在村民自治組織實(shí)行去行政化改革后，村委會(huì)的辦理公共事務(wù)的職能被上交給政府承接下來(lái)，而這時(shí)的村委會(huì)的主要職能就放到辦理農(nóng)村公益事業(yè)上了。村民委員會(huì)主要職能上這種調(diào)整和變化必將致使村民自治組織的性質(zhì)發(fā)生了向其本質(zhì)回歸的變化。這個(gè)變化的結(jié)果也就是真正的村民民主自治。

　　但是問(wèn)題并非這么簡(jiǎn)單。我們的《村民委員會(huì)組織法》還要求村民自治組織辦理公益事業(yè)。辦理公益事業(yè)倒不是政府的專利，任何組織和個(gè)人都可以辦。村民自治組織也可以辦。公益事業(yè)類別又很多，包羅萬(wàn)象，涉及的行業(yè)數(shù)不勝數(shù)。我們不說(shuō)其他行業(yè)，就說(shuō)社會(huì)服務(wù)一個(gè)行業(yè)，如將其涉及的公益事業(yè)羅列一下就有諸如醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓(xùn)、科研普及、文化娛樂(lè)、勞工服務(wù)、扶貧濟(jì)困、社會(huì)救助、養(yǎng)老育幼、婦兒保護(hù)、犯罪矯治、司法援助、扶殘救弱以及慈善捐助等眾多事項(xiàng)。而村莊作為一個(gè)社會(huì)的縮影，其村民的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活必然會(huì)涉及上述這么多公益事業(yè)的各個(gè)方面。但是，村莊并非是、也不應(yīng)該是一個(gè)封閉的社會(huì)系統(tǒng)，而且，許多公益事業(yè)都屬于公共服務(wù)的范疇。

　　按道理，農(nóng)村公益事業(yè)的這種開放性會(huì)有助于其迅速的發(fā)展，但是，這20年來(lái)我國(guó)村莊的公益事業(yè)到底辦得如何呢？顯然，實(shí)際情況與人們的期望值還相差甚遠(yuǎn)。人們會(huì)問(wèn)：這到底是什么原因呢？導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的公益事業(yè)發(fā)展不起來(lái)的原因可能不少，但如果深入分析，就可發(fā)現(xiàn)其主要原因還在于以下三條。這就是：

　　一、集體所有制經(jīng)濟(jì)本身的制約。

　　作為一個(gè)村莊，一個(gè)村民自治區(qū)域，其最大的資產(chǎn)非土地莫屬。按照我國(guó)現(xiàn)行法律，除國(guó)有外的所有土地都是屬于集體所有，而且，集體土地所有權(quán)的行使人和管理者法律也明確是村民自治組織。[1][2] 這本來(lái)對(duì)村民自治組織而言是個(gè)天大的好事。但是，我們的法律雖然認(rèn)可土地的集體所有權(quán)的行使人和管理者，但由于國(guó)家對(duì)集體所有的土地實(shí)行嚴(yán)格的用途管制制度[3]。根據(jù)這個(gè)土地管制制度，如果未經(jīng)政府批準(zhǔn)，集體土地的所有權(quán)行使人——村民委員會(huì)是不能對(duì)土地有任何變更用途的處置權(quán)的，更不能將土地拿到市場(chǎng)上去交易。就是變更土地用途，也必須是由政府來(lái)做決定，與集體土地所有權(quán)行使人無(wú)涉。

　　可見，所謂集體土地所有權(quán)及其行使人只是說(shuō)起來(lái)好聽但卻毫無(wú)價(jià)值的一種法律用語(yǔ)。因?yàn)樗�其�?shí)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的產(chǎn)物，在已發(fā)展了二十多年的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下顯得是那么的不公平。還有，國(guó)家迄今對(duì)集體所有的土地連一個(gè)規(guī)范的土地所有權(quán)證也不允許辦理。更有諷刺意義的是，即便是村委會(huì)提供給農(nóng)民個(gè)人長(zhǎng)期使用的宅基地，也是不能辦理土地使用權(quán)證書的。而且，在這塊集體所有宅基地上私人建造的房屋，也叫小產(chǎn)權(quán)房，其使用者沒(méi)有完全的產(chǎn)權(quán)，不準(zhǔn)上市交易，甚至從法律上說(shuō)，連出租都是不被允許的。這種法律待遇上土地資產(chǎn)所有權(quán)不平等就是一種法律歧視，一種社會(huì)不公，一種對(duì)農(nóng)民的土地所有權(quán)及其權(quán)益的剝奪。

　　與國(guó)有土地所有權(quán)相比，集體土地的所有權(quán)長(zhǎng)期受到如此不公平待遇是不符合法理的。這種情況下，村民自治組織要想使其自治范圍內(nèi)的所謂集體經(jīng)濟(jì)得到長(zhǎng)足的發(fā)展也真難為它了。所以說(shuō)，在集體所有制條件下，像南街村和大寨那樣堅(jiān)持走集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路并在辦理公益事業(yè)的過(guò)程中取得成功的村民委員會(huì)只能算是鳳毛麟角式的偶然的特例，不具有必然的統(tǒng)計(jì)學(xué)上的意義。

　　而且，集體所有制必然會(huì)劃分集體經(jīng)濟(jì)的利益分享范圍。集體經(jīng)濟(jì)的利益分享一般以集體經(jīng)濟(jì)的涵蓋范圍為界限，不會(huì)也不可能允許集體的利益為除國(guó)家之外的其它利益主體所分享。（集體利益給國(guó)家無(wú)條件分享是現(xiàn)有制度安排下沒(méi)有辦法的事情）。這種集體利益的排他性會(huì)致使特定的集體經(jīng)濟(jì)利益主體之外的其它利益主體因害怕自身的利益受損而裹足不前，不愿意也不大方便介入該集體范圍內(nèi)的公益事業(yè)建設(shè)。

　　再者，由于土地集體所有制剝奪了農(nóng)民個(gè)人的土地權(quán)益，集體利益與個(gè)人利益的相悖性又致使自治范圍內(nèi)的其它那些利益主體對(duì)所在地的涉及集體利益的公益事業(yè)不感興趣。也就是說(shuō)，在其它利益主體不擁有土地所有權(quán)時(shí)，這些利益主體的載體，如那些個(gè)體承包戶、工商戶、專業(yè)合作社以及其產(chǎn)權(quán)與村委會(huì)不重疊交叉的合作社或股份制企業(yè)等，都會(huì)認(rèn)為所在地的所謂公益事業(yè)與其自身利益無(wú)關(guān)，而且即使投資公益事業(yè)，也會(huì)擔(dān)心其所得利益能否得到必要的保障。

　　因此，在集體所有制條件下，一般別指望除集體經(jīng)濟(jì)利益主體外的其它利益主體會(huì)關(guān)心或熱心辦理所在地村莊的公益事業(yè)。集體所有制下的公益事業(yè)也只能依靠集體經(jīng)濟(jì)的力量來(lái)加以發(fā)展。實(shí)踐也證明，集體經(jīng)濟(jì)搞得好的地方，公益事業(yè)一般也發(fā)展得較好。集體經(jīng)濟(jì)搞得不好的地方，公益事業(yè)也大多搞得一塌糊涂。只可惜，在我國(guó)能夠在集體經(jīng)濟(jì)條件下讓村民過(guò)上富裕生活的村莊實(shí)在太少了。

　　二、村民自治組織本身的法律主體地位不明的制約。

　　根據(jù)我國(guó)的《民法通則》和《公司法》，有資格辦理上述這每一項(xiàng)公益事業(yè)的組織都必須是一個(gè)符合法人條件的并經(jīng)過(guò)登記或注冊(cè)的特定的社會(huì)組織或經(jīng)濟(jì)組織，如機(jī)關(guān)法人、企業(yè)法人、事業(yè)單位法人或社會(huì)團(tuán)體法人等（目前這種法人分類也已經(jīng)不適合日益開放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要了，也需要修改了）。但是，根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》，這20年來(lái)我們卻不知道村民自治組織的法人定位究竟是什么？當(dāng)然，也沒(méi)有其他任何一部法律確定過(guò)村民自治組織的法人地位。

　　為此，人們會(huì)問(wèn)：如果村民自治組織連一個(gè)法人都不是，你叫它去辦理這些必須是法人才能辦理的公益事業(yè)，那怎么能辦好呢？一個(gè)組織不是法人，就沒(méi)有注冊(cè)資產(chǎn)，只有流動(dòng)資金帳簿。但所有公益事業(yè)都必須要核產(chǎn)核資，注冊(cè)登記。由此可見，我國(guó)絕大部分鄉(xiāng)村的公益事業(yè)之所以長(zhǎng)期發(fā)育萎縮，水平低下，除了前面所說(shuō)的與我們長(zhǎng)期以來(lái)所堅(jiān)持實(shí)行的集體所有制存有因果關(guān)系外，與我們的村民自治組織長(zhǎng)期法人定位不明是不無(wú)關(guān)系的。因此，我們必須盡快在法律上確定村民自治組織的法人定位，讓其在平等的基礎(chǔ)上與其它法律主體（包括政府在內(nèi)）享有平等的法律地位。

　　三、政府提供的公共產(chǎn)品嚴(yán)重不足。

　　我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的是用剝奪農(nóng)業(yè)的方式進(jìn)行工業(yè)化建設(shè)的。直到上世紀(jì)80年代中后期我國(guó)政府用于農(nóng)業(yè)支出的數(shù)額占財(cái)政支出的比重一直徘徊在8%左右。90年代以后，從國(guó)家財(cái)政支農(nóng)支出來(lái)看，雖然支農(nóng)支出的絕對(duì)值在不斷增加，但從相對(duì)量來(lái)看，農(nóng)業(yè)支出占國(guó)家財(cái)政支出的比重卻一直呈下降趨勢(shì)，農(nóng)業(yè)財(cái)政支出占國(guó)家財(cái)政支出的比重也遠(yuǎn)低于農(nóng)業(yè)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重。同時(shí)，農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的供給不足也嚴(yán)重影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。比如，農(nóng)村中學(xué)生的數(shù)量是城市的4倍，而教育經(jīng)費(fèi)占比只有38％，這導(dǎo)致了農(nóng)村初中文化程度以上的農(nóng)民只有不到四成，遠(yuǎn)低于城市65.4%的水平。另外，迄今全國(guó)約一半的行政村沒(méi)有通自來(lái)水，六成以上的農(nóng)戶還沒(méi)有用上衛(wèi)生的廁所，1.5億農(nóng)戶需要解決燃料問(wèn)題，6%的行政村還沒(méi)有通公路……。[4]

　　一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,在財(cái)政占GDP30%的時(shí)候,就開始有條件由國(guó)家財(cái)政主導(dǎo)來(lái)提供農(nóng)村公共品的開支。如今我國(guó)已經(jīng)基本具有了必須的財(cái)政基礎(chǔ)。因此，國(guó)家加大對(duì)農(nóng)村各項(xiàng)公益事業(yè)的投入，就目前來(lái)說(shuō)，不僅是天賦職責(zé)，而且還是一種還債。望各級(jí)政府千萬(wàn)不能忘記了這一點(diǎn)。

　　綜上所述，在我國(guó)農(nóng)村大部分集體經(jīng)濟(jì)始終難以發(fā)展起來(lái)的地區(qū)發(fā)展公益事業(yè)，必須首先改革農(nóng)村不合理的生產(chǎn)關(guān)系，廢除現(xiàn)有的土地集體所有制，將土地還給農(nóng)民，在我國(guó)實(shí)行土地的農(nóng)民個(gè)人所有制。國(guó)家可以頒行相關(guān)土地分類管理的法律以確保耕地面積和糧食戰(zhàn)略的順利實(shí)施，并在此前提下，允許土地等生產(chǎn)資料所有權(quán)而不僅僅是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)起來(lái)，還原土地作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下生產(chǎn)要素的本來(lái)屬性。作為返還農(nóng)民土地權(quán)益的第一步，國(guó)家可以先允許農(nóng)民現(xiàn)有的房屋宅基地的土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)，變農(nóng)村所謂小產(chǎn)權(quán)房屋為商品房產(chǎn)權(quán)，進(jìn)入市場(chǎng)流通。村民自治組織作為集體土地所有權(quán)行使人收取一定的土地管理費(fèi)以作為自己的法定的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。

　　將土地所有權(quán)連同土地的權(quán)益完全返還給農(nóng)民。這是解放廣大落后地區(qū)農(nóng)村生產(chǎn)力，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)和關(guān)心所在地村莊公益事業(yè)發(fā)展的唯一途徑。當(dāng)然，我們還應(yīng)該盡快修訂我國(guó)的現(xiàn)有《民法通則》和相關(guān)法律，賦予村民自治組織以應(yīng)有的符合其性質(zhì)與功能的法人定位，使之成為一個(gè)法人，具有與其它法人平等的法律地位。

　　其次，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)的農(nóng)村不再是一個(gè)封閉的系統(tǒng)。因此，農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展也不能脫離開放的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，自我封閉在一個(gè)村莊內(nèi)。因此，要想在我國(guó)成功地建設(shè)新農(nóng)村，就必須把單個(gè)村莊的公益事業(yè)的興辦和發(fā)展放到開放的社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境中去統(tǒng)籌考慮。我國(guó)政府還應(yīng)該制訂和頒行各種優(yōu)惠的有關(guān)投資、稅收、信貸以及土地使用等方面的政策和法規(guī)，以鼓勵(lì)和支持村民自治組織采取各種措施去吸引村民以及其它各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織興辦各項(xiàng)農(nóng)村公益事業(yè)。

　　除了中央政府增大諸如農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村義務(wù)教育和農(nóng)村公共衛(wèi)生之類的全國(guó)性的公共產(chǎn)品外，各級(jí)政府還應(yīng)該就其轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展，包括對(duì)各村民自治組織的財(cái)政補(bǔ)助和資金支持，編制專門的規(guī)劃和計(jì)劃，并列入各自的財(cái)政預(yù)算。

　　在上述幾個(gè)重大的制度和政策性問(wèn)題解決后，村民自治組織就有可能出色地完成法律所賦予它們的辦理農(nóng)村公益事業(yè)的職責(zé)。這時(shí)，村民自治組織的工作重點(diǎn)或叫職能也就明確了，那就是研究和制訂本自治區(qū)域范圍內(nèi)各項(xiàng)公益事業(yè)的總體的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃和具體的年度項(xiàng)目發(fā)展計(jì)劃，然后將這個(gè)發(fā)展規(guī)劃和項(xiàng)目計(jì)劃一方面報(bào)送政府進(jìn)行審核和批準(zhǔn)，以獲得政府必要的財(cái)政支持和公共服務(wù)；
另一方面，村民自治組織可以采取“兩條腿走路”方式，根據(jù)政府頒行的相關(guān)優(yōu)惠政策面向自治區(qū)域內(nèi)外的所有權(quán)益主體進(jìn)行招商，以動(dòng)員社會(huì)的力量發(fā)展區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)公益事業(yè)。

　　辦理公益事業(yè)不僅是所在地村民自治組織的職責(zé)，也是所在地所有村民的社會(huì)責(zé)任，更是各級(jí)政府責(zé)無(wú)旁貸的工作職責(zé)。政府必須幫助和支持農(nóng)村的公益事業(yè)的發(fā)展。這也是公共服務(wù)型政府的天賦職責(zé)。村民自治組織去行政化后，其原來(lái)承擔(dān)的那些辦理村莊公共事務(wù)的公共權(quán)力剝離出來(lái)，重新交還給政府，由政府責(zé)無(wú)旁貸地承擔(dān)起來(lái)。對(duì)于政府而言，其辦理的公共事務(wù)的主要內(nèi)容就是向社會(huì)，包括農(nóng)村的村民自治組織，提供它們所需的各種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。對(duì)農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的投資與支持就是其中重要的一環(huán)。因此，政府審批和撥款支持轄區(qū)內(nèi)各個(gè)村民自治組織上報(bào)的各種自治區(qū)域公益事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃就成為其一項(xiàng)重要的工作職責(zé)。

　　————

　　[1] 《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第五條規(guī)定“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”。

　　[2] 《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第六十條規(guī)定，“對(duì)于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：

　�。ㄒ唬�屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)；

　�。ǘ�）分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；

　�。ㄈ�）屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。”

　　[3] 《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十二條規(guī)定，

　　“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)�！薄稗r(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)�！�

　　[4] 方齊云 夏瑞林《切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給》，《光明日?qǐng)?bào)》2006年4月25日期

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