�。壅�要］ 20世紀40年代，古典公共行政學(xué)遭遇到了前所未有的挑戰(zhàn)。面對困境中的公共行政學(xué)，西蒙與沃爾多從兩個不同的方向開辟出了行政學(xué)未來發(fā)展的路徑。西蒙主張引入邏輯實證主義，重建一門更加精致、更有效率的行政科學(xué)。沃爾多注重將民主等規(guī)范價值引入公共行政中，強調(diào)公共行政學(xué)就是一種政治理論。1952年，兩人圍繞公共行政學(xué)的學(xué)科定位、研究方法和價值取向展開了激烈的爭論。這場爭論一方面正式結(jié)束了公共行政學(xué)的古典時期，使得公共行政學(xué)面臨可怕的身份危機；
另一方面深刻影響了隨后半個多世紀公共行政學(xué)的研究走向，其所爭論的問題至今依然是公共行政理論與實踐的中心問題。西瓦之爭對于當下中國的公共行政學(xué)具有極大的警醒與啟迪意義。

　�。坳P(guān)鍵詞］ 西瓦之爭 研究路徑 行政科學(xué) 政治哲學(xué)

　　一般來說，自識意識的公共行政學(xué)發(fā)軔于19世紀末的美國，并在進步主義、政府的改革運動和科學(xué)管理運動的推動下，于1930年代進入發(fā)展的黃金時代，形成了所謂的“正統(tǒng)論”公共行政學(xué)（沃爾多，1988[1968]）。在其興盛之時，無論是在理論界，還是實務(wù)界，“正統(tǒng)論”行政學(xué)都贏得了廣泛的贊譽。從實踐上看，公共行政理論在政府高層影響顯著并成功地解決了那個年代的一些最為緊迫的問題，不僅僅是政府，產(chǎn)業(yè)界也要求公共行政學(xué)者提供理論知識與指導(dǎo)（斯蒂爾曼，2004[2000]）。就理論而言，古立克和厄威克的《行政科學(xué)論文集》所彰顯的POSDCORB原則作為一種“好”的行政思想推動了“正統(tǒng)論”行政學(xué)的興起、成長與繁榮（斯蒂爾曼，2004[2000]；
亨利，2002[1999]）。但好景不長，1940年代以來，在一群被視為“異端”的年輕學(xué)者的交相批評下，POSDCORB作為一個曾經(jīng)被普遍認可的“正統(tǒng)學(xué)說”迅速褪色，不僅風(fēng)光盡失，且遭受到了前所未有的危機。對“正統(tǒng)論”行政學(xué)的種種批評，不僅僅在于把以往一直充當著教科書范本的大多數(shù)經(jīng)典變成了“反經(jīng)典”，更主要的是，它們嚴重地削弱了公共行政學(xué)的共識根基（沃爾多，1988[1968]）。

　　公共行政學(xué)何去何從？它如何才能對真實的公共行政世界有所裨益？面對困境中的公共行政學(xué)，西蒙（Herbert Simon）和沃爾多（Dwight Waldo），這兩位“橫跨20世紀后半葉美國公共行政學(xué)的巨人”（Frederickson，2001），從兩個不同的方向為公共行政的未來發(fā)展描繪了藍圖。西蒙（Simon，1997）認為，傳統(tǒng)行政學(xué)之所以失敗，在于其缺乏一套科學(xué)的概念工具，因而主張引入邏輯實證主義，重建一門更加精致、更有效率的“行政科學(xué)”，從而塑造了一種經(jīng)典的理性行政模式。這一模式與進步主義的思維相一致，并與政治科學(xué)的行為革命相呼應(yīng)，至今依然是思考公共行政的一條基本路徑。作為公共行政領(lǐng)域的哲學(xué)家和歷史學(xué)家，沃爾多（Waldo，1948）突顯了行政研究中歷史和文化視野的重要性，強調(diào)公共行政學(xué)是一種政治理論，并將民主等規(guī)范價值注入公共行政的理論與實踐中，從而為公共行政學(xué)設(shè)定了規(guī)范研究的議程。1952年，兩人就此發(fā)生辯論，史稱西蒙－沃爾多之爭（the Simon-Waldo Debate，以下簡稱“西瓦之爭”）。這場辯論被公認為是百年公共行政學(xué)說史上最激動人心、最富于啟發(fā)意義的爭論，它基本上確定了20世紀中葉以來公共行政理論與實踐的發(fā)展方向（Harmon，1989；
Dubnick，1999；
Frederickson，2001）。他們所爭論的問題，至今仍然是公共行政理論與實踐的中心問題（Harmon，1989）。盡管這場爭論已過去50余年，但學(xué)術(shù)界關(guān)于這場爭論的爭論卻此起彼伏，并一直延續(xù)到今天。

　　一、西瓦之爭的緣起

　　乍看起來，西瓦之爭是由沃爾多論文中的一個腳注引起的。沃爾多（Waldo，1952a）在1952年第1期《美國政治科學(xué)評論》上發(fā)表了一篇題為《民主行政理論的發(fā)展》的論文。在這篇長達23頁、有著47個腳注的論文中，沃爾多（1952a: 97）給出了一個似乎是可有可無的腳注，直接把批評的矛頭指向了西蒙：

　　我相信，不存在這樣一個可以將價值加以排除的‘事實決策’的領(lǐng)域。決策就是要從備選項中進行挑選；
在備選項中進行挑選就是導(dǎo)入價值。赫伯特•西蒙顯然對行政學(xué)研究作出了杰出的貢獻。然而，當他不受他所宣稱的方法論的影響時，才作出了這些貢獻。

　　在沃爾多看來，雖然西蒙對公共行政學(xué)作出了重大貢獻，但他的邏輯實證主義的“方法論”卻阻礙了他對公共行政學(xué)的更大貢獻。這一腳注自此拉開了一場長達50余年的爭論的序幕。

　�。ㄒ唬┪髅蓪ξ譅柖嗟姆磽�

　　在隨后的第2期《美國政治科學(xué)評論》上，西蒙（Simon，1952）對沃爾多的批評進行了反擊，并同時得到了沃爾多的回應(yīng)。西蒙在文章的開篇直言不諱地說，對沃爾多關(guān)于事實－價值問題的論述感到“失望”，他（1952:494）說：“我相信這個腳注中的斷言是不正確的（我希望我的這一自信不會受到責(zé)備），并因此冀望沃爾多先生會更加特別地指明邏輯上的斷裂是在哪兒發(fā)生的，指明還有什么是達到我所得出的結(jié)論的正確前提和推理思路”。

　　西蒙（1952:494）對沃爾多的反擊遵循這樣一種邏輯：“愛我，愛我的邏輯”。既然沃爾多認為西蒙對行政學(xué)研究作出了杰出的貢獻，其結(jié)論是有益的，那么，他就得服從西蒙得出這一結(jié)論的演繹方式，即邏輯實證主義的演繹方式。雖然沃爾多贊揚了西蒙對公共行政學(xué)所作的貢獻，但西蒙一點都不領(lǐng)情，并認為沃爾多不是在表揚他而是在責(zé)備他，因為沃爾多并沒有運用嚴格的邏輯實證主義的推理方式得出這一結(jié)論，相反，其結(jié)論建立在“政治理論家”們所慣常采用的“那種散漫的、文學(xué)性的、隱喻式的方式”上（Simon，1952:495）。對這種方式，西蒙（1952:496）的批評近乎嘲諷：“在政治理論中被容許的不嚴謹?shù)臉藴�，在邏輯學(xué)的基本課程中，如亞里士多德邏輯或符號邏輯中，也不會得到及格以上的分數(shù)”。

　　本著這樣一種邏輯，西蒙（1952:495）對那些喜歡批評邏輯實證主義主義立場的所謂的“政治理論家”進行了批評：“我在關(guān)于政治理論的著述中所遭遇的這類裝飾著斷言、謾罵和隱喻的文章，經(jīng)常給我?guī)�來具有美感愉悅的沖擊，但通常不具有說服力”。接著，他（1952:494）把矛頭直接指向了沃爾多，“我不能發(fā)現(xiàn)沃爾多先生用以奠基其論點的絕大多數(shù)前提，這一點令我感到不安，更令我感到不安的一個事實是，我所發(fā)現(xiàn)的一個關(guān)鍵性前提是錯誤的”。這個關(guān)鍵性的前提就是，邏輯實證主義者認為“命題分為‘價值決策’和‘事實決策’”，但西蒙（1952:494）認為“‘判斷’這一術(shù)語指的是決策的某個元素，而不是指作為整體的決策”，而“政治理論家”誤讀成了“命題分為‘價值判斷’和‘事實判斷’”。西蒙（1952）據(jù)此認為，實證主義者并不能成為民主行政理論的絆腳石。

　　（二）沃爾多對西蒙的回應(yīng)

　　在同一期的《美國政治科學(xué)評論》上，沃爾多（Waldo，1952b:501）就西蒙的批評做了回應(yīng)。他首先攻擊了西蒙的演繹方式所存在的漏洞，“即使我們愿意選擇邏輯實證主義的救贖方式，情況也不像西蒙教授所聲稱的那樣簡單”。他（1952b:501）一再表明，政治理論家們并不反對“作為思想、調(diào)研技巧或行動的實證主義和經(jīng)驗主義”，相反，他們非常欣賞其所提供的大量的信息。但沃爾多（1952b:502）更強調(diào)，實證主義和經(jīng)驗主義并不享有發(fā)現(xiàn)真理的獨占權(quán)。他機智地運用西蒙曾經(jīng)發(fā)表的一篇論文中所運用的邏輯指出了他的自相矛盾之處，他說：

　　正確的結(jié)論，除了可以從已正式聲稱的方式得出外，還可以其他的方式得出，對此，我無需證明，因為西蒙教授最近在本刊發(fā)表的文章中已經(jīng)說得夠多：“在這篇評論里，我將主張，佩里先生的第一個結(jié)論是不正確的，他的第二個結(jié)論是正確的──但是并不是因為他給出的理由”。

　　此外，沃爾多還敏銳地捕捉到了西蒙的經(jīng)典著作《行政行為》中的一段并不遵循其慣常演繹推理方式而得出的重要結(jié)論。西蒙(1997:65)斷言，“民主機制存在的基本理由就在于其能作為證實價值判斷的程序”。沃爾多（1952b:502）就此批評說：“一個可經(jīng)驗證實的命題是，民主機制存在的基本理由，不在于其能作為證實價值判斷的程序，除非我們慷慨地允許作者作出這樣的解釋，即為民主辯護的任何一個人（不管他怎么認為他正在做的事），都是在證實他自己的價值判斷，或是在主張其他人也可以證實他們自己的價值判斷”。沃爾多（1952b:503）接著用西蒙所批評的那種“散漫的、文學(xué)性的、隱喻式的方式”大大挖苦了西蒙一番：

　　西蒙教授力圖避免遭遇政治理論家，并依照他自己的主張，將他自己隱藏在一個寫有“安靜！科學(xué)家正在工作”字樣的屏風(fēng)后面。但是如果他確確實實關(guān)注他的著作中的一致性和關(guān)聯(lián)性的話，他顯然應(yīng)該花費更多的時間來研究傳統(tǒng)政治理論而不是研究他的那些邏輯書籍。

　　二、西蒙路徑與沃爾多路徑的對比與沖突

　　西瓦之爭顯然不能被簡單地看作是一次因腳注引發(fā)的偶然爭論，他們所爭論的問題已經(jīng)遠遠超出了上述兩篇文章的范圍，誠如哈蒙（Harmon，1989:437）所說，“1952年的爭論不過是《行政國家》與《行政行為》之爭論的一個腳注”，它涉及到兩種哲學(xué)傾向和思維方式的爭論，涉及到兩種不同的公共行政研究路徑之間的爭論。兩者的分歧首先表現(xiàn)在學(xué)科層面上，而他們之所以要討論公共行政是否是一門科學(xué)，其要旨在于為公共行政設(shè)定效率或民主的價值目標。從根本上來說，支撐這一分歧的基石在于兩者截然相反的哲學(xué)方法論訓(xùn)練�，F(xiàn)代行政學(xué)之所以得以發(fā)生，一方面是基于現(xiàn)代社會所獨有的以技術(shù)理性為特質(zhì)的現(xiàn)代性，另一方面則基于西方社會以自由民主為特質(zhì)的政治傳統(tǒng)（尤其是美國獨特的“反國家主義”政治傳統(tǒng)）。這兩大思想傳統(tǒng)決定了西方公共行政學(xué)自產(chǎn)生伊始就在一種技術(shù)理性與價值理性中兩極徘徊。前者構(gòu)成西蒙路徑的哲學(xué)基石，后者構(gòu)成沃爾多路徑的信念支撐。因而，西瓦之爭不過是西方思想史上兩種對立的哲學(xué)方法論和兩種不同的社會科學(xué)范式之間的沖突在公共行政領(lǐng)域的延續(xù)。

　�。ㄒ唬�學(xué)科定位之爭：公共行政學(xué)是一門科學(xué)嗎？

　　從歷史上看，西方人對自然和社會的探討采用兩種截然不同的路徑。前一種路徑以“真”為取向，后一種路徑以“善”為價值。通過這兩種不同的智識努力，西方人發(fā)展出了兩套系統(tǒng)的知識體系，一套是關(guān)于“自然規(guī)律”的知識體系，即我們通常所說的“自然科學(xué)”；
另一套則是關(guān)于人與社會的知識體系，其經(jīng)典的表現(xiàn)是為哲學(xué)文化，人們常稱之為“人文科學(xué)”或“精神科學(xué)”。此即斯諾所說的“兩種文化”、李凱爾特所說的“自然科學(xué)”與“文化科學(xué)”和康德所說的“燦爛星空”與“道德律令”之間的對立。到了19世紀，“科學(xué)”一詞逐漸被窄化與神化。其窄化的表現(xiàn)突出地表現(xiàn)在邏輯實證主義者身上。在他們看來，真正的科學(xué)只能建立在“經(jīng)驗”基礎(chǔ)之上，必須借助觀察、實驗等實證方法，由此歸納出相關(guān)的知識體系。而這種形態(tài)的科學(xué)不僅可以提供事物之間的因果關(guān)系的論證，同時也可以為人們預(yù)測相關(guān)的社會現(xiàn)象提供準則。其神化的表現(xiàn)則如法伊爾阿本德(Feyerabend，1992[1978]:255)所批評的那樣：“科學(xué)是最新、最富有侵略性、最教條的宗教機構(gòu)”。

　　歷史上的這兩種科學(xué)觀反映在公共行政領(lǐng)域，就突出地表現(xiàn)為西蒙與沃爾多之間的第一層爭論：公共行政是一門科學(xué)嗎？當時的學(xué)術(shù)界有一種聲音，即認為“社會科學(xué)不是一門真正的科學(xué)”，因此，西蒙和沃爾多都必須同樣直面“公共行政是一門科學(xué)嗎”這一問題（Waldo，1956:1）。在沃爾多（1988[1968]:32-33）看來，這個問題給公共行政學(xué)帶來了很大的麻煩：

　　自從二十世紀四十年代以來，公共行政學(xué)界很顯然呈現(xiàn)出—副艱苦勞動和不斷轉(zhuǎn)變、以及互相爭吵和內(nèi)容混亂的局面�，F(xiàn)在擺在面前的有以下兩個問題：公共行政是否已恰當?shù)乇豢闯梢婚T學(xué)科？……

　　面對這一共同的問題，西蒙（1997）主張用自然科學(xué)的研究方法來探尋行政組織中的成員行為，進而發(fā)展一門真正的“行政科學(xué)”。沃爾多（1968a；
1968b）則對西蒙的觀點展開了批評，認為公共行政不是一門科學(xué)性的學(xué)科，而是一種專業(yè)。

　　西蒙（1997:356）認為，“科學(xué)可以分為兩類：理論的和實踐的”。這兩者之間有著基本的、顯著的差別。(點擊此處閱讀下一頁)

　　理論科學(xué)專注于發(fā)現(xiàn)和證明與人類知識相關(guān)的某個領(lǐng)域的正確的經(jīng)驗性命題，實踐科學(xué)則關(guān)心如何實現(xiàn)建立在科學(xué)知識基礎(chǔ)上的決定。在第一類科學(xué)中沒有祈使語氣，它涉及到論斷的事實層面，可以使用“對”或“錯”來表達；
而第二類科學(xué)中則有祈使語氣，它涉及到論斷的倫理層面，可以使用“好”或“壞”來表達。西蒙（1997:357）指出，人們可以由此得出兩個確定的結(jié)論，“第一，科學(xué)只對與驗證有關(guān)的語句感興趣。因此，科學(xué)關(guān)心的是語句含義的事實層面，而不是倫理層面。第二，按照我們這里的說法，實踐科學(xué)與理論科學(xué)的區(qū)別只是在倫理層面”。西蒙（1997: 358）進而認為，人們通常關(guān)于自然科學(xué)和社會科學(xué)的區(qū)分是“毫無意義”的，因為無論是自然科學(xué)還是社會科學(xué)，都是他所說的理論科學(xué)，它們都只包含對事實的陳述而無關(guān)倫理判斷，因而，即使兩者可以作出一些區(qū)分，但這些差別是“膚淺的”，“必須予以去掉”（Simon，1997:358）。西蒙的潛臺詞十分明顯，既然自然科學(xué)與社會科學(xué)沒有什么本質(zhì)區(qū)別，那么，“科學(xué)只關(guān)心語句含義的事實層面”就不僅適用于自然科學(xué)，也適用于社會科學(xué)；
進而，自然科學(xué)的方法是適用于所有的研究領(lǐng)域的。這就為他將邏輯實證主義引入公共行政研究埋下了一個伏筆。

　　在對科學(xué)作了一個基本的設(shè)定之后，西蒙（1997:356）轉(zhuǎn)而著手討論“行政科學(xué)的實質(zhì)”這一問題，他認為事實命題與倫理命題之間的區(qū)別有助于我們解釋這一實質(zhì)。行政命題是事實的還是倫理的？判斷的標準在于這種命題能否可以判斷其真?zhèn)�，西蒙�?997:357）說，“如果一個關(guān)于行政過程的命題可以判斷其真?zhèn)�，那么這個命題就是科學(xué)的”。正是通過將事實與價值加以分離并將事實命題界定為可驗證的命題，西蒙（1997:357）得出了他關(guān)于“什么是行政科學(xué)”的答案：第一，“事實元素構(gòu)成了行政科學(xué)的真正的實質(zhì)”。第二，“和任何科學(xué)一樣，行政科學(xué)只關(guān)心事實陳述。在科學(xué)體系中，倫理論斷沒有任何立足之地。當倫理陳述出現(xiàn)時，它們就可以被分解為兩個部分：事實部分和倫理部分；
只有前者才與科學(xué)有關(guān)”（Simon，1997:360）。第三，行政科學(xué)可以有理論的行政科學(xué)和實踐的行政科學(xué)這兩種形式。前者在于對有組織的群體中的人類行為方式進行描述，可以稱之為行政社會學(xué)；
后者旨在為實現(xiàn)行政目標采取相應(yīng)的具體行動，可以稱之為實踐行政學(xué)（Simon，1997:360）。

　　沃爾多對這個問題的回答明顯不同于西蒙，并對西蒙的提出了嚴厲批評。他（Waldo，1956:6-7）認為，科學(xué)的定義有嚴格與寬松、狹義和廣義之分。嚴格的科學(xué)定義明確區(qū)別了科學(xué)與技術(shù)，它特別強調(diào)數(shù)學(xué)在科學(xué)中的作用，能否用數(shù)學(xué)公式來表達對經(jīng)驗規(guī)律性的認識似乎是衡量一個學(xué)科“科學(xué)性”的標尺，從這個定義看，社會科學(xué)并不能被稱為科學(xué)。但實際上，我們平常所說的科學(xué)并非都是指這種狹義的科學(xué)。相反，人們通常是將科學(xué)等同于“知識”或者說“經(jīng)驗知識”來使用的，即指關(guān)于經(jīng)驗的規(guī)律性的系統(tǒng)的信息。從這樣的定義看，社會科學(xué)就大有可能被稱之為科學(xué)了。至于“學(xué)科”的概念，沃爾多（1988[1968]:33）指出，

　　如果給“學(xué)科”下一個非常嚴格的定義，即看作是一種具有一套連貫而協(xié)調(diào)的理論的知識性事業(yè)，那么公共行政學(xué)便不是一門學(xué)科而且也許肯定不會成為一門學(xué)科。但是在社會科學(xué)中即使有的話也只有很少數(shù)的科學(xué)及其分支的學(xué)科，是符合這種規(guī)定的。實際上在物理學(xué)中即使有也只有很少是符合這一規(guī)定的。而如果“學(xué)科”是按人們所曾經(jīng)認為的以統(tǒng)一的信念為核心的知識這種說法來下定義，那么就十分可能在目前這些互相競爭的觀點之中，有一種在將來會取得主導(dǎo)地位；
或者說有一種新的綜合理論會取得這種地位�？墒�，在當前應(yīng)該強調(diào)指出的是，一方面，就構(gòu)成一種學(xué)科的內(nèi)容來說，還缺乏一致的意見；
而另一方面，知識的進步，又不能夠等待完美無缺的定義和完全一致的意見。

　　依據(jù)這種區(qū)分，沃爾多（1956:11-13）嚴厲地駁斥了那些主張“社會科學(xué)不是真正的科學(xué)”、或者“只是科學(xué)中的二等公民”的觀點。他說，人們常常把社會科學(xué)和自然科學(xué)類比，對它提出不適當?shù)囊�求，進而因為它不能達到這樣的要求而否認其科學(xué)性。例如，人們常常發(fā)出這樣的疑問：“為什么社會科學(xué)家不能根除戰(zhàn)爭的根源？”沃爾多（1956:11-13）認為，這樣的要求是不適當?shù)�。實際上，社會科學(xué)一直在制止暴力、阻止大規(guī)模的生命的毀滅、創(chuàng)造財富等方面發(fā)揮著作用；
但是，科學(xué)研究本身卻并不一定影響到研究的對象，即便社會科學(xué)在這一方面作用有限，但并不影響其科學(xué)性，自然科學(xué)中也有同樣的情況，有些研究可以為人們利用，對人們對研究的對象發(fā)揮影響，做出某種控制，但有些研究卻與對研究對象的控制無關(guān)，如有關(guān)地震的研究等等，因此，這并不是否認社會科學(xué)有科學(xué)性的一個理由；
另一方面，戰(zhàn)爭的可與否，本身就是個道德問題，不同的人有不同的回答，因此從這一點對社會科學(xué)加以苛責(zé)是不恰當?shù)摹?/p>

　　對于自然科學(xué)和社會科學(xué)究竟誰更“科學(xué)”一些，或者更先進一些這個問題，沃爾多（1956:14-16）認為，也許本來就是個無法給予回答的問題，因為實際上沒有辦法來衡量。目前總的趨向是將自然科學(xué)的概念和方法運用于社會科學(xué)，并且以運用的程度來衡量各門社會科學(xué)誰更接近于“科學(xué)”，但這實際上只是一種假設(shè)，假設(shè)自然科學(xué)的概念和方法可以應(yīng)用于社會領(lǐng)域，否則社會科學(xué)便是不發(fā)達的，這樣的觀念是令人無法接受的，因為，自然科學(xué)的概念和方法究竟在多大的程度上能夠運用于社會領(lǐng)域，這本身就是未知的、有爭議的。盡管自然科學(xué)的科學(xué)性往往被認為是不容置疑的，但實際的情況要復(fù)雜得多。任何科學(xué)發(fā)現(xiàn)的結(jié)論本身都具有實驗性和不完善性．同時科學(xué)所依賴的前提也不是不能質(zhì)疑的，數(shù)量化的程度也并非衡量“真正”科學(xué)的唯一標尺。作為社會科學(xué)家，既要尊重科學(xué)又不能盲目崇拜科學(xué)，社會科學(xué)家更沒有理由妄自菲薄。

　　在對流行的觀點進行了批判之后，沃爾多（1956:16-26）提出了他對社會科學(xué)的獨特的理解。他說，社會科學(xué)不僅是理論和學(xué)說，而是社會中一切人為的發(fā)明，包括各種制度安排。他認為，人類實際上不斷地更新著各種社會制度安排，滿足社會不斷變化的要求，因此，關(guān)注社會科學(xué)并不僅僅是關(guān)注科學(xué)，而是要著眼于社會的發(fā)展。他也正是從這個角度來討論社會科學(xué)的重要性的。沃爾多（1956:16）強調(diào)說，如果沒有社會科學(xué)的進步，自然科學(xué)的進步是不可能的。他（1956:16）據(jù)此斷言，社會科學(xué)和自然科學(xué)一樣，對人類的發(fā)展做出了同樣多的貢獻，作為社會科學(xué)之一的公共行政學(xué)的價值同樣不能被低估。

　　要言之，沃爾多雖然和西蒙一樣，也對傳統(tǒng)的自然科學(xué)與社會科學(xué)的區(qū)分提出了自己獨特的看法。但是，西蒙著眼于事實與價值的分離，但沃爾多則著眼于社會科學(xué)與人類生活的關(guān)聯(lián)；
前者更多地是一種學(xué)術(shù)上的旨趣，后者更多地體現(xiàn)了一種對社會的關(guān)懷。

　�。ǘ�）哲學(xué)方法論之爭：實證的，還是規(guī)范的？

　　麥克斯懷特（2002[1997]：173）說：“要完整地理解赫伯特·西蒙的著作在公共行政學(xué)中所引發(fā)的變革的本質(zhì)，我們就必須在本體論的層面上把它和傳統(tǒng)主義者（以沃爾多為代表──引者注）的視角進行對比；
它們之間的區(qū)別是根本性的”。前者立足于政治科學(xué)的實證方法，后者立足于政治哲學(xué)的規(guī)范方法。規(guī)范方法源自于傳統(tǒng)的人文學(xué)，存在于從古希臘到現(xiàn)在的道德哲學(xué)與政治哲學(xué)的漫長歷史之中（巴克勒，2006[2002]），它著重從價值的層面來看待和理解公共生活，關(guān)注的是有關(guān)“應(yīng)然”的問題，也就是解釋什么是好的、什么是值得的、什么是應(yīng)當?shù)模?br>而實證方法著重研究的事實層面，即以價值中立、甚至是價值祛魅來談?wù)摴�共生活（任劍濤�?003）。在19世紀末期以前，規(guī)范方法一直是學(xué)術(shù)研究中的主流。但隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展與邏輯實證主義的興起，實證方法逐步在各個學(xué)科領(lǐng)域取得了霸權(quán)地位。

　　在學(xué)術(shù)研究中，不同的研究方法將會導(dǎo)致完全不同的研究實踐。西蒙（1991）認為， “正統(tǒng)論”行政學(xué)研究方法只能得到諺語而得不出行政原則，那我們就應(yīng)在研究方法上尋求新的突破，把公共行政領(lǐng)域從當前的困境中解救出來。西蒙所說的新的方法就是在公共行政領(lǐng)域引入邏輯實證主義和行為主義政治科學(xué)方法。所以，西蒙的目的在于用邏輯實證主義對公共行政領(lǐng)域進行重新設(shè)計（亨利，2002[1999]:29）。西蒙（1991:55）承認，其《行政行為》正是以邏輯實證主義所得出的結(jié)論為起點的。從西蒙的文本來看，邏輯實證主義至少在以下三個方面對西蒙有著深遠的影響。一是價值中立取向。邏輯實證主義者堅持“事實”與“價值”相分離的二元論，他們聲稱，科學(xué)并不對它的研究對象作價值判斷，它是獨立于社會和道德價值的中立活動。由于堅持這一原則，邏輯實證主義就從根本上放逐了價值問題。法默爾（2005[1995]:257）就此評論說：“西蒙的文本把邏輯實證主義文本的所謂核心結(jié)論作為給定的東西加以接受（如有關(guān)事實與價值的區(qū)分）”。

　　二是經(jīng)驗主義立場。邏輯實證主義最早可追溯到經(jīng)驗主義，西蒙（1991:68）認為，“如果我們用‘經(jīng)驗主義’來代替‘邏輯實證主義’，該書（指《行政行為》──引者注）的整體論述也會照常前行”。對實證主義者來說中，研究的程序就是從觀察開始，然后進行檢驗。而這又是經(jīng)由試驗方法得以實現(xiàn)的：科學(xué)家通過試驗來發(fā)現(xiàn)客觀存在，從假設(shè)中發(fā)現(xiàn)能夠被用來預(yù)測將來可能性的普遍法則�；�于此，西蒙（1997:xi）認為，

　　化學(xué)實驗從其可重復(fù)性中獲得有效性──即科學(xué)權(quán)威性；
如果不能足夠詳細地描述化學(xué)實驗的可重復(fù)性，那它就沒什么用。在行政中，我們連說明在行政“實驗”中發(fā)生了什么現(xiàn)象的本領(lǐng)都很匱乏──更不用說保證實驗的可重復(fù)性了。

　　三是科學(xué)統(tǒng)一觀念。邏輯實證主義認為社會科學(xué)與自然科學(xué)擁有相同的方法論，任何科學(xué)理論的推理都必須在邏輯上嚴密而且在經(jīng)驗上具有可檢驗性的科學(xué)哲學(xué)思想極其重要。在其為諾貝爾獎委員會所撰寫的一篇自傳性文章中，西蒙說，他在各項科學(xué)研究活動中都遵循著著兩條原則的指導(dǎo)，這兩條原則都深深地打上了“統(tǒng)一科學(xué)”的烙�。↙indbeck，1992）。其一是“盡力用現(xiàn)代科學(xué)工具武裝社會科學(xué)，使社會科學(xué)逐漸成為硬科學(xué)，來更有效地對付它們面臨的難題”（Lindbeck，1992）；
其二是“致力于促進社會科學(xué)家和自然科學(xué)家的關(guān)系，使他們能為解決非常復(fù)雜的公共政策問題一起發(fā)揮自己的專長”（Lindbeck，1992）。

　　和西蒙相反，沃爾多的學(xué)術(shù)思想植根于英國政治史、經(jīng)典政治理論、美國政治學(xué)，因而對時興的經(jīng)驗分析特別是邏輯實證主義懷有很深的敵意（Brown & Stillman，1986:26）。沃爾多晚年回憶時說，當他接觸如下觀點，即人們只有成為哲學(xué)上的邏輯實證主義者才能在科學(xué)上有所成就時，他感到十分震驚，并認為從歷史的角度來看，這種十分嚴格、十分機械的方法一定是有問題的（Brown & Stillman，1986:26）。因而，他一直致力于深入批評邏輯實證主義。在沃爾多（Waldo，1955:44）看來，為了捍衛(wèi)正處于全面崩潰中的公共行政學(xué)，西蒙拿起了邏輯實證主義，將它當作一套有效的重構(gòu)行政科學(xué)的概念工具。因而，邏輯實證主義在西蒙那里主要起到了為公共行政研究劃定地盤的作用，換句話說，西蒙運用邏輯實證主義在“是”與“應(yīng)該”之間劃了一條界限，然后用它在理論科學(xué)與應(yīng)用科學(xué)之間劃出一條界限。沃爾多（1955:44）認為，正是通過這兩種區(qū)分，“西蒙宣稱，只要我們小心謹慎些，別混淆了‘是’與‘應(yīng)該’，并且象科學(xué)家一樣，將我們的注意力集中于前者之上，那么，人類社會生活的數(shù)據(jù)就可以和物理學(xué)或生物學(xué)同樣的方式進入科學(xué)研究了”。

　　沃爾多（1955:62）認為，西蒙的這種說法只是“貌似正確和有說服力的”，它的問題卻是顯而易見的：

　　事實與價值、“是”與“應(yīng)該”的分裂給社會科學(xué)家們制造了麻煩。它造成了一種分裂的人格。一方面，作為一個普遍法則，社會科學(xué)家們背負著從他過去的經(jīng)歷中所接受的道德信仰的包袱，這些信仰構(gòu)成了自由民主的圖景。另一方面，這些信仰的原初的哲學(xué)基礎(chǔ)卻消失了，人們不能接受任何一種哲學(xué)來作為適宜的替代物。因此，社會科學(xué)家就生活在兩個世界中，這兩個世界缺乏有機的聯(lián)系。有一個事實的世界，在這個世界里，作為科學(xué)家的社會科學(xué)家關(guān)注事實。(點擊此處閱讀下一頁)

　　還有一個意識形態(tài)或價值的世界。既然他的價值系統(tǒng)不能依據(jù)事實而獲得正當性，且他的職業(yè)努力方向是朝向事實的，那么，他就沒有理由將他的價值系統(tǒng)帶入他的科學(xué)中。但是，正如我們所看到的那樣，行政過程如今被看作是無數(shù)的決策活動的集合，在每一個決策過程中，價值都必然會滲入。

　　沃爾多（1955:63）對西蒙邏輯實證主義批評集中在如下幾個方面。第一，西蒙依據(jù)邏輯實證主義作出了價值與事實上的區(qū)分，然而，這種區(qū)分只是邏輯上的區(qū)分，西蒙卻把它誤認為是生活中的區(qū)分。盡管我們可以在研究或?qū)嶒炛袑⑺�有的現(xiàn)實分為兩個純凈的部分，但“生活過程中被體驗的現(xiàn)實是一張無縫之網(wǎng)。在決策過程中，事實與價值不是機械地結(jié)合在一起，而是有機地結(jié)合在一起”。

　　第二，邏輯實證主義造成了一個不幸的后果，這就是，人們會將分析工具看作是一個行動項目。這一不幸的后果表現(xiàn)在三個方面，一是將事實與價值加以絕對的區(qū)分會導(dǎo)致手段與目的的分離。沃爾多（1955:63）批評說，雖然西蒙也否認政治與行政是可以分離的，但他卻取而代之以價值與事實上的邏輯分離，“這同樣是誤導(dǎo)性的”，因為這種邏輯實證主義的替代物必將導(dǎo)致一種“過度的或過早的技術(shù)主義傾向”（Waldo，1955:63），在這種傾向的指引下，人們將只會關(guān)注方法或手段，而忽視行動的目的本身。二是導(dǎo)致邏輯實證主義者對他們自身的價值前提一無所知。沃爾多（1955:64）指出，實際上，“通過仔細的經(jīng)驗審查，就會發(fā)現(xiàn)，價值已經(jīng)從后門中進來了”，因為“被研究之物就是被賦予價值之物，不然它就不會被研究”。三是邏輯實證主義研究將被精英統(tǒng)治論所利用。沃爾多（1955:64）用西蒙所批評的那種慣常的“文學(xué)性的、隱喻式的方式”說：“實際上，邏輯實證主義者穿著一件標有‘待售’字樣的外套。而最有可能雇用他的人是那些最有錢有權(quán)的人，他們雇用他的一個目的自然是使其優(yōu)越地位得以長存下去�！�

　　第三，西蒙一再聲稱他之所以要運用邏輯實證主義，是為了建立一門真正的行政科學(xué)，沃爾多（1955）就此批評說，實際上西蒙所主張的邏輯實證主義會阻礙或限制科學(xué)的發(fā)展。他（1955:64）引證塞爾尼茲克的話說：

　　這一立場的困難并不在于它缺乏最終的哲學(xué)上的正當性�！�…像實證主義的其他形式一樣，行政理論中的這一立場在語言的純凈性上籠罩了一個太耀眼的光環(huán)。通過將一個復(fù)雜的世界壓縮到簡單的兩分法，它導(dǎo)致了人們對于美學(xué)的、形而上學(xué)的、倫理的世界的過早的拋棄。

　　第四，西蒙聲稱行政科學(xué)為行動打開了一扇門，沃爾多卻認為，雖然門被打開了，但它沒有什么實際意義。沃爾多（1955）發(fā)現(xiàn)，西蒙那里有一個二律背反。一方面，邏輯實證主義實際上是理性主義傳統(tǒng)在今天的延伸；
另一方面，它又似乎為神秘主義提供了幫助。因為按照邏輯實證主義的觀點，價值是不可證實的因而不能加以科學(xué)的探討。但西蒙卻偶爾又承認倫理領(lǐng)域的重要性，比如西蒙認為“民主機制存在的基本理由就在于其能作為證實價值判斷的程序”(Simon，1997)。這樣一來，西蒙就不可避免地要面對這樣一個尷尬的局面，即“理性成為了非理性的奴隸”（Waldo，1955:65）。

　　在對邏輯實證主義展開批評的基礎(chǔ)上，沃爾多（1948）提出了他自己對于公共行政學(xué)的方法論的看法，即拋棄戰(zhàn)前美國公共行政研究的狹隘的技術(shù)性特征，在行政研究中更多地借鑒其他社會科學(xué)研究的成果，將公共行政學(xué)建立在廣泛的政治、歷史和文化的根基上，使美國公共行政的研究更加開闊，更少狹隘，更加理論化。

　　西蒙是一個喜歡學(xué)術(shù)爭論的人，但他對沃爾多的指責(zé)采取了回避的態(tài)度。對于沃爾多就邏輯實證主義所作的批評，西蒙很少作正面的回應(yīng)。雖然西蒙的行政理論是建立在邏輯實證主義的基礎(chǔ)之上的，但“西蒙的文本并沒有太詳細地論及實證主義的文本，在這一意義上說，它既不是對邏輯實證主義的觀點的挑戰(zhàn)，也不是要補充支持性的論證；
它只是利用它們?nèi)ブС譀Q策過程的研究”（法默爾，2005:257）。即使是在戈林姆別斯基(Golembiewski，1988:290)于1988年對他進行采訪時，戈氏一再提到沃爾多對邏輯實證主義的攻擊，西蒙也只是說，“我不想對此（即邏輯實證主義──引者注）作辯護”。直到1991年，在其回憶錄中，西蒙（Simon，1991:270）才有了正式的辯護與反擊。他說：

　　我現(xiàn)在仍然被指控為“實證主義”，而且好像這是一個罪過似的，不是大罪也是小過�！�…它們起源于如今的總趨勢，即把實證主義當貶義詞用，但對實證主義相信的是什么卻沒有什么清楚的概念。

　　西蒙（1991:270）堅定地表示，對于邏輯實證主義，“《行政行為》一書本身就為自己做了最好的辯護”。西蒙（1991:277）進而解釋說，“在重大問題上，例如行為的對傳統(tǒng)的政治科學(xué)之爭，有限理性對最優(yōu)化之爭，認知心理學(xué)對行為主義之爭，以及機器思維，我很少直接回擊批評，而更喜歡根據(jù)自己的主張來證實自己的道理：寧愿自己來確定問題，而不愿在對手設(shè)定的框架中進行辯論”，特別是“在寬廣的文化和哲學(xué)陣地前沿上，保持提出問題的首創(chuàng)精神是很重要的。進攻比防衛(wèi)更有效”（Simon，1991:277-278）。就《行政行為》一書所取得的巨大成就而言，西蒙的這一策略無疑是成功的。誠如戈林姆別斯基（1988:290）所言，西蒙這樣做的一個好處是他可以盡情地推進他的思想，而無需在本已充滿爭論的問題上陷入僵局。

　�。ㄈ�）價值取向之爭：效率，還是民主？

　　如果說西蒙與沃爾多關(guān)于學(xué)科定位與哲學(xué)方法論的爭論主要聚焦于公共行政學(xué)作為一門學(xué)科的合法性，那么，西蒙與沃爾多的價值取向之爭，就更多地是作為實踐的公共行政的合法性之爭。前者主要涉及公共行政學(xué)是否是科學(xué)以及作為“科學(xué)”的意義、角色與局限性等問題。后者主要涉及民主治理過程中非民選的行政體系是否具備合法性、“負責(zé)任的”行政的本質(zhì)是什么，以及對于公共行政的學(xué)術(shù)研究來說憲政民主理論意味著什么的問題。簡言之，前者關(guān)注的是學(xué)科形式上的合法性，后者關(guān)注的是實質(zhì)上的公共行政本身的合法性問題，因而這后一種爭論更具根本性。

　　誠然，和沃爾多一樣，西蒙也深刻地批判了“正統(tǒng)論”行政學(xué)的缺陷，但正如登哈特（2002[1993]:77）所指，西蒙“并沒有質(zhì)疑這一領(lǐng)域想要為行政組織進行組織設(shè)計時得到專業(yè)判斷提供良好基礎(chǔ)的意愿，他也沒有質(zhì)疑這一領(lǐng)域最為關(guān)注的效率問題”，恰恰相反，正是通過引入邏輯實證主義而將事實與價值相分離，西蒙成功地將行政科學(xué)的價值取向設(shè)定在效率之上，也正是通過把效率作為行政理論的基礎(chǔ)，公共行政才具備實質(zhì)上的合法性。沃爾多（1968:22）就此批評說，西蒙的理論中充滿了自相矛盾之處，他既表現(xiàn)出極為激進的一面，又表現(xiàn)出極為保守的一面。說他激進，是因為他對“正統(tǒng)論”的行政原則進行了無情的抨擊；
說他保守，是因為他“對于舊公共行政學(xué)的某些基本信念又是很忠實的”，這最典型地表現(xiàn)在他對效率價值的堅守與他所批判的古立克并無二致。

　　沃爾多（1952a）尖銳地批評說，西蒙所主張的效率價值觀妨礙了并將進一步地妨礙民主行政理論的發(fā)展，“在民主理論未來發(fā)展的路上有一個主要的障礙，即是這樣一種觀念，認為效率是一個價值中立的概念，或者往更壞里說，效率是與民主相對立的概念”。沃爾多認為，這個障礙是由從威爾遜到古立克的傳統(tǒng)行政學(xué)所設(shè)置的，但西蒙卻成為這一障礙的更為堅定、有力的守護者。他（1968:22）對西蒙的這一立場表達了強烈的不滿：

　　當效率這個概念受到批評時，被認為是一種過于狹窄而又難以理解的標準時，他（指西蒙──引者注）小心地為這一概念下定義并予以加工，在純粹的與實用的科學(xué)之間規(guī)定一條界限，并且力爭當效率應(yīng)用于實用行政科學(xué)的各個實際方面時，是一個很恰當?shù)臉藴省?/p>

　　要言之，因為西蒙為以效率為中心的抽象行政科學(xué)的觀念提供了一個嚴密的辯護，這就不能不使得沃爾多對西蒙加以嚴厲的反擊。

　　沃爾多對西蒙的攻擊主要集中在西蒙的效率概念的“反民主性”上。西蒙一再聲稱，效率只是一個價值中立的概念，一個衡量社會表現(xiàn)的公正和客觀的手段。但沃爾多通過考察效率一詞的興起后發(fā)現(xiàn)，效率并不是一個單純的描述性概念，而是一個強有力的道德概念。他（1948:12）說，“效率這個詞只是在18世紀中葉至末葉才出現(xiàn)在我們的語言中。我判斷，這個概念的出現(xiàn)與融合與上文中提到的現(xiàn)代現(xiàn)象，即動能機器、經(jīng)濟理性、商業(yè)精神等有關(guān)”。一旦與動能機器、經(jīng)濟理性和商業(yè)精神發(fā)生關(guān)聯(lián)，效率一詞“事實上被注入了道德的含義”，沃爾多（1948:193）就此斷言，“在相當程度上說，對效率的贊美可被看作是新教倫理的世俗化和物質(zhì)化。效率的信條就是信仰‘強有力的基督教’”。因此，沃爾多（1952a）認為，他與西蒙關(guān)于效率的爭論雖然看似一種科學(xué)上的“主義”之爭，但西蒙的看法實質(zhì)上是“在破壞美國社會的根基”，這是沃爾多所無法容忍的。他（1952a）說，

　　人們認為，我們應(yīng)該將效率看作是行政“科學(xué)”的中心概念，但因為我們“信仰”民主，所以我們得容忍某種程度的民主，這種看法是在破壞美國社會的根基。只要這一規(guī)定得到實際的遵循，那么，要堅持認為效率是價值中立的，并同時承認它在行政“科學(xué)”中的中心概念地位，就要承認自己是虛無主義的。

　　作為一個有著堅定的民主信仰的學(xué)者，西蒙正確地預(yù)計到了沃爾多等人最有可能就“效率”概念的“反民主性”向他發(fā)起的攻擊（麥克斯懷特，2002[1997]:155）。但作為一個以學(xué)術(shù)為志業(yè)的人，西蒙旨在推進他的行政科學(xué)的構(gòu)建，因而他“對付這類攻擊的策略的關(guān)鍵是把問題相對化，強調(diào)為實現(xiàn)效率所進行的抉擇常常是與其他抉擇是相‘關(guān)聯(lián)’的，并且不是要反對任何絕對的標準”（麥克斯懷特，2002[1997]:155）。麥克斯懷特（2002[1997]:155）就此評論說，

　　西蒙使管理者擺脫了任何絕對標準后，就可以證明說，效率的問題是由情境決定的。根據(jù)這一前提，他就可以證明說──又一次以大的合理性──所有相關(guān)的價值與事實思考是可以考慮的，而不相關(guān)的就可以忽略不計。

　　沃爾多（Waldo，1948）反對西蒙關(guān)于“價值是不相關(guān)的，而且可以忽略不計”的說法，他強調(diào)，將效率放在至高無上的地位沒有考慮到工作的性質(zhì)，而在實際生活中，工作的性質(zhì)要重要得多，因此，效率自身不是一個價值觀，永遠只能根據(jù)其追求的目的來定義。目的改變了，有效率就有可能變成無效率。“例如，要想殺一只熊，使用大口徑步槍比一袋肉要有效率，但要讓熊活下去則正相反”（Waldo，1948:202）。因此，沃爾多（1948:202）說，

　　我們不僅要不斷地問我們自己這樣一個問題：“對于我們的目的來說，什么是作為我們的手段的效率？”我們還要追問：“對于我們的手段的使用來說——并因此對于我們的效率的衡量來說，什么是我們的目的的含義。”我們需要對目的－手段綜合體作一番基本的審視，在這一個綜合體中，我們要承認，對于目的來說，手段的選擇和使用是有意義的。

　　三、誰贏得了爭論

　　面對困境中的公共行政學(xué)，西蒙與沃爾多從兩個不同的方向開辟出了前進的路徑，并立足于各自的立場與對方展開了激烈的爭論。他們所爭論的問題，至今仍然是公共行政理論與實踐的中心問題（Harmon，1989）。這些問題包括：對于行政研究來說，“科學(xué)”的意義、角色與局限性是什么？價值與事實、政策與行政之間的實際的和分析的區(qū)別是什么？“負責(zé)任的”行政的本質(zhì)是什么？對于公共行政的學(xué)術(shù)研究來說，憲政民主理論意味著什么（Harmon，1989）？ 50余年來，人們或追隨西蒙路徑、或追隨沃爾多路徑，從而使得這場爭論的影響一直延續(xù)到今天。[1]

　　今天，人們還在討論，到底是誰贏得了這場爭論的勝利？這個問題的深層表達則是，到底是西蒙路徑還是沃爾多路徑對后來的公共行政研究產(chǎn)生了更為深遠的影響？[2]學(xué)術(shù)界對此形成了三種炯然有異的觀點。

　　其一是認為西蒙贏得了勝利。有意思的是，持這種觀點的人主要是贊成和支持沃爾多路徑的人。他們認為，西蒙提出了一整套建構(gòu)新的行政科學(xué)的邏輯工具和概念框架；
而沃爾多雖然認識到了“正統(tǒng)論”公共行政學(xué)的困境，但沒有提出任何有效的應(yīng)對手段；
他提出的理念與價值是重要的，但卻顯得過于理想與規(guī)范，無法輕易達到實踐。相比之下，西蒙強化了公共行政的科學(xué)性，試圖使之成為一種實用的技術(shù)，(點擊此處閱讀下一頁)

　　其所倡導(dǎo)的理念則與進步主義的思維相一致，并且在與政治科學(xué)中的行為主義相呼應(yīng)，從而其成為在政府管理甚至一般管理（包括企業(yè)管理）中解決不斷重現(xiàn)的效率、經(jīng)濟和效能等問題的一種嶄新而令人興奮的研究路徑，因而贏得了更多的支持（Wamsley & Wolf，1996:18-19）。麥克斯懷特（2002[1997]:158）也持類似的看法，他們認為西蒙路徑“相當輕易地”戰(zhàn)勝了沃爾多路徑，因為西蒙的現(xiàn)代研究在領(lǐng)域中引發(fā)了許多與“革命”相關(guān)的東西。麥克斯懷特（2002[1997]:158-159）作了這樣的總結(jié)：

　　這一變革的發(fā)生一方面是因為西蒙在理論修辭方面的天賦，另一方面則是因為社會學(xué)的因素和傳統(tǒng)主義在提供組織管理研究方面的不足。這最后一點表明最有影響力的因素是：西蒙界定的新精英角色更適合戰(zhàn)后的情境。戰(zhàn)爭期間，政治退居次要――總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)才是一切。管理者和專家最終贏得了戰(zhàn)爭，戰(zhàn)后時期英勇的德懷特•艾森豪威爾相當不穩(wěn)定的統(tǒng)治，標志著美國已經(jīng)進入了一種新的、強調(diào)社會與經(jīng)濟進步、并由理性的專家統(tǒng)治的狀態(tài)。西蒙的理性的人的觀念，就是在這個方面比傳統(tǒng)主義浪漫的、道德論的理性的人的觀念更為現(xiàn)代。

　　其二是認為沃爾多贏得了勝利。持這一觀點的人主要是西蒙路徑的支持者。西蒙的忠實的追隨者達布尼克（Dubnick，1999）一再地把沃爾多及其主要追隨者稱之為“公共行政的看門人”和“思想議程的設(shè)定者”，他（Dubnick，2000）說，“在公共行政學(xué)家社群里，沃爾多的立場贏得了爭論的勝利，而西蒙則成為該領(lǐng)域一個永遠有威脅的幽靈”。他舉例說，由沃爾多及其門徒與追隨者所把持的《公共行政評論》（PAR）與《行政理論與實踐》(AT&P)等這些公共行政的主要雜志對西蒙路徑的論文是采取一種排斥態(tài)度的。但他（2000）又說，許多從事公共行政研究的卓越學(xué)者“將公共行政領(lǐng)域看得是很低層次的”，不愿意承認自己是公共行政共同體的一員，也不愿意在上述雜志上發(fā)表論文。因而，盡管達布尼克（1999）認為沃爾多贏得了爭論，但這一勝利只是屬于沃爾多個人的，因為它導(dǎo)致了整個“公共行政共同體的失敗”。從這個意義上說，達布尼克（2000）還是傾向于是西蒙贏得了真正的勝利，“在我們的社群之外，正是西蒙為公共行政問題尋求社會科學(xué)方法的努力，才是‘勝利的’”。

　　其三則是認為西蒙和沃爾多共同贏得了勝利，而最大的勝利者則是公共行政學(xué)自身。西蒙與沃爾多的個人魅力在很大程度上使得這場爭論呈現(xiàn)出一種雙贏局面：就西蒙而言，他在公共行政領(lǐng)域之外的卓越成就提升了他在公共行政領(lǐng)域的影響[3]；
而就沃爾多而言，在長達60年的時間里，他一直在公共行政領(lǐng)域里鼓與呼，并以其超凡的智識與道德人格引領(lǐng)著公共行政學(xué)艱難前行，即使是他學(xué)術(shù)觀點上的反對者也不得不承認他在公共行政領(lǐng)域所獨享的“偶像般”的地位。

　　值得一提的是，西蒙和沃爾多本人對這場爭論都持這種雙贏的觀點。沃爾多回顧說，通過這場爭論，他和西蒙成為了好朋友。1970年代早期，沃爾多曾邀請西蒙去他所任職的雪城大學(xué)馬克斯韋爾學(xué)院作演講，那時他們有過一次坦承的對話并達成一項共識：“1952年，我倆都是對的，在那之后，我倆也都是對的”（Brown & Stillman，1986:60）。在1995年接受美國公共行政學(xué)會頒發(fā)“德懷特•沃爾多獎”時的致謝詞中，西蒙（Simon，1995:404）表達了和沃爾多同樣的看法：

　　德懷特和我都感覺要對行政理論的某個特殊的問題域有一種緊迫的要求，我們的差別在于，對于哪些問題是最為緊迫的，我倆有著不同的選擇，除此之外，我們之間并沒有真正的沖突。

　　或許可以這樣來形容這兩種看似對立的立場，如果沒有西蒙，公共行政學(xué)就不知如何一步步地向前邁進；
但是，如果沒有沃爾多，公共行政學(xué)就不知道該朝哪一個方向邁進。從這個意義上說，西蒙更多地是公共行政學(xué)的一個建構(gòu)者、一個創(chuàng)造者；
而沃爾多則更多地是公共行政學(xué)的一個導(dǎo)航者、一個引路人。因而，真正贏得這場爭論的是公共行政學(xué)本身。西蒙（1995:404）總結(jié)說：

　　正如公共行政學(xué)過去多年的發(fā)展表明，它吸收了這兩種變革的成果……到1950年，我們已經(jīng)看到這兩種觀點整合進了新的教科書中……一直到最近幾年，這兩個主題──政策與行政的關(guān)系，以及組織運作的方式（特別是有效率的運作）──依然占據(jù)公共行政文獻的主體位置。

　　公共行政學(xué)依然既是公共的，必須立足于價值理性；
又是行政的，必須依賴于技術(shù)理性。兩者之間的沖突與張力是永恒的。誠如史丹弗（Stivers，2008:56）所言，一旦爭論停止，公共行政學(xué)也就停止了。我們欣喜地看到，雖然一直到今天西瓦之爭仍在持續(xù)上演，但這兩條路徑各自的支持者們開始致力于承認另一路徑的價值。一方面，象西蒙這樣倡導(dǎo)更廣泛地運用純粹科學(xué)而改進公共行政學(xué)科的人，越來越多地開始反省工具主義給公共行政乃至人類生活所帶來的問題，并理解和接受了規(guī)范價值的至關(guān)重要性（懷特、亞當斯，2005[1994]：紐南得序）。西蒙本人在1997的美國公共行政學(xué)會的第58屆年會上發(fā)表題為《為什么是公共行政》的重要演講，嚴詞批判了時下的一種錯誤做法，即公共部門以經(jīng)濟學(xué)理論所提出的通過自利動機來擴展更廣大的社會目標與需求，并以此作為重振公共部門活力的不二法門。他（Simon，1998）呼吁，我們必須停止對公共服務(wù)缺失的謾罵，官僚制一詞不是我們的敵人，而是我們?nèi)祟惏l(fā)現(xiàn)來滿足我們需求的最有效的工具。另一方面，諸如沃爾多和其他的規(guī)范主義學(xué)者也越來越注重吸收西蒙路徑的有益成果。以作為沃爾多路徑之象征的兩次明魯布魯克會議為例：1968年召開第一次明魯布魯克會議時，幾乎所有的與會者都有著政治學(xué)的學(xué)術(shù)背景；
到1988年第二次明魯布魯克會議時，受過政策分析與政策研究、經(jīng)濟、規(guī)劃、都市研究與法律等背景的人數(shù)明顯增多。在1968的會議上，其主要的特征是“反行為科學(xué)”，而在1988年則是在探討行為科學(xué)對于公共行政的貢獻。

　　四、西瓦之爭對中國公共行政學(xué)的啟示

　　綜觀西瓦之爭所展示的西方公共行政學(xué)的競逐與共生之路，筆者得出兩個基本的結(jié)論：其一，公共行政研究大體是在西蒙路徑與沃爾多路徑這兩條相互對立、又彼此補充的方向上展開的。西蒙的影響主要表現(xiàn)在該學(xué)科致力于發(fā)展一種更為精致的、更符合主流社會科學(xué)學(xué)科標準的學(xué)科身份，可以概括為一種技術(shù)層面的“自我重建”；
沃爾多的影響主要表現(xiàn)在該學(xué)科致力于維護在公共行政研究中維護美國民主憲政的傳統(tǒng)，可以歸結(jié)為一種制度層面的“自我重建”�，F(xiàn)代行政學(xué)正是圍繞著這兩條理論路徑不斷發(fā)展起來的。它們有時相安無事，各走各的，有時則激烈碰撞，相互爭執(zhí)（馬駿、任劍濤，2008）。無論是那一種路徑，都以各自特有的方式展現(xiàn)了各具特色的研究視角。由于這兩種路徑分別植根于現(xiàn)代性宏大敘事背景與美國民主憲政傳統(tǒng)之中，而無論是前者所蘊含的技術(shù)理性還是后者所蘊含的價值理性都不可能單方面占據(jù)美國社會的主導(dǎo)地位，因而決定了無論哪種路徑對于公共行政學(xué)的發(fā)展都是不可或缺的，它們既不可能取代或貶損另一路徑的價值，也不可期望這一路徑及其價值立場是唯一可取的，它們之間唯有真誠地對話，方能共同推進公共行政（學(xué)）的發(fā)展。因此，要真正地把握西方公共行政的脈搏，完整和準確地了解西方公共行政學(xué)，就必須同時把握這兩條路徑，“在方法上一定要腳踏規(guī)范方法和實證方法兩只船”（任劍濤，2003:113）。

　　其二，總的來說，沃爾多路徑是作為主流的西蒙路徑的反對派而存在的。當西蒙路徑（實證研究）發(fā)展到巔峰階段時，通常作為隱性角色的沃爾多路徑（規(guī)范研究）就會作為與之對立的一種理論上的糾偏突顯出來。雖然這一路徑是反對派，但其影響卻不亞于其他公共行政學(xué)流派。他們一方面批判性地反思行政國家的現(xiàn)代性基礎(chǔ)，反思公共行政學(xué)的哲學(xué)基礎(chǔ)，另一方面對于公共行政中的價值問題（例如社會公平）和公民權(quán)問題等極其關(guān)注，孜孜不倦地尋找建立美好社會的替代方案。盡管20世紀50年代以來，實證研究（西蒙路徑）越來越成為社會科學(xué)，尤其是美國社會科學(xué)的主流，但在公共行政學(xué)尤其是美國公共行政學(xué)中，規(guī)范理論（沃爾多路徑）一直發(fā)揮著舉足輕重的影響，許多頂尖的公共行政學(xué)家都在從事規(guī)范研究。正是由于規(guī)范研究的存在，才使得公共行政學(xué)一直保持著敏銳而深刻的批判精神以及不斷進行創(chuàng)新的活力（馬駿、任劍濤，2008）。

　　弗雷德里克森（Fredrickson, 2001:8）如是說：“從事現(xiàn)代公共行政的實踐或理論工作，就是要接受西蒙和沃爾多的影響”。要更好地理解西蒙與沃爾多的重要性，“就必須重返他們在世紀中葉的那場爭論�！�…這場爭論是我們領(lǐng)域兩個最強有力的心靈之間不同認識論的一場強有力的展現(xiàn)”（Fredrickson, 2001:8）。對于中國的公共行政來說，不假思索地接受西方公共行政的思想無疑不是明智之舉。但只要我們嚴肅地從事公共行政的學(xué)習(xí)與研究，就會發(fā)現(xiàn)西瓦之爭對于當下中國的公共行政學(xué)具有極大的警醒與啟迪意義。

　　一方面，我們需要同時吸收西蒙路徑和沃爾多路徑的精華。目前，國內(nèi)公共行政學(xué)研究整體落后于國際學(xué)術(shù)水平。從實證路徑來看，許多似乎是實證研究取向的研究其實并沒有運用現(xiàn)代社會科學(xué)的方法，它們根本沒有一個明確的研究問題，沒有文獻評估。更為嚴重的是，相當多的似乎是實證研究取向的研究沒有深入研究因果機制，沒有構(gòu)建出具有說服力的理論，更沒有進行理論檢驗，或者理論觀點沒有經(jīng)驗事實支持（馬駿、劉亞平，2007）。而從規(guī)范路徑的角度來看，中國的公共行政研究就顯得更為脆弱。一些學(xué)者甚至不能夠準確地理解什么是規(guī)范研究，更談不上恰當?shù)匕盐找?guī)范研究的意義。比如有人認為，只要不用定量數(shù)據(jù)就是規(guī)范研究，而不知規(guī)范研究也有其獨特的理論建構(gòu)方式和質(zhì)量標準（馬駿、劉亞平，2007）。因此，我們需要向西蒙學(xué)習(xí)，以使我們的公共行政研究更為科學(xué)、嚴謹和精致；
我們也需要向沃爾多學(xué)習(xí)，以使我們的公共行政研究保持其旺盛的反省力和批判力。

　　另一方面，在當下中國的行政學(xué)研究中，我們需要倡導(dǎo)沃爾多路徑具有一種相對于西蒙路徑的優(yōu)先性。之所以倡導(dǎo)沃爾多路徑的優(yōu)先性，筆者主要基于如下三點考慮：一是今天中國的公共行政，無論是在理論上還是在實踐上，都盛行一種“管理主義”的思維方式，而諸如“人類幸�！薄ⅰ懊篮蒙�活”等規(guī)范性的價值問題則被遠遠地拋在了一邊，少人問津。從理論上看，“迄今為止，我們的研究并沒有真正地把政治與行政整合在一起。最近十來年盛行的管理主義傾向更是將政治與行政‘二分’推向極致。與這種管理主義相伴隨的則是一種或隱或現(xiàn)的技術(shù)主義或工程主義研究取向”（馬駿、劉亞平，2007）。其結(jié)果必然是使我們“無法意識到目前公共行政實踐與理論背后隱含的價值或更大的政治哲學(xué)，無法認識到現(xiàn)有經(jīng)驗之外的其他可能性，而只能跟在現(xiàn)有經(jīng)驗事實的后面，研究已經(jīng)發(fā)生了的事情，更無法超越現(xiàn)實的局限”（馬駿、劉亞平，2007）。而從實踐上看，自改革開放以來，為抓住發(fā)展機遇，我們一直奉行趕超戰(zhàn)略，采取了“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則，這既是國情使然，也是深受中國公共行政之管理主義研究取向的影響。

　　二是這種“管理主義”的思維方式使得中國的公共行政學(xué)是一個缺乏“公共性”的“公共”行政學(xué)，而一個沒有“公共性”的公共行政學(xué)將不可避免地面臨著合法性危機（張成福，2007）。這種合法性危機集中地表現(xiàn)在傳統(tǒng)行政管理的缺陷及其所造成的負面效果上，“如對經(jīng)濟效率的崇拜，對個人、部門、地方以及短期利益的追逐，無視公民和社會和合法期待，官僚主義和不負責(zé)任的行為，甚至貪污、腐化以及對公共資源的公開掠奪等等……”（張成福，2007）。在改革攻堅的今天，我們面臨著構(gòu)建社會主義和諧社會的重要任務(wù)。對處于如此重大歷史時期的公共行政學(xué)來說，為這一重要任務(wù)作出建設(shè)性的探索自然是義不容辭的責(zé)任，但缺乏“公共性”的公共行政學(xué)是難以為中國真實世界的公共行政實踐提供恰當?shù)姆较蛑敢�的�?/p>

　　三是公共行政不僅要對現(xiàn)狀進行描述和解釋，更要對現(xiàn)狀進行反思與批判。但我國現(xiàn)有的行政學(xué)研究始終沒有擺脫西方理性的行政理論典范的束縛，我們既缺乏對西蒙路徑的超越，也缺乏對公共行政之基本價值、根本目的的反思（張成福，2007）。本文之所以特別強調(diào)沃爾多路徑對于當下中國公共行政學(xué)研究的意義，(點擊此處閱讀下一頁)

　　是因為在西方公共行政思想史上，正是沃爾多率先舉起了反對“效率至上”的傳統(tǒng)行政學(xué)的大旗，并開創(chuàng)了公共行政學(xué)規(guī)范理論的研究。如果我們能夠通過對沃爾多路徑的學(xué)習(xí)與考察，對我國公共行政的價值目標和行為選擇所面臨的主要困境發(fā)展出更加清晰的認識，并能夠為及時地解決好新的時代課題提供有益的理論支撐，那么，就能為推進我國公共行政實踐的發(fā)展盡一點綿薄之力。當我們提出沃爾多路徑的優(yōu)先性時，并不意味著它是惟一可取的途徑，我們的要旨在于糾偏傳統(tǒng)的“管理主義”取向，激發(fā)人們對我國公共行政理論與實踐的批判與反思，并為一個更加倫理的和民主的公共行政提供更多的理論視角，從而有助于良序社會的達成。

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　　* 顏昌武，暨南大學(xué)管理學(xué)院行政管理系，講師；
劉云東，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，講師，博士生。

　　誠摯感謝三位匿名審稿人對本文的寶貴修改意見！馬駿教授對本文進行了修改，并提醒和糾正了作者對西方公共行政思想史的幾個誤讀，使作者獲益匪淺！

　　[1] 西蒙路徑的發(fā)展可以從兩個方面展開：其一是成功地在公共行政研究中引入了主流社會科學(xué)的學(xué)科標準，從而重新確立了公共行政學(xué)的學(xué)科地位、學(xué)術(shù)身份與學(xué)理規(guī)范。其二是在公共行政研究中成功地引入了各種社會科學(xué)甚至自然科學(xué)的新理論。沃爾多路徑的發(fā)展則是從多個層面展開的，既包括重建規(guī)范理論的整體運動，如新公共行政運動、黑堡宣言和PAT－Net，也包括單個學(xué)者的努力，如登哈特的行動理論。其意義主要體現(xiàn)在它極大地喚醒了人們被隱約掉的規(guī)范意識，從而激發(fā)更多的人致力于探究憲政民主對于公共行政的意義。

　　[2] 2005年，參加美國政治學(xué)會全國大會的學(xué)者們?nèi)栽诰汀霸?0世紀美國公共行政學(xué)說史上，究竟哪一本書才是最重要的著作”激烈地爭論。以斯蒂爾曼為代表的一方力薦沃爾多的《行政國家》，而以萊恩為代表的一方則推崇西蒙的《行政行為》。

　　[3] 西蒙可以稱得上是一位“百科全書式”的學(xué)者，他一生的研究范圍幾乎橫跨整個社會科學(xué)領(lǐng)域以及計算機等多個自然學(xué)科領(lǐng)域。令人叫絕的是，他在上述每一個領(lǐng)域都取得了驕人的成績。他曾獲得10個學(xué)科領(lǐng)域的最高獎項，包括諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎。當他于2001年去世后，政治學(xué)、行政學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、心理學(xué)、管理學(xué)等多個學(xué)科領(lǐng)域都發(fā)表了一系列紀念性論文，并稱“本領(lǐng)域”遭遇了一大損失。

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