本身也存在缺陷，包括由政策失當和政府制度本身的缺陷引起的低效率、自我擴張和權力尋租等[35]。市場配置教育資源的過程,也是教育資源由計劃管理型向市場服務型轉化的過程。很明顯，市場配置教育資源的一個突出特點是,在教育實踐中確立教育市場的資源配置機制，使教育和諧地融入現代市場。這個過程,可充分體現教育資源配置有計劃地競爭性原則和行政權力適度原則,充分體現資源配置的公開性、公平性的客觀要求,也可起到防止利用行政權力進行教育資源尋租，提高政府績效的作用。創(chuàng)新教育資源配置的體制機制，能夠進一步提高權力運行的透明度，從根本上減少以權謀私、權錢交易的條件和機會，可有效規(guī)范和制約政府公職人員依法行政。由于現行的教育資源配置制度行政權力過于集中，配置方法過于籠統(tǒng)，導致近年來教育局長、學校校長利用資源尋租個人不當得利的案件屢見不鮮，玷污了教育的公眾形象。
( http://www.tecn.cn )
�。ㄋ模┯欣诟行У靥嵘逃Y源的效用,擴大教育資源作為公共產品的市場供給。我國的國情是幅員遼闊，人口眾多,需要接受教育的人員所占比例大，地區(qū)分布廣，教育需求量大。而由于受經濟發(fā)展水平制約和影響，教育資源相對稀缺,在中西部地區(qū)表現得更為突出。通過市場配置資源的方式,引入競爭機制,可提高教育資源的利用效率；
有效啟動教育投資機制,引導和鼓勵社會力量投資教育，參與辦學，擴大教育資源,增加教育“產量”，提高教育質量，使教育布局和結構得到有效改善。通過更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，教育資源的配置更加科學化、效率化、合理化，促進其自我滾動、自我積累、自我增值和自我發(fā)展，實現效益的最大化。實行市場配置教育資源，可有效維護教育資源的安全,促進教育資源的保值增值。
三、教育資源市場配置的原則和方式
無論是經過怎樣的變革，公共教育資源的配置仍將是政府及其教育行政部門的一項基本職能。強調政府職能轉變并不意味著政府可以放棄對公共教育資源配置方面的宏觀計劃和管理。實現教育資源市場配置后，更需要政府以科學計劃為先導，周密監(jiān)管為保證，管自己該管的、能管的事情。但這并不意味著政府及其教育行政部門還可以像在計劃經濟時代那樣，將公共教育資源（主要是指公共財政用于教育的經費和相關教育資產部分）直接用于無限制地開辦并不體現教育公益性和公平性的各類公辦“重點學�！�，無休止地擴大公辦教師隊伍，使正常的教育經費尤其是義務教育經費，長期處于“無主受益”的狀態(tài)。教育資源的配置應在制度體制保障下，遵循公益公平法定、受益主體明確、產權明晰、權利利益對稱、教育主體自主和“能推向市場的都要推向市場”的基本原則。
�。ㄒ唬┕婀椒ǘㄔ瓌t。以完善的制度框架來體現教育資源配置的公益性、公平性，進而上升到法律的層面，將成為一種現代社會公共事業(yè)發(fā)展的必然選擇。教育資源的市場配置，不能違背教育公益性和公平性原則。現行的教育資源配置方式也在盡可能地體現公益、公平和差異性原則，但在現實生活中，往往僅限于一般的政策提倡或者行政要求，很少具有法律層面上的規(guī)定性。資源配置方式是更深層次、帶有根本性的問題。社會主義市場經濟中教育資源配置方式如不搞清楚，體制變革的討論和體制變革本身，難以準確，難免搖擺、反復。對于改革中的熱點問題的討論，容易就事論事，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳[36]。浙江省紹興市正在推行的“政府引導市場、市場公開交易、交易規(guī)范運作、運作統(tǒng)一監(jiān)管”的公共資源市場配置方式，同時也為教育資源的市場配置帶了個好頭。
�。ǘ┦芤嬷黧w明確原則。我國現行的社會保障制度，是以個人受益為基本前提的公共資源配置制度，既體現了社會主義制度的優(yōu)越性，也體現了社會主義市場經濟條件下，作為個體的社會成員的基本權利的平等性和法定不受剝奪的特性。義務教育應該也必須納入社會保障制度，像其他保險制度一樣，實行實名制義務教育保險，使每一個進入義務教育學齡段的孩子，以及職業(yè)教育階段應享受資源補貼的人員，都享有一份切實的教育保障。2003年4月，由浙江大學教育學院和中國教育學會教育政策與法律研究專業(yè)委員會、中國教育學會中青年教育理論工作者專業(yè)委員會共同發(fā)起主辦的“全國教育券、教育選擇與教育公平高級研討會”在浙江杭州召開，這是一次教育資源配置過程中“受益主體明確”的有益嘗試。公共經濟學中產權與制度理論認為，權利歸屬應該明確界定[37]。由此認為，義務教育以及職業(yè)教育實施過程中的“無主受益”，不符合相關法律的本意。當前，我國的公共教育資源及其配置普遍存在所有者缺位現象,公共教育資源的配置仍然沿用30年前計劃經濟時代的“一大二公”的配置方式。市場配置教育資源，是維護教育資源高效安全的有效措施。通過市場配置手段,可從所有權關系和服務對象上,轉化教育資源的“一大二公”狀態(tài)，改變教育資源所有者缺位的混亂狀態(tài)。
�。ㄈ┊a權明晰原則。西方經濟學家也認為，在資源共有的條件下，沒有任何對于技術和學習的激勵，相反，排他性的產權卻能夠給所有者提供高效率與生產的直接激勵[38]。根據現代產權制度的一般定義，現代教育產權制度應表述為：教育資源的權責利高度統(tǒng)一、產權（包括使用權、收益權等）主體歸屬明確和產權收益（包括公共財政投入和各類學費及辦學收入等）歸屬具體明確，是現代教育產權制度的基礎；
權屬主體和責任主體（教育主體和教育自主權）明確、權利義務保護嚴格，是現代教育產權制度基本要求。建立健全適應中國國情和教育發(fā)展規(guī)律的現代產權制度，在市場經濟框架體制下建立完善統(tǒng)一開放競爭有序的教育市場體系，是實現市場配置教育資源的基礎。
（四）權利利益對稱原則。在制度框架下，資源流轉暢通、財產權利和利益對稱是現代教育產權制度健全的顯著標志。經濟學上的權利利益對稱，是指市場主體在整個管理過程中特別是在處理各種利益關系時，追求權利和利益的對稱性、對等性，實現二者之間實現最佳效益的狀態(tài)。我們以市場為背景，對現代教育產權制度框架下的辦學行為的權利和利益對稱作如下假設：市場主體（政府、單位和個人，下同）賦予教育主體（學校和教職員工，下同）多少投入（全部教育資源），該教育主體在擁有對應權利的同時，就負有完成相應責任和義務、獲得相應利益的資格；
市場主體賦予教育主體多少權利和享受了多大的利益，教育主體就應對市場主體負有多大的責任。(點擊此處閱讀下一頁)
通過權利和利益的對稱對等，教育主體付出的勞動和貢獻與實際所得的對稱，可體現公正、公平和多勞多得，這正是現代教育所體現、所共同追求的效果和目標。
�。ㄎ澹┙逃黧w自主原則。學校（包括各類教育培訓機構）是實施教育的主體，這一觀念應當以法律的形式予以確定。長期以來，學校的教育自主權得不到教育行政部門的承認，校長作為教育主體法人代表的權利義務得不到保障，是我們今天的教育沒有生機活力、缺乏創(chuàng)新精神、成果得不到社會認可的一個重要原因。有人埋怨說，中國的法律對學校的自主權沒有明確的界定，校長的法律地位不明確，沒法自主。其實，全國人大早在2000年就對高校辦學自主權作了界定，大體包括：招生自主權；
設置和調整學科及專業(yè)的自主權；
教學自主權；
開展科學研究、技術開發(fā)和社會服務的自主權；
開展對境外科技文化交流的自主權；
進行內部機構設置、評聘教師和其他專業(yè)技術人員及調整津貼和工資分配的自主權；
財產管理和使用的自主權等七個方面[39]。這里只存在實踐不到位的問題。
�。澳芡葡蚴袌龅亩家葡蚴袌觥痹瓌t。“能推向市場的都要推向市場”，這是實踐對教育資源配置方式改革的呼喚，是中國教育適應社會主義市場經濟改革的必然選擇。二○○七年四月，中共福建省教工委、省教育廳發(fā)出通知，以制度的形式在全省推廣市場配置教育資源方案[40]。明確提出“逐步建立適應符合我省教育發(fā)展實際的教育系統(tǒng)公共資源市場化配置體系，促進我省教育事業(yè)的健康、持續(xù)、快速發(fā)展”，要求“能推向市場的都要推向市場，無論是有形的還是無形的公共資源，都要逐步納入市場化配置軌道”。該省教育系統(tǒng)首批確定了八大類應進行市場化配置的公共教育資源，如：“收費查詢服務、教學設備物資采購、教育資產對外承包經營、交通服務、物業(yè)管理、校方責任保險、資產股權轉讓等，具有經營效益、易滋生違法違紀違規(guī)問題的公共資源配置項目”。這是迄今人們能夠真切感受到的唯一的省級教育行政機關（或許還有）實施教育創(chuàng)新的一項重大舉措，是新時期市場配置教育資源改革的一縷透過云層的耀眼曙光。我們應當為之喝彩叫好！為了使市場機制在教育資源配置中發(fā)揮更積極的作用，政府應從一切可以由學校自主決策的領域逐步退出[41]。
對于市場配置教育資源采取何種方式，大家眾說紛紜。王善邁先生認為：有兩種觀點大相徑庭：其一認為教育資源配置應以市場為基礎性手段，教育應產業(yè)化，市場化；
其二認為教育的宗旨是育人，教育不是商品，不應也不能市場化。二者的分歧涉及教育改革的方法論，即市場經濟作用的范圍和教育產品的性質。運用公共經濟學理論作為分析的工具，有助于這一問題的解決[42]。公共經濟學理論觀點認為，問題的關鍵不在于資源本身，而在于如何以最有效率的方式利用這些稀缺資源[43]。說到底，這最有效率的方式就是制度保障下的市場配置方式。
在教育理論和教育實踐中，人們習慣于將義務教育理解為純公共產品。人們會因為有關公共產品的概念定義傳統(tǒng)地認為，義務教育由于是政府提供的公益性服務，符合“公共產品”的基本特征。其實，我們還可以就“公共產品”的內涵外延提出其他方面的質疑。比如，義務教育可不可以用“產品”來定義，尚值得商榷；
義務教育是不是“純公共的”？《義務教育法》規(guī)定的“義務”是特指的、有范圍的和有個體特征的教育對象群體。因此，義務教育不符合“公共產品”的“消費上具有非競爭性和非排他性（薩繆爾森定義）”的有關特征。首先，義務教育的“消費”對象僅限于“義務教育階段”（小學至初中9年）的受教育者；
其次，“消費”對象指向最終是符合義務教育條件的學生本人，并不是公眾；
第三，義務教育的“消費者”，具有明顯的“排他性”，即不是“這一個”就不具有“消費”主體資格，就會被“排斥”；
第四，符合主體資格者“消費”（特指義務教育經費資源）后，其他人就不能夠再“消費”此資源。所以說，教育資源的配置方式的轉變，應從相關法律的立法本意為出發(fā)點，而不是只側重計劃方式和市場方式這些形式上的東西。
采取“宏觀計劃，微觀市場”的資源配置方式適合我國教育的現實和教育改革發(fā)展方向。市場配置教育資源的方式可以使教育與市場直接接軌，學�？稍诒ＷC完成計劃配置資源目標的基礎上，根據教育市場供求關系的需要，參與教育市場的競爭，在競爭中擴大自身資源，實現教育與市場的最佳結合，實現教育資源的不斷優(yōu)化，持續(xù)增值。
四、市場配置教育資源的制度保障
國家政策導向是避免市場配置資源盲目性的必要手段[44]。市場配置教育資源，也必須在國家宏觀調控下進行。這是公益保障的根本前提。一方面，市場不是萬能的，市場作用有其盲目性的一面；
另方面，我國目前教育市場機制和功能還不健全，存在著規(guī)則和制度方面的許多盲區(qū)和漏洞，統(tǒng)一的教育市場尚未形成，需要逐步完善。政府配置資源的權力過多過大，職能轉變不到位，是現階段資源配置中基礎性作用不能正常發(fā)揮的根本原因[45]。由于我國教育資源分布領域廣，構成復雜，性質各異。導致教育資源與市場配置矛盾與沖突的主要因素是：教育公共性與產業(yè)性之間內在矛盾的協(xié)調和利益關系的把握。關鍵取決于公共政策的價值取向。公共政策是兩者之間的潤滑劑和平衡器。對市場配置教育資源，需要從政策層面上根據教育層次、地區(qū)經濟、資源性質等方面采取不同的方法和措施，分別對待，分步到位。轉變政府及其教育行政主管部門管理職能和改善教育資源配置方式，是教育體制改革要重點解決的關鍵問題和重大課題。必須有相應的制度來保證教育資源的市場配置，應把教育資源市場優(yōu)化配置放在世界教育經濟發(fā)展的大舞臺上進行制度化的安排。
黨的十四大以來的16年間，我國在資源配置方式上的成功實踐充分表明，教育資源實行市場配置是可行的。由于市場配置教育資源的工作相對滯后于其他領域資源的市場化配置，仍然需要在實踐中進一步探索，逐步完善。凡是具有行政管理職能的、由公共財政投入作支撐的行業(yè)、產業(yè)和產品，仍然需要科學周密的計劃和體現公平原則的政策安排，教育也應當如此。由于教育的特殊性，市場配置教育資源需要采取特殊的政策措施。宏觀政府計劃、微觀市場調節(jié)，應當是我國實現市場配置教育資源的總體布局。當然，在配置方式上應進行適應性改進。體制問題要靠改革解決，而結構調整則應該主要由市場機制自主完成。好的宏觀經濟政策應該有利于結構調整和優(yōu)化，而不是試圖用行政手段直接解決結構問題[46]。
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�。ㄒ唬┕姹Ｕ现贫仁鞘袌雠渲媒逃Y源的根本前提。我國的《憲法》、《教育法》、《義務教育法》、《高等教育法》、《職業(yè)教育法》和《民辦教育促進法》等法律法規(guī)，都將教育的公益性作為立法的重要原則作了相應的規(guī)定。《義務教育法》“合理配置教育資源，促進義務教育均衡發(fā)展，改善薄弱學校的辦學條件，并采取措施，保障農村地區(qū)、民族地區(qū)實施義務教育，保障家庭經濟困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務教育”[47]的規(guī)定。《高等教育法》“根據不同類型、不同層次高等學校的實際，推進高等教育體制改革和高等教育教學改革，優(yōu)化高等教育結構和資源配置，提高高等教育的質量和效益”[48]作了規(guī)定�！堵殬I(yè)教育法》中有“對受教育者進行思想政治教育和職業(yè)道德教育，傳授職業(yè)知識，培養(yǎng)職業(yè)技能，進行職業(yè)指導，全面提高受教育者的素質”[49]的條款�！睹褶k教育促進法》中進一步明確了“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分”[50]。維護教育的公益性就是維護國家的法律法規(guī)。保障教育的公益性就是保障國家相關教育法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行。市場配置教育資源，必須是在保障教育公益性的前提下有序進行。
�。ǘ┈F代教育產權制度是市場配置教育資源的先決條件。在國內教育市場機制不健全，發(fā)育不完善的情況下，我國教育體制改革和教育資源配置面臨諸多機制性和政策性障礙。首先是現代教育產權制度尚未建立，資源配制的主體不明確，目標不清晰，保障不完善，缺乏健全的法規(guī)政策支持。長期以來，在計劃經濟體制下形成的傳統(tǒng)觀念和政策制度，都會成為教育資源優(yōu)化配置的阻力�，F階段，我國的教育資源配置權主要掌控在縣（區(qū)）級以上政府及其教育行政主管部門手中，他們既是教育資源的權屬擁有者，又是教育資源的調配管理者。建立健全現代教育產權制度是實現市場配置教育資源的關鍵所在。教育市場的完善程度及其有效性決定和影響著教育資源配置的有效性。只有“產權明晰、權責明確、政事分開、管理科學”，才可能有效地規(guī)范教育資源市場配置后的辦學行為和資源經營風險。
�。ㄈ┳灾髦涡Ｖ贫仁鞘袌雠渲媒逃Y源的基本保證。1995年3月18日第八屆全國人民代表大會第三次會議通過《中華人民共和國教育法》第28、29條對學校的權利義務作了較為詳盡明確的規(guī)定，而對校長，只是在第30條這樣提到：“學校及其他教育機構的校長或者主要行政負責人必須由具有中華人民共和國國籍、在中國境內定居、并具備國家規(guī)定任職條件的公民擔任，其任免按照國家有關規(guī)定辦理。學校的教學及其他行政管理，由校長負責”。２００６年６月２９日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議修訂的《中華人民共和國義務教育法》，對學生、學校、教師和教育教學等都分別設立章節(jié)作了具體規(guī)定，對于校長，只是在第26條這樣提到：“學校實行校長負責制。校長應當符合國家規(guī)定的任職條件。校長由縣級人民政府教育行政部門依法聘任。”兩部重要的國家教育法律，對于校長，除了對其任職條件和任免權限有明確要求外，其他的一切權利義務，就只能聽任有權任命他的行政領導來賦予了。保障學校的辦學自主權，需要通過進一步完善法律，讓學校真正成為權責利明確的教育主體。
溫家寶總理在2007年8月22日舉行的國務院第二場教育工作座談會上，就切實轉變教育行政機關職能、進一步落實學校辦學自主權時語重心長地談到：“南開的張伯苓自主辦學時，學校就非常興旺。我們也得把每所學校辦出特色，辦出自己的特點�！盵51]學校缺乏辦學自主權，是我國教育界從小學到大學普遍存在的制度和體制上的問題。國家督學、山東濰坊市教育局局長李希貴先生認為：現在的問題是：一些該管的事情總是找不到該管的單位；
而完全可以由著學校獨立去做的，卻常常冒出許多既“主動”又“積極”的部門插手。我們賦予了一些部門太多的權力，他們可以隨意地對學校指手畫腳，但卻并不承擔指手畫腳帶來的后果。為什么會這樣？是因為體制上沒有解決好各自的定位。學校沒有作為一個獨立的法人實體自主發(fā)展，仍然在計劃經濟的泥潭里掙扎，一天天地應付著太多來自上面的東西，很容易迷失自我[52]。在社會主義市場經濟的制度環(huán)境中，為了保證教育滿足社會需要并與經濟發(fā)展相協(xié)調，學校必須面向市場自主辦學。為了保證學校的辦學自主權，必須確立和強化學校法人制度，使學校依法自主辦學獲得法律保障。不斷提高教育行政部門的法律意識和法治意識，徹底糾正政府和其他舉辦者對學校辦學自主權的侵犯行為[53]。
第四部分：建立現代教育產權制度的機制和途徑
在建立現代教育產權制度的過程中，教育產權明晰和教育資源（資產）的自由流動，將是這一制度改革要著重解決的重大課題。因此，必須建立行之有效的教育改革保障機制，拓展符合建立現代教育產權制度的現實途徑，確保改革進程又好又快的取得預期效果。
一、建立適應市場經濟條件下公共教育運行的法治機制，切實保障教育改革有序進行。
�。ㄒ唬┙逃Y產所有人機制。教育資產所有人機制，是教育資產所有人依法對自己所擁有的教育資產行使權利的過程中，對教育資源進行職能和責權調整與配置的一種責、權、利關系。教育資產所有人是教育資產的法定所有者，是教育資產的市場主體。教育資產所有人享受一般市場主體意義上的所有者權益，即：教育資產所有人是學校（包括其他具有教育培訓職能的機構）的舉辦者。在學校開辦期內，其資產依照相關協(xié)議供教育法人辦學使用，教育法人不必向教育資產所有人返還資本金；
教育資產所有人憑其對學校投入的資本以及依據有關教育法規(guī)政策所享受的教育資源，享有分配利潤的權利；
教育資產所有人有權行使學校的辦學管理權（須取得教育法人資格），亦可授權教育法人行使辦學管理權；
教育資產所有人對所授權委托的教育法人所管理學校的債務和虧損負有無限責任或有限責任，而教育法人對學校的其他債務不發(fā)生關系，(點擊此處閱讀下一頁)
一般也不承擔學校虧損的責任。教育資產所有權中的處置權是教育資產所有人獨有的；
協(xié)議辦學期內，支配權和使用權是教育法人獨有的；
教育資產所有人與教育法人分享教育資產（包括有形資產、無形資產和政策性教育資源）占有權和收益權，以實現該產權增值保值，實現教育的社會效益和經濟效益。
國家發(fā)改委宏觀經濟研究院研究員常修澤先生認為，建立現代產權制度，在實踐中應解決這樣四個問題：一是要確立產權界定制度，誰出資誰所有；
二是建立產權配置制度；
三是解決產權流動、流轉、流通和運營問題；
四是產權保護的問題，以立法為起點，把我國的產權及其配套改革推向前進[54]。國有教育資產占主導地位的教育資產所有人（以往的公辦學校），也應明確界定各級教育資產所占比例，以控股者身份確定教育資產所有人的名稱和管理層次。比如，國家控股的，冠以“國立”，省控股的，冠以“省立”，縣控股的，冠以“縣立”。盡管都是“公有”的，但產權界限一定要清晰，是哪一級的就是哪一級的，該由誰所有就由誰所有，該由誰主導就由誰主導。股份合作制教育資產所有人亦應如此。在公私合作辦學中，私人股權占控股地位的，在教育資產的經濟性質上應屬“私立”。
（二）教育法人機制�，F代產權制度和傳統(tǒng)產權制度的根本不同點就在于現代產權制度中的產權關系表現為出資人財產和法人財產的分離，從而導致出資人所有權和法人財產權的分離[55]。教育產權完整性的基本前提是授予性。不經過政府行政授予辦學主體資格和辦學權的教育產權是不完整的或不具效能的。教育法人是依法經國家認可的教育組織，是教師的執(zhí)業(yè)機構。現代教育產權制度體制下的教師，是指依法取得教師資格證書，為社會提供教育服務的執(zhí)業(yè)人員。教育法人應當具備下列條件：有自己的名稱、住所和章程；
有規(guī)定金額以上的資產；
有符合相應規(guī)定數額以上的教師。教育法人依法自主開展教育教學業(yè)務，以該教育法人的全部資產對其債務承擔責任。教師可以設立合作或合伙教育法人，以該教育法人的全部資產對其債務承擔責任。教育法人和教師應當依法納稅�，F代教育產權制度條件下的教育資產所有人和教育法人將是兩個獨立的法律關系主體，即使兩者統(tǒng)一為一體的情況下，即教育資產所有人同時是經營著該資產的教育法人，也應如此。教育資產所有人和教育法人之間是一種委托代理關系。教育法人化，就是要賦予教育自由運作的權力，使其更容易發(fā)揮教育專業(yè)特色，強化教育的行業(yè)獨立性，更好地適應社會和經濟發(fā)展的需要。實行教育法人化，將改變原有的公辦學校教職工的國家事業(yè)單位工作人員身份，減少財政預算支出。實行教育法人化后，學校不再是國家行政部門的下屬機構，而成為獨立的市場主體，擁有獨立的法人權利。教育法人不具有政府意義上的行政級別。依資質可分為高教、中教（高中和初中）、小教和幼教四個類型；
依從事教育職業(yè)的類型可分為普通教育、職業(yè)教育和特殊教育三個類型。教育法人可自由成立，自由組合。對教育法人實行國家、省、縣三級管理。教職員的身份由事業(yè)編制向自由職業(yè)者過渡。無論公立還是私立學校，教師的聘用均采用公開招聘制和任期制，并放寬對教師兼職、兼業(yè)的限制。原有制度體制下，國家事業(yè)編制內的“鐵飯碗”使教職工缺乏競爭意識，論資排輩的序列工資體系不利于人才脫穎而出，最終導致學校缺乏活力。實行教育法人化之后，教職員工不再是國家事業(yè)編制內人員（實際享受公務員待遇），將有助于教育事業(yè)的有序競爭和提高現代教育管理水平。
（三）公共教育經費管理機制。這里所說的教育經費，是指既包括國家或政府用于教育事業(yè)的費用，也包括私人用于教育事業(yè)的費用。教育經費管理，就是有關教育法人和相關政府機關，遵循法規(guī)制度和管理原理，對教育經費進行籌措、分配和使用的過程。教育經費管理具有籌資、導向和監(jiān)管三大功能。我國的教育經費來源，在80年代教育改革前，幾乎全部來自政府的預算內財政撥款。自80年代中期實行地方負責、分級管理的體制后，初等和中等教育的管理權與責任劃歸到了地方政府，在教育經費的供給和管理上，則采取“誰管誰出錢”的辦法，層層下放，省下放到縣，縣下放到鄉(xiāng)，鄉(xiāng)下放到村。這種管理體制極大調動了地方辦教育的積極性，地方對教育的投入大大增加，在一定程度上促進了地方教育的發(fā)展，同時也減輕了國家在教育上的沉重負擔，有一定的積極意義。但也出現了一些突出的問題是，由于地方經濟條件和發(fā)展水平的差異，層層下放的政策必然導致貧困地區(qū)教育經費嚴重短缺，教育條件下降甚至難以維持，形成了教育發(fā)展的不平衡[56]。
將公共教育經費管理，尤其是義務教育階段的教育經費管理，納入社會保障系統(tǒng)，建立公共服務型的教育經費管理機制，是保證我國教育平衡發(fā)展、公平發(fā)展的重要制度措施。
�。ㄋ模┙逃虒W管理監(jiān)督機制。也就是目前已建立和推行的政府教育督導機制。教育督導的主要內容是檢查和監(jiān)督地方各級政府及教育行政部門貫徹執(zhí)行國家教育法律、法規(guī)和政策的執(zhí)行和貫徹落實情況。教育的公共性所具有的行政性，賦予國家、政府及其教育行政部門依法行使教育管理的權力和職能。國家必須依法對各種教育活動實施控制、協(xié)調、指導和監(jiān)督。教育管理歷來是各級政府的重要行政職能之一。那種讓“教育獨立于現實社會，獨立于政治”的企圖，顯然是既不合情理，又違反常規(guī)的一廂情愿，也是違背教育基本屬性的主觀臆想。對于教育的產業(yè)性來講，行政管理是一把雙刃劍，用好了，會促進和保護教育的快速發(fā)展，用不好，會阻礙甚至破壞教育的發(fā)展。用得好與不好，關鍵取決于國家教育法規(guī)和教育政策制定的科學有效性及其開放程度。現階段，轉變教育行政管理職能和改善教育供給方式，是教育體制改革要重點解決的關鍵問題和重大課題[57]。需要進一步明確的是，國家以及地方各級政府對教育教學實施監(jiān)管的方法、步驟、程序和內容，一定要法制化、體量化、科學化和規(guī)范化。各級政府及其教育行政部門對教育（主要是通過教育法人對學校）的每一項管理措施都應當是有法可依的，明明白白的，理性的。教育行政管理應以教育法律法規(guī)制約和宏觀指導為主。超脫一些，有所舍，有所得，有所為，有所不為；
少當教育裁判，少組織教育活動，少進行政治說教，少干涉教學業(yè)務。比如，監(jiān)督教學質量的事，組織考試的事等等，這些不屬于教育行政的事情，完全可以由學校、老師和學生、家長及社會去完成，沒必要興師動眾地搞全國統(tǒng)一行動。以考試為例，其實大家都明白，這是在考學，不是在考官。要堅決改變以往那種什么都可以管，什么都可以不管、該管的不管，不該管的亂管的無序管理狀態(tài)。關鍵是要明確該管什么，不該管什么；
明確鑒別教育行政職能的真實內涵，依法行政，不缺位，不越位。
�。ㄎ澹┙逃Y產評估審核機制。這里所說的教育資產，僅指直接服務于教育的有形資產和無形資產，不包括政策性教育資源。教育資產作為經濟行為主體，不可避免地要進入市場流通，其交易的結果，最終必然體現為價格。由于我國的教育資產長期處于不流動狀態(tài)，資產評估長期處于缺位狀態(tài)，教育資產轉化為產權的過程，也是對資產進行重新評估的過程。
我國目前教育資產的基本狀況是，公辦學校的資產，絕大部分名義上屬于國有，這是教育資產的主體部分，比較容易界定；
純民辦學校的資產屬于辦學者所有（土地使用權除外），也容易界定，界限比較模糊的和情況比較復雜的是由公辦學校舉辦的那些半公半私、不公不私的學校，如獨立學院、公辦民助、民辦公助等混亂狀態(tài)下形成的資產。
構建教育投資社會經濟效益評價體系，評價教育投資的社會經濟效益不僅可以增強對教育的經濟意義的認識，改變教育是一項單純的消費與福利事業(yè)的錯誤認識；
還可以增強制定教育發(fā)展規(guī)劃的科學性、計劃性。通過對教育投資社會經濟效益的計算，可以確定教育投資的各種比例，避免人力、物力的浪費，使教育投資獲得最佳的經濟效益。構建區(qū)域教育投資評價指標體系和國家級、省級以及縣（市）教育投資評價的思路，進行努力程度評價、教育資源配置的合理性評價、教育投資利用效率評價等。構建學校教育投資評價體系，進行教育投資總量與來源、教育投資的支出結構、教育投資成本與效益、學校人力、物力、財力資源的使用效率等方面評價。構建個人教育投資評價體系，進行個人教育投資的成本、個人教育投資收益率、個人教育投資回報期等方面的評價[58]。
二、拓展符合建立現代教育產權制度的現實途徑，全面推進教育管理體制創(chuàng)新。
（一）從教育產權重組和股份制改革開始，實現教育投資主體的多元化。教育產權的社會化，是實現市場配置教育資源的基本前提。以教育產權主體的明晰化促進市場配置教育資源取得根本性進展。多利益主體的社會，要求多，監(jiān)督多、競爭也多；
需求多，選擇多，制約多、導向也多。兩方面的吻合，是教育多元化方向發(fā)展的良好動力，也是教育產權多元化制度建立的充分社會基礎[59]�，F代教育產權制度中的資產以股權的形式表現出來，構成學校（各類教育培訓機構）的資本金，形成教育資產所有人產權。教育法人受委托對該資產在教育領域行使使用、管理和支配的權利�，F代教育產權從本質上拒絕不同的經濟制度對其作出的不同的規(guī)定性，但不同的經濟制度可以通過建立適應教育事業(yè)發(fā)展的教育產權制度對教育產權關系、教育產權使用規(guī)則、兩者的結合方式進行調節(jié)，使教育產權、教育產權制度通過適當的改革途徑與社會經濟制度相適應，以提高教育資源（資產）的運行效率和實現教育資源（資產）在全社會范圍內更為有效的配置[60]。
教育產權重組，是指通過對建國以來在計劃經濟體制下形成的公有教育資源（資產）產權歸屬不明晰、不確定的情況，根據教育發(fā)展的現實需求，依照現代產權經濟運行方式，進行改革和改造，建立一種與市場經濟接軌的現代教育產權制度。是在原有單一的被壟斷的共有投資者名義上所擁有全部教育產權的前提下，引入新的投資者，使原來的產權格局改變?yōu)槎鄠�投資者，以多種方式共同擁有的形式。教育產權的多元化組合，能克服單一的公有體制下存在的多種弊病。比如，教育投資嚴重不足與教育資源嚴重浪費等。能有效地強化教育資源配置，有力地提高教育資產所有人、教育法人以及教育從業(yè)者的積極性和創(chuàng)造性[61]。多元化教育產權制度的核心，是形成有利于教育從業(yè)人員充分發(fā)揮聰明才智的機制和環(huán)境。承認并促進教育法人的管理、品牌、專業(yè)知識、專利和經驗等無形資產轉化為股份，對建立現代教育產權制度具有重要意義。教育產權多元化的實現，將會從根本上解決教育投入的嚴重不足。教育產權多元化必須依法有序進行。
�。ǘ┙⒔∪逃a權交易市場。完善的教育產權交易市場是建立現代教育產權制度的前提。建立現代教育產權制度的一個重要內容是產權可交易。產權要能夠交易，就需要有交易市場。應循序漸進地建立健全多層次、多形式的產權交易市場體系。逐步建立以有形市場和無形市場相結合，多樣化的產權出讓主體及收購主體、多層次的產權交易品種、多形式的產權交易方式相結合的產權交易市場體系[62]。教育產權交易市場是指從事與教育產業(yè)有關的房產、土地、設施、裝備等有形資產和品牌、管理、專利、專業(yè)、經驗以及資質等無形資產的出售、租賃、買賣、抵押等交易活動的場所或領域。根據教育行政管理權限和管理層次，可對教育產權交易市場進行層次劃分，分為：國家級市場，省級市場和縣級市場；
根據辦學層次可分為：高等教育市場和中小學教育市場；
根據城鄉(xiāng)教育政策的差異，可分為：城市教育市場和農村教育市場。在涉及到教育領域內的房地產交易時，應與房地產市場規(guī)則對接。教育產權市場除具有一般要素市場的特征外，還具有不同于一般要素市場的獨特的特征，這就涉及到對教育屬性的認識和教育政策的制定問題。這是關系到現代教育產權制度能否真正建立的一個起決定作用的因素。在這方面，需要更進一步深化認識，解放思想，才能真正走出教育產權“你我不分，你我不清”的制度沼澤。
隨著教育產權交易市場的發(fā)育成熟，未來，誰擁有了“中國教育”這塊黃金品牌，誰就占領了中國教育走向世界的制高點。
�。ㄈ┍ＷC教育資產所有人的合法權益和教育法人辦學自主權。對于產權的保護，我國已有一整套較為完善的法律法規(guī)。這些法律法規(guī)完全適用于教育領域和對教育產權的保護。保證教育資產所有人的合法權益和教育法人辦學自主權的根本前提是政事分開，用嚴格的法律手段界定政府與教育資產所有人及教育法人之間的責、權、利關系。以往政府及教育行政部門職能越位、錯位、缺位的關鍵是缺少明確的產權基礎。(點擊此處閱讀下一頁)
由于教育產權不明確，造成政府和教育行政部門的角色和定位錯誤，管了不該管的，該管的卻沒有管好。要把轉變政府及教育行政部門對教育管理的職能提高到保護教育產權，執(zhí)行教育產權制度的高度來認識，徹底改變那種把教育行政部門辦成政事不分、責權利不清的教育管理集團，把學校辦成官氣十足的教育衙門的畸形教育局面。
現代教育產權制度下的辦學自主權，是教育資產所有人與教育法人之間的權利利益關系，不再是政府及其教育行政部門的事務。在這種制度下，政府所要做的是，用法規(guī)的形式明確界定，什么是辦學自主權，怎樣維護辦學自主權以及學校（教育法人）與教育資產所有人、與學生、與家長之間的關系等等。當教育資產所有人與教育法人之間、教育法人與學生及其家長之間發(fā)生權利紛爭或民事糾紛時，教育行政部門可組成類似勞動糾紛仲裁委員會的教育糾紛仲裁委員會，作為調解方來行使行政職能。逐步理順教育產權所派生出來的各種責、權、利關系。汲取現代學校制度中積極合理的成分，促進現代教育產權制度下的辦學自主權的生成。
（四）建立現代教育產權制度要與教育產權關系立法、教育人事制度改革等相應的配套制度的建立結合起來。以教育產權激勵效用為契機，建立適應現代教育產權制度的教育從業(yè)人員收入分配制度�，F代教育產權制度是教育自身改革發(fā)展適應時代需要的創(chuàng)新。我們對現代教育制度的探索，并不是學校換個稱謂，也不是照搬經濟股份制的種種模式，而是在吸收經濟股份制合理內核的思想上作進一步發(fā)展，也就是要把學校辦成一個對外能夠始終適應與滿足社會及個體不斷變化的教育需求，對內充滿競爭、合作與激勵機制的健康的組織，使學校直正進入可持續(xù)發(fā)展的體系[63]。有效的教育產權激勵機制是教育資源中的人力資源充分發(fā)揮作用的關鍵。因此，教育從業(yè)人員的收入分配體制改革要與教育產權制度的建立相配套。現代教育產權制度的建立，首先要考慮與教育從業(yè)人員收入分配制度相配套，相適應。其次，教育產權激勵是促進教育資源合理配置、優(yōu)化配置的基礎制度。教育法人及其員工擁有部分股權或分享勞動剩余，會增強他們的主人翁責任感和敬業(yè)精神，是人力資本在現代教育產權制度作用下，不斷提高勞動效率的重要環(huán)節(jié)，它反映了現代教育產權制度發(fā)展的新特點、新趨勢。再次，結合教育實踐，積極探索，尋求合理的教育產權激勵的多種有效形式。借鑒國外、境外做法，以利益相關人理論為基礎，建立教育法人治理結構。重新修訂《教育法》和《大學法》等教育法律法規(guī)，不斷完善保障現代教育產權制度健康發(fā)展的法制環(huán)境。
�。ㄎ澹┏浞职l(fā)揮教育金融制度在市場配置教育資源中的作用。目前我國教育融資渠道，主要是國家財政轉移支付、社會教育機構收取學費融資和受教育者繳納學費融資等形式。市場化的教育金融機制尚未形成。教育金融制度是現代教育制度的有機組成部分。在建立教育產權制度的過程中，離不開教育金融制度的輔助。應多渠道的進行教育融資，建立起教育金融制度，使更多的資金通過融資渠道進入教育領域。資金是教育供求雙方的共同需求。從資金來源上來講，教育資金可以分為財政型資金和市場化資金。廣義的教育金融是指在傳授過程中教育雙方的融資行為：教育供給方為了生產教育產品（服務類）需要資金融通；
教育需求方為了消費教育服務也需要融資。尋找“教育金融”工具，達到一方面解決教育融資問題，另一方面改善現存教育制度的效果。
金融制度安排對教育制度安排具有反向調整作用，一種科學的教育金融制度安排的運行會帶動教育制度不斷優(yōu)化。目前我國有效教育金融制度建設尚屬于起步階段。教育金融(產品)制度的效率主要表現在財政或金融對教育產業(yè)的支持上。教育金融制度(工具)安排融資效率的低下導致了教育供求兩方主體資金融得性差。更為重要的是，大部分的融資安排對教育制度本身的優(yōu)化作用微弱。教育制度和教育融資制度安排存在互相作用、互相優(yōu)化的可能。教育金融制度的雙重作用不能充分發(fā)揮。一方面，教育金融制度可以起到有效融資的作用；
另方面，教育金融制度的實施可以有效彌補現有教育制度的缺陷[64]。
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